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摘 要：通过对激活土地承包经营权抵押权能面临的阻力及需要采取的措施进行分析，为缓解文山市农村资金需求、释放农业发展新动能献计献策。
关键词：土地承包经营权 抵押权能 措施
土地承包经营权作为农民的基本生产资料和基本生活保障，其潜在活力如抵押、担保等权能长期处于沉睡之中，如何激活并使之健康发展，是一个重要而急迫的课题。
一、文山市土地承包经营权抵押贷款现状
2016年底，文山市有农户7.43万户、28.08万人，耕地40.9万亩，家庭承包耕地流转总面积7.5万亩，土地规模经营50亩以上的3.4万亩，土地承包经营权抵押贷款余额2037.42万元。耕地数量、土地流转面积、规模经营情况与土地承包经营权抵押贷款余额之间存在巨大反差。
二、激活土地承包经营权抵押权能面临的阻力
1.法律法规缺失造成的阻力。《云南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第三十三条规定，承包合同签订后，承包人经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转其土地承包经营权。十八届三中全会指出：“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。但在《物权法》、《担保法》等法规中，没有土地承包经营权的地位，土地经营权的处分权能不明朗，开展土地经营权抵押贷款工作于法无据，出现问题风险太大，这是法律层面的阻力。
2.金融部门风险管控造成的阻力。土地承包经营权抵押贷款成本高、风险大、利润少、抵押标的物变现难，金融部门从风险管控和追求经济效益最大化的市场角度出发，很少甚至不敢涉足农村土地承包经营权抵押贷款业务。
3.墨守成规安于现状造成的阻力。在理论界，部分学者主张土地承包经营权抵押贷款工作需完全按法规办事，法无授权不可为，工作上不越雷池半步，否则出现农村社会稳定谁来负责？在主管单位和基层，主张循规蹈矩的人不在少数，认为翻开石头蚂蚁多，不要自找麻烦，工作上缺乏创新能力，不求有功，但求无过，在“按规矩办事”的借口下，尽可能屏蔽、减损意外事件，缺乏处理复杂问题能力和前瞻性眼光。
4.政府服务缺位造成的阻力。实现农村土地承包经营权资本化，最关键的问题是要打通农村产权交易和融资的瓶颈。由于土地承包经营权抵押登记、评估、咨询、担保等服务部门缺失，农业、国土、人行、银行、乡镇政府等相关部门在激活土地承包经营权抵押权能的活力上职责不清。服务机构不健全，如何服务拿不准，服务出错谁担责等问题不明确。责权不明，工作当然不易推开。
三、激活土地承包经营权抵押权能需要采取的措施
1.敢于争先，提前布局，确保工作稳步有序推进。数额巨大的“冷资产”因无法抵押担保致其活力不能显现，宏大的资金需求因无抵押担保只能“望地兴叹”，众多的农民和地方特色产业因缺乏必要的资金裹足不前。农村资金需求如此突出，当巨大挑战与巨大机遇并存时，“第一个吃螃蟹的人”需要足够的胆略、气魄和担当精神，如能慎密布局，事前有想法，事中有做法，事后有说法，拿出稳妥可行的方案，就能确保工作不出纰漏并达到预期目标。
2.规则明晰，制度管理，构建规避风险“防火墙”。激活土地承包经营权抵押权能活力，最大风险之一就是当土地被实现抵押权后农民无退路引发的社会稳定问题，可从多个渠道进行规避：一是出台完善制度，如《农村土地承包经营权抵押贷款管理办法》、《土地经营权价值评估管理办法》等，便于具体操作；二是建议设立政策性土地承包经营权抵押贷款保险，当抵押权不能如期实现时，金融机构可获得保险赔款；三是厘清土地承包经营权信用合作潜在风险的关键节点，从资金筹集到使用，从业务申请到资格取得，从内部管理到外部监督，建立有效管用的内控外防制度，构建全方位多层次的风险防控体系；四是不得应贷尽贷。一般情况下，贷款金额不得超过土地评审金额的70%；五是探索建立土地承包经营权抵押贷款风险基金，作为风险缓释措施。由财政每年拿出一定资金，用于收购为清偿到期债务而经抵押双方协商一致处置的农村土地经营权抵押资产；六是适时修改《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》等法律法规；七是当失地农民在城里无退路时，民政、社保等部门应及时将这部分人员纳入救助、培训范围，帮助他们尽快拥有一技之长，找到新的谋生岗位。
