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贺国强同志在第十七届中纪委二次全会上指出，“加强国有企业党风建设和反腐倡廉工作，对于推进国有企业改革和发展，增强企业核心竞争力，实现国有资产保值增值具有十分重要的作用”。“ 进一步加强对国有企业及其领导人员的管理和监督，健全体制机制，整合企业监督力量，形成监督合力”。围绕国企反腐倡廉的重点和难点笔者进行了一些肤浅的思考，认为一个关键的问题是要加强对国企领导权力的有效监督。
一、国企领导权力监督中存在的问题
目前，一些国有企业在人财物、产供销等领域中的重大决策、财物管理、物资采购、工程招投标及改革改制等事项上发生的一些违法违纪行为，之所以得不到有效的遏制，一个非常重要的原因就是监督不力。尽管国企的监督机构并不少，党内有纪委，行政方面有监事会、监察室、审计室、职代会等，但仍存在监督不到位，作用难发挥的问题。究其原因，主要是监督体制不顺，法规不健全和缺乏对企业领导权力特别是对“一把手”的有效监督。表现在以下几个方面：
1、企业双重管理的体制易缺位，监督体制不顺畅。我国的国企按资源分布、环境利用、统筹布局和历史原因，根据国家的需要形成了央企、省属、市州地方企业，这样一种国企格局就给监督体制造成了“上级监督看不见，同级监督一只眼，下级监督如登天”的监督缺位问题。现在国有企业的纪检监察工作主要是适应国资监管体制实行分级负责、条块结合的管理体制，即实行上级主管（包括上级行政、党组织、纪检监察）与党组织关系所在的地方党委和纪检监察机构管理相结合的双重管理体制。这种党的双管体制事实上是按干部管理权限在行使，形成“条”硬“块”软，导致“管得着的看不见”，有时容易造成监督主体缺位和监督不力。党组织关系所在的地方党委和纪检监察部门，虽然对企业的情况比较了解，但因不管企业领导人员的“帽子”，存在“看得见的管不着”的现象。目前这种监督主体容易造成“管得着的监督不好，能够监督的又管不着”。
2、企业监督的主体没有真正到位，监督作用难发挥。据对某省出资企业的调查，多数已改为公司制企业，作为企业主体的监事会运作不规范，出资人只派监事会主席1名，监事2名。有的企业内设监事会，出资人只派1人进入；有的企业内设的监事会是由本企业领导人员担任；有的名义上设有监事会，实际上只是按企业主官的意志行事。这种企业内设的监事会在监督上缺乏权威性，形同虚设，很难发挥监督作用。
3、企业监督机构有责无权，监督职能难履行。企业纪检监察组织虽负有监督同级党委、行政的职责，但又是在同级党委、行政的领导下开展工作，是企业内设二级机构。职位上“官低一级”，隶属关系是下级，被监督者对监督者有任免权，必然会导致这种监督缺乏独立性和权威性，内部监督“弱”就成必然了。据调查了解，由于诸多原因，一些改制成国有控股的企业基本上都未按照《公司法》规范操作。多数企业纪委书记未按法律程序进入监事会，不能及时了解企业重大决策，难以发挥事前、事中的监督作用，尤其是对企业领导层的监督显得软弱无力。事实上形成了组织监督“虚”，有其名而无其实。
4、企业监督依据不够健全，内部监督制度难落实。目前，我国还没有对国有企业实施监督的专门法规，国务院颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》，对国有企业领导人员如何进行监督，也规定得不够具体，监督制度难落实，企业内部监督“虚”。如，民主监督，职工群众的“知情权”如何保证等。企业监察法迟迟没有出台，企业内部监督在实际操作中遇到的问题很多。
5、企业监督的难点“一把手”权力过大，缺乏有效监督。多数企业实行党政一肩挑、党政成员交叉任职等领导体制。企业中董事长、总经理或董事长、党委书记一人兼任，甚至身兼三职。董事会与经理班子成员重合的也较多，企业管理者既是企业决策者和执行者，同时又是企业的监督者，使得企业的人、财、物大权集中在“一把手”手中，往往是花钱“一枝笔”，用人“一句话”，决策“一手拍”、“一言堂”， 看“一把手”眼色行事的现象不言而喻，很难对其形成有效监督。
