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摘要：农村社会组织的涌现是改革开放以来中国农村社会深刻变革的必然结果。农村社会组织的发展是推动中国法治建设的重要力量：能够为民主立法提供必要的组织基础，从而有利于制定体现农民权益的“良法”；能够形成强大的民意压力和舆论力量，从而有利于监督、制约农村的公共权力；能够为农村法治建设提供不竭的动力，从而有利于培育农村法治建设的社会根基；能够形成新型的农民权利保障机制，从而有利于农民权利的保障。为了推动农村社会组织的进一步健康发展，政府必须解放‘思想、加强监督，为其营造良好的制度环境，农村社会组织要加强自律、增强组织的凝聚力和公信力。
关键词：农村社会组织；法治；运作机制
中图分类号：DF413.8 文献标识码：A 文章编号：1009-9107(2011)05-0152-05
前言
世界现代化的历史进程表明，社会组织化是衡量现代社会发展水平的重要标准。从政治发展来看“政治发达社会与政治不发达社会的分水岭就是各自拥有组织的数量、规模和效率”。社会组织化的过程，同时也是社会不断积蓄自治力量的过程，因为“一个社会的组织化程度越高，其稳定性就越强，社会活力就越大，社会管理的难度系数就越小；反之，社会因缺乏活力和社会理性，其稳定性就越差，社会管理和社会治理的难度系数则越大。”改革开放以来随着“社团革命”在中国的兴起，中国农村社会组织也获得了巨大发展。据保守估计，全国乡村两级的社会组织至少有300万个，占全国社会组织总数的2／3以上。农村社会组织作为社会自我满足、自我管理、自我发展的自治组织形式，展现了国家权力回归为社会权利的发展走向，是维持政治稳定、推动社会建设不可或缺的组织载体。
一、农村社会组织的内涵及其兴起原因
农村社会组织是指为了更好地实现、维护和发展农民的政治、经济和文化等权益，由农民自发组织成立，或者是在政府推动、支持下组建，但参与主体主要是农民的社会团体(由于村民自治组织目前在中国还基本属于政府职能的延伸，因此这部分组织不属于本文所论述的农村社会组织范畴)。一般而言，农村社会组织具有公益性、非营利性、民间性、自治性和志愿性的特征，常与农村民间组织、农村非政府组织、农村非营利组织等术语交替使用。这些不同称谓之间并无本质性的区别，只是分别从不同视角强调了农村社会组织某一方面的特征。农村社会组织的发展必须以一定的政治、经济条件和农民较强的自主意识为前提。改革开放以来，农村社会组织的不断涌现是中国农村社会深刻变革的必然结果。
首先，农村经济经济体制改革的深化是农村社会组织得以产生的经济根源。改革开放以前，中国农村实行人民公社制度，人民公社是一个“工农兵学商”无所不包的基层单位，它通过生产大队、生产队使国家几乎控制了农民生产、生活的一切，农民没有自由支配的土地和其他生产资料，也没有对自身劳动力的支配权。可见，在农村经济体制改革前，国家力量渗透到农村社会的每一个角落，垄断了绝大部分的资源并控制了几乎所有的社会空间，农村根本没有社会组织生存发展的机会。1978年农村经济体制改革开始后，取消了人民公社制度，实行家庭联产承包责任制，农民拥有了自主支配的土地、劳动力和独立经营的自由，从而使农村中国家、社会与个人的关系发生了重大的变化和调整。随着国家对社会干预的减少，随着农村中自由流动资源的不断增多、农民自由活动空间的不断展开，农村社会组织的生存也具备了基本条件。由此，适应农村经济社会发展需要的各种类型农村社会组织开始产生并不断发展。
其次，农村政治体制改革的稳步推进为农村社会组织的发展提供了制度保证。改革开放前，国家对社会实行高度集权的控制模式，政府扮演着“全能政府”的角色。在这种体制下，村民基本没有民主选举和自治权利，较少能自由支配自己的行为，实践生活中结社自由实现起来也较为困难。随着经济体制改革的深化，行政管理体制也开始发生变化，国家与社会的高度重合的局面被打破，国家和社会的关系发生重要转变。这种转变在农村体现为：废除人民公社制度，取消原先的生产大队的行政管理职能，设立村民自我管理机构“村民委员会”，增大基层的自主权，农民开始进行自我管理。随着经济社会的发展，需要调解的农民关系越来越复杂，农民对教育、水利、社会福利等方面的公共需求也逐渐增加，而村委会却很难完全满足农民的多样化需求，在这个权力真空和公共物品缺失的现实面前，各种农村社会组织如农民维权组织和农村社会公益组织便应运而生。
