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[摘 要] 中小城市是连接城市和农村的重要节点，“大众创业、万众创新”是新形势下中小城市突破发展瓶颈，促进经济社会转型发展的重要抓手。但与大城市相比，中小城市在创新人才、金融服务、政策环境等方面都有着较大的差距，面临着人才匮乏、资金短缺、环境欠佳等困境。中小城市要打破创业创新困境，就要充分发挥财政政策作用，根据实际需要最大限度地利用已有政策工具，建立健全支持创业创新的财政政策体系，推动“大众创业、万众创新”。
[关键词] 中小城市；创业创新；财政政策
[作者简介] 王岳龙（1976—），男，江苏无锡人，中共中央党校博士生，研究方向为福利经济学、财政理论与政策。
宋立楠（1982—），女，河北黄骅人，河北省沧州市盐山县人民政府党组成员，中共中央党校博士生，研究方向为区域经济。
徐晓涵（1982—），女，山东临沂人，河北工业大学讲师，研究方向为经济心理学。
[中图分类号] F812.0 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X（2017）03-0039-05 [收稿日期] 2016-10-12
中小城市是统筹城乡发展的重要环节，是新型城镇化的战略支撑，在推动我国经济发展和加速城市化进程中起到了非常重要的作用。当前，我国城市发展中，大城市交通拥堵、环境污染日趋严重，遭遇“大城市病”的困扰；小城镇人口分散，不利于发挥人口的集聚效应，同时还面临着传统产业转型升级、经济发展方式转变、吸纳农村转移人口、促进基本公共服务均等化的挑战。坚持“城市群与大中小城市和小城镇协调发展”的城市发展方针[1]，大力发展中小城市是推进新型城镇化的重要战略选择。
一、中小城市的界定
《2010年中国中小城市绿皮书》依据中国城市人口规模，提出了大中小城市的划分标准：市区常住人口50万以下的为小城市，50万-100万的为中等城市，100万-300万的为大城市，300万-1000万的为特大城市，1000万以上的为巨型城市。中小城市包括中等城市和小城市，依据上述标准，实际上就是市区常住人口在100万以下的城市。此处所指的中小城市，不仅包含常住人口100万以下的建制市市区，也包括未成为建制市的县及县级以上行政区划的中心城镇。截至2010年底全国共有中小城市2160个。[2]（见表1）
随着经济社会的不断发展，中小城市在我国经济社会发展和城市化进程中的作用日益突出。《2014年中国中小城市绿皮书》指出，截至2013年底，包括含乡镇的市辖区，中小城市直接影响和辐射的区域，行政区面积达934万平方公里，占国土面积97.3%；总人口达11.62亿，占全国总人口的85.4%。2013年，中小城市及其影响和辐射的区域，经济总量达48.07万亿元，占全国经济总量的84.6%；地方财政收入达47665.9亿元，占全国公共财政收入的36.91%，在国民经济中的地位举足轻重。[3]
二、中小城市推进创业创新的必要性
李克强总理在2014年政府工作报告中提出了“三个一亿人”的城镇化路径，即，进城落户1亿人，棚户区改造和城中村改造惠及1亿人，中西部就地城镇化1亿人。中小城市介于大城市和乡村之间，是农村劳动力转移的第一个节点。要实现这“三个一亿人”的目标，就要不断提高中小城市的城镇化率，推动农村转移人口就地城镇化。但是在我国城镇化进程中，中小城市公共服务水平较低，产业支撑乏力，就业机会较少，对转移人口吸引力小，不能适应我国城镇化发展的需要。所以创业创新是中小城市突破发展瓶颈，转变发展方式的必然选择。要依靠创业创新，培育特色优势产业，提供产业支撑，扩大就业机会，鼓励转移人口在中小城市创业，以创业促就业，促进农村转移人口就地城镇化。