二、切实加强对国企领导权力的监督机制
如何加强对国企领导人员的权力监督，中央和地方都出台了不少的法规，取得了很大的成效，但要切实落到实处，还必须健全体制机制，从以下几个方面整合监督力量，形成监督合力。
1、健全完善国有资产监管体系和规范的法人治理结构，明确权责，依法监督。应加快建立“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度和规范的法人治理结构。依照《公司法》明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，并规范运作。充分发挥董事会对重大问题统一决策和选聘经营者的作用，建立集体决策及可追溯个人责任的董事会议事制度。董事会与经理层要减少交叉任职，董事长与总经理不得由一人兼任。要强化监事会的监督作用，依照《企业国有资产监督管理暂行条例》，监事会由各级国有资产监督管理机构派出，并依法履行监督职责。监事会中的国有股东代表半数以上应由不在企业内部任职的人员担任。
2、建立企业党政组织间相互制约的权力关系，强化党组织的核心地位和监督保障作用。贺国强同志指出，“要坚持党对国企的政治领导，按照建立现代企业制度的要求，继续探索充分发挥企业党组织政治核心作用的方法和途径”。在现代企业制度中，党组织发挥政治核心作用的重要方面，就是保证和监督党和国家的路线、方针、政策以及法规在企业的贯彻执行。党组织的监督重点就是要放在企业主要领导人员身上，保证董事长、总经理等人正确行使职权。对滥用职权、以权谋私、搞不正之风，损害国家和企业利益，损害职工民主权利和合法权益的行为，应坚决制止纠正；对企业行政领导在生产经营决策中不符合党和国家规定，违背经济规律的行为，要及时提出意见。
3、为了保证党组织能够充分发挥监督保障作用，在国有企业中，党委成员应按照法定程序进入董事会、经理层或监事会等决策、执行和监督机构担任相应职务。如党委书记应通过合法途径进入董事会，出任董事长，实行董事长与党委书记一人兼任的决策领导体制。另外，董事会、监事会、经理层中的党员负责人，可以按照党章及有关规定进入党委会或党委成员与董事会和经理班子成员大面积交叉任职，使党组织参与企业重大决策有一定的组织保证。企业纪委书记可以国有资产代表或职工代表身份按法定程序进入监事会，并经选举担任监事会主席。这样既可发挥纪检监察组织对下属部门和中层管理人员的监督职能，弥补监事会不监督企业中层管理人员的空档，又能运用监事会的职能，解决企业纪检监察组织难以监督同级干部的空档。
4、引入市场竞争机制，选择任用企业经营者。要严格把好国有企业经营者的选择任用关，以改革的精神，引入市场竞争机制，采用组织配置和市场配置相结合的办法，从企业生产经营第一线或从社会上选拔政治素质好、懂经营、群众公认的优秀人员担任企业的主要领导，把企业的经营者选准配强。选聘工作要参照《党政领导干部选拔任用工作条例》的有关规定，制定严密的选聘工作程序，实行规范操作，特别要注意把好民主推荐、资格审查、组织考察、民主测评和党委、董事会集体研究决定等关键环节。
5、建立奖励与约束相结合的机制。当前，一些国有企业经营者，在个人经济收入方面，出现一些违规违法行为，这与目前实施的国有企业领导人员分配制度不合理有很大关系，仅靠教育和监督不能从根本上解决问题。在社会主义市场经济条件下，如果仍然把经营者作为一般劳动者和单纯的道德人，只加约束，不重激励，或者只重视精神激励，而不重视物质激励，这种制度和机制就难以形成真正意义上的有效约束。因此，改革现有的国企领导人员分配制度，是国有企业监督机制中一项重要的治本措施。国企领导人员收入的合理化（包括奖励和惩罚），是促使其合法经营的重要手段。为改变部分国有企业存在的“激励无方，制约乏力”的问题，要积极探索在收入分配方面建立行之有效的激励与约束相结合的管理机制，即激励约束机制。事实证明，一个人经常处在被激励的状态，会释放最大的潜能。
