论文部分内容阅读
我国的国家公园建设起步相对较晚，直到2008年，我国才正式宣布建设第一个国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园。十八届三中全会提出“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”，为我国的国家公园建设提供了契机，为建立中国特色的国家公园体制奠定了政策基础。
一、国家公园建设中的行政推动
（一）地方整体的功能区建设
我国地大物博，不同区域其风土人情各不相同，有着其各自的发展优势，需根据区域之间不同的特点制定不同的发展策略，发挥各自优势，扬长避短。需针对建设国家公园的大区域内进行功能分区。国家公园是一个完整的、有机的生态系统，是一个放射性的大区域，需在辐射区域内发展配合国家公园内部环境的各种产业，形成整体的生态链条。
（二）突破国家公园建设的资金瓶颈
国家公园建设会限制地方的产业发展，损害其经济利益。例如，国家公园辐射区域内可能会限制矿产资源的开采，导致部分污染企业的关闭。面对此种矛盾，中央政府应加大对该地区的财政拨款，扶持服务业的发展，调动地方政府积极性。政府可发布建设国家公园的“国债”，然后以门票收入作为依托分期返还投资者。同时，还应适当利用社会资本，例如通过竞标方式吸引有能力的企业参与国家公园的特许经营和管理工作。另外，为更好吸引低污染、低耗能企业的引入，中央政府可减免该地区此类企业的税收，以调动企业投资积极性，带动当地经济的发展。
（三）建立独立的国家公园管理机构
目前，西方国家针对国家公园模式主要由三种：以美国为代表的中央集权垂直领导模式；以加拿大为代表的中央集权和地方自治相结合模式；以新西兰为代表的特许经营模式；以日本为代表的土地分区制。以上各种模式都是各国具体国情的反映，具有其合理性。我国可以在参考国外模式的前提下，立足于我国的国情建立符合中国特色的国家公园管理模式。针对当前我国国家公园管理部门混乱局面，应设立独立的国家公园管理局以打破“条块管辖”模式，从而摆脱地方政府的分割管理限制，实现管理的独立。结合国家公园建设分布的特点，实行大区域管理体系，例如在西南地区、东北地区、华南地区等设置区域性国家公园管理局，这样既可以减少国家的财政投入，又能使国家公园脱离地方政府和各级其他不同部门之间的掌控，更好地推进国家公园建设和发展。
（四）转变地方政府的考核机制
我国各个地区自然条件不同，发展策略也应各不相同，所以针对地方政府的考核方法也应具体问题具体分析。针对那些发展国家公园的地区，由于發展国家公园给地方经济所带来的种种限制，不能再单纯以经济发展作为主要考核标准，应把国家公园保护水平列入地方政府的考核机制，通过考核的硬性指标的调整，调动地方政府保护国家公园的积极性。
（五）扩大公众参与
国家公园的建设与管理相对封闭，当地居民的参与程度不高。“虽然立法明确规定了自然保护地设立时要听取各方面的意见，与居民进行协商，但在实践中，协商、听证常常流于形式，公众的意见很难发挥决定性的作用”。[3]事实上，国家公园建设单纯依靠政府很难完成，必须发挥当地民众的作用。当地民众既是国家公园利益的分享者，同时也是保护者，附带利益的经营者，若国家公园建设中的各项决策仅是政府单方拍板，忽视民众心声，可能导致国家公园建设“不接地气”，导致民众不满，甚至引发群体事件。因此，在国家公园的建设过程中，要确立当地居民的全程参与机制，不仅要在国家公园的设立上认真听取当地居民的意见与建议，还应通过建立居民代表或居民监督员制度，让当地居民参与到国家公园的日常管理工作之中。
二、国家公园建设的法治构造
法治是国家公园建设的基本保障，亦是国家公园建设的具体内容。国家公园建设的关键是通过立法确立制度体系，使国家公园沿着法治的轨道建设和发展。
（一）完善构架立法，建立中国国家公园法律体系
“框架性立法是对传统部门立法之固有缺陷的一种反应。它代表着一种以生态系统为取向的一体化法律制度。它能够适应社会、经济和生态条件的变化，为解决环境资源问题提供一个广泛而灵活的法律框架。”[4]从西方发达国家的立法上看，一般都制定了专门关于国家公园的法律法规，例如美国制定的黄石公园法，加拿大制定的加拿大国家公园法、国家公园局法，日本的自然公园法等，并且这些国家都形成了关于国家公园的配套法律法规。我国应制定一部专门的国家公园法，并在该法的框架内，制定各类国家公园的管理办法和实施细则以确保各类国家公园的保护和发展。