同时，中小城市由于技术水平和思想观念较为落后，和大城市比起来，中小城市的产业链低端化，产品附加值低，传统高污染、高消耗产业比重大等问题更加严重，产业转型升级压力更大。创业创新企业孕育着新的商业模式或新兴产业，是引领经济转型的先导力量，促进中小城市创业创新是中小城市产业转型升级和我国经济发展方式转变的重要抓手。
三、中小城市推进创业创新
面临的机遇、优势与挑战
当前，中小城市在推进创业创新的过程中机遇与挑战并存。一方面“大众创业、万众创新”的制度安排，区域经济一体化的发展趋势以及“大城市病”带来的“逃离北上广”的潮流为中小城市创业创新带来难得的发展机遇。同时，和大城市比起来，一方面，中小城市还有着后发优势，资源禀赋和要素成本优势；另一方面，中小城市又面临着人才匮乏、资金短缺和环境欠佳的发展困境。
（一）机遇
1.“大众创业、万众创新”的制度安排
自2014年9月李克强总理提出“大众创业、万众创新”以来，全国各地掀起了创业创新的高潮，此后不到一年的时间，关于“大众创业、万众创新”的顶层设计已然出台。2015年3月，国务院办公厅印发《关于发展众创空间推进大众创业创新的指导意见》，部署推进大众创业、万众创新工作。2015年6月，国务院再次印发《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，对“双创”进行了全方位政策布局，内容涵盖激活市场、保障资金、打造制度环境等，为经济发展注入新动力，也为中小城市创业创新带来了新机遇。
2.区域经济一体化的发展趋势
当前，区域经济一体化的发展趋势日益明显。以京津冀协同发展、长江经济带等为代表的新一轮区域经济一体化浪潮正在袭来。在这个过程中，随着大城市产业结构的不断升级与调整，许多对土地等资源依赖性大的产业以及劳动密集型产业将相继从发达城市转移到中小城市。同时，一批先进的人才、技术、管理理念也将随之转移到中小城市，产业转移又带动了区域协同创新。这既符合产业经济发展的内在规律，也是广大中小城市一個极为难得的发展机遇。 3.中小城市的环境优势
近年来，北京、上海等许多大城市不同程度地出现了人口膨胀、交通拥堵、住房困难、资源紧张、环境恶化等“大城市病”。同时，由于生活成本过高、竞争压力过大、生活节奏过快以及落户门槛过高等原因，很多年轻人不得不逃离“北上广”等大城市，到中小城市寻求更好的生活环境和更大的发展空间。另外，高铁的开通也为人才流动提供了便利。宜居的城市环境、较低的生活成本、便利的交通条件，都成为中小城市吸引外来人才创业创新的重要砝码。与大城市相比，中小城市人口压力相对较小，在户籍制度改革、公共服务提供等方面可以做到游刃有余。[4]
（二）优势
1.后发优势
在中国经济稳定持续发展的过程中，大城市凭借其地区优势或市场优势取得了飞速发展，在产业发展和技术创新等方面处于领先地位。中小城市通过学习和借鉴发达城市的先进技术和管理经验，可极大地缩短自身的发展历程。一方面，中小城市在选择和设计自己的经济发展模式和工业化模式时，有许多技术、经验以及教训可以效仿其他先进城市；另一方面，还可以充分利用大城市现有的各种信息化基础设施和发达地区运用信息化推进工业化发展的成功经验，加快利用信息化技术改造升级传统生产工艺、管理模式、营销方式的步伐。
2.资源禀赋和要素成本优势
