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【摘要】土地综合整理是各地近年来实施的新土地整理模式。本文以长沙大河西先导区实施的两个万亩土地综合整理项目情况为例,解析了土地综合整理的内涵,提出了土地综合整理“五个综合”的创新思路,并为顺利实施土地综合整理提出建议。
【关键词】土地综合整理 长沙大河西先导区 农村土地流转
【中图分类号】F321.1 【文献标识码】A 【文章编号】1009-8585(2011)06-0-03
2008年6月,在国家批准长株潭城市群为“两型”社会综合配套改革试验区的背景下,长沙市委、市政府成立了长沙大河西先导区(简称先导区)作为长沙“两型社会”建设的示范区。为进一步转变土地整理模式,充分发挥土地整理的综合效益,支持“两型社会”建设,长沙市开始组织试行土地综合整理。其思路是将土地整理工作和村镇建设、农村生产生活基础设施建设、现代农业园区建设结合在一起,加大对农村宅基地和废弃建设用地的整理力度,从而确保整理项目区内建设用地总量减少、耕地总量增加、质量提高。同时,长沙市国土资源局研究出台了《长沙市土地综合整理若干规定(试行)》(长国土资发[2008]98号),规定先行试用于长沙大河西先导区莲花、白箬两个土地综合整理项目。
1 先导区土地综合整理项目的基本情况
2008年底先导区先后启动了两个土地综合整理项目。其中白箬铺万亩土地综合整理项目位于长沙市望城县白箬铺镇金峙村,涉及白箬铺镇金峙村35个村民小组,总人口2568人。项目总面积589.46公顷,建设规模407.31公顷,总投资为7679.95万元。整理后可新增耕地面积81.81公顷,新增耕地率为20.09%,新增建设用地置换面积56.08公顷,建设用地置换率为13.77%。莲花万亩土地综合整理项目位于长沙市岳麓区莲花镇境内,包括桐木、立马、大华、中长、新桥五个村,共涉及农户3533户,人口13161人。项目总规模1410.12公顷,预算总投入9357.83万元,整理后可新增耕地面积72.02公顷,新增建设用地置换指标114.14公顷,分别占项目建设规模的5.11%和8.09%;拆迁农民房屋74栋,房屋面积17680平方米。先导区土地综合整理项目按照“市级主管、区县实施”的原则,由长沙大河西先导区统筹,负责项目的立项、设计和资金监管,望城县、岳麓区政府为实施主体,具体负责项目实施。
2 先导区土地综合整理项目的创新思路
目前国外土地整理正朝着综合化、生态化、规范化、科技化和多样化的方向发展[1]。而在我国,土地综合整理工作还刚起步,对内涵的认识不一。相对于以往单纯的土地整理,土地综合整理最明显的特点在于“综合”。从主要目的来看,土地综合整理的目的已不单纯是增加有效耕地面积,而是转变为与农业发展、农村建设、农民生活等诸多诉求相结合的综合型目的;从参与主体来看,土地综合整理也不仅仅是国土部门一家的事,而是转变成政府主导下,国土、水利、交通、农业、林业等多部门共同参与的系统工程;从内容上看,土地综合整理并非只对耕地及其附属农业条件进行简单整理,而是转变成对田、水、路、林、村及其配套设施等要素进行综合的治理。通过对土地综合整理内涵的思考和明晰,笔者认为,具体到项目实施而言,就是要做到“五个综合”。
2.1 综合前期规划
实践证明,合理的土地利用必须以规划为前提,土地综合整治也是如此。因为实施中必须要涉及到区域内土地、水利、交通、房屋等各个要素的调整和布局,在实施前必须要有合理的规划作为前提。
目前的规划体系中,国土资源管理部门有土地规划,包括土地利用总体规划和专项规划;城市规划管理部门有城市规划、集镇规划、村庄规划,以及新农村建设规划;农业、水利、交通等各个部门都有其相应的规划。多种规划重叠在乡镇的小区域内,即造成了行政资源的浪费,也难避免在实施过程中出现矛盾。因此,开展土地综合整治需要对乡镇区域内各个规划进行综合。
