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[摘 要]如今，在城市生活和工作的人，绝大多数都知道城管这个词，知道这是一个执法部门，一群在街面上流动的队伍，经常干着拆房子和赶着摊贩们到处跑的事情。但却很少有人知道城管执法体制是怎么回事，以及在体制的背后的机制、行为、效果等诸如此类内容。城管执法行为具有诸多特点，其产生的法律效果对行政相对人的正面或负面影响都非常大，如果违法行使和不当行使，易于损害行政相对人的合法权益。因此，城管执法必须做到主体合法、内容合法、程序合法，这是依法行政的内在要求。
[关键词]内容合法；程序合法
中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2018）29-0284-01
首先咱们先来了解一下城管执法系统的层级体制，在一个城市范围内，城管执法机构的管理层级，涉及市、区（县）、街道三级体制中的权责配置。（一）高位协调机构城市管理涉及范围广，对于协调能力的要求高，一些市政府成立高规格的城市管理议事协调机构，党政一把手兼任主要领导，统一指挥、调度全市综合执法资源，组织开展城市管理工作。（二）层级体制全国各地城管执法机构的层级设置，主要有三种模式：一是市区双重领导。二是区街双重领导。三是垂直领导。
在城管综合执法体制改革开展以前，城市管理领域的行政执法状况较为混乱，在诸多执法方面存在着职权交叉、冲突或空白的情况，以致行政机关在执法过程中出现执法冲突、扯皮或互相推诿等情形，导致行政执法效率低下，有人形象地将城市管理领域的这种现象形容为“七八顶大盖帽管不好一顶小草帽”。诚然，城管综合执法体制改革的探索和实施，一定阶段内有效缓解了城市管理领域行政执法的混乱、低效率的局面，但随着我国经济的发展和城市化进程的不断深入，城管执法机构在执法过程中引起的暴力冲突、执法依据缺失等问题屡次引起社会广为关注。
城管在大多数民众心里被认为是冲突和暴力的特征，那么，中国城管执法中出现的冲突和暴力，是否也意味着城市共同生活的失败？要回答此问题，必须认识城管执法的实际过程，并在此基础上分析执法中的冲突和暴力现象的生成机制。学术界主流观点对城管执法中的冲突和暴力现象的认识，主要有以下两种进路和范式。一、“行政执法化”进路。表现为加强立法，赋予城管执法者更有力的执法权力，以保障执法工作的顺利开展。依照当前的形势来看，实现的可能性不大。二、“支配—反抗”范式，这种进路属于政策執行研究中的“自下而上”模型，从目标人群和服务执行者的角度去认识执行问题，认为大多数执行问题来自政策与地方微观层面制度环境的互动，需要理解涉及微观层面执行过程的参与者的目标、战略、活动以及相互关系
关于城管执法的合法化之争，众多学者展开激烈的讨论。贾文鹏、王冲认为，《行政处罚法》第16条的规定赋予了在必要时设立综合执法机关的权限。基于提高行政效率、节约人力和物力的客观需要，国务院或者经国务院授权的省级人民政府有权设立综合执法机关，这是行政主体在法律规定的范围、幅度内对下属各职能部门的行政处罚权进行重新分配的结果。季英伟认为，1992年6月28日国务院颁发的《城市市容和环境卫生管理条例》是我国城管工作的主要执法依据。但该条例是原则性法规，不能适应各个地区的情况。这些学者的意见不一使得这些地方性法规是否具有法律效力值得商榷。
另一个较为尖锐的问题是：城管执法的必要性与城管执法人员执法的任意性。城市管理实施综合执法，对改善市容市貌，维护政府权威都能起到积极的作用。实行城市管理综合执法，有利于明确职责，营造整洁的市容环境。城管综合执法由于执法权力相对集中，在实际运用中易于明确各职能部门的职责。然而在法律对于城管执法程序没有明确规范的情况下，城管被赋予了过多的自由裁量权。正如有些学者所言“这个新设立的机构融行政管理、行政执法职能于一体，集行政审批、行政处罚大权于一身，成为一个新的特权机构。”城管执法所具有的自由裁量权的实施有利于贯彻原则性与灵活性相统一的原则，灵活机动地处理社会事务。但是，我们不得不承认自由裁量权的存在也是行政违法的主要原因之一。
面对着这么多城管执法的矛盾与问题，也有学者发出了不同的呼声。2006年发生的崔英杰事件、2008年发生的魏文华事件、2009年发生的夏俊峰事件、2010年发生的“老农卖红薯被城管扇耳”事件都是城管执法乱象的现实反映。这些事例只是笔者列举的一些有重大影响的城管粗暴执法事件，事实上它们并不能完全呈现城管执法乱象的全貌。