（二）通过立法确立国家公园建设优先原则和利益补偿原则
1.生态环境保护优先的原则。国家公园建设的基本理念是要让大自然永远地保持这个状态，除非大自然本身想改变它，其核心理念是对生态环境的保护。但是在政绩考核唯GDP的影响下，地方政府越来越注重经济的发展，两者之间必然会发生冲突，只有以法律的形式才能有效规制地方政府，实现生态利益保护的优先。
2.保护当地民众利益的原则。国家公园建设应该是惠及全体民众，更应该保护当地居民利益。当地居民已与当地自然环境融为一体，他们熟悉这里的生活环境，并依靠这里的资源维持生活。国家公园建设不能干预原始居住民的正常生活，损害其合法权益，否则只能是多数人对少数人利益的非法剥夺。因此，国家公园建设必须得到当地民众的支持，保护其合法权益。对当地居民已形成了自己特有的文化内涵，政府应鼓励当地居民在公园内部发展具有自身特色的旅游产品；针对当地居民文化层次较低的情况，由政府加强对其培训，尽量吸收当地居民参与到国家公园的管理中来；同时还应“健全多元化的补偿机制，明确补偿主体、扩大补偿范围、拓宽补偿方式”妥善解决因国家公园设立而导致的居民权益受损问题。[5]
（三）规范国家公园的收费制度 国家公园作为生态环境保护区，其建设和维护都需要一定的经费，但是单纯依靠国家财政补贴是远远不够的，必须通过收费制度以缓解其资金压力。另外，国家公园作为生态保护区也有着特定的承载能力，通过收费可在一定程度上限制参游数量，以更好地保护园内环境。当然，在收费制度上也有着一定区别：首先对当地民众可以采取免收或者减收，对于外地来的观光客则需统一费用；其次，是在时间上的差别，其可在淡季收费较低，旺季收费较高，以缓解园内承载压力。此外，还必须对游客数量进行限制。因为任何国家公园的游客承载能力都是有限的，超出承载范围只能造成环境破坏、易引发踩踏等安全事故。
（四）规范国家公园的设立行为
国家公园的建立是一项系统而复杂的工程，牵扯到多方利益，必须通过立法规范国家公园的设立行为。国家公园的建立应该超越地方利益的限制，由统一的独立的国家公园管理机构会同专家综合分析各个区域内自然环境状况，划定国家公园建设区域，由国务院做出最终核定。
（五）确立国家公园内的分区保护制度
国家公园内所包含的区域有很多属于珍稀或濒危物种的栖息地以及其他属于世界遗产难以恢复的历史遗址，由于这些区域的不可复制性，立法中应给予特殊保护，禁止相关人员参观。所以，应对国家公园进行分类，建立特别保护区、一般保护区以及旅游區，根据具体情况决定不同功能区的开放程度。
（六）完善和落实责任追究制度
国家公园建设和管理中的核心因素是人。如对国家公园的管理者不加以监督，必然影响国家公园建设的成效。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。[6]因此，为了防止园内工作人员的不作为、乱作为、滥作为，必须在法律中确立责任追究制，通过严格的法律责任以促使其积极履行职责。另外，还应通过立法进一步明确旅游者的法律责任，对一些轻微的违法，生态环境可恢复的可追究行政责任；对于严重危害国家公园生态环境的，导致环境资源大浪费或者造成难以恢复的损失时，应追究其刑事责任。
参考文献：
[1]朱华晟，陈婉婧，任灵芝.美国国家公园的管理体制[J].城市问题，2013（5）：90-91.
[2]吕小娟.国家公园建设管理中的利益协调机制研究[D].重庆师范大学硕士学位论文2011年.
[3]曾彩琳.我国自然保护地居民权利保障法律制度研究[J].大连理工大学学报（社科版）2012（3）124.
[4]王曦.环境法教程[M].北京：法律出版社，2002：381.
[5]曾彩琳.风景名胜区保护利用与居民权益保障的冲突与协调[J].中国园林，2013（7）：57.
[6][法]孟德斯鸠著.论法的精神（上）[M].张雁深译，北京：商务印书馆，1995：154.
