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摘 要 为迎合当前社会经济的发展形势，检察机关创新工作举措，通过设置派驻检察室，推行检力下沉，深化法律监督触角的延伸。本文拟针对目前派出所执法存在的问题及现状，通过构建检察室对派出所执法监督的有效机制来加强监督，以实现检警监督的良性运作，促进司法公正。
关键词 派驻检察室 派出所执法监督 法律监督机制
中图分类号：G631文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）11-111-02
一、强化派驻检察室执法监督的初衷及意义
检察机关是法律监督机关，而法律监督是法律运行不可或缺的构成性机制，属于护法的范畴，是维护法律正确实施的手段。豍近年来，为充分发挥检察机关的监督跟进，通过设置派驻检察室实现对公安派出所执法、司法活动的监督，将监督力量下沉并延伸到基层的派出所不仅系大势所趋，且意义深远。
第一，填补法律空白，实现司法的合理有效运作。近年来检察机关一直缺少相应的派出机构与之对应，使得监督职权无法辐射到各个乡镇基层之中。乡镇派驻检察室的设置，有效全面的将检察机关的法律监督延伸到乡镇基层，派驻检察室可以与乡镇设立的公安派出所、人民法庭、司法所等基层政法机关相对应，填补法律监督在乡镇的虚化，共同构成我国乡镇政法体系，更好地实现公检法司等基层政法机关相互制约，相互配合，完善乡镇法律系统。豎此一举措将乡镇司法权的行使处在检察机关法律监督之下，有效的保障司法运作地合法、有序。
第二，监督公安派出所执法，纠正约束执法中存在的问题。多年来检察机关对公安派出所的监督面较窄，使得派出所在实践中存在诸多诟病。检察机关通过派驻检察室，建立相应的配套制度加强对派出所执法监督，着力解决存在的突出问题，以回应公众对公安机关立案侦查活动的规范化的诉求，提升检察监督的效力。豏
第三，巩固基层司法，促进社会管理创新。推行派驻检察室行使法律监督的职权，改变了检察工作一直奉行的上位监督理念，使群众能够更直观的了解检察工作，便于人民群众反映各个领域存在的不公正的现象，从而使检察机关掌握社会矛盾的根源和基层社会活动的弊端，有针对性的开展法律监督工作，创新工作机制，增强法律监督工作的主动性和有效性。
二、公安派出所执法中存在的问题及原因
长期以来缺少对派出所进行有效的监督和制约，基层派出所往往容易出现以罚代刑，立案不当，随意撤案，重实体，轻程序，证据收集不规范，刑讯逼供，甚至出现徇私枉法等严重的渎职行为，这不得不引起司法的重视。问题的产生有以下几方面：
首先，人员素质参差不齐，执法理念存在误区。随着经济发展，外来人员流动加快，基层的治安形势越来越严峻，基层派出所面临着挑战。由于警力短缺，使得派出所不得不招聘临时协警帮助治理治安，由于没有受过专业的法律培训，有些协警往往在办案中过分的依赖经验，重实体，轻程序，使得案件出现了不少的问题，影响了案件的质量。
其次，经费紧张，自由裁量较大。有的派出所开支较大，而财政拨款较少或者是不到位使得执法人员铤而走险，以罚代刑；在具体的治安案件中，缺少检察机关的监督，使得派出所对于介入违法行为与犯罪行为又有较大的自由裁量权，对于部分刑事犯罪的案件以罚代刑降格处理。
再次，缺乏有力的内部、外部监督。公安系统内部对于此种现象往往碍于情面不愿监督，外部检察机关由于人员及地理环境加之监督手段有限等原因的限制，使得派出所的工作缺乏有限的监督和引导。
三、检察机关对派出所执法监督现状