中小城市土地资源和人力资源都较为丰富，土地和用工成本较低，可以有效降低企业创业创新的成本。中小城市虽然高端人才欠缺，但人力资源丰富，尤其是职业技术工人较多，一部分是来自农村的剩余劳动力，一部分是毕业于职业技术院校的学生，他们具有现实的生产能力和知识技能，能够极大地满足企业的用工需求。互联网的日益发达，高铁、港口、机场等交通设施的日益完善，使得信息、资金、商品和人的流动更加快速、便捷，为中小城市的创业创新提供了极大的便利。
（三）挑战
1.优秀人才匮乏
经济竞争的本质就是人才的竞争，人才是创业创新的关键因素，中小城市在创业创新中面临的首要难题就是人才匮乏。第一，本地人才层次较低，高层次人才缺乏。高校和科研院所较多集中在大城市，中小城市大中专院校较少，主要以职业技术类院校为主，且多是一些二流三流院校，师资力量不强，教学质量较低，难以培养出高精尖人才。第二，优秀人才流失。本地一些优秀人才大多通过高考到大城市的知名院校就读，毕业后多留到大城市，很少愿回原籍工作。一方面是因为大城市机会和资源较多，另一方面是因为人们普遍认为，中小城市发展往往受到关系以及乡缘因素的制约，而大城市相对来讲提供了更为公正合理的竞争环境。第三，对外地人才缺乏吸引力。资金、人才和信息等生产要素具有向发展环境优越、行政效能高的大城市集聚的趋向。至2014年末，上海市常住人口总数为2425.68万人，其中，外来常住人口996.42万人，成为人口吸引力最高的城市；[5]北京市常住人口为2151.6万人，常住外来人口为818.7万人，人口吸引力排名第二。[6]而中小城市因为经济发展落后、文化氛围不浓、城市环境不佳等原因，无论是投资环境、创业环境、生活环境还是工资待遇都无法与大城市相比，优秀人才工作的首选仍然是大城市。
2.创业创新资金短缺
银行贷款、资本市场和政府财政补贴都是创业创新的重要资金来源。但是在中小城市，风险投资、创业投资等金融市场发展滞后，中小城市金融市场结构单一，中小微企业和初创企业发展更易受到融资问题的困扰。另外，政府财政补贴少，财政支持能力弱。相对于大城市，中小城市政府财权和财力都有限，财政扶持资金不光数量少、渠道少，且申请程序烦琐、条件要求苛刻。以河北省沧州市为例，2015年全市公共预算支出482.1亿元，而用于扶持创业创新的科技专项经费支出只有2830万元，占比不到0.006%。
3.营商环境欠佳
在中小城市，政府、企业和个人创新意识较差、创新氛围不浓，营商环境欠佳。第一，由于地方政府财力较差，创业创新基础设施投入少，类似于“众创空间”“孵化器”等创业创新平台建设相对滞后。第二，中小城市市场化程度较低。和大城市相比，政府通过计划和行政命令等方式配置资源的情况依然比较严重，这不仅刺激了企业的寻租行为，也大大抑制了企业创业创新的活力和动力。第三，中小城市的产业园区普遍规模较小，科研水平不高，产业集聚的层次和水平都较低，不能充分发挥创新要素的集聚效应。第四，中小城市创业创新氛围不浓，信息传播渠道少，圈子、展会、论坛、讲座等人文交流的机会和平台较少，而这些机会和平台是创业创新者获取资源、激发灵感的重要渠道。
四、中小城市推进创业创新的财政政策建议
财政政策作为政府宏观调控的重要手段，历来都是支持产业发展的重要政策工具，对于促进、引导和激励创业创新行为具有至关重要的作用。虽然在现行体制下，中小城市运用财政手段的政策空间有限，但仍可根据实际需要最大限度地利用已有政策工具，建立健全支持创业创新的财政政策体系，推动“大众创业、万众创新”。
（一）加大人力资本投入