一是综合组织。长沙大河西先导区总体上实行政府领导下多部门合作的组织方式,由先导区、高新区、岳麓区、市国土局、市规划局等部门共同组织规划。二是综合编制。将规划编制进行捆绑招标,委托具备土地规划、城市规划等综合规划资质的技术单位进行规划编制。这样,在乡镇区域内,土地利用总体规划、土地开发整理规划、集镇规划、村庄规划等多个规划就可以在规划编制之中实现有机结合。三是综合评审。对编制的综合规划成果,由政府组织不同部门的技术专家综合评审。四是综合实施。将来规划实施的时候,可以在总体规划目标的统一下,实现各个规划的无缝对接,避免出现矛盾。
2.2 综合项目设计
改变以往单一要素的项目设计,以村为单位,根据乡镇综合规划进行土地综合整治项目设计。即在土地综合整治项目设计中,将土地平整、水利建设、道路交通、管线布局、村庄重建等各个方面因素综合同步进行设计。要实现项目设计的综合,要把握好以下几个方面:
首先,项目设计时间、空间的同步是前提。国土方面、水利方面或是交通方面的设计,只有在时间上同步进行才能避免设计空档和矛盾,从而实现有机的结合。从实践来看,以村为单位进行土地综合整治是较为合理的,既在数据统计上切实可行,又有具体的行政、经济组织主体,特别是为土地综合整治后土地承包经营权的调整和流转提供了便利。
其次,项目设计要素、内容的综合是关键。国土方面设计一般考虑的是土地的平整,基本的沟渠和田间道路分布,重建地选址和布局等,水利方面设计关注的是大的灌排水以及河流水系等相关问题,交通方面是道路和桥梁的走向选址和设计等。这些在以往都是分散进行的。在土地综合整治中,这些行业的边界已经变得模糊。所以,必须打破传统的行业模式,提取田、水、路、林、村等基本的设计要素,综合国土、水利、交通、建筑等内容,在综合规划的前提下进行项目设计。
再次,项目设计技术单位和施工单位的捆绑招投标是保障。目前各行业部门多年来在技术上存在各自的模式和标准,也有不同的资质要求,要实现项目的综合设计,最好还是由同一支设计队伍进行设计、由同一支施工单位进行施工。因此我们将项目设计捆绑招标,鼓励多个具备不同资质的技术单位和施工单位合作参加招投标。
2.3 综合资金统筹
以往的土地开发整理一般使用的是土地开发整理专项资金,包括省级专项用于土地开发整理的资金和中央补助专项用于土地开发整理的资金。其来源为:①耕地开垦费;②新增建设用地土地有偿使用费;③用于农业土地开发的土地出让金;④土地闲置费; ⑤财政预算安排的开发耕地专项资金;⑥中央补助的土地开发整理资金;⑦按规定用于土地开发整理的其他资金。其它各行业的涉农资金一般都是随涉农项目投入到农村,比如农业开发,农田水利建设、农村道路建设、农网改造、农村能源环境等资金。
土地综合整治涉及到区域内各个要素的综合治理,承担了土地整理、村镇建设、生产生活基础设施建设、现代农业园区和产业建设等多重任务,治理涉及面广、工作量大,需要的资金投入庞大,光靠国土部门的资金已经不能满足建设需要,必须将各项涉农资金都综合起来,统筹考虑,集中投入,使各项资金得到很好的落实并产生良好的实际效果。目前长沙大河西先导区的土地综合整治项目就是统筹国土、水利、交通以及其他涉农资金综合进行的。根据预算,白箬铺项目国土部门总投资为6857.90万元,交通部门总投资397.48万元,水利部门总投资为424.58万元;莲花项目国土部门总投资8837.59万元,水利部门总投资为480.40万元,交通部门总投资95.85万元。
另外,将来还可以由政府设立一个土地综合整治的专项基金,将土地开发整理资金、水利、交通、农业、林业、环保等各个分项资金综合起来,并对土地综合整治产生的经济效益进行统筹运作。如将新增耕地指标和建设用地置换指标乃至环境资源指标进行交易的收益,部分土地承包经营权的流转收益等都放入基金统筹管理。按照“谁投资,谁受益”的原则,引入市场机制,鼓励和引导企业、集体经济组织、民间资本甚至外资的投入,扩展土地综合整治的资金来源。对土地综合整治专项资金,专户储存、专款专用;制定优惠政策,如无息贷款、低息贷款等多种投资方式,形成“投入——效益——回收——再投入”的投入产出机制,从而形成国家、集体、社会、群众和外资等的多方投资体系,形成土地综合整治的良好发展趋势。
2.4 综合流转要求