侦查监督部门是检察院的专门监督机构，但是实践中对派出所的监督效果却存在极大的差距，检察机关对公安派出所的监督仅仅停留在形式意义上的泛泛监督，监督效果有限。
首先，监督空间的受限性。在长期的司法实践中，检察机关对公安派出所的监督呈现出“一对多”空间距离拉长的特点。通过走访发现很多的轻微刑事案件卡在派出所这一环，没能够进入到立案程序，侦查监督部门由于空间、距离及时间上的原因，缺少有效的联系机制，使得检察机关无法准确掌握派出所刑事执法活动的动态信息，无法实现对派出所实现同步有效的监督。
其次，监督手段约束的有限性。对于公安派出所办理的刑事案件，发现有违法的问题，往往通过口头或者书面予以纠正，但这对于公安机关仅仅起到了警告和督促的效力，缺乏有效的强制约束力。况且根据法律的规定检察机关发放的《纠正违法通知书》及《立案通知书》的发送对象是公安局而非派出所，这在一定程度上势必造成监督的间接性，降低了监督的效果。
再次，监督范围的不全面性。公安派出所对所查办的刑事犯罪案件，需要提请批准逮捕的，需由侦查监督机关负责审查，而监督的方式主要是书面审查，审查面较窄。除此之外，由于监督职责的受限，对于公安派出所除了逮捕以外的其它涉及到公民人身权利和财产权利的的强制措施的监督，侦查监督部门存在“监督失位”。豐根据刑诉法的规定，除了呈请逮捕的案件需要检察院进行批准外，其它未提请报捕的案件，检察机关侦查监督部门难以对其进行有效的监督。
四、检察室对公安派出所进行侦查监督职能定位分析
（一）强化法律监督的“火眼金睛”
设置派驻检察室是我国检察制度的新内容是检察机关法律监督触角在基层的延伸，通过联系实际，积极履行法律监督职责，通过不定期的检查督导派出所及时对其受理、发现的执法不严，执法不公等现象进行法律监督，加强对基层派出所执法、司法活动的监督制约。
（二）服务业务部门的“支撑平台”
派驻检察室不能取代基层检察院业务部门的职能作用，而应当各取所长，发挥相对优势，配合好相关业务部门共同促进法律监督职能的发挥。因此从性质上看检察室并不需要是一种完整的权能，而是在充分发挥检察室贴近基层、贴近群众优势的前提下的部分权能。豑侦查监督部门通过检察室这一平台优势加强与检察室的协作衔接，将发挥侦查监督职能来加强对公安派出所的执法监督，促进执法良性运作。 （三）化解矛盾的“有利推手”
检察室虽小但却有着贴近基层，深入群众的优势，有利于更好地化解社会矛盾的化解。近年来，侦查监督部门办理的审查批准逮捕的案件中，基层派出所办理的轻伤害及类似的案件呈现上升的趋势，由于没能够实地调查了解，使得检察机关对案件调解产生的效果不是很理想。通过检察室在基层的优势，走访当地派出所了解案情，并联手开展刑事和解工作，切实做到化解社会矛盾，实现法律效果和社会效果的统一。
五、检察室对公安派出所执法监督机制的构建
“监督效果不仅需要监督主体依法尽职履行监督职能，更为重要的是应当拥有强有力的监督手段，没有强有力的监督手段的难以使被监督机关纠正违法”，现结合侦查监督工作的实践提出以下对策及探索，以此来更好地推动检察监督工作深入基层，规范公安派出所执法活动：
首先，建立“有目共睹”的信息通报制度。检察室应当与派出所建立刑事案件信息通报制度，通过走访巡视辖区派出所，定期通报派出所刑事发案、立案、撤案及变更、延长拘留，逮捕等刑事强制措施，刑事案件转为治安、行政案件的情况及派出所对拘留但未报捕的案件情况，尤其对于重大、疑难、复杂的案件，第一时间通知检察室介入了解，引导取证，并将情况及时通知本院侦查监督部门。检察机关要将对派出所监督中存在的问题进行及时反馈给派出所。