再次，农民公民意识的逐步增强是中国农村社会组织不断涌现的直接动因。改革开放政策的实行，不仅带来物质层面的巨大改变，也冲击着人们的传统思想观念。广大农民群众在市场经济的大潮中，在激烈的竞争面前，独立自主意识不断增强。正如心理学家马斯洛所说的，人有由低到高五种不同层次的需要，即生理的需要、安全的需要、社交的需要、尊重的需要和自我实现的需要，当低层次的需要被满足后就会进而增加高层次的需要。随着农民收入的增加，生活水平的不断提高，他们已经不再满足于温饱，而是有了更高层次的需要，这种需要正在由基本生活需要层次向政治参与、经济自由、社会民主和个人全面发展层次逐步递进。农民在社会实践中也逐渐意识到组织化的力量，因此，积极参与各种农村社会组织，借以实现更广泛的社会参与，这是中国农村社会组织不断涌现的直接动因。
二、农村社会组织发展对建设法治社会的作用
作为一种介于政府和农民之间的“第三部门”，农村社会组织的涌现与勃兴对促进农村法治建设具有极为重要的意义：能够为民主立法提供必要的组织基础，使政府相关的涉农法律法规能最大限度地代表与体现农民的利益与意志；能够形成强大的民意压力和舆论力量，使基层政府的公共权力受到监督与制约；能够培育法治的社会根基，为农村法治建设提供源源不竭的动力；能够丰富权利的存在形态，为农民权益保障提供新型的社会机制。
首先，有利于制定体现农民权益的“良法”。法治的前提是法律的社会本位，即作为法治源头的法律制定必须有民众的积极参与，有各种不同群体的利益表达，脱离了民众基础的法律不是一部好的法律。正如古希腊学者亚里士多德所指出：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”中国政府历来重视“三农”问题，也出台了一系列旨在改变农村落后状况，提高农民生活水平的法律、法规和各种文件。但总体说来，当前中国有关农村的立法不管是数量还是质量上都远不足以适应新农村建设和发展的要求，其主要表现为层次低、质量不高，带有浓厚的计划经济管理色彩，义务性规范多而权利性规范较少，不能满足农民日益增长的物质文化需求。究其原因，主要在于农村立法、农业政策制定的过程中缺少农民有效的政治参与，农民对国家 政策的影响力过于微弱。中国农民虽然总体人数众多，但都是呈“原子”化状态分布，农民组织化程度的低下使得“合力”难以形成，往往被非情愿地被排除在政策决策过程之外。同时，在农村法律、政策的制定上，单个农民个人利益的诉求对于制定者来说是微不足道的，面对国家权威和政治强势，仅靠个人缺乏利益表达的渠道与强度，很难有真正的“话语权”，因此在法律、政策的制定、实施过程中，不能积极参与并产生有效的影响。农村社会组织作为农民的自治组织，是农民政治参与的重要渠道，可以弥补中国农村政治参与机制不完善、农民利益表达渠道不畅通的缺陷。因此，提高农村立法的水平必须充分发挥农村社会组织的作用。作为一种社会中介性质的组织，农村社会组织在个体利益和政府权威之间架设起了沟通的桥梁和纽带。农村社会组织立足农村基层社会，具有广泛的群众基础，能够更多的倾听到来自农民的声音，能够不同程度地起到了把农民分散的意见聚集、表达和整合的作用。农民通过社会组织这一介质提供意见和建议，以团体的力量参与到政府决策环节中来，使政府能够比较充分、真实地了解农民需求和农村发展的“第一手信息”，使政府制定法律法规和相关政策能最大限度地从农村实际出发，切实代表农民的利益与意志，从而有利于政府制定出符合广大农民群众愿望和要求的“良法”。
其次，有利于形成制约基层公共权力的社会力量。法治的核心与要义是对国家权力的防范和规制。任何权力都有天然的扩张性，政府权力也不例外，它的扩张是不以人们的意志为转移的。18世纪法国思想家孟德斯鸠断言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”在法治建设的进程中，对国家权力的制约是一个永恒的主题。农民是中国人口最多的群体，但尽管“人多”却并不“势众”，并且被公认为最明显的弱势群体。由于缺乏合理表达自身利益的机制和平台，农民不仅难以在农业政策的制定中发挥作用，而且难以抵抗基层政府的各种不规范行为。在中国农村，农业税的取消使一些地方政府失去了提供公共服务的能力和积极性，一些地方甚至发生各种伤农、损农的不合理，不合法的现象。国家制定的一些惠及农民的好政策在执行中也往往由于缺失监督和制约而走形变样，结果不仅使农民的利益受到损害，还严重挫伤了农民生产的积极性。所以，在面对以强制力为后盾的国家权力时，分散的个人很难与之抗衡，并且孤立的个人容易走向极端，以非理性的手段对抗国家权力，进而影响社会秩序的稳定，也会损害法律的权威。