6、建立查案惩处机制。建立查案惩处机制，加大打击力度，是遏制国有企业领导人员滥用职权、违法违纪造成国有资产严重流失案件多发、高发的必要措施。目前，我国国有资产总额约为10万亿元，但种种原因造成的国有资产流失，每年达数百亿元，这其中的大部分属企业国有资产。根据最高人民检察院的规定，失职读职造成企业损失（如被诈骗）30万元以上的，要追究直接责任人的刑事责任。事实上，近几年来，还未见因国企资产流失，有关领导人员以失职、读职罪名被追究刑事责任的案例。尽快制定查处国有资产严重流失案件的法规，加大打击力度，形成威慑效应，是司法机关和纪检监察部门的当务之急。
7、加强和完善制度建设。要着力建立和推行以下几项制度：
（1）建立完善重大事项集体讨论、民主决策制度。要建立健全投资决策、产权交易、资本运营、营销采购、人事任免、财务资金、招投标等管理监控制度，认真落实“三重一大”制度，凡属企业重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金使用上必须经集体讨论民主决策，防止个人（特别是“一把手”）决策的主观随意性，以避免滥用职权和以权谋私问题的发生。要建立企业领导班子的工作职责、职权范围、议事与决策程序等制度。切实做到在决定企业重大问题时，事先听取各方面意见，并经董事会集体讨论决定，防止个人或少数人专断，确保国有资产安全运营。
（2）建立完善总会计师和财务主管委派制度。以财务管理为中心，通过对企业日常财务活动，特别是企业的筹资、投资、成本控制和利润分配等财务活动过程以及会计信息质量的监控，规范财务行为，节支增效，遏制消极腐败现象的产生。要高度重视财务管理和监控，依照《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，国有独资企业的总会计师应由国有资产监督管理机构任免；在由投资关系形成的母子公司，实行由母公司向所属全资或控股的子公司委派或推荐财务主管，并充分发挥他们在组织和监控企业日常财务会计活动、维护国家财政纪律中的作用。实行企业财务会审会签制度，实行采购、监审、财务三权分立，互相监督，堵塞企业在资金运作中的漏洞。
（3）建立完善企业年度经济责任审计和企业领导人员离任审计制度。建立和完善企业年度经济责任审计和企业领导人员离任审计制度，是加强对企业领导人员制约和监督的重要环节，也是检查企业领导者是否依法经营管理的重要途径。同时又是如实反映企业资产损益真实情况，改善企业经营管理，明确企业经营者对出资者承担资产保值增值法律责任，确保国有资产安全的有效措施。各级政府国有资产监管机构和审计部门要切实加强对国有企业年度经济责任审计和主要领导人员离任审计工作的组织领导。要把企业经济责任审计和离任审计的结果作为对企业领导人员考核和任用的重要依据。
（4）认真实行厂务公开制度，推进企业民主管理和民主监督。实行厂务公开是加强企业管理，搞好民主监督，促进企业党风廉政建设和领导人员廉洁自律的有效途径和手段。要充分发挥职代会、工会等群众组织的监督作用，重视群众来信来访，建立健全群众评议制度，定期开展评议活动，国有企业监管部门、各企业要切实把厂务公开作为一项事关企业改革发展稳定的重要政治任务抓紧抓好。要在坚持重要事项向职代会报告基础上，完善厂务公开制度，增加用权行为的透明度。