以往土地开发整理后存在一个问题,就是耕地数量增加但质量不高、利用率不高,有时甚至造成新的弃耕抛荒,背离了国家土地开发整理的初衷。其原因主要是农业的比较经济效益不高,更深层次的原因则是我国农村的分散经营模式不符合社会化大生产的要求。而土地综合整治后一个重要的工作就是要实现土地承包经营权流转从而实现农业规模经营、农民增收的目的。只有如此,方能保证土地综合整治的成果。
目前的土地开发整理程序一般是“设计——施工——竣工——验收”,没有考虑到整理后土地的利用要求,特别是新形势下的土地流转、规模经营和特色经营的要求。因此容易造成土地开发整理后形成的土地利用条件并不符合实际需要的局面,从而需要再次变更设计,重复投资建设,浪费人力物力和财力,折损土地整理效益。本次莲花万亩土地综合整治,我们对程序进行了调整,将土地流转后的土地利用要求综合考虑到项目设计中,形成“设计——招商——调整——施工——竣工——验收——流转”的新流程,在初步设计之后即积极开展土地流转的招商工作,并根据其具体要求调整项目设计,然后再施工,顺利实行土地流转。如此更好地巩固了土地综合整治的成果,经济和社会效益更好。
2.5 综合配套改革
党的十七届三中全会指出,我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。而新形势下的土地综合整治在目的上统一于党的农村政策。为此,在土地综合整治过程中,应在坚持长期稳定家庭承包经营权的基础上,深化农村各项配套改革,统筹城乡发展。
一是筹备建立农村土地交易中心。建立健全土地承包经营权流转市场,加强土地承包经营权流转管理和服务。尊重农民的土地流转主体地位,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转以土地承包经营权为主的多项权利,发展多种形式的适度规模经营。逐步培育农村土地交易市场,实现土地承包经营权、集体建设用地使用权、林权,以及建设用地指标和耕地占补平衡指标合理流转。加强以农村土地承包权为主的多项权利流转的管理和服务。
二是鼓励“三集中”、“两交换”。“三集中”指的是指在贯彻国家宏观调控政策和市场机制推动下,工业向集中发展区集中;按照依法、自愿、有偿原则,土地向适度规模经营集中;在产业聚集和城镇建设推动下,农民向集中居住区集中。“两交换”指的是农村居民以宅基地换商品房,以承包地换社保。农民愿意放弃宅基地到集镇或者城市购买商品房的,政府给与一定的补贴;农民愿意放弃承包地离土离乡进城的,政府除给与经济补贴外,还提供城市居民社保待遇。由政府出资金、出政策,将“三集中”、“两交换”有机统一在土地综合整治之中,以土地综合整治促进农村配套改革。由此盘活城乡土地利用格局,向“节约型”和“集约化”要地,为解决城镇建设用地需求矛盾和促进农村发展开辟新的道路。
三是以财政资金引导社会资金。由政府出台相应的政策,引导社会资金加入土地综合整理。可以由政府财政按亩对土地综合整治增加的耕地给与补贴,或者由政府回购新增加的耕地指标和建设用地置换指标,投资收益。
3 顺利推进土地综合整治的建议
3.1 调整土地综合整治中的各参与方的角色定位
按照原有模式,土地开发整理是由国土部门全权、全程负责。在这个模式下,没有政府其他部门的配合问题,农民也是被动参与者。但如上所述,土地综合整治已不是以往单纯的土地开发整理,而是一项综合的系统工程。其主体、目的、内容、方式等都发生了很大的变化。因此,建议对土地综合整理中各方的角色定位有必要重新设定和调整。有专家提出,在项目的具体实施方面,要进一步转变政府职能,探索推行项目“代建制”,即市、县国土资源管理部门可以负责项目的组织、论证、评审、申报等前期工作,但对项目的建设实施,要通过招标等方式选择专业化的项目管理单位,严格控制项目投资、质量和工期,各级国土资源管理部门加强政府监管,确保专项资金发挥效益,实现预期目标。[2]笔者认为,在新的模式下,应由市级人民政府统筹负责综合规划和综合资金;农民应当是积极的参与者,在乡镇政府的组织下有序地开展土地流转,通过招商或者合作经营启动农业生产项目;市级政府有关部门根据农业生产项目的具体要求组织项目设计;项目所在地县级政府负责项目的实施,最后由市级政府组织验收。应对国土资源管理部门在土地综合整治中的角色进行调整,职责进行重新定位。国土资源管理部门在土地综合整治中,根据政府职能分工应主要把关好以下几个方面工作:①项目立项;②项目设计;③项目监理;④项目验收;⑤项目资金管理。