其次，建立“刚柔并济”的纠违机制。检察室在平时的监督工作中发现派出所在侦查活动中有执法不规范或者违法的问题，可以视情况轻重分别处理：对轻微违法或程序瑕疵的行为，可以口头纠正违法，以示警告；对于较严重违法行为向派出所发送《纠正违法通知书》的同时，抄送该县公安局，并通知本院侦查监督科；此外，检察室可以与公安机关通过召开执法沟通座谈会议的方式，对发现的问题向公安局进行总结反馈，交换意见。对于存在渎职问题可通知侦查监督科，或将线索移交反渎局。
第三，建立“因势利导”的牵引机制。从对公安派出所办案的实体和程序上，进行不定期的监督和引导，尤其要针对辖区内发生的重大、疑难的涉众性案件，派驻检察室要提前介入，通过听取派出所的案情介绍，旁听讯问过程等方式，帮助派出所人员确定侦查方向，引导其收集证据，提高案件的质量，为下一步案件移交检察院打下了良好的基础。豒与此同时，检察室通过动态介入派出所办理案件的过程，对派出所侦查活动实行同步监督引导，规范执法，以促进执法的公正。
第四，建立“齐抓共管”的监督宣传机制。派驻检察室作工作要主动出击，积极走进社区，学校开展普法宣传，通过举办警示展览，法律宣传赶大集，法制教育进学校，发放检民联系卡等多种形式开展普法宣传，让群众了解检察室的工作职责及执法规范，鼓励群众对执法机关的违法违规行为进行监督，为加强公安派出所的执法监督增添了一道监督制约的“阀门”，方便群众与检察机关双方共同监督。
注释：
张文显.法理学.高等教育出版社.2003年版.第287页.
蔡博.论强化法律监督视域下的派驻检察室.法制与社会.2011（9）.
于丽艳.检察机关对公安派出所监督机制研究.河北法学.2012（4）.
上海市虹口区检察院.强化公安派出所执法检查监督的原因和方法.法学.2012（12）.
邵长生.重构乡镇检察室.人民检察.2009（2）.
孙曙生.检察机关对派出所刑事执法监督的法理分析与制度构建.西南政法大学学报.2011（4）.
关键词 派驻检察室 派出所执法监督 法律监督机制
中图分类号：G631文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）11-111-02
一、强化派驻检察室执法监督的初衷及意义
检察机关是法律监督机关，而法律监督是法律运行不可或缺的构成性机制，属于护法的范畴，是维护法律正确实施的手段。豍近年来，为充分发挥检察机关的监督跟进，通过设置派驻检察室实现对公安派出所执法、司法活动的监督，将监督力量下沉并延伸到基层的派出所不仅系大势所趋，且意义深远。
第一，填补法律空白，实现司法的合理有效运作。近年来检察机关一直缺少相应的派出机构与之对应，使得监督职权无法辐射到各个乡镇基层之中。乡镇派驻检察室的设置，有效全面的将检察机关的法律监督延伸到乡镇基层，派驻检察室可以与乡镇设立的公安派出所、人民法庭、司法所等基层政法机关相对应，填补法律监督在乡镇的虚化，共同构成我国乡镇政法体系，更好地实现公检法司等基层政法机关相互制约，相互配合，完善乡镇法律系统。豎此一举措将乡镇司法权的行使处在检察机关法律监督之下，有效的保障司法运作地合法、有序。
第二，监督公安派出所执法，纠正约束执法中存在的问题。多年来检察机关对公安派出所的监督面较窄，使得派出所在实践中存在诸多诟病。检察机关通过派驻检察室，建立相应的配套制度加强对派出所执法监督，着力解决存在的突出问题，以回应公众对公安机关立案侦查活动的规范化的诉求，提升检察监督的效力。豏