（5）建立完善绩效考核和职工民主评议企业领导人员制度。在实行企业经营者竞争上岗的同时，坚持每年定期对企业经营者进行绩效考核和民主评议制度。要制定以经营业绩为主（包括党风廉政建设责任制在内）的考核内容和要求，包括年度考核、任期考核以及重大事项的考核。考核结果要反馈本人，以适当方式向职工公开，并在适当的范围内组织职工进行民主评议。考核和民主评议的结果，要作为对企业领导人员奖惩和任免的重要依据。
（作者单位：湖北省国资委）
一、国企领导权力监督中存在的问题
目前，一些国有企业在人财物、产供销等领域中的重大决策、财物管理、物资采购、工程招投标及改革改制等事项上发生的一些违法违纪行为，之所以得不到有效的遏制，一个非常重要的原因就是监督不力。尽管国企的监督机构并不少，党内有纪委，行政方面有监事会、监察室、审计室、职代会等，但仍存在监督不到位，作用难发挥的问题。究其原因，主要是监督体制不顺，法规不健全和缺乏对企业领导权力特别是对“一把手”的有效监督。表现在以下几个方面：
1、企业双重管理的体制易缺位，监督体制不顺畅。我国的国企按资源分布、环境利用、统筹布局和历史原因，根据国家的需要形成了央企、省属、市州地方企业，这样一种国企格局就给监督体制造成了“上级监督看不见，同级监督一只眼，下级监督如登天”的监督缺位问题。现在国有企业的纪检监察工作主要是适应国资监管体制实行分级负责、条块结合的管理体制，即实行上级主管（包括上级行政、党组织、纪检监察）与党组织关系所在的地方党委和纪检监察机构管理相结合的双重管理体制。这种党的双管体制事实上是按干部管理权限在行使，形成“条”硬“块”软，导致“管得着的看不见”，有时容易造成监督主体缺位和监督不力。党组织关系所在的地方党委和纪检监察部门，虽然对企业的情况比较了解，但因不管企业领导人员的“帽子”，存在“看得见的管不着”的现象。目前这种监督主体容易造成“管得着的监督不好，能够监督的又管不着”。
2、企业监督的主体没有真正到位，监督作用难发挥。据对某省出资企业的调查，多数已改为公司制企业，作为企业主体的监事会运作不规范，出资人只派监事会主席1名，监事2名。有的企业内设监事会，出资人只派1人进入；有的企业内设的监事会是由本企业领导人员担任；有的名义上设有监事会，实际上只是按企业主官的意志行事。这种企业内设的监事会在监督上缺乏权威性，形同虚设，很难发挥监督作用。
3、企业监督机构有责无权，监督职能难履行。企业纪检监察组织虽负有监督同级党委、行政的职责，但又是在同级党委、行政的领导下开展工作，是企业内设二级机构。职位上“官低一级”，隶属关系是下级，被监督者对监督者有任免权，必然会导致这种监督缺乏独立性和权威性，内部监督“弱”就成必然了。据调查了解，由于诸多原因，一些改制成国有控股的企业基本上都未按照《公司法》规范操作。多数企业纪委书记未按法律程序进入监事会，不能及时了解企业重大决策，难以发挥事前、事中的监督作用，尤其是对企业领导层的监督显得软弱无力。事实上形成了组织监督“虚”，有其名而无其实。
4、企业监督依据不够健全，内部监督制度难落实。目前，我国还没有对国有企业实施监督的专门法规，国务院颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》，对国有企业领导人员如何进行监督，也规定得不够具体，监督制度难落实，企业内部监督“虚”。如，民主监督，职工群众的“知情权”如何保证等。企业监察法迟迟没有出台，企业内部监督在实际操作中遇到的问题很多。
5、企业监督的难点“一把手”权力过大，缺乏有效监督。多数企业实行党政一肩挑、党政成员交叉任职等领导体制。企业中董事长、总经理或董事长、党委书记一人兼任，甚至身兼三职。董事会与经理班子成员重合的也较多，企业管理者既是企业决策者和执行者，同时又是企业的监督者，使得企业的人、财、物大权集中在“一把手”手中，往往是花钱“一枝笔”，用人“一句话”，决策“一手拍”、“一言堂”， 看“一把手”眼色行事的现象不言而喻，很难对其形成有效监督。
二、切实加强对国企领导权力的监督机制
