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刑事诉讼中的效益原理——以审前程序为视角的比较分析
吴卫军 任永芳
[摘要] 效益原理不仅要求刑事程序的运作过程具备一定的经济合理性，而且要求其结果必须体现合目的性。世界各国刑事审前程序主要通过司法权的合理放纵、诉讼成本的有效节俭、司法资源的优化配置等方式来实现诉讼效益的最大化。我国刑事审前程序的制度设计在充分实现效益最大化方面存在不少缺憾，应当着眼于通过观念变革、机构整合及模式重构来完善我国的刑事审前程序。
[关键词] 效益原理；审前程序；诉讼成本；司法资源
[中图分类号]DF71 [文献标识码]A [文章编号]1000—4769(2006)03—0097—06
在刑事诉讼法治化进程不断深入的时代背景下，效益原理在刑事程序中的地位和意义日益凸显。以审前程序为切入点，全面检视我国刑事程序中效益原理的实际运作状况，并在纵横比较的基础上提出兼具合理性与操作性的改革举措，无疑在当下司法改革中具有重要的现实意义和理论价值。
一、效益原理的基本理念
效益原本是经济学的基本概念，将效益原理引入法学领域，并运用经济学方法系统地分析法律问题，是经济分析法学派的重要贡献之一。
经济学中，效益问题的产生主要是基于稀缺规律的作用，即人的欲望和需要是无限的，然而现实世界能够提供或满足人类需要或欲望的资源和方式却是有限的。有鉴于此，人们面临的最大问题是如何以有限的资源分配来最大限度地满足人们的欲望和需要。在刑事诉讼中，同样存在资源的供求矛盾。一方面，由于现代社会经济往来不断增多、社会关系日趋复杂化等原因，犯罪现象不仅没有减少或消灭，反而呈现出不断上升的趋势；另一方面，国家投入到刑事诉讼中的人力、财力和设备等司法资源由于受经济发展水平、现实资源分配方式等的限制，又总是有限的，远不能满足彻底追究、惩治犯罪和保障人权的需要。这样，在打击犯罪的无限性与国家资源投入的有限性之间凸显出效益问题的重要性。由于刑事诉讼并非以追求经济或物质利益为前提，刑事诉讼活动的收益主要是伦理性的或非物资性的，难以量化，而且诉讼的投入与产出缺乏共同的可比单位，难以单纯用数量形式进行评价和衡量，因此，诉讼中效益的衡量似乎是不太可能的。但是，应该看到，诉讼效益要求诉讼方式的经济性选择，在达成一定的诉讼目的时所选用的不同诉讼方式中所包含的不同耗费间具有一定的可比性。因此我们可以用规范分析的方法来评价诉讼收益，即将刑事诉讼的非经济性产出按“好”与“坏”、“应当”或“不应当”分为肯定性收益和否定性收益，也称之为正效益和负效益，正效益(肯定性收益)指正面或正向的产出，这种产出获取越多越好；负效益(否定性收益)指负面或反向的产出，这种产出获取越少越好。据此，效益的基本理念主要体现在以下两个方面：
一是刑事程序的运作过程必须具备一定的经济合理性。即在资源稀缺、成本有限，而大幅度增加司法投人又不太现实的情况下，应当通过科学配置有限的司法资源和合理地设计诉讼程序等方法来实现诉讼效益的极大化。这一价值内涵可以通过一定的经济因素加以衡量。一般说来，人们往往以诉讼周期的长短、诉讼程序的繁简以及司法资源是否得到合理配置等标准来评价刑事诉讼过程的经济合理性。
二是刑事程序的结果具有合目的性，即刑事诉讼效果的实现必须符合诉讼主体的欲望和需求。这一价值内涵主要通过伦理因素或非经济性因素，着重从价值层面来进行评判。就国家专门机关而言，刑事诉讼的效果主要表现在惩罚犯罪的覆盖程度、准确程度和执行程度上，即覆盖程度、准确程度和执行程度越高，诉讼结果越具有合目的性，反之则越低；就当事人和其他诉讼参与人而言，刑事诉讼的效果主要体现为法律正当程序的实现程度、合法权益的保护程度及对裁判结果的满意程度等方面，即上述程度越高，当事人会认为诉讼结果的合目的性就越强，反之则越低。因此，刑事诉讼效益的极大化是在满足国家(专门机关)的利益愿望和满足公民个人(当事人和其他诉讼参与人)的利益愿望之间达到平衡而实现的。
综上，诉讼过程的经济合理性本质上要求人们在刑事诉讼过程中寻求最佳的方式来科学合理地利用诉讼资源，诉讼结果的合目的性本质上要求刑事诉讼结果的实现必须符合公正、秩序和自由的价值目标。因此，在刑事诉讼中，效益的基本理念就是通过寻找最佳的方式，即以最少的人力、物力和财力，在最短的时间内来最大限度地满足人们对正义、自由和秩序的需求。可见，效益所包含的两项价值内涵本身就体现了公正与效率两种价值之间的关系。正如经济分析法学派代表人物波斯纳在其名作《法律的经济分析》一书中所指出：“正义的第二种意义，简单地讲，就是效益”。
二、效益原理在各国刑事审前程序中之体现
制度经济学认为，制度的重要功能在于它可以减少世界的复杂性、降低协调成本，简化识别负担。综观世界各国刑事审前程序的制度设计，效益原理主要体现在如下几个方面：
1．司法权的合理放纵
司法权的合理放纵主要表现在：一方面，审前阶段对侦查、检察机关的监督与制约机制相对弱化，这主要是为了避免外在约束过多所必然引起的诉讼活动迟缓、拖延，消除司法官员的心理顾虑，从而使侦查、起诉活动高效进行。以日本为例，日本刑事侦查分为任意侦查与强制侦查，可以分别采用或者一并采用。所谓任意侦查，是指以受侦查人同意或承诺为前提而进行的侦查，包括要求被疑人或被疑人以外的人到场并对他进行调查，要求某人前往一定场所，获得被疑人或其他人自愿提出的书面材料、委托鉴定、口译和笔译，等等。对于任意侦查，法律上没有特别限制，主要就是为了便于侦查机关迅速查明案情，抓获犯罪嫌疑人。