3.目标明确，思路创新，开创互促共生多赢平台。激活沉睡的土地潜力、优化农业发展环境、提升农产品市场竞争力、助力“三农”发展，是激活土地承包经营权抵押权能活力的主要目标。要激活土地经营权抵押权能活力，创新是关键点和动力源泉，要通过低成本、高速度的创新路径，以市场导向为依托，集思广益开辟“创新海绵”里的致富源泉，把土地的抵押权能活力真正发挥出来。要转变“一放就乱”的观念，放开土地经营权抵押贷款不会立即导致所有土地立马全被激活，被激活的只可能是少数，要通过激活的这点少数点燃优质现代农业发展的星星之火，再说，即使真的出了一点困难和问题，也有足够的韧性和困难回旋余地，不可能马上发生大的混乱。
4.科学试点，嬗变突围，争取找到若干普适性的发展模式。建议在不同地区积极开展土地承包经营权抵押贷款、担保试点工作，试点中要通盘考虑法、情、理的融合可能，批准适当放宽相关法律对土地承包经营权抵押贷款、担保等硬性规定。通过试点破茧成蝶，提炼出若干普适性的、可推广可复制的发展模式。
5.明确职责，完善机构，营造良好外部发展环境。建议尽快明确激活土地承包经营权抵押权能活力的部门及职责，相关部门应包括农业、人行、不动产登记管理局、财政、金融机構、乡镇政府等。在政府领导亲自抓的前提下，部门各负其责做好相关工作。农业部门主要负责日常工作协调，制定土地承包经营权价值评估办法等，组织开展农村综合产权价值评估工作，组织有关承包纠纷的调解牵头工作等。人民银行负责牵头制定贷款规则，做好对金融机构贷款协调、督促与考核评价、根据评价情况实施信贷政策分类指导等。金融机构负责制定具体操作细则，开展农村土地承包经营权抵押贷款的审核、发放、管理工作。乡镇政府负责宣传发动、协助金融机构及相关部门做好土地承包经营权的调查摸底及面积、质量认定等工作。
关键词：土地承包经营权 抵押权能 措施
土地承包经营权作为农民的基本生产资料和基本生活保障，其潜在活力如抵押、担保等权能长期处于沉睡之中，如何激活并使之健康发展，是一个重要而急迫的课题。
一、文山市土地承包经营权抵押贷款现状
2016年底，文山市有农户7.43万户、28.08万人，耕地40.9万亩，家庭承包耕地流转总面积7.5万亩，土地规模经营50亩以上的3.4万亩，土地承包经营权抵押贷款余额2037.42万元。耕地数量、土地流转面积、规模经营情况与土地承包经营权抵押贷款余额之间存在巨大反差。
二、激活土地承包经营权抵押权能面临的阻力
1.法律法规缺失造成的阻力。《云南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第三十三条规定，承包合同签订后，承包人经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转其土地承包经营权。十八届三中全会指出：“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。但在《物权法》、《担保法》等法规中，没有土地承包经营权的地位，土地经营权的处分权能不明朗，开展土地经营权抵押贷款工作于法无据，出现问题风险太大，这是法律层面的阻力。
2.金融部门风险管控造成的阻力。土地承包经营权抵押贷款成本高、风险大、利润少、抵押标的物变现难，金融部门从风险管控和追求经济效益最大化的市场角度出发，很少甚至不敢涉足农村土地承包经营权抵押贷款业务。
3.墨守成规安于现状造成的阻力。在理论界，部分学者主张土地承包经营权抵押贷款工作需完全按法规办事，法无授权不可为，工作上不越雷池半步，否则出现农村社会稳定谁来负责？在主管单位和基层，主张循规蹈矩的人不在少数，认为翻开石头蚂蚁多，不要自找麻烦，工作上缺乏创新能力，不求有功，但求无过，在“按规矩办事”的借口下，尽可能屏蔽、减损意外事件，缺乏处理复杂问题能力和前瞻性眼光。
