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随着预算管理制度改革的不断深化，现代财政制度的建立对行政事业单位的管理提出了更高的要求，而作为管理中重要构成部分的预算管理，对行政事业单位长期稳健发展起到十分重要的作用。实际上，由于受松散、粗放、陈旧的预算管理观念的影响，行政事业单位需要在开展业务活动过程中对各个方面进一步规范与完善。基于此，本文在简述行政事业单位实施预算管理的重要性基础上，指出目前行政事业单位实施预算管理过程中显露的问题，最后针对性地提出相应的优化对策，以促进行政事业单位预算管理更为科学、规范。
2020 年10月1日国务院公布修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称条例），不仅进一步完善了行政事业单位预算管理制度，还将二十多年的预算管理实践经验和财税体制改革以法律法规形式固定下来。条例在原有的预算法律上增添了新的规定、新的要求，一方面是响应政府对深化预算管理制度改革的要求，另一方面也是借用法律的权威性确保公共财政资金能够节用裕民。条例的颁布和推行，象征着现代财政制度建立的里程碑。尤其条例在内容上弥补了预算法的不足，在推广实施中取得了一定成效。但是，即便是在条例的指导下，仍有多方问题亟需解决。由此可见，对预算管理问题进行思考有着重要的紧迫性和现实意义。
一、行政事业单位预算管理的重要性
行政事业单位在编制预算时，存在预算外资金，即大量的资金并未纳入预算内，造成预算管理体系未能发挥预期效果，从而滋生一些违法乱纪的不良行为。行政事业单位加强预算管理，明确预算收支范围，并加大预算公开力度，不仅提升了财政资金应有的透明度，还有效遏制徇私、侵占等不当行为产生。此外，条例在原有的政府预算编制功能性分类之上，又加入经济分类。这种功能与经济分类并驾齐驱的预算编制，不仅有效地解决了部分行政事业单位为了粉饰而造成财务数据失真问题，同时还提高预算编制的准确性与系统性。总之，行政事业单位在管理中落实预算管理工作，具有以下意义：首先，通过对单位各项经济活动诸如成本核算、财务核算等进行严格把控，并将各类成本支出控制预算范畴之内，实现成本有效控制，继而提高单位经济效益。其次，结合单位总体目标和各部门特征，将预算目标细化为具体目标，并落实到相关部门和人员身上，有利于逐步落实单位长治久安的宏大愿景。最后，通过预算管理一系列过程管理，做到资源合理配置与高效利用，并以最大程度发挥监督职责，有利于降低财务风险。
二、关于当前行政事业单位预算管理过程中问题与漏洞
（一）预算管理缺乏领导支持与重视
行政事业单位对预算管理工作不重视，无论是财务预算管理不科学、不全面，还是未将单位实际发展情况考虑到预算编制中，都能看出单位领导干部对预算管理工作的疏忽，具体体现在：其一，部分行政事业单位错误认为预算管理工作仅由财务部门便能完成，造成其他部门参与度不高。事实上，预算管理工作是由各个部门协同合作，并依靠各个部门提供真实数据才能保证预算编制的准确性与全面性。其二，有些單位重视预算编制轻视预算执行，同样会使预算管理流于表面。
（二）预算编制工作有待完善
预算编制作为预算管理工作极为重要的环节，其科学性与全面性直接影响单位预算管理工作的质量。因此单位领导人理应采取合理措施，来提高预算编制的质量与水平。然而现实中，预算编制职能部门在做编制预算时存在不同程度的问题，具体体现在：首先，单位在编制项目支出预算与基本支出预算时，未严格区分造成二者界限不明确。比如，基本支出范围的外出培训、劳务、职工出差、零星维修、公务接待等经济事项纳入项目申报中;而部分项目支出范围则成了基本支出，如购买办公设备费用、大型会议费、大型修缮费等，二者容易模糊界限。其次，预算编制细化程度不够。行政事业单位理应结合条例相关要求，将本年度收支情况以及以前年度资金结余实况细致反映出来，但是很多行政事业单位采取粗略预算编制手段来规避这一规定，仅将财政预算拨款收入纳入预算，未将其他收入纳入预算。如有些单位在编制预算时故意模糊支出方向，将大量资金放在其他商品服务支出、其他资本性支出等其他类经济分类，以便将资金截留或挪作他用，造成单位无法对这些项目支出内容进行监督。最后，预算编制方法不够科学。大多数行政事业单位在编制下一年预算时，未能充分发挥零基预算的作用，造成诸多问题，比如预算执行与预算偏差较大，在预算执行中存在无预算支出现象，同时预算缺乏刚性约束，预算执行中追加支出随意性较大等。