3.2 允许所有投资产生的新增耕地都可以作为占补平衡指标使用
根据《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》(国土资发 [2008] 176 号)精神,“为适应新形势的需要,切实加大补充耕地力度,(国土资源)部将从构建保障和促进科学发展新机制出发,按照规划引导、政策激励、多元投入、规范管理的思路,进一步推进土地整理复垦开发工作。”同时“积极探索市场化运作模式,引导公司、企业等社会资金参与土地整理复垦开发项目。增加的耕地可在省级国土资源部门统筹安排下有偿使用。”目前,随着经济社会的发展快速及“两型社会”的建设推进,一方面建设用地的供求矛盾越来越大,耕地占补平衡面临的压力也越来越大;另一方面土地综合整治需要大量资金,需要引导各方资金积极投入。根据国外开展土地整理的经验,土地整理的资金来源通常是三个部分:国家、企业和个人。另外,通常采用“开发负担和受益回馈”的机制。[3]在我国,土地整理只有非常少的资金来源于企业或个人,政府分担部分偏大。所以建议制订完善政策,建立激励和约束机制,在有关部门统筹下,允许所有投资产生的新增耕地都可以作为占补平衡指标使用。
总之,土地综合整理对于社会主义新农村建设和城乡统筹发展具有重要的实践意义。应当积极推进土地综合整治,使其真正成为实施规划的基本手段,推进开源节流的重要抓手,统筹城乡发展的基础平台,既保护耕地资源可持续利用,又促进新农村建设、保障经济社会发展和生态环境建设取得成效。
参考文献
[1] 叶艳妹,吴次芳.可持续农地整理的理论和方法研究[M].北京:中国大地出版社.2002.
[2] 王爱民.对土地整理的几点认识[J].中国国土资源经济.2007,4.
[3] 张正峰.国外可持续土地整理的发展特征及对我国的启示[J].生态经济,2007,10.
【关键词】土地综合整理 长沙大河西先导区 农村土地流转
【中图分类号】F321.1 【文献标识码】A 【文章编号】1009-8585(2011)06-0-03
2008年6月,在国家批准长株潭城市群为“两型”社会综合配套改革试验区的背景下,长沙市委、市政府成立了长沙大河西先导区(简称先导区)作为长沙“两型社会”建设的示范区。为进一步转变土地整理模式,充分发挥土地整理的综合效益,支持“两型社会”建设,长沙市开始组织试行土地综合整理。其思路是将土地整理工作和村镇建设、农村生产生活基础设施建设、现代农业园区建设结合在一起,加大对农村宅基地和废弃建设用地的整理力度,从而确保整理项目区内建设用地总量减少、耕地总量增加、质量提高。同时,长沙市国土资源局研究出台了《长沙市土地综合整理若干规定(试行)》(长国土资发[2008]98号),规定先行试用于长沙大河西先导区莲花、白箬两个土地综合整理项目。
1 先导区土地综合整理项目的基本情况
2008年底先导区先后启动了两个土地综合整理项目。其中白箬铺万亩土地综合整理项目位于长沙市望城县白箬铺镇金峙村,涉及白箬铺镇金峙村35个村民小组,总人口2568人。项目总面积589.46公顷,建设规模407.31公顷,总投资为7679.95万元。整理后可新增耕地面积81.81公顷,新增耕地率为20.09%,新增建设用地置换面积56.08公顷,建设用地置换率为13.77%。莲花万亩土地综合整理项目位于长沙市岳麓区莲花镇境内,包括桐木、立马、大华、中长、新桥五个村,共涉及农户3533户,人口13161人。项目总规模1410.12公顷,预算总投入9357.83万元,整理后可新增耕地面积72.02公顷,新增建设用地置换指标114.14公顷,分别占项目建设规模的5.11%和8.09%;拆迁农民房屋74栋,房屋面积17680平方米。先导区土地综合整理项目按照“市级主管、区县实施”的原则,由长沙大河西先导区统筹,负责项目的立项、设计和资金监管,望城县、岳麓区政府为实施主体,具体负责项目实施。