4.政府服务缺位造成的阻力。实现农村土地承包经营权资本化，最关键的问题是要打通农村产权交易和融资的瓶颈。由于土地承包经营权抵押登记、评估、咨询、担保等服务部门缺失，农业、国土、人行、银行、乡镇政府等相关部门在激活土地承包经营权抵押权能的活力上职责不清。服务机构不健全，如何服务拿不准，服务出错谁担责等问题不明确。责权不明，工作当然不易推开。
三、激活土地承包经营权抵押权能需要采取的措施
1.敢于争先，提前布局，确保工作稳步有序推进。数额巨大的“冷资产”因无法抵押担保致其活力不能显现，宏大的资金需求因无抵押担保只能“望地兴叹”，众多的农民和地方特色产业因缺乏必要的资金裹足不前。农村资金需求如此突出，当巨大挑战与巨大机遇并存时，“第一个吃螃蟹的人”需要足够的胆略、气魄和担当精神，如能慎密布局，事前有想法，事中有做法，事后有说法，拿出稳妥可行的方案，就能确保工作不出纰漏并达到预期目标。
2.规则明晰，制度管理，构建规避风险“防火墙”。激活土地承包经营权抵押权能活力，最大风险之一就是当土地被实现抵押权后农民无退路引发的社会稳定问题，可从多个渠道进行规避：一是出台完善制度，如《农村土地承包经营权抵押贷款管理办法》、《土地经营权价值评估管理办法》等，便于具体操作；二是建议设立政策性土地承包经营权抵押贷款保险，当抵押权不能如期实现时，金融机构可获得保险赔款；三是厘清土地承包经营权信用合作潜在风险的关键节点，从资金筹集到使用，从业务申请到资格取得，从内部管理到外部监督，建立有效管用的内控外防制度，构建全方位多层次的风险防控体系；四是不得应贷尽贷。一般情况下，贷款金额不得超过土地评审金额的70%；五是探索建立土地承包经营权抵押贷款风险基金，作为风险缓释措施。由财政每年拿出一定资金，用于收购为清偿到期债务而经抵押双方协商一致处置的农村土地经营权抵押资产；六是适时修改《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》等法律法规；七是当失地农民在城里无退路时，民政、社保等部门应及时将这部分人员纳入救助、培训范围，帮助他们尽快拥有一技之长，找到新的谋生岗位。
3.目标明确，思路创新，开创互促共生多赢平台。激活沉睡的土地潜力、优化农业发展环境、提升农产品市场竞争力、助力“三农”发展，是激活土地承包经营权抵押权能活力的主要目标。要激活土地经营权抵押权能活力，创新是关键点和动力源泉，要通过低成本、高速度的创新路径，以市场导向为依托，集思广益开辟“创新海绵”里的致富源泉，把土地的抵押权能活力真正发挥出来。要转变“一放就乱”的观念，放开土地经营权抵押贷款不会立即导致所有土地立马全被激活，被激活的只可能是少数，要通过激活的这点少数点燃优质现代农业发展的星星之火，再说，即使真的出了一点困难和问题，也有足够的韧性和困难回旋余地，不可能马上发生大的混乱。
4.科学试点，嬗变突围，争取找到若干普适性的发展模式。建议在不同地区积极开展土地承包经营权抵押贷款、担保试点工作，试点中要通盘考虑法、情、理的融合可能，批准适当放宽相关法律对土地承包经营权抵押贷款、担保等硬性规定。通过试点破茧成蝶，提炼出若干普适性的、可推广可复制的发展模式。
5.明确职责，完善机构，营造良好外部发展环境。建议尽快明确激活土地承包经营权抵押权能活力的部门及职责，相关部门应包括农业、人行、不动产登记管理局、财政、金融机構、乡镇政府等。在政府领导亲自抓的前提下，部门各负其责做好相关工作。农业部门主要负责日常工作协调，制定土地承包经营权价值评估办法等，组织开展农村综合产权价值评估工作，组织有关承包纠纷的调解牵头工作等。人民银行负责牵头制定贷款规则，做好对金融机构贷款协调、督促与考核评价、根据评价情况实施信贷政策分类指导等。金融机构负责制定具体操作细则，开展农村土地承包经营权抵押贷款的审核、发放、管理工作。乡镇政府负责宣传发动、协助金融机构及相关部门做好土地承包经营权的调查摸底及面积、质量认定等工作。