另一方面，为了提高诉讼效率，立法赋予侦查、检察人员较大的自由裁量权。扩大自由裁量权意味着使司法官员尤其是警察获得广阔而充分的活动时空，因而能针对外界的细小而纷繁的变化作出快速反应并灵活处置，避免因贻误时机而进行补救时增加更大的投入。比如西方各国在普遍实行逮捕、搜查司法令状主义的同时，又允许进行无证逮捕(紧急逮捕)、无证搜查，这正是为了提高诉讼效益的重要举措。
2．诉讼成本的有效节俭
通过提高侦查人员的素质、加大审前程序的司法投入、增加先进侦查手段、扩大运用科技证据的范围等措施固然能够提高审前程序的诉讼效益，但这些均属于增加投入的“粗放性”措施，不符合刑事诉讼中“集约化经营”的需要，在司法资源供求矛盾暂时难以缓解的背景下往往是杯水车薪。因此各国主要通过缩减诉讼成本、提高司法资源利用率的方式来提高诉讼效益。就程序本身来说，诉讼周期的长短、诉讼程序的繁简、诉讼费用的高低等，对诉讼成本的增减均可带来直接性影响。为此各国普遍建立了如下成本节俭 机制。
一是诉讼周期的缩短。诉讼周期，是指诉讼程序从发生到终结的时间延续过程。诉讼周期的长短一方面影响着诉讼主体在诉讼过程中的实际经济耗费，因为，时间的耗费总是同人力、物力和财力的消耗密不可分的；时间占用得越长，经济资源的消耗就越多，反之就越少。另一方面，诉讼周期的长短对诉讼主体的伦理成本也发生着直接的影响。诉讼中的伦理成本主要体现为社会对于犯罪嫌疑人、被告人的一般消极评价所导致的名誉损失以及被害人及其他诉讼参与人的感情投入，一般说来，诉讼周期越长，伦理成本就越大，反之则越小。既然诉讼周期的长短与诉讼成本的消耗量成正比，因此，缩短诉讼周期就成为提高诉讼效益的最简捷的措施之一。审前程序的诉讼期限具体表现为对侦查羁押期限以及其他强制措施期限的要求。各国刑事诉讼立法均对诉讼周期问题作出了非常严格的规定。如《美国联邦刑事诉讼规则》第5条(a)规定：“持根据控告签发的逮捕令执行逮捕的官员，或者未持逮捕令执行逮捕的其他人员，应当无不必要延误地将被捕人解送至最近的联邦治安法官处。”所谓“无不必要延误”显然是将诉讼周期缩减至最低。此外，大多数国家还在刑事诉讼法中明确规定了不遵守诉讼期间的法律后果。
二是程序的简化、合并甚至取消。诉讼程序具有交涉性的特点，程序的繁简显然与诉讼效益问题密切相关。一般而言，在诉讼结果相同的前提下，审前程序越繁琐，效益就越低，反之则相反。为解决因诉讼程序繁琐而导致的案件大量积压的顽症，促进司法资源的整体节约，取消或者简化特定诉讼程序的某些内部环节，无疑是提高诉讼效益的重要方式之一。目前，世界各国均十分重视“正当程序简易化”的司法实践，各国以简易程序审结的案件比例已经在全部案件中占到绝对优势，并呈现出继续上升的趋势。以德国为例，一般认为，德国刑事诉讼中有9种特别程序，其中与审前程序直接相关的是刑罚命令程序、加快程序。在这两种简易程序中，针对简单、轻微的刑事案件，立法允许省略起诉书的制作与提交、案件预审等程序，直接进入法庭审理或判决阶段，这无疑大大节省了诉讼资源，提高了诉讼效益。与此类似，修改后的《意大利刑事诉讼法》也增设了大量简易程序，着力简化审前程序中的诉讼环节。在一定情况下，将本应分别属于不同主体行使的职能活动有条件地合并于同一时空下进行，甚至由同一主体同时行使，这无疑将极大地节约诉讼资源。例如，德国和日本实行检察官指挥侦查制度，检察官可提前介入侦查程序，这意味着公诉准备活动的提前和节约，使案件可以迅速地交付审判，相应也就提高了诉讼效益。
3．司法资源的优化配置
提高诉讼效益的另一条重要途径是优化刑事司法资源的配置，使有限的资源得到最大限度或最充分的利用。综观世界各国的立法与司法实践，司法资源的合理配置主要体现在两项重要原则的运用上：
一是比例原则(或称相适应原则)。该原则渊源于行政法领域，现已为许多国家上升为宪法原则，成为法治社会中保障人权的一项基本原则，它强调限制公民权利的手段与事件本身的重要性必须成比例，对公民权利的限制应控制在最小限度内。刑事诉讼中，比例原则要求强制性处分的适用应当与犯罪的严重性、嫌疑程度(掌握证据的充分性)以及案情的紧急性和必要性相适应，对犯罪嫌疑人没有必要逮捕的就不能逮捕，采用搜查、扣押、查封等强制措施时也应如此。这样，司法机关与当事人都可以减少不必要的诉讼支出，提高诉讼效益。因此，尽管比例原则的设立初衷与主要功能均着眼于人权保障，但从实际效果看，显然还有提高诉讼效益的作用。在刑事审前阶段，比例原则主要体现在强制性侦查措施的采用必须遵循必要性、适度性原则，尤其是羁押措施的采用应当成为例外而非原则。《德国刑事诉讼法》的许多条文体现了该项原则，如该法第113条第1款规定：“对只判处六个月以下剥夺自由或者一百八十个日额罚金以下的行为，不允许根据调查真相困难之虞命令待审羁押。”这表明，根据比例原则，对轻罪嫌疑人一般不应予以逮捕羁押。
二是区别对待原则。该原则主要体现为诉讼程序的过滤机制和繁简分立机制。其中繁简分立又称程序分流机制，是指在审判程序上对那些所涉罪行比较严重、社会影响较大的案件，应该设立相对繁琐、复杂的诉讼程序；而对那些所涉罪行较轻、案情简单、证据充分的案件，则应考虑适用简易程序审结。在审前阶段，区别对待原则主要体现为对案件的过滤机制。在任何一个国家的诉讼活动中，都不可能使所有的刑事案件最终均进入审判程序，它们或多或少地在审前阶段就可得到有效解决。这样不仅减轻了司法机关的负担，而且大大节约了诉讼成本。