2 先导区土地综合整理项目的创新思路
目前国外土地整理正朝着综合化、生态化、规范化、科技化和多样化的方向发展[1]。而在我国,土地综合整理工作还刚起步,对内涵的认识不一。相对于以往单纯的土地整理,土地综合整理最明显的特点在于“综合”。从主要目的来看,土地综合整理的目的已不单纯是增加有效耕地面积,而是转变为与农业发展、农村建设、农民生活等诸多诉求相结合的综合型目的;从参与主体来看,土地综合整理也不仅仅是国土部门一家的事,而是转变成政府主导下,国土、水利、交通、农业、林业等多部门共同参与的系统工程;从内容上看,土地综合整理并非只对耕地及其附属农业条件进行简单整理,而是转变成对田、水、路、林、村及其配套设施等要素进行综合的治理。通过对土地综合整理内涵的思考和明晰,笔者认为,具体到项目实施而言,就是要做到“五个综合”。
2.1 综合前期规划
实践证明,合理的土地利用必须以规划为前提,土地综合整治也是如此。因为实施中必须要涉及到区域内土地、水利、交通、房屋等各个要素的调整和布局,在实施前必须要有合理的规划作为前提。
目前的规划体系中,国土资源管理部门有土地规划,包括土地利用总体规划和专项规划;城市规划管理部门有城市规划、集镇规划、村庄规划,以及新农村建设规划;农业、水利、交通等各个部门都有其相应的规划。多种规划重叠在乡镇的小区域内,即造成了行政资源的浪费,也难避免在实施过程中出现矛盾。因此,开展土地综合整治需要对乡镇区域内各个规划进行综合。
一是综合组织。长沙大河西先导区总体上实行政府领导下多部门合作的组织方式,由先导区、高新区、岳麓区、市国土局、市规划局等部门共同组织规划。二是综合编制。将规划编制进行捆绑招标,委托具备土地规划、城市规划等综合规划资质的技术单位进行规划编制。这样,在乡镇区域内,土地利用总体规划、土地开发整理规划、集镇规划、村庄规划等多个规划就可以在规划编制之中实现有机结合。三是综合评审。对编制的综合规划成果,由政府组织不同部门的技术专家综合评审。四是综合实施。将来规划实施的时候,可以在总体规划目标的统一下,实现各个规划的无缝对接,避免出现矛盾。
2.2 综合项目设计
改变以往单一要素的项目设计,以村为单位,根据乡镇综合规划进行土地综合整治项目设计。即在土地综合整治项目设计中,将土地平整、水利建设、道路交通、管线布局、村庄重建等各个方面因素综合同步进行设计。要实现项目设计的综合,要把握好以下几个方面:
首先,项目设计时间、空间的同步是前提。国土方面、水利方面或是交通方面的设计,只有在时间上同步进行才能避免设计空档和矛盾,从而实现有机的结合。从实践来看,以村为单位进行土地综合整治是较为合理的,既在数据统计上切实可行,又有具体的行政、经济组织主体,特别是为土地综合整治后土地承包经营权的调整和流转提供了便利。
其次,项目设计要素、内容的综合是关键。国土方面设计一般考虑的是土地的平整,基本的沟渠和田间道路分布,重建地选址和布局等,水利方面设计关注的是大的灌排水以及河流水系等相关问题,交通方面是道路和桥梁的走向选址和设计等。这些在以往都是分散进行的。在土地综合整治中,这些行业的边界已经变得模糊。所以,必须打破传统的行业模式,提取田、水、路、林、村等基本的设计要素,综合国土、水利、交通、建筑等内容,在综合规划的前提下进行项目设计。
再次,项目设计技术单位和施工单位的捆绑招投标是保障。目前各行业部门多年来在技术上存在各自的模式和标准,也有不同的资质要求,要实现项目的综合设计,最好还是由同一支设计队伍进行设计、由同一支施工单位进行施工。因此我们将项目设计捆绑招标,鼓励多个具备不同资质的技术单位和施工单位合作参加招投标。
2.3 综合资金统筹