如何制约公共权力，在政治学理论中有两种主要方式：一种是以公共权力制约公共权力，例如孟德斯鸠的立法权、行政权和司法权的三权分立与制衡；另外一种则是托克维尔——达尔的以社会制约权力的“社会制衡”思想，也就是说一个由各种独立的、自主的社团组成的社会可以对权力构成一种社会的制衡。作为农民利益的代言人，农村社会组织是相对独立、自治的社会群体，它能够运用多种方法通过有组织、有目的的活动进行社会动员、利益整合与表达、凝聚社会共识，形成强大的民意压力和舆论力量，从各自不同领域对基层政府的权力进行监督制约，从而有效地抵制基层政府及其工作人员侵害农民利益的违法乱纪的行为，纠正政府权力的越位和缺位，同时，社会组织还可以通过向农民宣传、灌输法律知识、法律程序等，规范农民的政治参与行为，排除农民政治参与的盲目性、情绪性、冲动性，使之趋向规范化、程序化、理性化，从而在农村构建“以社会制约权力”的现实机制。
再次，有利于培育农村法治建设的社会基础。法治的本质意义在于社会主体的理性自治，而不仅仅是国家立法的统治，因此法治秩序离不开公民对法律的自觉认同和尊重。中国自古以来封建专制主义盛行，建国后由于各种原因使得法制建设又一度处于停顿状态，因此尽管经过30余年改革开放的洗礼，在经济文化较为落后的农村以及农民群体中，民主与法制观念仍然亟待提高，广大农民精神深处往往还残留着“臣民意识”的各种痕迹。这些年来，中国农村加大了法制宣传的力度，但收效却并不是特别明显，根本原因在于我们长期关注“政府主导”的宏观设计(尽管这是十分必要的)，而忽略了法治生成的社会性及现实社会根基，使得民主法治成为了一种民众不在场的运动，远远没有进入民众的日常生活世界。正是由于农民缺少对民主法治的日常参与感受，导致民主法治的社会动力资源供给不足。所以，当前农村法治建设问题不仅是制度、体制和观念层面上的，而且很重要的是实践操作上的，或者说，我们需要考虑的是不应让民主与法制始终停留在“图景”状态而难以“日常生活化”，应当让广大农民在实践中切实体验和感受民主和法治，使民主和法制成为农民自觉的生活方式和行为选择。现代法治的生长不仅需要国家机构的控制和强制，也需要多元社会组织的共识、参与和主动精神。农村社会组织作为中间组织形态，可以通过宣传、教育以及多种法治实践，培养农民服从法律、认同秩序的意识，是培育农村法治的社会根基。农村社会组织这种法治社会化功能的内在机理在于：一方面，农村社会组织必须有一定的章程和规范维系组织的存在和发展，农民在开展组织的活动中不仅能够深刻领会行为规范对组织发展的重要性，并在行为上遵守组织的规范和体系，从而有利于培养遵守规则的良好习惯和树立社会规范意识，在无形中培养了农民尊重、服从法律的意识。另一方面，农村社会组织常常是乡村选举的积极倡导者和参与者，在组织群众参与基层选举的过程中，直接提高群众认知和掌握法律规则的能力。同时，农村社会组织可以通过宣传教育，以农民喜闻乐见的形式向农民介绍法律知识，传授如何遵守法律，如何依法维护自己的权利。农民则在日常生活中通过法制化的方式，参与管理村务，体认法律的价值，锻炼法治行为习惯，从而有利于培育农村法治建设的社会根基。
最后，有利于建立农民权益的新型保障机制。法治的真谛就在于保障公民权利，这也是我们建设法治国家的出发点和最终归宿。法律只有很好地体现人的自由、平等、尊严和保障人权才是良法，才能取得至高无上的地位，从而才能受到人们普遍的拥戴和遵循。正如美国法学家弗里德曼所言：“权利是建造法律的基本材料、法律对权利的要求进行加工。法律学说主要是有关权利的主张构成的。”农村社会组织的发展，丰富了权利的存在形态，形成了新型的农民权利保障机制。农民是社会的弱势群体，其权利不仅容易受到国家公共权力的侵害，也容易受到社会其他强势群体的侵害。为此党和政府也给以了极大的关注。其主要思路是从国家的角度，采取自上而下的行政手段或者法律手段对农民进行保护。但从现实生活来看，侵犯农民权益的事情还是时有发生。原因固然很多，但农民组织化程度低是一个根本的原因。其实，对于因农民组织化程度低下，致使农民利益难以得到有效保护的历史性经验， 马克思早有过经典的表述，“他们好像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样……由于各个小农彼此间只存在有地域的联系，由于他们利益的同一性并不使他们彼此间形成任何的共同关系，形成任何一种政治组织，所以他们就没有形成一个阶级。