从两大法系国家刑事案件的过滤机制来看，大陆法系国家的过滤机制较为简明，主要有两道，即检察官决定是否起诉的过滤与法官庭前审查的过滤。以德国为例，由于检察官有权领导和指挥侦查，因此在侦查阶段，检察官即可根据案件和被告人的情况发布刑罚命令的动议，使得部分案件进入简易程序，还有一部分案件则根据检察官的决定而终止诉讼。当案件被起诉到法院后，法官就决定是否开庭审判进行第二次过滤，经过法官的审查，可能将部分不符合审判条件的案件剔除出去。比较而言，英美法系国家的案件过滤手段和步骤相对较多。以美国为例，普通刑事案件首先由警察进行侦查，在此期间一些侦查未终结的案件和对被告人不需要逮捕的案件常常被过滤掉，即使在那些被逮捕的嫌疑人中，又有一部分不需起诉的也可过滤掉。在接下来的登记程序中，又有一部分嫌疑人因不需起诉而被释放，剩下的嫌疑人或被告人在经历初次聆讯程序时可能因对被告人放弃指控或因案件被撤销而得到释放。再接下来的预审程序中，又有一部分案件因对被告人放弃指控或因撤销案件而被过滤。经过预审之后，重罪案件须经大陪审团审查起诉，只有那些被大陪审团裁定有罪、证据充分的案件才进入传讯阶段，而在传讯阶段，仍有部分案件可能会被撤销指控，还有部分案件通过辩诉交易得到解决。总之，经过上述多重程序的过滤，真正能够进入正式审判程序的案件只占全部刑事案件的极少数。
三、我国刑事审前程序在效益方面的缺憾
1996年修改后的刑事讼诉法是确立我国刑事审前程序的法律基础，与修改前相比，刑事诉讼法在庭审方式上大量借鉴了英美国家当事入主义的某些作法，形成了颇具特色的“混合式”庭审方式。与此相反，在审前程序方面，刑事诉讼法虽然在一些问题上进行了补充完善，但与修改前相比，变化并不大，有关效益问题的缺憾逐渐显现出来，一些能够充分体现效益要求的程序机制尚待确立。
首先，诉讼期限制度有待完善。从我国审前羁押期限的立法规定来看，对犯罪嫌疑人规定的侦查羁押的“弹性期限”过多，累计羁押期限过长，从而大大延长了诉讼周期。以对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限为例，最长可达7个月。 除此之外，根据刑事诉讼法第125条的规定，理论上还可以对某些犯罪嫌疑人实行无期限羁押。由于羁押期间的弹性大，侦查机关可以利用这些不确定的规定随意延长羁押期间，从而使司法实践中超期羁押的现象屡见不鲜。更有学者明确指出：“我们过去说超期羁押，经过研究发现，中国不是超期羁押问题，是没有期限、无期限羁押问题，因为到了审查起诉、审判阶段，羁押期限和办案期限完全合而为一了。”审前程序中除了超期羁押现象普遍存在，严重损害效益原理外，其他强制措施在期限设计上也存在不少问题。比如拘传、留置盘问被滥用为变相剥夺犯罪嫌疑人自由的强制措施就是很典型的例证。
其次，我国审前程序的过滤机制有待健全。由于我国尚未建立审前程序的司法审查机制，相对来说，审前程序中警察与检察官掌握着较大的案件过滤权。具体而言，刑事公诉案件在正式开庭审判前一般要经过五道过滤环节。分别发生于立案阶段、拘留及逮捕过程中、侦查终结之时、审查起诉阶段及庭前审查环节上。上述五道过滤环节中，检察院对不起诉案件的自由裁量权意义最为重大，但从司法实践看，由于超职权主义诉讼模式下“宁枉勿纵”思想根深蒂固的影响及《国家赔偿法》中有关刑事司法赔偿不恰当的规定，导致检察机关对不起诉的标准掌握偏严，实际适用不起诉处理的案件并不多，没有发挥应有的过滤作用。
第三，我国审前程序中的资源配置有待进一步合理化。在经济分析法学派看来，确定法律权利的赋予及法律责任的归属时，应以促进社会资源配置的最大化为己任。根据这一原则，笔者认为，审前阶段的整体资源配置应当以侦查为中心，弱化立案程序，密切侦诉关系，将审前阶段作为一个紧密联系的整体，实现审前程序的“一体化”。我国刑事诉讼程序，由于实行侦、控、审完全分立的诉讼模式，公检法三机关各管一段，形成类似工厂流水线作业的运作机制。审前程序中公安机关的侦查活动和检察机关的起诉活动被明显地区别开来，两者没有主次之分。公安机关的侦查活动并不附属于起诉，起诉也不统摄侦查，检察机关只能通过行使批捕权和监督权对公安机关的侦查活动实行有限的监督。这样，不仅没有实现审前程序的“一体化”，合理配置司法资源，而且也不利于对被告人人权的保障。我国审前程序中的这种侦诉关系，影响了国家追诉权的有效行使，同时也有悖于效益原理的基本要求。
第四，诉讼结果的合目的性有待进一步加强。如前已述，诉讼结果的合目的性也是程序效益原理的重要内容，这就要求审前程序的构建必须符合诉讼主体的需求，然而从实践看，当事人对我国刑事审前程序的满意程度并不高。就犯罪嫌疑人而言，由于前述审前程序的种种缺陷以及司法实践中大量程序违法现象的存在，导致其合法权益得不到完全而充分的保障，自然对审前程序的满意程度不高。就被害人来所说，根据我国刑事诉讼法的规定，被害人在审前程序中没有独立的诉讼权利，无法全面参与审前程序，同时由于大量案件往往要经过相当长的时间周期才会有一个结果，被害人惩罚犯罪的迫切要求和心理欲望需经长时间等待才能实现，其对审前程序的满意程度当然也不会很高。就律师来看，司法实践中律师不仅会见犯罪嫌疑人难、调查取证难、阅卷难、取保候审难，而且面临着巨大的职业风险，其对现行审前程序也有迫切的变革要求。
四、我国刑事审前程序之完善