舒尔茨认为，人力资本是当今时代促进国民经济增长的主要原因，投入与产出之间增长速度之差，一部分是由于规模收益，另一部分是由于人力资本带来的技术进步的结果，人口质量和知识投资在很大程度上决定了人类未来的前景。所以，人力资本是创业创新的核心要素，创业创新首先要解决的是育人问题。第一，强化对人力资本的财政补贴。为回乡创业的农民工、大学生或外地的优秀人才来本地创业提供政策和资金支持，实施创新补助计划。第二，设立奖补资金，支持联合办学。中小城市高等院校普遍较少，层次较低，要通过设立奖补资金的办法推进中小城市与大城市联合办学，鼓励中小城市与大城市高等院校共建共享，为人才培养提供有力支撑。第三，开展公益技能培训，大力培养职业技术工人。随着经济不断发展，各地对职业技术工人的需求逐步扩大，而这恰恰是中小城市的优势所在。因此，要把支持创业与新型职业技术工人培育相结合，给予培育经费方面的重点支持，通过创业培训、产业扶持、跟踪服务等方式，引導和支持人才创业创新。 （二）加强资金引导与支持
与创业创新的实际融资需求相比，中小城市的金融服务市场供给严重不足。要通过财政资金引导，建立政府推动、社会参与、市场运作的创业创新融资服务体系，为创业创新注入资金，改善创业创新企业融资难的现状。第一，中央和省、市联合设立针对中小城市创业创新的投资引导基金和中小企业发展基金，用于中小城市创业引导、初始创业补助、创业基地建设、创业贴息贷款等。同时，加大对中小城市的新技术、新产品推广应用和技术改造的支持力度。第二，完善中小城市企业信用担保体系。创业创新企业多为小微企业，在获取金融机构的资金支持方面面临困境。要建立以地方财政为引导和支撑、民间资本参与的中小微企业信用担保体系。实行科技贷款增长奖励制度，引导银行等金融机构增加贷款支持。第三，引导社会资本向中小城市创业创新投资。发挥财政资金杠杆作用，通过政府财政补贴、财政奖励、财政担保等手段引导社会资金和风险资金的投向，培育发展天使投资群体，充分带动社会资本与中小城市創业创新企业对接。
（三）改善财税政策环境
改善中小城市创业创新环境，要深化财税体制机制改革，营造有利于人才集聚、创业创新的财税政策环境。一要规范执法，全面清理并取消不合理行政收费项目，严格落实国家制定的普惠性税收措施和各项税收优惠政策，减轻创业创新企业的税费负担。二要加强创业创新的基础设施建设投入。政府要积极整合社会闲置建筑、鼓励市场力量投资建设创客空间、创业咖啡、创新工厂等创业创新平台，对于市场投资的创业创新平台要给予一定的固定资产投资或服务补助。三要建立创业创新指导中心。通过指导中心为创业创新者提供尽可能多的资金扶助、政策支持和市场分析指导等。协调政府、社会组织和大中型企业的力量，帮助解决中小微企业在创办、生产和经营过程中遇到的技术、管理等问题。
（四）促进科技成果转化
科技成果转化是促进发展方式转变和产业结构调整的关键，是科技支撑引领经济的关键环节。要促进“创新”用于“创业”，支持科学技术转化为生产力，通过科技成果转化激励人们主动创造新成果，转化新技术。政府要成立科技转化中心，设立科技成果转化基金，综合运用创业投资和风险补偿等财政补偿机制，激活科技成果资源。另外，由于中小城市科研机构较少，可以积极与大城市高等院校和科研机构对接，引进高科技项目，促进高科技项目在中小城市落地和转化。鼓励科技人才以兼职或科技入股的形式进入创业创新企业，促进科技成果向现实生产力转化。同时，建立政府、科研机构、高等院校、企业和金融机构共同参与的科技成果转化风险分担机制，通过财政资金引导、统筹科技项目、科研专家和金融资本等各类资源，提高科技成果转化水平。
[参考文献]
[1] 辜胜阻，郑超，曹誉波.大力发展中小城市推进均衡城镇化的战略思考[J].人口研究，2014，（4）.
[2] 中国中小城市科学发展评价体系研究课题组.2010年度中国中小城市科学发展评价体系研究成果揭晓[N].光明 日报，2010-10-23（7）.
