政府的性质与边界是一个跨越经济学、管理学、政治学等学科的社会科学重要研究领域。在传统上,学界将政府角色定位为"守夜人"与"裁判员",然而在经济发展的具体实践中,中国政府常常突破这一界限,却取得了良好绩效。为了解释理论与现实的背离,本文将摒弃传统经济学的"政府—市场"二分法以及"市场—企业"二分法,从微观的合约角度去联接"市场"、"企业"与"政府"这3种组织形式。根据"交易费用—合约分析",所有组织的本质均为合约,而合约的条款与形式由交易费用决定。因此,政府性质与企业性质一样,是为了降低交易费用的合约组合。政府本身具有合约性质,可以通过合约链条参与到企业的生产中,与企业合约连接在一起,起到降低交易费用与生产成本的效果。合约的形式多种多样,政府、企业与市场并不是非此即彼,而是相互合作、相互链接,甚至相互竞争。西方主流经济学的定量分析方法,无法对合约细节进行研究。中国的案例表明,在交通运输领域、投资领域、生产领域这些看似应由市场发挥作用的领域,地方政府发挥了巨大作用,而且成绩不菲。中国特色的政府经济治理模式从本质上提升了合约效率,是经济发展的重要原因之一。