我国刑事审前程序之完善是一个复杂的系统工程，涉及立法、司法等多方面的因素，从不同的立场、不同的视角进行观察，能够得出不同的观点和主张。在笔者看来，目前当务之急是在以下几方面有所作为：
1．观念更新
制度变革如果以观念更新为先导或牵引，往往能收到事半功倍之效，反之则不免步履艰难。刑事审前程序的改革必须以司法人员观念的更新为前提。
首先，司法人员应当全面理解效益原理的价值蕴涵。如前已述，效益原理不仅意味着以一定的司法资源投入换取尽可能多的诉讼成果，或者在取得同样诉讼成果的前提下追求司法成本的最小化，更意味着在增量资源投入有限的情况下，应当努力通过优化存量资源配置、节俭诉讼成本等来实现收益的最大化；不仅意味着刑事审前程序的运作过程必须具备一定的经济合理性，而且也意味着刑事诉讼的结果应当具有合目的性，即刑事诉讼效果的实现必须符合诉讼主体的欲望和需求。只有完整理解了效益原理的价值内涵，才能将其切实外化于司法活动中。
其次，观念的更新还要求司法人员在执法理念上实现从“国家本位”、“权力本位”、“义务本位”向“个人本位”、“权利本位”的转变。这就意味着个人不再是国家通过诉讼活动实现其社会政策的工具；意味着为了国家、社会利益，可以不惜牺牲个人利益的泛道德哲学应当退出诉讼的历史舞台；意味着诉讼应当高扬民主的旗帜，实现从司法机关主导向诉讼当事人主导的转变；意味着诉讼中权利对权力、权力之间的有效监督和制约；意味着诉讼中当事人主体地位的彰显与自我归责、自我服从程序运作机制的形成；意味着“为达目的不择手段”的唯结果论、程序工具论的彻底解体和消亡；意味着诉讼中要树立一种人文关怀，这种人文关怀应表达对独立个人的人格尊严、人性自由等的真情关切。只有这样，审前程序的构建和运作才能得到诉讼主体特别是当事人的高度认同，才能实现其诉讼结果的合目的性。
2．机构整合
从效益原理出发构建我国警检关系，实现机构整合，应当考虑以下因素：(1)应当能够实现侦查、检察资源的充分合理配置，实现两者功能的最大化；(2)通过强化监督制约机制，努力减少司法实践中的种种程序违法现象，保障涉诉公民特别是犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，维护审前程序的公正性；(3)有利于提高公安司法人员的素质，维护刑事司法的纯洁性，增强公民对刑事司法的信任感。基于以上考虑，笔者认为，应当改革我国的现行警检关系，构建一种以公诉为中心的侦控一体化模式，实现审前程序的一体化。具体而言，就是要实现公诉机关对侦查活动的业务指导和协助。刑事案件立案后，公安机关应当及时告知检察院，此后公安机关采取的一切侦查行为都要向检察院通报，采取的强制措施(逮捕除外)及搜查、扣押、通讯监听等涉及公民重要人身、财产权利的侦查行为都要经过检察院的批准，检察机关有权就案件的侦查活动下达指示和命令，必要时可给予协助。只有这样，案件的侦查活动才能统摄于公诉活动之下，服从公诉的需要，一方面有利于提高诉讼效益，防止频繁出现退回补充侦查等程序倒流现象，另一方面也有利于加强对犯罪嫌疑人的人权保障，实现程序公正。
3．模式重构
主要包括以下几方面的内容：
首先是增加司法过滤环节，由地位相对中立的法院介入审前程序。具体而言，一是建立逮捕的事前、事后审查机制。司法实践中的逮捕及逮 捕后对犯罪嫌疑人的羁押存在较多问题，由中立的法官进行全面审查，有利于维护程序的正当性，减少司法支出的不必要性。事前审查是指逮捕行为的实施必须经法院批准，逮捕令由法官签发；事后审查是指逮捕实施后，由法院决定是否羁押犯罪嫌疑人及羁押多长时间，犯罪嫌疑人及其家属、律师有权提请法院审查逮捕行为的合法性及正当性，对法院裁决不服的，有权提出上诉。二是建立法院对其他强制措施及搜查、扣押、监听通讯等侦查行为的事后审查机制。除了逮捕以外，笔者认为，从提高诉讼效益的角度出发，其他强制措施及搜查、扣押、监听通讯、秘密侦查等涉及公民重要人身、财产权利的侦查行为应由公诉机关行使决定权，法院主要进行事后的审查。
其次，加强检察机关的监督力度。与前述在我国建立一种紧密型的警检关系相对应，检察机关对于公安机关实施的侦查行为和强制措施应当加强监督指导，发现应当立案而没有立案或不应当立案而立案的，或者采取强制措施或侦查行为不恰当的，或者有其他程序违法行为的，应当及时下达指示或命令，对于该指示或命令，侦查机关及侦查人员应当执行。
再次，应当完善对不起诉的相关规定。我国刑事诉讼法规定了法定不起诉、酌定不起诉和存疑不起诉三种形式，司法实践在后两种不起诉的适用上存在偏误。比如对于存疑不起诉，《人民检察院刑事诉讼规则》第286条进行了细化规定，在笔者看来，这一规定至少存在两个问题，一是从权限分配上将存疑不起诉的决定权集中于检察委员会，限制和束缚了办案人员的办案权限；二是不应一一列举证据不足的情况，实际上，立法及司法解释只规定在何种情况应提起公诉就足够了，凡不符合该种情况的就应作不起诉处理。因此，对不起诉的相关规定应作出修改完善。
最后，还要加强一些配套措施的建设。从效益原理出发，我国刑事审前程序的改革完善是一项复杂的系统工程，涉及审前程序的众多方面。除了以上介绍的一些措施外，在具体的程序设计中，为了节省不必要的耗费，应遵循“不过剩”、“不重复”的原则，尽量剔除一些不必要的程序，合并可以合并的程序。此外，由于刑事诉讼中错误在所难免，但错误在哪一个阶段发生，错误成本在何阶段支付对诉讼收益有着直接的影响，一般而言，错误成本的先期支付要优于其后期支付，因此，要注意发挥审前各个阶段的纠错功能，只要发现案件的处理存在错误，就应及时加以纠正，而不能留到后一诉讼阶段解决。