（三）预算绩效考核与反馈机制不足
行政事业单位缺乏“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理机制，追其根源是单位负责人对绩效管理缺乏足够的认识，造成过多重视经费使用合法性，而忽视其有效性，甚至错误地把绩效管理视为负担，未意识到绩效管理对预算执行效率和质量的保障作用，以及对单位资金使用效益的意义。此外，不少行政事业单位的绩效评价指标和评价标准缺乏统一性，预算绩效评价体系还有待进一步健全，绩效评价的结果也未充分应用在单位预算编制和激励中，继而发挥不出绩效评价结果相应的功能。
三、我国行政事业单位优化预算管理的有效对策
（一）转变观念，强化预算管理意识
预算管理作为预测未来与决策当下的重要枢纽，为了发挥预算管理作用，势必要求行政事业单位统筹谋划，为预算管理工作奠定牢固的基础。
首先，行政事业单位应转变观念，对预算管理工作有一个全面、整体的认识，充分认识到预算管理对单位发展的重要性。
其次，单位定期组织全体工作人员认真学习《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国预算法实施条例》。在组织工作人员学习时需要注意两个关键点：一是增强工作人员的财经法制观念，尤其单位主要领导及分管领导的思想层面。二是加强条例和预算绩效管理培训，单位通过开展“新预算法”为主题的学习培训活动，并切实落实预算绩效管理工作，以增强工作人员对新预算法的重视程度的同时，激发相关人员将所学知识转化为能力。 最后，单位在贯宣预算管理理念的同时，还应纠正预算管理仅是财务部门工作的认知，积极引导其他部门参与预算管理工作，为预算编制和执行提供有力的信息和人员支持。
（二）科学全面地编制预算
为了避免仅从预算结果对预算进行编制，而缺乏对预算编制是否全面、是否科学、是否严谨、以及对单位整体运作是否切实可行等问题的思考，行政事业单位需要做到以下几点。
第一，依据条例及其他相关规定与要求，严格区分行政事业单位基本支出预算和项目支出预算编制，并对基本支出严格实行定额管理。首先，由《中央本级基本支出预算管理法》中的相关定义可知，项目支出是完成特定工作和目标而支付的金额，以此促进单位长期发展与进步;基本支出则是维持日常运营管理等活动而支付的金额。行政事业单位在编制预算时，可结合上一年的项目支出和基本支出情况，合理预测本年度相关经济活动情况，并根据定义对本年度的经济活动进行严格区分，并逐一细分编制预算。其次，根据国家相关政策与法律条文，对日常公用经费定额标准合理地进行编制，为了能从源头上对日常公用经费进行全面控制，尤其对三公经费支出更应该秉承着逐年削减的原则进行预算。
第二，改变粗略预算编制情况，提高预算编制内容细化度。行政事业单位在编制财务预算时应着眼于本年度，用专业的眼光分析预测国家政策变化，并紧紧围绕政府重点工作及结合单位自身实际情况，制定出符合与单位长期目标相一致的短期预算目标，并据实列出管理目标所需要的全部资金，完成详细的预算编制。比如，单位应该合理地监管与控制全年项目支出，量体裁衣，与此同时将项目资金来源渠道逐一列出，加强审核力度，以防有人随意增改项目造成单位部分财产不明，同时也避免项目重复或者交叉安排，造成不必要的資源浪费。
第三，结合行政事业单位工作性质，在增量预算基础上增加零基预算对预算进行编制。这样既考虑历年预算数据对预算编制的作用，又在预算编制中渗入当年内外环境变化因素。除此之外，单位还应该建立规范化、自动化的信息沟通交流机制，使得业务活动过程中产生的所有数据得到有效收集，并对当年市场经济情况、相关政策等进行调研与论证，来提高单位预算编制的真实性，以免对项目预算内容进行调整，造成人员精力、时间等浪费。