以往的土地开发整理一般使用的是土地开发整理专项资金,包括省级专项用于土地开发整理的资金和中央补助专项用于土地开发整理的资金。其来源为:①耕地开垦费;②新增建设用地土地有偿使用费;③用于农业土地开发的土地出让金;④土地闲置费; ⑤财政预算安排的开发耕地专项资金;⑥中央补助的土地开发整理资金;⑦按规定用于土地开发整理的其他资金。其它各行业的涉农资金一般都是随涉农项目投入到农村,比如农业开发,农田水利建设、农村道路建设、农网改造、农村能源环境等资金。
土地综合整治涉及到区域内各个要素的综合治理,承担了土地整理、村镇建设、生产生活基础设施建设、现代农业园区和产业建设等多重任务,治理涉及面广、工作量大,需要的资金投入庞大,光靠国土部门的资金已经不能满足建设需要,必须将各项涉农资金都综合起来,统筹考虑,集中投入,使各项资金得到很好的落实并产生良好的实际效果。目前长沙大河西先导区的土地综合整治项目就是统筹国土、水利、交通以及其他涉农资金综合进行的。根据预算,白箬铺项目国土部门总投资为6857.90万元,交通部门总投资397.48万元,水利部门总投资为424.58万元;莲花项目国土部门总投资8837.59万元,水利部门总投资为480.40万元,交通部门总投资95.85万元。
另外,将来还可以由政府设立一个土地综合整治的专项基金,将土地开发整理资金、水利、交通、农业、林业、环保等各个分项资金综合起来,并对土地综合整治产生的经济效益进行统筹运作。如将新增耕地指标和建设用地置换指标乃至环境资源指标进行交易的收益,部分土地承包经营权的流转收益等都放入基金统筹管理。按照“谁投资,谁受益”的原则,引入市场机制,鼓励和引导企业、集体经济组织、民间资本甚至外资的投入,扩展土地综合整治的资金来源。对土地综合整治专项资金,专户储存、专款专用;制定优惠政策,如无息贷款、低息贷款等多种投资方式,形成“投入——效益——回收——再投入”的投入产出机制,从而形成国家、集体、社会、群众和外资等的多方投资体系,形成土地综合整治的良好发展趋势。
2.4 综合流转要求
以往土地开发整理后存在一个问题,就是耕地数量增加但质量不高、利用率不高,有时甚至造成新的弃耕抛荒,背离了国家土地开发整理的初衷。其原因主要是农业的比较经济效益不高,更深层次的原因则是我国农村的分散经营模式不符合社会化大生产的要求。而土地综合整治后一个重要的工作就是要实现土地承包经营权流转从而实现农业规模经营、农民增收的目的。只有如此,方能保证土地综合整治的成果。
目前的土地开发整理程序一般是“设计——施工——竣工——验收”,没有考虑到整理后土地的利用要求,特别是新形势下的土地流转、规模经营和特色经营的要求。因此容易造成土地开发整理后形成的土地利用条件并不符合实际需要的局面,从而需要再次变更设计,重复投资建设,浪费人力物力和财力,折损土地整理效益。本次莲花万亩土地综合整治,我们对程序进行了调整,将土地流转后的土地利用要求综合考虑到项目设计中,形成“设计——招商——调整——施工——竣工——验收——流转”的新流程,在初步设计之后即积极开展土地流转的招商工作,并根据其具体要求调整项目设计,然后再施工,顺利实行土地流转。如此更好地巩固了土地综合整治的成果,经济和社会效益更好。
2.5 综合配套改革
党的十七届三中全会指出,我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。而新形势下的土地综合整治在目的上统一于党的农村政策。为此,在土地综合整治过程中,应在坚持长期稳定家庭承包经营权的基础上,深化农村各项配套改革,统筹城乡发展。
一是筹备建立农村土地交易中心。建立健全土地承包经营权流转市场,加强土地承包经营权流转管理和服务。尊重农民的土地流转主体地位,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转以土地承包经营权为主的多项权利,发展多种形式的适度规模经营。逐步培育农村土地交易市场,实现土地承包经营权、集体建设用地使用权、林权,以及建设用地指标和耕地占补平衡指标合理流转。加强以农村土地承包权为主的多项权利流转的管理和服务。