如何加强对国企领导人员的权力监督，中央和地方都出台了不少的法规，取得了很大的成效，但要切实落到实处，还必须健全体制机制，从以下几个方面整合监督力量，形成监督合力。
1、健全完善国有资产监管体系和规范的法人治理结构，明确权责，依法监督。应加快建立“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度和规范的法人治理结构。依照《公司法》明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，并规范运作。充分发挥董事会对重大问题统一决策和选聘经营者的作用，建立集体决策及可追溯个人责任的董事会议事制度。董事会与经理层要减少交叉任职，董事长与总经理不得由一人兼任。要强化监事会的监督作用，依照《企业国有资产监督管理暂行条例》，监事会由各级国有资产监督管理机构派出，并依法履行监督职责。监事会中的国有股东代表半数以上应由不在企业内部任职的人员担任。
2、建立企业党政组织间相互制约的权力关系，强化党组织的核心地位和监督保障作用。贺国强同志指出，“要坚持党对国企的政治领导，按照建立现代企业制度的要求，继续探索充分发挥企业党组织政治核心作用的方法和途径”。在现代企业制度中，党组织发挥政治核心作用的重要方面，就是保证和监督党和国家的路线、方针、政策以及法规在企业的贯彻执行。党组织的监督重点就是要放在企业主要领导人员身上，保证董事长、总经理等人正确行使职权。对滥用职权、以权谋私、搞不正之风，损害国家和企业利益，损害职工民主权利和合法权益的行为，应坚决制止纠正；对企业行政领导在生产经营决策中不符合党和国家规定，违背经济规律的行为，要及时提出意见。
3、为了保证党组织能够充分发挥监督保障作用，在国有企业中，党委成员应按照法定程序进入董事会、经理层或监事会等决策、执行和监督机构担任相应职务。如党委书记应通过合法途径进入董事会，出任董事长，实行董事长与党委书记一人兼任的决策领导体制。另外，董事会、监事会、经理层中的党员负责人，可以按照党章及有关规定进入党委会或党委成员与董事会和经理班子成员大面积交叉任职，使党组织参与企业重大决策有一定的组织保证。企业纪委书记可以国有资产代表或职工代表身份按法定程序进入监事会，并经选举担任监事会主席。这样既可发挥纪检监察组织对下属部门和中层管理人员的监督职能，弥补监事会不监督企业中层管理人员的空档，又能运用监事会的职能，解决企业纪检监察组织难以监督同级干部的空档。
4、引入市场竞争机制，选择任用企业经营者。要严格把好国有企业经营者的选择任用关，以改革的精神，引入市场竞争机制，采用组织配置和市场配置相结合的办法，从企业生产经营第一线或从社会上选拔政治素质好、懂经营、群众公认的优秀人员担任企业的主要领导，把企业的经营者选准配强。选聘工作要参照《党政领导干部选拔任用工作条例》的有关规定，制定严密的选聘工作程序，实行规范操作，特别要注意把好民主推荐、资格审查、组织考察、民主测评和党委、董事会集体研究决定等关键环节。
5、建立奖励与约束相结合的机制。当前，一些国有企业经营者，在个人经济收入方面，出现一些违规违法行为，这与目前实施的国有企业领导人员分配制度不合理有很大关系，仅靠教育和监督不能从根本上解决问题。在社会主义市场经济条件下，如果仍然把经营者作为一般劳动者和单纯的道德人，只加约束，不重激励，或者只重视精神激励，而不重视物质激励，这种制度和机制就难以形成真正意义上的有效约束。因此，改革现有的国企领导人员分配制度，是国有企业监督机制中一项重要的治本措施。国企领导人员收入的合理化（包括奖励和惩罚），是促使其合法经营的重要手段。为改变部分国有企业存在的“激励无方，制约乏力”的问题，要积极探索在收入分配方面建立行之有效的激励与约束相结合的管理机制，即激励约束机制。事实证明，一个人经常处在被激励的状态，会释放最大的潜能。