[3] 中国中小城市科学发展评价体系研究课题组，中国经济学会中小城市经济发展委员会.2014中国中小城市科学 发展评价指标体系研究成果发布[N].人民日报，2014-10-15（19）.
[4] 孙国瑞.中小城市已占据国内经济总量的半壁江山——解读2010年《中小城市绿皮书》[J].中国土地，2011，（11）.
[5] 上海市统计局，国家统计局上海调查总队.2014年上海市国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http：//www.stats-sh.gov.cn/sjfb/201502/277392.html，2015-02-28.
[6] 北京市统计局，国家统计局北京调查总队.2014年北京市人口发展变化情况及特点[EB/OL].http：//www.bjstats.gov.cn/sjfb/bssj/ndsj/ndsjfpfb/2014n/201506/t20150618_294572.htm，2015-06-18.
[责任编校：张立新]
[关键词] 中小城市；创业创新；财政政策
[作者简介] 王岳龙（1976—），男，江苏无锡人，中共中央党校博士生，研究方向为福利经济学、财政理论与政策。
宋立楠（1982—），女，河北黄骅人，河北省沧州市盐山县人民政府党组成员，中共中央党校博士生，研究方向为区域经济。
徐晓涵（1982—），女，山东临沂人，河北工业大学讲师，研究方向为经济心理学。
[中图分类号] F812.0 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X（2017）03-0039-05 [收稿日期] 2016-10-12
中小城市是统筹城乡发展的重要环节，是新型城镇化的战略支撑，在推动我国经济发展和加速城市化进程中起到了非常重要的作用。当前，我国城市发展中，大城市交通拥堵、环境污染日趋严重，遭遇“大城市病”的困扰；小城镇人口分散，不利于发挥人口的集聚效应，同时还面临着传统产业转型升级、经济发展方式转变、吸纳农村转移人口、促进基本公共服务均等化的挑战。坚持“城市群与大中小城市和小城镇协调发展”的城市发展方针[1]，大力发展中小城市是推进新型城镇化的重要战略选择。
一、中小城市的界定
《2010年中国中小城市绿皮书》依据中国城市人口规模，提出了大中小城市的划分标准：市区常住人口50万以下的为小城市，50万-100万的为中等城市，100万-300万的为大城市，300万-1000万的为特大城市，1000万以上的为巨型城市。中小城市包括中等城市和小城市，依据上述标准，实际上就是市区常住人口在100万以下的城市。此处所指的中小城市，不仅包含常住人口100万以下的建制市市区，也包括未成为建制市的县及县级以上行政区划的中心城镇。截至2010年底全国共有中小城市2160个。[2]（见表1）
随着经济社会的不断发展，中小城市在我国经济社会发展和城市化进程中的作用日益突出。《2014年中国中小城市绿皮书》指出，截至2013年底，包括含乡镇的市辖区，中小城市直接影响和辐射的区域，行政区面积达934万平方公里，占国土面积97.3%；总人口达11.62亿，占全国总人口的85.4%。2013年，中小城市及其影响和辐射的区域，经济总量达48.07万亿元，占全国经济总量的84.6%；地方财政收入达47665.9亿元，占全国公共财政收入的36.91%，在国民经济中的地位举足轻重。[3]
二、中小城市推进创业创新的必要性