吴卫军 任永芳
[摘要] 效益原理不仅要求刑事程序的运作过程具备一定的经济合理性，而且要求其结果必须体现合目的性。世界各国刑事审前程序主要通过司法权的合理放纵、诉讼成本的有效节俭、司法资源的优化配置等方式来实现诉讼效益的最大化。我国刑事审前程序的制度设计在充分实现效益最大化方面存在不少缺憾，应当着眼于通过观念变革、机构整合及模式重构来完善我国的刑事审前程序。
[关键词] 效益原理；审前程序；诉讼成本；司法资源
[中图分类号]DF71 [文献标识码]A [文章编号]1000—4769(2006)03—0097—06
在刑事诉讼法治化进程不断深入的时代背景下，效益原理在刑事程序中的地位和意义日益凸显。以审前程序为切入点，全面检视我国刑事程序中效益原理的实际运作状况，并在纵横比较的基础上提出兼具合理性与操作性的改革举措，无疑在当下司法改革中具有重要的现实意义和理论价值。
一、效益原理的基本理念
效益原本是经济学的基本概念，将效益原理引入法学领域，并运用经济学方法系统地分析法律问题，是经济分析法学派的重要贡献之一。
经济学中，效益问题的产生主要是基于稀缺规律的作用，即人的欲望和需要是无限的，然而现实世界能够提供或满足人类需要或欲望的资源和方式却是有限的。有鉴于此，人们面临的最大问题是如何以有限的资源分配来最大限度地满足人们的欲望和需要。在刑事诉讼中，同样存在资源的供求矛盾。一方面，由于现代社会经济往来不断增多、社会关系日趋复杂化等原因，犯罪现象不仅没有减少或消灭，反而呈现出不断上升的趋势；另一方面，国家投入到刑事诉讼中的人力、财力和设备等司法资源由于受经济发展水平、现实资源分配方式等的限制，又总是有限的，远不能满足彻底追究、惩治犯罪和保障人权的需要。这样，在打击犯罪的无限性与国家资源投入的有限性之间凸显出效益问题的重要性。由于刑事诉讼并非以追求经济或物质利益为前提，刑事诉讼活动的收益主要是伦理性的或非物资性的，难以量化，而且诉讼的投入与产出缺乏共同的可比单位，难以单纯用数量形式进行评价和衡量，因此，诉讼中效益的衡量似乎是不太可能的。但是，应该看到，诉讼效益要求诉讼方式的经济性选择，在达成一定的诉讼目的时所选用的不同诉讼方式中所包含的不同耗费间具有一定的可比性。因此我们可以用规范分析的方法来评价诉讼收益，即将刑事诉讼的非经济性产出按“好”与“坏”、“应当”或“不应当”分为肯定性收益和否定性收益，也称之为正效益和负效益，正效益(肯定性收益)指正面或正向的产出，这种产出获取越多越好；负效益(否定性收益)指负面或反向的产出，这种产出获取越少越好。据此，效益的基本理念主要体现在以下两个方面：
一是刑事程序的运作过程必须具备一定的经济合理性。即在资源稀缺、成本有限，而大幅度增加司法投人又不太现实的情况下，应当通过科学配置有限的司法资源和合理地设计诉讼程序等方法来实现诉讼效益的极大化。这一价值内涵可以通过一定的经济因素加以衡量。一般说来，人们往往以诉讼周期的长短、诉讼程序的繁简以及司法资源是否得到合理配置等标准来评价刑事诉讼过程的经济合理性。
二是刑事程序的结果具有合目的性，即刑事诉讼效果的实现必须符合诉讼主体的欲望和需求。这一价值内涵主要通过伦理因素或非经济性因素，着重从价值层面来进行评判。就国家专门机关而言，刑事诉讼的效果主要表现在惩罚犯罪的覆盖程度、准确程度和执行程度上，即覆盖程度、准确程度和执行程度越高，诉讼结果越具有合目的性，反之则越低；就当事人和其他诉讼参与人而言，刑事诉讼的效果主要体现为法律正当程序的实现程度、合法权益的保护程度及对裁判结果的满意程度等方面，即上述程度越高，当事人会认为诉讼结果的合目的性就越强，反之则越低。因此，刑事诉讼效益的极大化是在满足国家(专门机关)的利益愿望和满足公民个人(当事人和其他诉讼参与人)的利益愿望之间达到平衡而实现的。
综上，诉讼过程的经济合理性本质上要求人们在刑事诉讼过程中寻求最佳的方式来科学合理地利用诉讼资源，诉讼结果的合目的性本质上要求刑事诉讼结果的实现必须符合公正、秩序和自由的价值目标。因此，在刑事诉讼中，效益的基本理念就是通过寻找最佳的方式，即以最少的人力、物力和财力，在最短的时间内来最大限度地满足人们对正义、自由和秩序的需求。可见，效益所包含的两项价值内涵本身就体现了公正与效率两种价值之间的关系。正如经济分析法学派代表人物波斯纳在其名作《法律的经济分析》一书中所指出：“正义的第二种意义，简单地讲，就是效益”。
二、效益原理在各国刑事审前程序中之体现
制度经济学认为，制度的重要功能在于它可以减少世界的复杂性、降低协调成本，简化识别负担。综观世界各国刑事审前程序的制度设计，效益原理主要体现在如下几个方面：
1．司法权的合理放纵
司法权的合理放纵主要表现在：一方面，审前阶段对侦查、检察机关的监督与制约机制相对弱化，这主要是为了避免外在约束过多所必然引起的诉讼活动迟缓、拖延，消除司法官员的心理顾虑，从而使侦查、起诉活动高效进行。以日本为例，日本刑事侦查分为任意侦查与强制侦查，可以分别采用或者一并采用。所谓任意侦查，是指以受侦查人同意或承诺为前提而进行的侦查，包括要求被疑人或被疑人以外的人到场并对他进行调查，要求某人前往一定场所，获得被疑人或其他人自愿提出的书面材料、委托鉴定、口译和笔译，等等。对于任意侦查，法律上没有特别限制，主要就是为了便于侦查机关迅速查明案情，抓获犯罪嫌疑人。