城管执法乱象几乎都是通过新闻媒体呈现给公众，新闻媒体难免会追求“新闻效应”，有选择性地报道。而城管依法文明执法是情理之中的事，并没有什么值得报道之处，但是城管要是野蛮粗暴执法就会成为“新闻”并会被新闻媒体大肆报道。城管依法文明执法现象自然而然就会被公众所忽略，粗暴执法就会顺利地进入公众的视野。因此，从数量上来看，城管体制和执法依据的缺陷并非城管执法乱象的真正原因。
完善城管执法的实践探索成为了一项巨大而艰巨的社会任务。首先要确立城管的人本主义观念（一）人本主义与人本主义执法观人本主义的基本特征有以下四点：第一，尊重人，弘扬人的主体性，强调人在社会中的主体地位和主体作用。尊重个人的人格和尊严。第二，主张人人平等，认为每个人都有追求幸福的权利，特别是在法律上，人人都应享有应该享有的权利。第三，主张人是自由的。近代的人本主义者把自由作为一面大旗，要求人的个性的解放；现当代的人本主义，特别是存在主义，则主张人的本质是人自己选择的结果，因而自由选择是每个正常人的权利，他人和社会都无权干涉。第四，关注人的生存环境和生存方式。
为建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的城管执法体制，应当针对性地具体采取如下制度革新举措：其一，继续开展相对集中行政处罚权的工作。其二，减少城管执法层次，适当下移执法重心。其三，完善城管执法机关的内部监督制约机制。
以乌鲁木齐为例，为了给小商贩提供广阔空间，做到“活而不乱”，乌鲁木齐市正确处理“管”与“不管”。在管理上，乌鲁木齐遵循“管理就是服务”的理念，禁止“以罚代管”。摊贩违反规定，只要不是恶意行为，先由城管部门提出书面劝告意见，并由专人帮助制定整改措施。“小商小贩都是宝，是宝必须要管好”，由小商小贩组成的70多家夜市一年为乌鲁木齐“生”出四五万个就业岗位。
针对城管执法中出现的问题，各地为改善城管执法，在实践上做了许多探索。探索一：推行“首违免罚制”探索二：设立“城管委屈奖为了全面树立执法队伍形象，2007年6月河南安阳市城市管理行政执法局颁布并实施安执[2007]68号文件《关于设立城管执法委屈奖的通知》，在全局范围内设置“安阳市城市管理行政执法委屈奖”，最高奖金可达5万元，以鼓励执法人员在执法过程中文明执法。
只有立法中真正贯彻人本主义执法观，执法者们真正树立了人本主义执法观，城管和小摊贩们之间的矛盾就不会那么尖锐，类似于李志强与崔英杰之间的悲剧才有可能得以避免。
参考文献
[1] 杨小军.深入推进城管执法体制改革研究《行政法学研究》，2016年第五期.
[关键词]内容合法；程序合法
中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2018）29-0284-01
首先咱们先来了解一下城管执法系统的层级体制，在一个城市范围内，城管执法机构的管理层级，涉及市、区（县）、街道三级体制中的权责配置。（一）高位协调机构城市管理涉及范围广，对于协调能力的要求高，一些市政府成立高规格的城市管理议事协调机构，党政一把手兼任主要领导，统一指挥、调度全市综合执法资源，组织开展城市管理工作。（二）层级体制全国各地城管执法机构的层级设置，主要有三种模式：一是市区双重领导。二是区街双重领导。三是垂直领导。
在城管综合执法体制改革开展以前，城市管理领域的行政执法状况较为混乱，在诸多执法方面存在着职权交叉、冲突或空白的情况，以致行政机关在执法过程中出现执法冲突、扯皮或互相推诿等情形，导致行政执法效率低下，有人形象地将城市管理领域的这种现象形容为“七八顶大盖帽管不好一顶小草帽”。诚然，城管综合执法体制改革的探索和实施，一定阶段内有效缓解了城市管理领域行政执法的混乱、低效率的局面，但随着我国经济的发展和城市化进程的不断深入，城管执法机构在执法过程中引起的暴力冲突、执法依据缺失等问题屡次引起社会广为关注。
城管在大多数民众心里被认为是冲突和暴力的特征，那么，中国城管执法中出现的冲突和暴力，是否也意味着城市共同生活的失败？要回答此问题，必须认识城管执法的实际过程，并在此基础上分析执法中的冲突和暴力现象的生成机制。学术界主流观点对城管执法中的冲突和暴力现象的认识，主要有以下两种进路和范式。一、“行政执法化”进路。表现为加强立法，赋予城管执法者更有力的执法权力，以保障执法工作的顺利开展。依照当前的形势来看，实现的可能性不大。二、“支配—反抗”范式，这种进路属于政策執行研究中的“自下而上”模型，从目标人群和服务执行者的角度去认识执行问题，认为大多数执行问题来自政策与地方微观层面制度环境的互动，需要理解涉及微观层面执行过程的参与者的目标、战略、活动以及相互关系