因此，他们不能以自己的名义来保护自己的阶级利益”。国许多“三农”问题研究学者也得出了基本相同的认识，即认为农民社会化组织水平低的直接后果就是农民的自我保护能力弱，往往很难抵御外界对自己合法权益的侵犯。所以，农民权利的保护不仅应当有国家自上而下的途径，还应有自下而上的保障机制。作为介于国家与社会、国家与公民之间的一种社会中介性质的组织，农村社会组织独特的运作方式以及职能优势使其在保障农民权利方面发挥着不可缺少的作用。一方面，农村社会组织最大的优势是他们能够无限地接近和沟通社会基层中易受损害的农民群体，向他们宣传和普及国家的法律和政策，使他们认识自己的权利和义务，促使这些社会成员组织起来，通过合作的努力去积极参与同他们的切身利益相关的各项事业和决策过程。另一方面，作为民间自发组织起来的形式，农村社会组织比国家具有更大的灵活性和适应性，在组织体制、组织结构以及活动方式上有很大的弹性，便于根据不同地区、不同领域的条件变化及时做出调整，具有很强的适应性。这些优势使农村社会组织成为农民权利的新型保障机制。
三、促进农村社会组织建设的途径
社会组织化程度偏低，社会自主性不高，已经成为阻碍中国民主法治建设的重要因素。因此，推动社会组织化建设，提高组织化水平，增强社会自主性是中国社会主义民主法治建设的紧迫任务。针对目前农村社会组织发展中自主性缺失、立法滞后、运行不规范等问题，政府应当积极培育、正确引导，规范管理，农村社会组织应加强自身管理、完善组织的治理结构、提高社会公信力，由此才能形成推动农村社会组织化发展的“合力”。
首先，政府应转变观念，积极培育农村社会组织的发展。当前，某些政府部门对农村社会组织的发展存在一些错误认识，认为非政府的就具有颠覆性，会对政府权威造成威胁，从而否定除政府、企业外其他组织在社会发展领域的合法性。事实表明，农村社会组织是中国经济政治改革的必然产物，对于农村发展以及和谐社会的构建都发挥了重要作用。因此，政府应该改变以往把民间组织当作异己力量、生怕它出乱子、惹麻烦的思维定式，充分认识农村社会组织的作用和地位，把农村社会组织的培育发展作为党和政府工作的重要组成部分。中国农村社会组织目前发展中存在的问题，比如发展不平衡，管理落后，社会认同度低等，恰恰说明农村社会组织的发展需要政府部门的积极培育和引导。各级政府应将农村社会组织的培育发展，作为建设社会主义新农村的一项重要举措和任务，纳入到农村经济社会发展全局中进行规划，促进农村社会组织与农村社会经济发展相适应。在此基础上利用所掌握的资源有针对性地帮助农村社会组织解决在成立、发展过程中遇到的问题与困难，为社会组织在农村作用的发挥创造良好的外部环境。
其次，完善法律制度，为农村社会组织的发展营造良好的制度环境。健全的法律体系是社会组织健康发展的重要保障，也是社会组织不断走向成熟的重要条件。从一般意义上说，中国社会组织管理的制度框架已经初步确立，社会组织从其设立、变更、注销到日常活动、财务、税收管理等，都有相关法律制度规范和调整。但从整体情况来看，现行法律规范不仅立法层次较低，而且原则性强，可操作性不够，没有相应的司法解释和具体的实施细则。因此，有权制定法律、法规、规章的各级人民代表大会及各级政府应尽快制定建立和健全相关法律体系，真正从法律层面上规范民间组织的性质、地位、职能、权利和义务、设立条件、审批程序、运行机制等，解决社会组织管理法规层次低的问题。同时针对现有管理条例没有考虑到农村实际，农村社会组织的具体法律地位和性质极不明确的问题，政府应从法理上对农村社会组织的法律地位进行清晰的界定，防止农村社会组织出现角色错位的情况；同时，以法律手段明确政府与农村社会组织的各自权利，规范政府对社会组织的管理手段，发挥农民在农村社会组织管理中的主导作用，从而有助于为农村社会组织的发展创造良好的法制环境。
再次，农村社会组织应加强自身管理，完善组织的治理结构。社会组织发展不竭源泉在于满足社会的多元化需求，从而获得自身生存和发展所需要资源，因此，农村社会组织要加强自身管理，完善组织的治理结构，真正发挥管理和服务社会的功能。首先，必须建立一套完善的内部管理体制，包括明确的目标和功能、规范的章程、健全的内部治理结构、制定组织规划等，逐步提高自我管理能力，这是农村社会组织能力建设的核心内容，是决定农村社会组织健康发展的关键因素。其次，要改革各种僵化的工作制度，打破各种束缚和限制，吸纳高素质创新人才尤其是具备专业知识的社会组织工作人员加入到社会组织工作中来，通过必要的培训，在其组织内部开展活动，着力培养成员的团体意识，强化成员对社会组织的认同和归属意识，增强社会组织的吸引力和凝聚力。再次，加强社会组织自律机制和诚信机制的建设。社会组织是一种民间自治力量，因而必须有较高的自律意识和能力，同时，它又必须有诚信和业务水平，能够以自己的团体目标、业务活动和社会服务来树立良好的社会形象，增强其社会感召力和在会员心中的权威性、可靠性，推进社会民主法治进程。