另一方面，为了提高诉讼效率，立法赋予侦查、检察人员较大的自由裁量权。扩大自由裁量权意味着使司法官员尤其是警察获得广阔而充分的活动时空，因而能针对外界的细小而纷繁的变化作出快速反应并灵活处置，避免因贻误时机而进行补救时增加更大的投入。比如西方各国在普遍实行逮捕、搜查司法令状主义的同时，又允许进行无证逮捕(紧急逮捕)、无证搜查，这正是为了提高诉讼效益的重要举措。
2．诉讼成本的有效节俭
通过提高侦查人员的素质、加大审前程序的司法投入、增加先进侦查手段、扩大运用科技证据的范围等措施固然能够提高审前程序的诉讼效益，但这些均属于增加投入的“粗放性”措施，不符合刑事诉讼中“集约化经营”的需要，在司法资源供求矛盾暂时难以缓解的背景下往往是杯水车薪。因此各国主要通过缩减诉讼成本、提高司法资源利用率的方式来提高诉讼效益。就程序本身来说，诉讼周期的长短、诉讼程序的繁简、诉讼费用的高低等，对诉讼成本的增减均可带来直接性影响。为此各国普遍建立了如下成本节俭 机制。
一是诉讼周期的缩短。诉讼周期，是指诉讼程序从发生到终结的时间延续过程。诉讼周期的长短一方面影响着诉讼主体在诉讼过程中的实际经济耗费，因为，时间的耗费总是同人力、物力和财力的消耗密不可分的；时间占用得越长，经济资源的消耗就越多，反之就越少。另一方面，诉讼周期的长短对诉讼主体的伦理成本也发生着直接的影响。诉讼中的伦理成本主要体现为社会对于犯罪嫌疑人、被告人的一般消极评价所导致的名誉损失以及被害人及其他诉讼参与人的感情投入，一般说来，诉讼周期越长，伦理成本就越大，反之则越小。既然诉讼周期的长短与诉讼成本的消耗量成正比，因此，缩短诉讼周期就成为提高诉讼效益的最简捷的措施之一。审前程序的诉讼期限具体表现为对侦查羁押期限以及其他强制措施期限的要求。各国刑事诉讼立法均对诉讼周期问题作出了非常严格的规定。如《美国联邦刑事诉讼规则》第5条(a)规定：“持根据控告签发的逮捕令执行逮捕的官员，或者未持逮捕令执行逮捕的其他人员，应当无不必要延误地将被捕人解送至最近的联邦治安法官处。”所谓“无不必要延误”显然是将诉讼周期缩减至最低。此外，大多数国家还在刑事诉讼法中明确规定了不遵守诉讼期间的法律后果。
二是程序的简化、合并甚至取消。诉讼程序具有交涉性的特点，程序的繁简显然与诉讼效益问题密切相关。一般而言，在诉讼结果相同的前提下，审前程序越繁琐，效益就越低，反之则相反。为解决因诉讼程序繁琐而导致的案件大量积压的顽症，促进司法资源的整体节约，取消或者简化特定诉讼程序的某些内部环节，无疑是提高诉讼效益的重要方式之一。目前，世界各国均十分重视“正当程序简易化”的司法实践，各国以简易程序审结的案件比例已经在全部案件中占到绝对优势，并呈现出继续上升的趋势。以德国为例，一般认为，德国刑事诉讼中有9种特别程序，其中与审前程序直接相关的是刑罚命令程序、加快程序。在这两种简易程序中，针对简单、轻微的刑事案件，立法允许省略起诉书的制作与提交、案件预审等程序，直接进入法庭审理或判决阶段，这无疑大大节省了诉讼资源，提高了诉讼效益。与此类似，修改后的《意大利刑事诉讼法》也增设了大量简易程序，着力简化审前程序中的诉讼环节。在一定情况下，将本应分别属于不同主体行使的职能活动有条件地合并于同一时空下进行，甚至由同一主体同时行使，这无疑将极大地节约诉讼资源。例如，德国和日本实行检察官指挥侦查制度，检察官可提前介入侦查程序，这意味着公诉准备活动的提前和节约，使案件可以迅速地交付审判，相应也就提高了诉讼效益。
3．司法资源的优化配置
提高诉讼效益的另一条重要途径是优化刑事司法资源的配置，使有限的资源得到最大限度或最充分的利用。综观世界各国的立法与司法实践，司法资源的合理配置主要体现在两项重要原则的运用上：
一是比例原则(或称相适应原则)。该原则渊源于行政法领域，现已为许多国家上升为宪法原则，成为法治社会中保障人权的一项基本原则，它强调限制公民权利的手段与事件本身的重要性必须成比例，对公民权利的限制应控制在最小限度内。刑事诉讼中，比例原则要求强制性处分的适用应当与犯罪的严重性、嫌疑程度(掌握证据的充分性)以及案情的紧急性和必要性相适应，对犯罪嫌疑人没有必要逮捕的就不能逮捕，采用搜查、扣押、查封等强制措施时也应如此。这样，司法机关与当事人都可以减少不必要的诉讼支出，提高诉讼效益。因此，尽管比例原则的设立初衷与主要功能均着眼于人权保障，但从实际效果看，显然还有提高诉讼效益的作用。在刑事审前阶段，比例原则主要体现在强制性侦查措施的采用必须遵循必要性、适度性原则，尤其是羁押措施的采用应当成为例外而非原则。《德国刑事诉讼法》的许多条文体现了该项原则，如该法第113条第1款规定：“对只判处六个月以下剥夺自由或者一百八十个日额罚金以下的行为，不允许根据调查真相困难之虞命令待审羁押。”这表明，根据比例原则，对轻罪嫌疑人一般不应予以逮捕羁押。
二是区别对待原则。该原则主要体现为诉讼程序的过滤机制和繁简分立机制。其中繁简分立又称程序分流机制，是指在审判程序上对那些所涉罪行比较严重、社会影响较大的案件，应该设立相对繁琐、复杂的诉讼程序；而对那些所涉罪行较轻、案情简单、证据充分的案件，则应考虑适用简易程序审结。在审前阶段，区别对待原则主要体现为对案件的过滤机制。在任何一个国家的诉讼活动中，都不可能使所有的刑事案件最终均进入审判程序，它们或多或少地在审前阶段就可得到有效解决。这样不仅减轻了司法机关的负担，而且大大节约了诉讼成本。