关于城管执法的合法化之争，众多学者展开激烈的讨论。贾文鹏、王冲认为，《行政处罚法》第16条的规定赋予了在必要时设立综合执法机关的权限。基于提高行政效率、节约人力和物力的客观需要，国务院或者经国务院授权的省级人民政府有权设立综合执法机关，这是行政主体在法律规定的范围、幅度内对下属各职能部门的行政处罚权进行重新分配的结果。季英伟认为，1992年6月28日国务院颁发的《城市市容和环境卫生管理条例》是我国城管工作的主要执法依据。但该条例是原则性法规，不能适应各个地区的情况。这些学者的意见不一使得这些地方性法规是否具有法律效力值得商榷。
另一个较为尖锐的问题是：城管执法的必要性与城管执法人员执法的任意性。城市管理实施综合执法，对改善市容市貌，维护政府权威都能起到积极的作用。实行城市管理综合执法，有利于明确职责，营造整洁的市容环境。城管综合执法由于执法权力相对集中，在实际运用中易于明确各职能部门的职责。然而在法律对于城管执法程序没有明确规范的情况下，城管被赋予了过多的自由裁量权。正如有些学者所言“这个新设立的机构融行政管理、行政执法职能于一体，集行政审批、行政处罚大权于一身，成为一个新的特权机构。”城管执法所具有的自由裁量权的实施有利于贯彻原则性与灵活性相统一的原则，灵活机动地处理社会事务。但是，我们不得不承认自由裁量权的存在也是行政违法的主要原因之一。
面对着这么多城管执法的矛盾与问题，也有学者发出了不同的呼声。2006年发生的崔英杰事件、2008年发生的魏文华事件、2009年发生的夏俊峰事件、2010年发生的“老农卖红薯被城管扇耳”事件都是城管执法乱象的现实反映。这些事例只是笔者列举的一些有重大影响的城管粗暴执法事件，事实上它们并不能完全呈现城管执法乱象的全貌。
城管执法乱象几乎都是通过新闻媒体呈现给公众，新闻媒体难免会追求“新闻效应”，有选择性地报道。而城管依法文明执法是情理之中的事，并没有什么值得报道之处，但是城管要是野蛮粗暴执法就会成为“新闻”并会被新闻媒体大肆报道。城管依法文明执法现象自然而然就会被公众所忽略，粗暴执法就会顺利地进入公众的视野。因此，从数量上来看，城管体制和执法依据的缺陷并非城管执法乱象的真正原因。
完善城管执法的实践探索成为了一项巨大而艰巨的社会任务。首先要确立城管的人本主义观念（一）人本主义与人本主义执法观人本主义的基本特征有以下四点：第一，尊重人，弘扬人的主体性，强调人在社会中的主体地位和主体作用。尊重个人的人格和尊严。第二，主张人人平等，认为每个人都有追求幸福的权利，特别是在法律上，人人都应享有应该享有的权利。第三，主张人是自由的。近代的人本主义者把自由作为一面大旗，要求人的个性的解放；现当代的人本主义，特别是存在主义，则主张人的本质是人自己选择的结果，因而自由选择是每个正常人的权利，他人和社会都无权干涉。第四，关注人的生存环境和生存方式。
为建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的城管执法体制，应当针对性地具体采取如下制度革新举措：其一，继续开展相对集中行政处罚权的工作。其二，减少城管执法层次，适当下移执法重心。其三，完善城管执法机关的内部监督制约机制。
以乌鲁木齐为例，为了给小商贩提供广阔空间，做到“活而不乱”，乌鲁木齐市正确处理“管”与“不管”。在管理上，乌鲁木齐遵循“管理就是服务”的理念，禁止“以罚代管”。摊贩违反规定，只要不是恶意行为，先由城管部门提出书面劝告意见，并由专人帮助制定整改措施。“小商小贩都是宝，是宝必须要管好”，由小商小贩组成的70多家夜市一年为乌鲁木齐“生”出四五万个就业岗位。
针对城管执法中出现的问题，各地为改善城管执法，在实践上做了许多探索。探索一：推行“首违免罚制”探索二：设立“城管委屈奖为了全面树立执法队伍形象，2007年6月河南安阳市城市管理行政执法局颁布并实施安执[2007]68号文件《关于设立城管执法委屈奖的通知》，在全局范围内设置“安阳市城市管理行政执法委屈奖”，最高奖金可达5万元，以鼓励执法人员在执法过程中文明执法。
只有立法中真正贯彻人本主义执法观，执法者们真正树立了人本主义执法观，城管和小摊贩们之间的矛盾就不会那么尖锐，类似于李志强与崔英杰之间的悲剧才有可能得以避免。
参考文献
[1] 杨小军.深入推进城管执法体制改革研究《行政法学研究》，2016年第五期.