关键词：农村社会组织；法治；运作机制
中图分类号：DF413.8 文献标识码：A 文章编号：1009-9107(2011)05-0152-05
前言
世界现代化的历史进程表明，社会组织化是衡量现代社会发展水平的重要标准。从政治发展来看“政治发达社会与政治不发达社会的分水岭就是各自拥有组织的数量、规模和效率”。社会组织化的过程，同时也是社会不断积蓄自治力量的过程，因为“一个社会的组织化程度越高，其稳定性就越强，社会活力就越大，社会管理的难度系数就越小；反之，社会因缺乏活力和社会理性，其稳定性就越差，社会管理和社会治理的难度系数则越大。”改革开放以来随着“社团革命”在中国的兴起，中国农村社会组织也获得了巨大发展。据保守估计，全国乡村两级的社会组织至少有300万个，占全国社会组织总数的2／3以上。农村社会组织作为社会自我满足、自我管理、自我发展的自治组织形式，展现了国家权力回归为社会权利的发展走向，是维持政治稳定、推动社会建设不可或缺的组织载体。
一、农村社会组织的内涵及其兴起原因
农村社会组织是指为了更好地实现、维护和发展农民的政治、经济和文化等权益，由农民自发组织成立，或者是在政府推动、支持下组建，但参与主体主要是农民的社会团体(由于村民自治组织目前在中国还基本属于政府职能的延伸，因此这部分组织不属于本文所论述的农村社会组织范畴)。一般而言，农村社会组织具有公益性、非营利性、民间性、自治性和志愿性的特征，常与农村民间组织、农村非政府组织、农村非营利组织等术语交替使用。这些不同称谓之间并无本质性的区别，只是分别从不同视角强调了农村社会组织某一方面的特征。农村社会组织的发展必须以一定的政治、经济条件和农民较强的自主意识为前提。改革开放以来，农村社会组织的不断涌现是中国农村社会深刻变革的必然结果。
首先，农村经济经济体制改革的深化是农村社会组织得以产生的经济根源。改革开放以前，中国农村实行人民公社制度，人民公社是一个“工农兵学商”无所不包的基层单位，它通过生产大队、生产队使国家几乎控制了农民生产、生活的一切，农民没有自由支配的土地和其他生产资料，也没有对自身劳动力的支配权。可见，在农村经济体制改革前，国家力量渗透到农村社会的每一个角落，垄断了绝大部分的资源并控制了几乎所有的社会空间，农村根本没有社会组织生存发展的机会。1978年农村经济体制改革开始后，取消了人民公社制度，实行家庭联产承包责任制，农民拥有了自主支配的土地、劳动力和独立经营的自由，从而使农村中国家、社会与个人的关系发生了重大的变化和调整。随着国家对社会干预的减少，随着农村中自由流动资源的不断增多、农民自由活动空间的不断展开，农村社会组织的生存也具备了基本条件。由此，适应农村经济社会发展需要的各种类型农村社会组织开始产生并不断发展。
其次，农村政治体制改革的稳步推进为农村社会组织的发展提供了制度保证。改革开放前，国家对社会实行高度集权的控制模式，政府扮演着“全能政府”的角色。在这种体制下，村民基本没有民主选举和自治权利，较少能自由支配自己的行为，实践生活中结社自由实现起来也较为困难。随着经济体制改革的深化，行政管理体制也开始发生变化，国家与社会的高度重合的局面被打破，国家和社会的关系发生重要转变。这种转变在农村体现为：废除人民公社制度，取消原先的生产大队的行政管理职能，设立村民自我管理机构“村民委员会”，增大基层的自主权，农民开始进行自我管理。随着经济社会的发展，需要调解的农民关系越来越复杂，农民对教育、水利、社会福利等方面的公共需求也逐渐增加，而村委会却很难完全满足农民的多样化需求，在这个权力真空和公共物品缺失的现实面前，各种农村社会组织如农民维权组织和农村社会公益组织便应运而生。
再次，农民公民意识的逐步增强是中国农村社会组织不断涌现的直接动因。改革开放政策的实行，不仅带来物质层面的巨大改变，也冲击着人们的传统思想观念。广大农民群众在市场经济的大潮中，在激烈的竞争面前，独立自主意识不断增强。正如心理学家马斯洛所说的，人有由低到高五种不同层次的需要，即生理的需要、安全的需要、社交的需要、尊重的需要和自我实现的需要，当低层次的需要被满足后就会进而增加高层次的需要。随着农民收入的增加，生活水平的不断提高，他们已经不再满足于温饱，而是有了更高层次的需要，这种需要正在由基本生活需要层次向政治参与、经济自由、社会民主和个人全面发展层次逐步递进。农民在社会实践中也逐渐意识到组织化的力量，因此，积极参与各种农村社会组织，借以实现更广泛的社会参与，这是中国农村社会组织不断涌现的直接动因。