李克强总理在2014年政府工作报告中提出了“三个一亿人”的城镇化路径，即，进城落户1亿人，棚户区改造和城中村改造惠及1亿人，中西部就地城镇化1亿人。中小城市介于大城市和乡村之间，是农村劳动力转移的第一个节点。要实现这“三个一亿人”的目标，就要不断提高中小城市的城镇化率，推动农村转移人口就地城镇化。但是在我国城镇化进程中，中小城市公共服务水平较低，产业支撑乏力，就业机会较少，对转移人口吸引力小，不能适应我国城镇化发展的需要。所以创业创新是中小城市突破发展瓶颈，转变发展方式的必然选择。要依靠创业创新，培育特色优势产业，提供产业支撑，扩大就业机会，鼓励转移人口在中小城市创业，以创业促就业，促进农村转移人口就地城镇化。
同时，中小城市由于技术水平和思想观念较为落后，和大城市比起来，中小城市的产业链低端化，产品附加值低，传统高污染、高消耗产业比重大等问题更加严重，产业转型升级压力更大。创业创新企业孕育着新的商业模式或新兴产业，是引领经济转型的先导力量，促进中小城市创业创新是中小城市产业转型升级和我国经济发展方式转变的重要抓手。
三、中小城市推进创业创新
面临的机遇、优势与挑战
当前，中小城市在推进创业创新的过程中机遇与挑战并存。一方面“大众创业、万众创新”的制度安排，区域经济一体化的发展趋势以及“大城市病”带来的“逃离北上广”的潮流为中小城市创业创新带来难得的发展机遇。同时，和大城市比起来，一方面，中小城市还有着后发优势，资源禀赋和要素成本优势；另一方面，中小城市又面临着人才匮乏、资金短缺和环境欠佳的发展困境。
（一）机遇
1.“大众创业、万众创新”的制度安排
自2014年9月李克强总理提出“大众创业、万众创新”以来，全国各地掀起了创业创新的高潮，此后不到一年的时间，关于“大众创业、万众创新”的顶层设计已然出台。2015年3月，国务院办公厅印发《关于发展众创空间推进大众创业创新的指导意见》，部署推进大众创业、万众创新工作。2015年6月，国务院再次印发《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，对“双创”进行了全方位政策布局，内容涵盖激活市场、保障资金、打造制度环境等，为经济发展注入新动力，也为中小城市创业创新带来了新机遇。
2.区域经济一体化的发展趋势
当前，区域经济一体化的发展趋势日益明显。以京津冀协同发展、长江经济带等为代表的新一轮区域经济一体化浪潮正在袭来。在这个过程中，随着大城市产业结构的不断升级与调整，许多对土地等资源依赖性大的产业以及劳动密集型产业将相继从发达城市转移到中小城市。同时，一批先进的人才、技术、管理理念也将随之转移到中小城市，产业转移又带动了区域协同创新。这既符合产业经济发展的内在规律，也是广大中小城市一個极为难得的发展机遇。 3.中小城市的环境优势
近年来，北京、上海等许多大城市不同程度地出现了人口膨胀、交通拥堵、住房困难、资源紧张、环境恶化等“大城市病”。同时，由于生活成本过高、竞争压力过大、生活节奏过快以及落户门槛过高等原因，很多年轻人不得不逃离“北上广”等大城市，到中小城市寻求更好的生活环境和更大的发展空间。另外，高铁的开通也为人才流动提供了便利。宜居的城市环境、较低的生活成本、便利的交通条件，都成为中小城市吸引外来人才创业创新的重要砝码。与大城市相比，中小城市人口压力相对较小，在户籍制度改革、公共服务提供等方面可以做到游刃有余。[4]
（二）优势
1.后发优势
在中国经济稳定持续发展的过程中，大城市凭借其地区优势或市场优势取得了飞速发展，在产业发展和技术创新等方面处于领先地位。中小城市通过学习和借鉴发达城市的先进技术和管理经验，可极大地缩短自身的发展历程。一方面，中小城市在选择和设计自己的经济发展模式和工业化模式时，有许多技术、经验以及教训可以效仿其他先进城市；另一方面，还可以充分利用大城市现有的各种信息化基础设施和发达地区运用信息化推进工业化发展的成功经验，加快利用信息化技术改造升级传统生产工艺、管理模式、营销方式的步伐。