从两大法系国家刑事案件的过滤机制来看，大陆法系国家的过滤机制较为简明，主要有两道，即检察官决定是否起诉的过滤与法官庭前审查的过滤。以德国为例，由于检察官有权领导和指挥侦查，因此在侦查阶段，检察官即可根据案件和被告人的情况发布刑罚命令的动议，使得部分案件进入简易程序，还有一部分案件则根据检察官的决定而终止诉讼。当案件被起诉到法院后，法官就决定是否开庭审判进行第二次过滤，经过法官的审查，可能将部分不符合审判条件的案件剔除出去。比较而言，英美法系国家的案件过滤手段和步骤相对较多。以美国为例，普通刑事案件首先由警察进行侦查，在此期间一些侦查未终结的案件和对被告人不需要逮捕的案件常常被过滤掉，即使在那些被逮捕的嫌疑人中，又有一部分不需起诉的也可过滤掉。在接下来的登记程序中，又有一部分嫌疑人因不需起诉而被释放，剩下的嫌疑人或被告人在经历初次聆讯程序时可能因对被告人放弃指控或因案件被撤销而得到释放。再接下来的预审程序中，又有一部分案件因对被告人放弃指控或因撤销案件而被过滤。经过预审之后，重罪案件须经大陪审团审查起诉，只有那些被大陪审团裁定有罪、证据充分的案件才进入传讯阶段，而在传讯阶段，仍有部分案件可能会被撤销指控，还有部分案件通过辩诉交易得到解决。总之，经过上述多重程序的过滤，真正能够进入正式审判程序的案件只占全部刑事案件的极少数。
三、我国刑事审前程序在效益方面的缺憾
1996年修改后的刑事讼诉法是确立我国刑事审前程序的法律基础，与修改前相比，刑事诉讼法在庭审方式上大量借鉴了英美国家当事入主义的某些作法，形成了颇具特色的“混合式”庭审方式。与此相反，在审前程序方面，刑事诉讼法虽然在一些问题上进行了补充完善，但与修改前相比，变化并不大，有关效益问题的缺憾逐渐显现出来，一些能够充分体现效益要求的程序机制尚待确立。
首先，诉讼期限制度有待完善。从我国审前羁押期限的立法规定来看，对犯罪嫌疑人规定的侦查羁押的“弹性期限”过多，累计羁押期限过长，从而大大延长了诉讼周期。以对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限为例，最长可达7个月。 除此之外，根据刑事诉讼法第125条的规定，理论上还可以对某些犯罪嫌疑人实行无期限羁押。由于羁押期间的弹性大，侦查机关可以利用这些不确定的规定随意延长羁押期间，从而使司法实践中超期羁押的现象屡见不鲜。更有学者明确指出：“我们过去说超期羁押，经过研究发现，中国不是超期羁押问题，是没有期限、无期限羁押问题，因为到了审查起诉、审判阶段，羁押期限和办案期限完全合而为一了。”审前程序中除了超期羁押现象普遍存在，严重损害效益原理外，其他强制措施在期限设计上也存在不少问题。比如拘传、留置盘问被滥用为变相剥夺犯罪嫌疑人自由的强制措施就是很典型的例证。
其次，我国审前程序的过滤机制有待健全。由于我国尚未建立审前程序的司法审查机制，相对来说，审前程序中警察与检察官掌握着较大的案件过滤权。具体而言，刑事公诉案件在正式开庭审判前一般要经过五道过滤环节。分别发生于立案阶段、拘留及逮捕过程中、侦查终结之时、审查起诉阶段及庭前审查环节上。上述五道过滤环节中，检察院对不起诉案件的自由裁量权意义最为重大，但从司法实践看，由于超职权主义诉讼模式下“宁枉勿纵”思想根深蒂固的影响及《国家赔偿法》中有关刑事司法赔偿不恰当的规定，导致检察机关对不起诉的标准掌握偏严，实际适用不起诉处理的案件并不多，没有发挥应有的过滤作用。
第三，我国审前程序中的资源配置有待进一步合理化。在经济分析法学派看来，确定法律权利的赋予及法律责任的归属时，应以促进社会资源配置的最大化为己任。根据这一原则，笔者认为，审前阶段的整体资源配置应当以侦查为中心，弱化立案程序，密切侦诉关系，将审前阶段作为一个紧密联系的整体，实现审前程序的“一体化”。我国刑事诉讼程序，由于实行侦、控、审完全分立的诉讼模式，公检法三机关各管一段，形成类似工厂流水线作业的运作机制。审前程序中公安机关的侦查活动和检察机关的起诉活动被明显地区别开来，两者没有主次之分。公安机关的侦查活动并不附属于起诉，起诉也不统摄侦查，检察机关只能通过行使批捕权和监督权对公安机关的侦查活动实行有限的监督。这样，不仅没有实现审前程序的“一体化”，合理配置司法资源，而且也不利于对被告人人权的保障。我国审前程序中的这种侦诉关系，影响了国家追诉权的有效行使，同时也有悖于效益原理的基本要求。
第四，诉讼结果的合目的性有待进一步加强。如前已述，诉讼结果的合目的性也是程序效益原理的重要内容，这就要求审前程序的构建必须符合诉讼主体的需求，然而从实践看，当事人对我国刑事审前程序的满意程度并不高。就犯罪嫌疑人而言，由于前述审前程序的种种缺陷以及司法实践中大量程序违法现象的存在，导致其合法权益得不到完全而充分的保障，自然对审前程序的满意程度不高。就被害人来所说，根据我国刑事诉讼法的规定，被害人在审前程序中没有独立的诉讼权利，无法全面参与审前程序，同时由于大量案件往往要经过相当长的时间周期才会有一个结果，被害人惩罚犯罪的迫切要求和心理欲望需经长时间等待才能实现，其对审前程序的满意程度当然也不会很高。就律师来看，司法实践中律师不仅会见犯罪嫌疑人难、调查取证难、阅卷难、取保候审难，而且面临着巨大的职业风险，其对现行审前程序也有迫切的变革要求。
四、我国刑事审前程序之完善
我国刑事审前程序之完善是一个复杂的系统工程，涉及立法、司法等多方面的因素，从不同的立场、不同的视角进行观察，能够得出不同的观点和主张。在笔者看来，目前当务之急是在以下几方面有所作为：