作者单位：中共重庆市委党校研究生部
责任编辑：张 波
一、国家公园建设中的行政推动
（一）地方整体的功能区建设
我国地大物博，不同区域其风土人情各不相同，有着其各自的发展优势，需根据区域之间不同的特点制定不同的发展策略，发挥各自优势，扬长避短。需针对建设国家公园的大区域内进行功能分区。国家公园是一个完整的、有机的生态系统，是一个放射性的大区域，需在辐射区域内发展配合国家公园内部环境的各种产业，形成整体的生态链条。
（二）突破国家公园建设的资金瓶颈
国家公园建设会限制地方的产业发展，损害其经济利益。例如，国家公园辐射区域内可能会限制矿产资源的开采，导致部分污染企业的关闭。面对此种矛盾，中央政府应加大对该地区的财政拨款，扶持服务业的发展，调动地方政府积极性。政府可发布建设国家公园的“国债”，然后以门票收入作为依托分期返还投资者。同时，还应适当利用社会资本，例如通过竞标方式吸引有能力的企业参与国家公园的特许经营和管理工作。另外，为更好吸引低污染、低耗能企业的引入，中央政府可减免该地区此类企业的税收，以调动企业投资积极性，带动当地经济的发展。
（三）建立独立的国家公园管理机构
目前，西方国家针对国家公园模式主要由三种：以美国为代表的中央集权垂直领导模式；以加拿大为代表的中央集权和地方自治相结合模式；以新西兰为代表的特许经营模式；以日本为代表的土地分区制。以上各种模式都是各国具体国情的反映，具有其合理性。我国可以在参考国外模式的前提下，立足于我国的国情建立符合中国特色的国家公园管理模式。针对当前我国国家公园管理部门混乱局面，应设立独立的国家公园管理局以打破“条块管辖”模式，从而摆脱地方政府的分割管理限制，实现管理的独立。结合国家公园建设分布的特点，实行大区域管理体系，例如在西南地区、东北地区、华南地区等设置区域性国家公园管理局，这样既可以减少国家的财政投入，又能使国家公园脱离地方政府和各级其他不同部门之间的掌控，更好地推进国家公园建设和发展。
（四）转变地方政府的考核机制
我国各个地区自然条件不同，发展策略也应各不相同，所以针对地方政府的考核方法也应具体问题具体分析。针对那些发展国家公园的地区，由于發展国家公园给地方经济所带来的种种限制，不能再单纯以经济发展作为主要考核标准，应把国家公园保护水平列入地方政府的考核机制，通过考核的硬性指标的调整，调动地方政府保护国家公园的积极性。
（五）扩大公众参与
国家公园的建设与管理相对封闭，当地居民的参与程度不高。“虽然立法明确规定了自然保护地设立时要听取各方面的意见，与居民进行协商，但在实践中，协商、听证常常流于形式，公众的意见很难发挥决定性的作用”。[3]事实上，国家公园建设单纯依靠政府很难完成，必须发挥当地民众的作用。当地民众既是国家公园利益的分享者，同时也是保护者，附带利益的经营者，若国家公园建设中的各项决策仅是政府单方拍板，忽视民众心声，可能导致国家公园建设“不接地气”，导致民众不满，甚至引发群体事件。因此，在国家公园的建设过程中，要确立当地居民的全程参与机制，不仅要在国家公园的设立上认真听取当地居民的意见与建议，还应通过建立居民代表或居民监督员制度，让当地居民参与到国家公园的日常管理工作之中。
二、国家公园建设的法治构造
法治是国家公园建设的基本保障，亦是国家公园建设的具体内容。国家公园建设的关键是通过立法确立制度体系，使国家公园沿着法治的轨道建设和发展。
（一）完善构架立法，建立中国国家公园法律体系
“框架性立法是对传统部门立法之固有缺陷的一种反应。它代表着一种以生态系统为取向的一体化法律制度。它能够适应社会、经济和生态条件的变化，为解决环境资源问题提供一个广泛而灵活的法律框架。”[4]从西方发达国家的立法上看，一般都制定了专门关于国家公园的法律法规，例如美国制定的黄石公园法，加拿大制定的加拿大国家公园法、国家公园局法，日本的自然公园法等，并且这些国家都形成了关于国家公园的配套法律法规。我国应制定一部专门的国家公园法，并在该法的框架内，制定各类国家公园的管理办法和实施细则以确保各类国家公园的保护和发展。