6、建立查案惩处机制。建立查案惩处机制，加大打击力度，是遏制国有企业领导人员滥用职权、违法违纪造成国有资产严重流失案件多发、高发的必要措施。目前，我国国有资产总额约为10万亿元，但种种原因造成的国有资产流失，每年达数百亿元，这其中的大部分属企业国有资产。根据最高人民检察院的规定，失职读职造成企业损失（如被诈骗）30万元以上的，要追究直接责任人的刑事责任。事实上，近几年来，还未见因国企资产流失，有关领导人员以失职、读职罪名被追究刑事责任的案例。尽快制定查处国有资产严重流失案件的法规，加大打击力度，形成威慑效应，是司法机关和纪检监察部门的当务之急。
7、加强和完善制度建设。要着力建立和推行以下几项制度：
（1）建立完善重大事项集体讨论、民主决策制度。要建立健全投资决策、产权交易、资本运营、营销采购、人事任免、财务资金、招投标等管理监控制度，认真落实“三重一大”制度，凡属企业重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金使用上必须经集体讨论民主决策，防止个人（特别是“一把手”）决策的主观随意性，以避免滥用职权和以权谋私问题的发生。要建立企业领导班子的工作职责、职权范围、议事与决策程序等制度。切实做到在决定企业重大问题时，事先听取各方面意见，并经董事会集体讨论决定，防止个人或少数人专断，确保国有资产安全运营。
（2）建立完善总会计师和财务主管委派制度。以财务管理为中心，通过对企业日常财务活动，特别是企业的筹资、投资、成本控制和利润分配等财务活动过程以及会计信息质量的监控，规范财务行为，节支增效，遏制消极腐败现象的产生。要高度重视财务管理和监控，依照《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，国有独资企业的总会计师应由国有资产监督管理机构任免；在由投资关系形成的母子公司，实行由母公司向所属全资或控股的子公司委派或推荐财务主管，并充分发挥他们在组织和监控企业日常财务会计活动、维护国家财政纪律中的作用。实行企业财务会审会签制度，实行采购、监审、财务三权分立，互相监督，堵塞企业在资金运作中的漏洞。
（3）建立完善企业年度经济责任审计和企业领导人员离任审计制度。建立和完善企业年度经济责任审计和企业领导人员离任审计制度，是加强对企业领导人员制约和监督的重要环节，也是检查企业领导者是否依法经营管理的重要途径。同时又是如实反映企业资产损益真实情况，改善企业经营管理，明确企业经营者对出资者承担资产保值增值法律责任，确保国有资产安全的有效措施。各级政府国有资产监管机构和审计部门要切实加强对国有企业年度经济责任审计和主要领导人员离任审计工作的组织领导。要把企业经济责任审计和离任审计的结果作为对企业领导人员考核和任用的重要依据。
（4）认真实行厂务公开制度，推进企业民主管理和民主监督。实行厂务公开是加强企业管理，搞好民主监督，促进企业党风廉政建设和领导人员廉洁自律的有效途径和手段。要充分发挥职代会、工会等群众组织的监督作用，重视群众来信来访，建立健全群众评议制度，定期开展评议活动，国有企业监管部门、各企业要切实把厂务公开作为一项事关企业改革发展稳定的重要政治任务抓紧抓好。要在坚持重要事项向职代会报告基础上，完善厂务公开制度，增加用权行为的透明度。
（5）建立完善绩效考核和职工民主评议企业领导人员制度。在实行企业经营者竞争上岗的同时，坚持每年定期对企业经营者进行绩效考核和民主评议制度。要制定以经营业绩为主（包括党风廉政建设责任制在内）的考核内容和要求，包括年度考核、任期考核以及重大事项的考核。考核结果要反馈本人，以适当方式向职工公开，并在适当的范围内组织职工进行民主评议。考核和民主评议的结果，要作为对企业领导人员奖惩和任免的重要依据。
（作者单位：湖北省国资委）