2.资源禀赋和要素成本优势
中小城市土地资源和人力资源都较为丰富，土地和用工成本较低，可以有效降低企业创业创新的成本。中小城市虽然高端人才欠缺，但人力资源丰富，尤其是职业技术工人较多，一部分是来自农村的剩余劳动力，一部分是毕业于职业技术院校的学生，他们具有现实的生产能力和知识技能，能够极大地满足企业的用工需求。互联网的日益发达，高铁、港口、机场等交通设施的日益完善，使得信息、资金、商品和人的流动更加快速、便捷，为中小城市的创业创新提供了极大的便利。
（三）挑战
1.优秀人才匮乏
经济竞争的本质就是人才的竞争，人才是创业创新的关键因素，中小城市在创业创新中面临的首要难题就是人才匮乏。第一，本地人才层次较低，高层次人才缺乏。高校和科研院所较多集中在大城市，中小城市大中专院校较少，主要以职业技术类院校为主，且多是一些二流三流院校，师资力量不强，教学质量较低，难以培养出高精尖人才。第二，优秀人才流失。本地一些优秀人才大多通过高考到大城市的知名院校就读，毕业后多留到大城市，很少愿回原籍工作。一方面是因为大城市机会和资源较多，另一方面是因为人们普遍认为，中小城市发展往往受到关系以及乡缘因素的制约，而大城市相对来讲提供了更为公正合理的竞争环境。第三，对外地人才缺乏吸引力。资金、人才和信息等生产要素具有向发展环境优越、行政效能高的大城市集聚的趋向。至2014年末，上海市常住人口总数为2425.68万人，其中，外来常住人口996.42万人，成为人口吸引力最高的城市；[5]北京市常住人口为2151.6万人，常住外来人口为818.7万人，人口吸引力排名第二。[6]而中小城市因为经济发展落后、文化氛围不浓、城市环境不佳等原因，无论是投资环境、创业环境、生活环境还是工资待遇都无法与大城市相比，优秀人才工作的首选仍然是大城市。
2.创业创新资金短缺
银行贷款、资本市场和政府财政补贴都是创业创新的重要资金来源。但是在中小城市，风险投资、创业投资等金融市场发展滞后，中小城市金融市场结构单一，中小微企业和初创企业发展更易受到融资问题的困扰。另外，政府财政补贴少，财政支持能力弱。相对于大城市，中小城市政府财权和财力都有限，财政扶持资金不光数量少、渠道少，且申请程序烦琐、条件要求苛刻。以河北省沧州市为例，2015年全市公共预算支出482.1亿元，而用于扶持创业创新的科技专项经费支出只有2830万元，占比不到0.006%。
3.营商环境欠佳
在中小城市，政府、企业和个人创新意识较差、创新氛围不浓，营商环境欠佳。第一，由于地方政府财力较差，创业创新基础设施投入少，类似于“众创空间”“孵化器”等创业创新平台建设相对滞后。第二，中小城市市场化程度较低。和大城市相比，政府通过计划和行政命令等方式配置资源的情况依然比较严重，这不仅刺激了企业的寻租行为，也大大抑制了企业创业创新的活力和动力。第三，中小城市的产业园区普遍规模较小，科研水平不高，产业集聚的层次和水平都较低，不能充分发挥创新要素的集聚效应。第四，中小城市创业创新氛围不浓，信息传播渠道少，圈子、展会、论坛、讲座等人文交流的机会和平台较少，而这些机会和平台是创业创新者获取资源、激发灵感的重要渠道。
四、中小城市推进创业创新的财政政策建议
财政政策作为政府宏观调控的重要手段，历来都是支持产业发展的重要政策工具，对于促进、引导和激励创业创新行为具有至关重要的作用。虽然在现行体制下，中小城市运用财政手段的政策空间有限，但仍可根据实际需要最大限度地利用已有政策工具，建立健全支持创业创新的财政政策体系，推动“大众创业、万众创新”。
（一）加大人力资本投入