二、农村社会组织发展对建设法治社会的作用
作为一种介于政府和农民之间的“第三部门”，农村社会组织的涌现与勃兴对促进农村法治建设具有极为重要的意义：能够为民主立法提供必要的组织基础，使政府相关的涉农法律法规能最大限度地代表与体现农民的利益与意志；能够形成强大的民意压力和舆论力量，使基层政府的公共权力受到监督与制约；能够培育法治的社会根基，为农村法治建设提供源源不竭的动力；能够丰富权利的存在形态，为农民权益保障提供新型的社会机制。
首先，有利于制定体现农民权益的“良法”。法治的前提是法律的社会本位，即作为法治源头的法律制定必须有民众的积极参与，有各种不同群体的利益表达，脱离了民众基础的法律不是一部好的法律。正如古希腊学者亚里士多德所指出：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”中国政府历来重视“三农”问题，也出台了一系列旨在改变农村落后状况，提高农民生活水平的法律、法规和各种文件。但总体说来，当前中国有关农村的立法不管是数量还是质量上都远不足以适应新农村建设和发展的要求，其主要表现为层次低、质量不高，带有浓厚的计划经济管理色彩，义务性规范多而权利性规范较少，不能满足农民日益增长的物质文化需求。究其原因，主要在于农村立法、农业政策制定的过程中缺少农民有效的政治参与，农民对国家 政策的影响力过于微弱。中国农民虽然总体人数众多，但都是呈“原子”化状态分布，农民组织化程度的低下使得“合力”难以形成，往往被非情愿地被排除在政策决策过程之外。同时，在农村法律、政策的制定上，单个农民个人利益的诉求对于制定者来说是微不足道的，面对国家权威和政治强势，仅靠个人缺乏利益表达的渠道与强度，很难有真正的“话语权”，因此在法律、政策的制定、实施过程中，不能积极参与并产生有效的影响。农村社会组织作为农民的自治组织，是农民政治参与的重要渠道，可以弥补中国农村政治参与机制不完善、农民利益表达渠道不畅通的缺陷。因此，提高农村立法的水平必须充分发挥农村社会组织的作用。作为一种社会中介性质的组织，农村社会组织在个体利益和政府权威之间架设起了沟通的桥梁和纽带。农村社会组织立足农村基层社会，具有广泛的群众基础，能够更多的倾听到来自农民的声音，能够不同程度地起到了把农民分散的意见聚集、表达和整合的作用。农民通过社会组织这一介质提供意见和建议，以团体的力量参与到政府决策环节中来，使政府能够比较充分、真实地了解农民需求和农村发展的“第一手信息”，使政府制定法律法规和相关政策能最大限度地从农村实际出发，切实代表农民的利益与意志，从而有利于政府制定出符合广大农民群众愿望和要求的“良法”。
其次，有利于形成制约基层公共权力的社会力量。法治的核心与要义是对国家权力的防范和规制。任何权力都有天然的扩张性，政府权力也不例外，它的扩张是不以人们的意志为转移的。18世纪法国思想家孟德斯鸠断言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”在法治建设的进程中，对国家权力的制约是一个永恒的主题。农民是中国人口最多的群体，但尽管“人多”却并不“势众”，并且被公认为最明显的弱势群体。由于缺乏合理表达自身利益的机制和平台，农民不仅难以在农业政策的制定中发挥作用，而且难以抵抗基层政府的各种不规范行为。在中国农村，农业税的取消使一些地方政府失去了提供公共服务的能力和积极性，一些地方甚至发生各种伤农、损农的不合理，不合法的现象。国家制定的一些惠及农民的好政策在执行中也往往由于缺失监督和制约而走形变样，结果不仅使农民的利益受到损害，还严重挫伤了农民生产的积极性。所以，在面对以强制力为后盾的国家权力时，分散的个人很难与之抗衡，并且孤立的个人容易走向极端，以非理性的手段对抗国家权力，进而影响社会秩序的稳定，也会损害法律的权威。如何制约公共权力，在政治学理论中有两种主要方式：一种是以公共权力制约公共权力，例如孟德斯鸠的立法权、行政权和司法权的三权分立与制衡；另外一种则是托克维尔——达尔的以社会制约权力的“社会制衡”思想，也就是说一个由各种独立的、自主的社团组成的社会可以对权力构成一种社会的制衡。作为农民利益的代言人，农村社会组织是相对独立、自治的社会群体，它能够运用多种方法通过有组织、有目的的活动进行社会动员、利益整合与表达、凝聚社会共识，形成强大的民意压力和舆论力量，从各自不同领域对基层政府的权力进行监督制约，从而有效地抵制基层政府及其工作人员侵害农民利益的违法乱纪的行为，纠正政府权力的越位和缺位，同时，社会组织还可以通过向农民宣传、灌输法律知识、法律程序等，规范农民的政治参与行为，排除农民政治参与的盲目性、情绪性、冲动性，使之趋向规范化、程序化、理性化，从而在农村构建“以社会制约权力”的现实机制。