第三，巩固基层司法，促进社会管理创新。推行派驻检察室行使法律监督的职权，改变了检察工作一直奉行的上位监督理念，使群众能够更直观的了解检察工作，便于人民群众反映各个领域存在的不公正的现象，从而使检察机关掌握社会矛盾的根源和基层社会活动的弊端，有针对性的开展法律监督工作，创新工作机制，增强法律监督工作的主动性和有效性。
二、公安派出所执法中存在的问题及原因
长期以来缺少对派出所进行有效的监督和制约，基层派出所往往容易出现以罚代刑，立案不当，随意撤案，重实体，轻程序，证据收集不规范，刑讯逼供，甚至出现徇私枉法等严重的渎职行为，这不得不引起司法的重视。问题的产生有以下几方面：
首先，人员素质参差不齐，执法理念存在误区。随着经济发展，外来人员流动加快，基层的治安形势越来越严峻，基层派出所面临着挑战。由于警力短缺，使得派出所不得不招聘临时协警帮助治理治安，由于没有受过专业的法律培训，有些协警往往在办案中过分的依赖经验，重实体，轻程序，使得案件出现了不少的问题，影响了案件的质量。
其次，经费紧张，自由裁量较大。有的派出所开支较大，而财政拨款较少或者是不到位使得执法人员铤而走险，以罚代刑；在具体的治安案件中，缺少检察机关的监督，使得派出所对于介入违法行为与犯罪行为又有较大的自由裁量权，对于部分刑事犯罪的案件以罚代刑降格处理。
再次，缺乏有力的内部、外部监督。公安系统内部对于此种现象往往碍于情面不愿监督，外部检察机关由于人员及地理环境加之监督手段有限等原因的限制，使得派出所的工作缺乏有限的监督和引导。
三、检察机关对派出所执法监督现状
侦查监督部门是检察院的专门监督机构，但是实践中对派出所的监督效果却存在极大的差距，检察机关对公安派出所的监督仅仅停留在形式意义上的泛泛监督，监督效果有限。
首先，监督空间的受限性。在长期的司法实践中，检察机关对公安派出所的监督呈现出“一对多”空间距离拉长的特点。通过走访发现很多的轻微刑事案件卡在派出所这一环，没能够进入到立案程序，侦查监督部门由于空间、距离及时间上的原因，缺少有效的联系机制，使得检察机关无法准确掌握派出所刑事执法活动的动态信息，无法实现对派出所实现同步有效的监督。
其次，监督手段约束的有限性。对于公安派出所办理的刑事案件，发现有违法的问题，往往通过口头或者书面予以纠正，但这对于公安机关仅仅起到了警告和督促的效力，缺乏有效的强制约束力。况且根据法律的规定检察机关发放的《纠正违法通知书》及《立案通知书》的发送对象是公安局而非派出所，这在一定程度上势必造成监督的间接性，降低了监督的效果。
再次，监督范围的不全面性。公安派出所对所查办的刑事犯罪案件，需要提请批准逮捕的，需由侦查监督机关负责审查，而监督的方式主要是书面审查，审查面较窄。除此之外，由于监督职责的受限，对于公安派出所除了逮捕以外的其它涉及到公民人身权利和财产权利的的强制措施的监督，侦查监督部门存在“监督失位”。豐根据刑诉法的规定，除了呈请逮捕的案件需要检察院进行批准外，其它未提请报捕的案件，检察机关侦查监督部门难以对其进行有效的监督。
四、检察室对公安派出所进行侦查监督职能定位分析
（一）强化法律监督的“火眼金睛”
设置派驻检察室是我国检察制度的新内容是检察机关法律监督触角在基层的延伸，通过联系实际，积极履行法律监督职责，通过不定期的检查督导派出所及时对其受理、发现的执法不严，执法不公等现象进行法律监督，加强对基层派出所执法、司法活动的监督制约。
（二）服务业务部门的“支撑平台”