1．观念更新
制度变革如果以观念更新为先导或牵引，往往能收到事半功倍之效，反之则不免步履艰难。刑事审前程序的改革必须以司法人员观念的更新为前提。
首先，司法人员应当全面理解效益原理的价值蕴涵。如前已述，效益原理不仅意味着以一定的司法资源投入换取尽可能多的诉讼成果，或者在取得同样诉讼成果的前提下追求司法成本的最小化，更意味着在增量资源投入有限的情况下，应当努力通过优化存量资源配置、节俭诉讼成本等来实现收益的最大化；不仅意味着刑事审前程序的运作过程必须具备一定的经济合理性，而且也意味着刑事诉讼的结果应当具有合目的性，即刑事诉讼效果的实现必须符合诉讼主体的欲望和需求。只有完整理解了效益原理的价值内涵，才能将其切实外化于司法活动中。
其次，观念的更新还要求司法人员在执法理念上实现从“国家本位”、“权力本位”、“义务本位”向“个人本位”、“权利本位”的转变。这就意味着个人不再是国家通过诉讼活动实现其社会政策的工具；意味着为了国家、社会利益，可以不惜牺牲个人利益的泛道德哲学应当退出诉讼的历史舞台；意味着诉讼应当高扬民主的旗帜，实现从司法机关主导向诉讼当事人主导的转变；意味着诉讼中权利对权力、权力之间的有效监督和制约；意味着诉讼中当事人主体地位的彰显与自我归责、自我服从程序运作机制的形成；意味着“为达目的不择手段”的唯结果论、程序工具论的彻底解体和消亡；意味着诉讼中要树立一种人文关怀，这种人文关怀应表达对独立个人的人格尊严、人性自由等的真情关切。只有这样，审前程序的构建和运作才能得到诉讼主体特别是当事人的高度认同，才能实现其诉讼结果的合目的性。
2．机构整合
从效益原理出发构建我国警检关系，实现机构整合，应当考虑以下因素：(1)应当能够实现侦查、检察资源的充分合理配置，实现两者功能的最大化；(2)通过强化监督制约机制，努力减少司法实践中的种种程序违法现象，保障涉诉公民特别是犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，维护审前程序的公正性；(3)有利于提高公安司法人员的素质，维护刑事司法的纯洁性，增强公民对刑事司法的信任感。基于以上考虑，笔者认为，应当改革我国的现行警检关系，构建一种以公诉为中心的侦控一体化模式，实现审前程序的一体化。具体而言，就是要实现公诉机关对侦查活动的业务指导和协助。刑事案件立案后，公安机关应当及时告知检察院，此后公安机关采取的一切侦查行为都要向检察院通报，采取的强制措施(逮捕除外)及搜查、扣押、通讯监听等涉及公民重要人身、财产权利的侦查行为都要经过检察院的批准，检察机关有权就案件的侦查活动下达指示和命令，必要时可给予协助。只有这样，案件的侦查活动才能统摄于公诉活动之下，服从公诉的需要，一方面有利于提高诉讼效益，防止频繁出现退回补充侦查等程序倒流现象，另一方面也有利于加强对犯罪嫌疑人的人权保障，实现程序公正。
3．模式重构
主要包括以下几方面的内容：
首先是增加司法过滤环节，由地位相对中立的法院介入审前程序。具体而言，一是建立逮捕的事前、事后审查机制。司法实践中的逮捕及逮 捕后对犯罪嫌疑人的羁押存在较多问题，由中立的法官进行全面审查，有利于维护程序的正当性，减少司法支出的不必要性。事前审查是指逮捕行为的实施必须经法院批准，逮捕令由法官签发；事后审查是指逮捕实施后，由法院决定是否羁押犯罪嫌疑人及羁押多长时间，犯罪嫌疑人及其家属、律师有权提请法院审查逮捕行为的合法性及正当性，对法院裁决不服的，有权提出上诉。二是建立法院对其他强制措施及搜查、扣押、监听通讯等侦查行为的事后审查机制。除了逮捕以外，笔者认为，从提高诉讼效益的角度出发，其他强制措施及搜查、扣押、监听通讯、秘密侦查等涉及公民重要人身、财产权利的侦查行为应由公诉机关行使决定权，法院主要进行事后的审查。
其次，加强检察机关的监督力度。与前述在我国建立一种紧密型的警检关系相对应，检察机关对于公安机关实施的侦查行为和强制措施应当加强监督指导，发现应当立案而没有立案或不应当立案而立案的，或者采取强制措施或侦查行为不恰当的，或者有其他程序违法行为的，应当及时下达指示或命令，对于该指示或命令，侦查机关及侦查人员应当执行。
再次，应当完善对不起诉的相关规定。我国刑事诉讼法规定了法定不起诉、酌定不起诉和存疑不起诉三种形式，司法实践在后两种不起诉的适用上存在偏误。比如对于存疑不起诉，《人民检察院刑事诉讼规则》第286条进行了细化规定，在笔者看来，这一规定至少存在两个问题，一是从权限分配上将存疑不起诉的决定权集中于检察委员会，限制和束缚了办案人员的办案权限；二是不应一一列举证据不足的情况，实际上，立法及司法解释只规定在何种情况应提起公诉就足够了，凡不符合该种情况的就应作不起诉处理。因此，对不起诉的相关规定应作出修改完善。
最后，还要加强一些配套措施的建设。从效益原理出发，我国刑事审前程序的改革完善是一项复杂的系统工程，涉及审前程序的众多方面。除了以上介绍的一些措施外，在具体的程序设计中，为了节省不必要的耗费，应遵循“不过剩”、“不重复”的原则，尽量剔除一些不必要的程序，合并可以合并的程序。此外，由于刑事诉讼中错误在所难免，但错误在哪一个阶段发生，错误成本在何阶段支付对诉讼收益有着直接的影响，一般而言，错误成本的先期支付要优于其后期支付，因此，要注意发挥审前各个阶段的纠错功能，只要发现案件的处理存在错误，就应及时加以纠正，而不能留到后一诉讼阶段解决。