舒尔茨认为，人力资本是当今时代促进国民经济增长的主要原因，投入与产出之间增长速度之差，一部分是由于规模收益，另一部分是由于人力资本带来的技术进步的结果，人口质量和知识投资在很大程度上决定了人类未来的前景。所以，人力资本是创业创新的核心要素，创业创新首先要解决的是育人问题。第一，强化对人力资本的财政补贴。为回乡创业的农民工、大学生或外地的优秀人才来本地创业提供政策和资金支持，实施创新补助计划。第二，设立奖补资金，支持联合办学。中小城市高等院校普遍较少，层次较低，要通过设立奖补资金的办法推进中小城市与大城市联合办学，鼓励中小城市与大城市高等院校共建共享，为人才培养提供有力支撑。第三，开展公益技能培训，大力培养职业技术工人。随着经济不断发展，各地对职业技术工人的需求逐步扩大，而这恰恰是中小城市的优势所在。因此，要把支持创业与新型职业技术工人培育相结合，给予培育经费方面的重点支持，通过创业培训、产业扶持、跟踪服务等方式，引導和支持人才创业创新。 （二）加强资金引导与支持
与创业创新的实际融资需求相比，中小城市的金融服务市场供给严重不足。要通过财政资金引导，建立政府推动、社会参与、市场运作的创业创新融资服务体系，为创业创新注入资金，改善创业创新企业融资难的现状。第一，中央和省、市联合设立针对中小城市创业创新的投资引导基金和中小企业发展基金，用于中小城市创业引导、初始创业补助、创业基地建设、创业贴息贷款等。同时，加大对中小城市的新技术、新产品推广应用和技术改造的支持力度。第二，完善中小城市企业信用担保体系。创业创新企业多为小微企业，在获取金融机构的资金支持方面面临困境。要建立以地方财政为引导和支撑、民间资本参与的中小微企业信用担保体系。实行科技贷款增长奖励制度，引导银行等金融机构增加贷款支持。第三，引导社会资本向中小城市创业创新投资。发挥财政资金杠杆作用，通过政府财政补贴、财政奖励、财政担保等手段引导社会资金和风险资金的投向，培育发展天使投资群体，充分带动社会资本与中小城市創业创新企业对接。
（三）改善财税政策环境
改善中小城市创业创新环境，要深化财税体制机制改革，营造有利于人才集聚、创业创新的财税政策环境。一要规范执法，全面清理并取消不合理行政收费项目，严格落实国家制定的普惠性税收措施和各项税收优惠政策，减轻创业创新企业的税费负担。二要加强创业创新的基础设施建设投入。政府要积极整合社会闲置建筑、鼓励市场力量投资建设创客空间、创业咖啡、创新工厂等创业创新平台，对于市场投资的创业创新平台要给予一定的固定资产投资或服务补助。三要建立创业创新指导中心。通过指导中心为创业创新者提供尽可能多的资金扶助、政策支持和市场分析指导等。协调政府、社会组织和大中型企业的力量，帮助解决中小微企业在创办、生产和经营过程中遇到的技术、管理等问题。
（四）促进科技成果转化
科技成果转化是促进发展方式转变和产业结构调整的关键，是科技支撑引领经济的关键环节。要促进“创新”用于“创业”，支持科学技术转化为生产力，通过科技成果转化激励人们主动创造新成果，转化新技术。政府要成立科技转化中心，设立科技成果转化基金，综合运用创业投资和风险补偿等财政补偿机制，激活科技成果资源。另外，由于中小城市科研机构较少，可以积极与大城市高等院校和科研机构对接，引进高科技项目，促进高科技项目在中小城市落地和转化。鼓励科技人才以兼职或科技入股的形式进入创业创新企业，促进科技成果向现实生产力转化。同时，建立政府、科研机构、高等院校、企业和金融机构共同参与的科技成果转化风险分担机制，通过财政资金引导、统筹科技项目、科研专家和金融资本等各类资源，提高科技成果转化水平。
[参考文献]
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[责任编校：张立新]