派驻检察室不能取代基层检察院业务部门的职能作用，而应当各取所长，发挥相对优势，配合好相关业务部门共同促进法律监督职能的发挥。因此从性质上看检察室并不需要是一种完整的权能，而是在充分发挥检察室贴近基层、贴近群众优势的前提下的部分权能。豑侦查监督部门通过检察室这一平台优势加强与检察室的协作衔接，将发挥侦查监督职能来加强对公安派出所的执法监督，促进执法良性运作。 （三）化解矛盾的“有利推手”
检察室虽小但却有着贴近基层，深入群众的优势，有利于更好地化解社会矛盾的化解。近年来，侦查监督部门办理的审查批准逮捕的案件中，基层派出所办理的轻伤害及类似的案件呈现上升的趋势，由于没能够实地调查了解，使得检察机关对案件调解产生的效果不是很理想。通过检察室在基层的优势，走访当地派出所了解案情，并联手开展刑事和解工作，切实做到化解社会矛盾，实现法律效果和社会效果的统一。
五、检察室对公安派出所执法监督机制的构建
“监督效果不仅需要监督主体依法尽职履行监督职能，更为重要的是应当拥有强有力的监督手段，没有强有力的监督手段的难以使被监督机关纠正违法”，现结合侦查监督工作的实践提出以下对策及探索，以此来更好地推动检察监督工作深入基层，规范公安派出所执法活动：
首先，建立“有目共睹”的信息通报制度。检察室应当与派出所建立刑事案件信息通报制度，通过走访巡视辖区派出所，定期通报派出所刑事发案、立案、撤案及变更、延长拘留，逮捕等刑事强制措施，刑事案件转为治安、行政案件的情况及派出所对拘留但未报捕的案件情况，尤其对于重大、疑难、复杂的案件，第一时间通知检察室介入了解，引导取证，并将情况及时通知本院侦查监督部门。检察机关要将对派出所监督中存在的问题进行及时反馈给派出所。
其次，建立“刚柔并济”的纠违机制。检察室在平时的监督工作中发现派出所在侦查活动中有执法不规范或者违法的问题，可以视情况轻重分别处理：对轻微违法或程序瑕疵的行为，可以口头纠正违法，以示警告；对于较严重违法行为向派出所发送《纠正违法通知书》的同时，抄送该县公安局，并通知本院侦查监督科；此外，检察室可以与公安机关通过召开执法沟通座谈会议的方式，对发现的问题向公安局进行总结反馈，交换意见。对于存在渎职问题可通知侦查监督科，或将线索移交反渎局。
第三，建立“因势利导”的牵引机制。从对公安派出所办案的实体和程序上，进行不定期的监督和引导，尤其要针对辖区内发生的重大、疑难的涉众性案件，派驻检察室要提前介入，通过听取派出所的案情介绍，旁听讯问过程等方式，帮助派出所人员确定侦查方向，引导其收集证据，提高案件的质量，为下一步案件移交检察院打下了良好的基础。豒与此同时，检察室通过动态介入派出所办理案件的过程，对派出所侦查活动实行同步监督引导，规范执法，以促进执法的公正。
第四，建立“齐抓共管”的监督宣传机制。派驻检察室作工作要主动出击，积极走进社区，学校开展普法宣传，通过举办警示展览，法律宣传赶大集，法制教育进学校，发放检民联系卡等多种形式开展普法宣传，让群众了解检察室的工作职责及执法规范，鼓励群众对执法机关的违法违规行为进行监督，为加强公安派出所的执法监督增添了一道监督制约的“阀门”，方便群众与检察机关双方共同监督。
注释：
张文显.法理学.高等教育出版社.2003年版.第287页.
蔡博.论强化法律监督视域下的派驻检察室.法制与社会.2011（9）.
于丽艳.检察机关对公安派出所监督机制研究.河北法学.2012（4）.
上海市虹口区检察院.强化公安派出所执法检查监督的原因和方法.法学.2012（12）.
邵长生.重构乡镇检察室.人民检察.2009（2）.
孙曙生.检察机关对派出所刑事执法监督的法理分析与制度构建.西南政法大学学报.2011（4）.