（二）通过立法确立国家公园建设优先原则和利益补偿原则
1.生态环境保护优先的原则。国家公园建设的基本理念是要让大自然永远地保持这个状态，除非大自然本身想改变它，其核心理念是对生态环境的保护。但是在政绩考核唯GDP的影响下，地方政府越来越注重经济的发展，两者之间必然会发生冲突，只有以法律的形式才能有效规制地方政府，实现生态利益保护的优先。
2.保护当地民众利益的原则。国家公园建设应该是惠及全体民众，更应该保护当地居民利益。当地居民已与当地自然环境融为一体，他们熟悉这里的生活环境，并依靠这里的资源维持生活。国家公园建设不能干预原始居住民的正常生活，损害其合法权益，否则只能是多数人对少数人利益的非法剥夺。因此，国家公园建设必须得到当地民众的支持，保护其合法权益。对当地居民已形成了自己特有的文化内涵，政府应鼓励当地居民在公园内部发展具有自身特色的旅游产品；针对当地居民文化层次较低的情况，由政府加强对其培训，尽量吸收当地居民参与到国家公园的管理中来；同时还应“健全多元化的补偿机制，明确补偿主体、扩大补偿范围、拓宽补偿方式”妥善解决因国家公园设立而导致的居民权益受损问题。[5]
（三）规范国家公园的收费制度 国家公园作为生态环境保护区，其建设和维护都需要一定的经费，但是单纯依靠国家财政补贴是远远不够的，必须通过收费制度以缓解其资金压力。另外，国家公园作为生态保护区也有着特定的承载能力，通过收费可在一定程度上限制参游数量，以更好地保护园内环境。当然，在收费制度上也有着一定区别：首先对当地民众可以采取免收或者减收，对于外地来的观光客则需统一费用；其次，是在时间上的差别，其可在淡季收费较低，旺季收费较高，以缓解园内承载压力。此外，还必须对游客数量进行限制。因为任何国家公园的游客承载能力都是有限的，超出承载范围只能造成环境破坏、易引发踩踏等安全事故。
（四）规范国家公园的设立行为
国家公园的建立是一项系统而复杂的工程，牵扯到多方利益，必须通过立法规范国家公园的设立行为。国家公园的建立应该超越地方利益的限制，由统一的独立的国家公园管理机构会同专家综合分析各个区域内自然环境状况，划定国家公园建设区域，由国务院做出最终核定。
（五）确立国家公园内的分区保护制度
国家公园内所包含的区域有很多属于珍稀或濒危物种的栖息地以及其他属于世界遗产难以恢复的历史遗址，由于这些区域的不可复制性，立法中应给予特殊保护，禁止相关人员参观。所以，应对国家公园进行分类，建立特别保护区、一般保护区以及旅游區，根据具体情况决定不同功能区的开放程度。
（六）完善和落实责任追究制度
国家公园建设和管理中的核心因素是人。如对国家公园的管理者不加以监督，必然影响国家公园建设的成效。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。[6]因此，为了防止园内工作人员的不作为、乱作为、滥作为，必须在法律中确立责任追究制，通过严格的法律责任以促使其积极履行职责。另外，还应通过立法进一步明确旅游者的法律责任，对一些轻微的违法，生态环境可恢复的可追究行政责任；对于严重危害国家公园生态环境的，导致环境资源大浪费或者造成难以恢复的损失时，应追究其刑事责任。
参考文献：
[1]朱华晟，陈婉婧，任灵芝.美国国家公园的管理体制[J].城市问题，2013（5）：90-91.
[2]吕小娟.国家公园建设管理中的利益协调机制研究[D].重庆师范大学硕士学位论文2011年.
[3]曾彩琳.我国自然保护地居民权利保障法律制度研究[J].大连理工大学学报（社科版）2012（3）124.
[4]王曦.环境法教程[M].北京：法律出版社，2002：381.
[5]曾彩琳.风景名胜区保护利用与居民权益保障的冲突与协调[J].中国园林，2013（7）：57.
[6][法]孟德斯鸠著.论法的精神（上）[M].张雁深译，北京：商务印书馆，1995：154.
作者单位：中共重庆市委党校研究生部
责任编辑：张 波