二是鼓励“三集中”、“两交换”。“三集中”指的是指在贯彻国家宏观调控政策和市场机制推动下,工业向集中发展区集中;按照依法、自愿、有偿原则,土地向适度规模经营集中;在产业聚集和城镇建设推动下,农民向集中居住区集中。“两交换”指的是农村居民以宅基地换商品房,以承包地换社保。农民愿意放弃宅基地到集镇或者城市购买商品房的,政府给与一定的补贴;农民愿意放弃承包地离土离乡进城的,政府除给与经济补贴外,还提供城市居民社保待遇。由政府出资金、出政策,将“三集中”、“两交换”有机统一在土地综合整治之中,以土地综合整治促进农村配套改革。由此盘活城乡土地利用格局,向“节约型”和“集约化”要地,为解决城镇建设用地需求矛盾和促进农村发展开辟新的道路。
三是以财政资金引导社会资金。由政府出台相应的政策,引导社会资金加入土地综合整理。可以由政府财政按亩对土地综合整治增加的耕地给与补贴,或者由政府回购新增加的耕地指标和建设用地置换指标,投资收益。
3 顺利推进土地综合整治的建议
3.1 调整土地综合整治中的各参与方的角色定位
按照原有模式,土地开发整理是由国土部门全权、全程负责。在这个模式下,没有政府其他部门的配合问题,农民也是被动参与者。但如上所述,土地综合整治已不是以往单纯的土地开发整理,而是一项综合的系统工程。其主体、目的、内容、方式等都发生了很大的变化。因此,建议对土地综合整理中各方的角色定位有必要重新设定和调整。有专家提出,在项目的具体实施方面,要进一步转变政府职能,探索推行项目“代建制”,即市、县国土资源管理部门可以负责项目的组织、论证、评审、申报等前期工作,但对项目的建设实施,要通过招标等方式选择专业化的项目管理单位,严格控制项目投资、质量和工期,各级国土资源管理部门加强政府监管,确保专项资金发挥效益,实现预期目标。[2]笔者认为,在新的模式下,应由市级人民政府统筹负责综合规划和综合资金;农民应当是积极的参与者,在乡镇政府的组织下有序地开展土地流转,通过招商或者合作经营启动农业生产项目;市级政府有关部门根据农业生产项目的具体要求组织项目设计;项目所在地县级政府负责项目的实施,最后由市级政府组织验收。应对国土资源管理部门在土地综合整治中的角色进行调整,职责进行重新定位。国土资源管理部门在土地综合整治中,根据政府职能分工应主要把关好以下几个方面工作:①项目立项;②项目设计;③项目监理;④项目验收;⑤项目资金管理。
3.2 允许所有投资产生的新增耕地都可以作为占补平衡指标使用
根据《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》(国土资发 [2008] 176 号)精神,“为适应新形势的需要,切实加大补充耕地力度,(国土资源)部将从构建保障和促进科学发展新机制出发,按照规划引导、政策激励、多元投入、规范管理的思路,进一步推进土地整理复垦开发工作。”同时“积极探索市场化运作模式,引导公司、企业等社会资金参与土地整理复垦开发项目。增加的耕地可在省级国土资源部门统筹安排下有偿使用。”目前,随着经济社会的发展快速及“两型社会”的建设推进,一方面建设用地的供求矛盾越来越大,耕地占补平衡面临的压力也越来越大;另一方面土地综合整治需要大量资金,需要引导各方资金积极投入。根据国外开展土地整理的经验,土地整理的资金来源通常是三个部分:国家、企业和个人。另外,通常采用“开发负担和受益回馈”的机制。[3]在我国,土地整理只有非常少的资金来源于企业或个人,政府分担部分偏大。所以建议制订完善政策,建立激励和约束机制,在有关部门统筹下,允许所有投资产生的新增耕地都可以作为占补平衡指标使用。
总之,土地综合整理对于社会主义新农村建设和城乡统筹发展具有重要的实践意义。应当积极推进土地综合整治,使其真正成为实施规划的基本手段,推进开源节流的重要抓手,统筹城乡发展的基础平台,既保护耕地资源可持续利用,又促进新农村建设、保障经济社会发展和生态环境建设取得成效。
参考文献
[1] 叶艳妹,吴次芳.可持续农地整理的理论和方法研究[M].北京:中国大地出版社.2002.
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