再次，有利于培育农村法治建设的社会基础。法治的本质意义在于社会主体的理性自治，而不仅仅是国家立法的统治，因此法治秩序离不开公民对法律的自觉认同和尊重。中国自古以来封建专制主义盛行，建国后由于各种原因使得法制建设又一度处于停顿状态，因此尽管经过30余年改革开放的洗礼，在经济文化较为落后的农村以及农民群体中，民主与法制观念仍然亟待提高，广大农民精神深处往往还残留着“臣民意识”的各种痕迹。这些年来，中国农村加大了法制宣传的力度，但收效却并不是特别明显，根本原因在于我们长期关注“政府主导”的宏观设计(尽管这是十分必要的)，而忽略了法治生成的社会性及现实社会根基，使得民主法治成为了一种民众不在场的运动，远远没有进入民众的日常生活世界。正是由于农民缺少对民主法治的日常参与感受，导致民主法治的社会动力资源供给不足。所以，当前农村法治建设问题不仅是制度、体制和观念层面上的，而且很重要的是实践操作上的，或者说，我们需要考虑的是不应让民主与法制始终停留在“图景”状态而难以“日常生活化”，应当让广大农民在实践中切实体验和感受民主和法治，使民主和法制成为农民自觉的生活方式和行为选择。现代法治的生长不仅需要国家机构的控制和强制，也需要多元社会组织的共识、参与和主动精神。农村社会组织作为中间组织形态，可以通过宣传、教育以及多种法治实践，培养农民服从法律、认同秩序的意识，是培育农村法治的社会根基。农村社会组织这种法治社会化功能的内在机理在于：一方面，农村社会组织必须有一定的章程和规范维系组织的存在和发展，农民在开展组织的活动中不仅能够深刻领会行为规范对组织发展的重要性，并在行为上遵守组织的规范和体系，从而有利于培养遵守规则的良好习惯和树立社会规范意识，在无形中培养了农民尊重、服从法律的意识。另一方面，农村社会组织常常是乡村选举的积极倡导者和参与者，在组织群众参与基层选举的过程中，直接提高群众认知和掌握法律规则的能力。同时，农村社会组织可以通过宣传教育，以农民喜闻乐见的形式向农民介绍法律知识，传授如何遵守法律，如何依法维护自己的权利。农民则在日常生活中通过法制化的方式，参与管理村务，体认法律的价值，锻炼法治行为习惯，从而有利于培育农村法治建设的社会根基。
最后，有利于建立农民权益的新型保障机制。法治的真谛就在于保障公民权利，这也是我们建设法治国家的出发点和最终归宿。法律只有很好地体现人的自由、平等、尊严和保障人权才是良法，才能取得至高无上的地位，从而才能受到人们普遍的拥戴和遵循。正如美国法学家弗里德曼所言：“权利是建造法律的基本材料、法律对权利的要求进行加工。法律学说主要是有关权利的主张构成的。”农村社会组织的发展，丰富了权利的存在形态，形成了新型的农民权利保障机制。农民是社会的弱势群体，其权利不仅容易受到国家公共权力的侵害，也容易受到社会其他强势群体的侵害。为此党和政府也给以了极大的关注。其主要思路是从国家的角度，采取自上而下的行政手段或者法律手段对农民进行保护。但从现实生活来看，侵犯农民权益的事情还是时有发生。原因固然很多，但农民组织化程度低是一个根本的原因。其实，对于因农民组织化程度低下，致使农民利益难以得到有效保护的历史性经验， 马克思早有过经典的表述，“他们好像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样……由于各个小农彼此间只存在有地域的联系，由于他们利益的同一性并不使他们彼此间形成任何的共同关系，形成任何一种政治组织，所以他们就没有形成一个阶级。因此，他们不能以自己的名义来保护自己的阶级利益”。国许多“三农”问题研究学者也得出了基本相同的认识，即认为农民社会化组织水平低的直接后果就是农民的自我保护能力弱，往往很难抵御外界对自己合法权益的侵犯。所以，农民权利的保护不仅应当有国家自上而下的途径，还应有自下而上的保障机制。作为介于国家与社会、国家与公民之间的一种社会中介性质的组织，农村社会组织独特的运作方式以及职能优势使其在保障农民权利方面发挥着不可缺少的作用。一方面，农村社会组织最大的优势是他们能够无限地接近和沟通社会基层中易受损害的农民群体，向他们宣传和普及国家的法律和政策，使他们认识自己的权利和义务，促使这些社会成员组织起来，通过合作的努力去积极参与同他们的切身利益相关的各项事业和决策过程。另一方面，作为民间自发组织起来的形式，农村社会组织比国家具有更大的灵活性和适应性，在组织体制、组织结构以及活动方式上有很大的弹性，便于根据不同地区、不同领域的条件变化及时做出调整，具有很强的适应性。这些优势使农村社会组织成为农民权利的新型保障机制。
三、促进农村社会组织建设的途径
社会组织化程度偏低，社会自主性不高，已经成为阻碍中国民主法治建设的重要因素。因此，推动社会组织化建设，提高组织化水平，增强社会自主性是中国社会主义民主法治建设的紧迫任务。针对目前农村社会组织发展中自主性缺失、立法滞后、运行不规范等问题，政府应当积极培育、正确引导，规范管理，农村社会组织应加强自身管理、完善组织的治理结构、提高社会公信力，由此才能形成推动农村社会组织化发展的“合力”。
首先，政府应转变观念，积极培育农村社会组织的发展。当前，某些政府部门对农村社会组织的发展存在一些错误认识，认为非政府的就具有颠覆性，会对政府权威造成威胁，从而否定除政府、企业外其他组织在社会发展领域的合法性。事实表明，农村社会组织是中国经济政治改革的必然产物，对于农村发展以及和谐社会的构建都发挥了重要作用。因此，政府应该改变以往把民间组织当作异己力量、生怕它出乱子、惹麻烦的思维定式，充分认识农村社会组织的作用和地位，把农村社会组织的培育发展作为党和政府工作的重要组成部分。中国农村社会组织目前发展中存在的问题，比如发展不平衡，管理落后，社会认同度低等，恰恰说明农村社会组织的发展需要政府部门的积极培育和引导。各级政府应将农村社会组织的培育发展，作为建设社会主义新农村的一项重要举措和任务，纳入到农村经济社会发展全局中进行规划，促进农村社会组织与农村社会经济发展相适应。在此基础上利用所掌握的资源有针对性地帮助农村社会组织解决在成立、发展过程中遇到的问题与困难，为社会组织在农村作用的发挥创造良好的外部环境。
其次，完善法律制度，为农村社会组织的发展营造良好的制度环境。健全的法律体系是社会组织健康发展的重要保障，也是社会组织不断走向成熟的重要条件。从一般意义上说，中国社会组织管理的制度框架已经初步确立，社会组织从其设立、变更、注销到日常活动、财务、税收管理等，都有相关法律制度规范和调整。但从整体情况来看，现行法律规范不仅立法层次较低，而且原则性强，可操作性不够，没有相应的司法解释和具体的实施细则。因此，有权制定法律、法规、规章的各级人民代表大会及各级政府应尽快制定建立和健全相关法律体系，真正从法律层面上规范民间组织的性质、地位、职能、权利和义务、设立条件、审批程序、运行机制等，解决社会组织管理法规层次低的问题。同时针对现有管理条例没有考虑到农村实际，农村社会组织的具体法律地位和性质极不明确的问题，政府应从法理上对农村社会组织的法律地位进行清晰的界定，防止农村社会组织出现角色错位的情况；同时，以法律手段明确政府与农村社会组织的各自权利，规范政府对社会组织的管理手段，发挥农民在农村社会组织管理中的主导作用，从而有助于为农村社会组织的发展创造良好的法制环境。
再次，农村社会组织应加强自身管理，完善组织的治理结构。社会组织发展不竭源泉在于满足社会的多元化需求，从而获得自身生存和发展所需要资源，因此，农村社会组织要加强自身管理，完善组织的治理结构，真正发挥管理和服务社会的功能。首先，必须建立一套完善的内部管理体制，包括明确的目标和功能、规范的章程、健全的内部治理结构、制定组织规划等，逐步提高自我管理能力，这是农村社会组织能力建设的核心内容，是决定农村社会组织健康发展的关键因素。其次，要改革各种僵化的工作制度，打破各种束缚和限制，吸纳高素质创新人才尤其是具备专业知识的社会组织工作人员加入到社会组织工作中来，通过必要的培训，在其组织内部开展活动，着力培养成员的团体意识，强化成员对社会组织的认同和归属意识，增强社会组织的吸引力和凝聚力。再次，加强社会组织自律机制和诚信机制的建设。社会组织是一种民间自治力量，因而必须有较高的自律意识和能力，同时，它又必须有诚信和业务水平，能够以自己的团体目标、业务活动和社会服务来树立良好的社会形象，增强其社会感召力和在会员心中的权威性、可靠性，推进社会民主法治进程。