（三）加强预算绩效管理
首先，行政事业单位树立正确、科学、全面的绩效管理观念，充分认识到绩效管理对强化支出责任与效率的必要性，做到“花钱必问效，无效必问责”。其次，制定公开透明、规范有效、全面统一的绩效评价指标和标准，同时设置绩效评价专家库作为绩效评价完善的支持系统。最后，充分应用绩效评价结果，提高单位预算管理水平。结合单位各类支出、相关政策与相关制度，务必在预算管理各个环节中体现绩效管理理念。如预算编制工作同预算绩效管理工作相结合，将绩效评价结果作为调整支出结构和下一年预算的参考依据之一，深刻发挥绩效评价结果的功能，提高资金使用效率与效益。
四、结语
总之，行政事业单位首先要增强自身预算管理理念，积极主动学习新预算法及实施条例，与时俱进;其次重视预算编制工作，务必制定科学、全面的编制方法;最后提高单位预算绩效管理，建立公开透明、全面统一的现代预算绩效考核指标与标准，最终构建一个健全且完善的预算管理体系，并根据内外环境变化和单位自身目标调整，不断强化预算管理，以此为行政事业单位健康可持续发展提供强力的保障。
（作者单位：罗甸县财政局 ）
2020 年10月1日国务院公布修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称条例），不仅进一步完善了行政事业单位预算管理制度，还将二十多年的预算管理实践经验和财税体制改革以法律法规形式固定下来。条例在原有的预算法律上增添了新的规定、新的要求，一方面是响应政府对深化预算管理制度改革的要求，另一方面也是借用法律的权威性确保公共财政资金能够节用裕民。条例的颁布和推行，象征着现代财政制度建立的里程碑。尤其条例在内容上弥补了预算法的不足，在推广实施中取得了一定成效。但是，即便是在条例的指导下，仍有多方问题亟需解决。由此可见，对预算管理问题进行思考有着重要的紧迫性和现实意义。
一、行政事业单位预算管理的重要性
行政事业单位在编制预算时，存在预算外资金，即大量的资金并未纳入预算内，造成预算管理体系未能发挥预期效果，从而滋生一些违法乱纪的不良行为。行政事业单位加强预算管理，明确预算收支范围，并加大预算公开力度，不仅提升了财政资金应有的透明度，还有效遏制徇私、侵占等不当行为产生。此外，条例在原有的政府预算编制功能性分类之上，又加入经济分类。这种功能与经济分类并驾齐驱的预算编制，不仅有效地解决了部分行政事业单位为了粉饰而造成财务数据失真问题，同时还提高预算编制的准确性与系统性。总之，行政事业单位在管理中落实预算管理工作，具有以下意义：首先，通过对单位各项经济活动诸如成本核算、财务核算等进行严格把控，并将各类成本支出控制预算范畴之内，实现成本有效控制，继而提高单位经济效益。其次，结合单位总体目标和各部门特征，将预算目标细化为具体目标，并落实到相关部门和人员身上，有利于逐步落实单位长治久安的宏大愿景。最后，通过预算管理一系列过程管理，做到资源合理配置与高效利用，并以最大程度发挥监督职责，有利于降低财务风险。
二、关于当前行政事业单位预算管理过程中问题与漏洞
（一）预算管理缺乏领导支持与重视
行政事业单位对预算管理工作不重视，无论是财务预算管理不科学、不全面，还是未将单位实际发展情况考虑到预算编制中，都能看出单位领导干部对预算管理工作的疏忽，具体体现在：其一，部分行政事业单位错误认为预算管理工作仅由财务部门便能完成，造成其他部门参与度不高。事实上，预算管理工作是由各个部门协同合作，并依靠各个部门提供真实数据才能保证预算编制的准确性与全面性。其二，有些單位重视预算编制轻视预算执行，同样会使预算管理流于表面。
（二）预算编制工作有待完善
预算编制作为预算管理工作极为重要的环节，其科学性与全面性直接影响单位预算管理工作的质量。因此单位领导人理应采取合理措施，来提高预算编制的质量与水平。然而现实中，预算编制职能部门在做编制预算时存在不同程度的问题，具体体现在：首先，单位在编制项目支出预算与基本支出预算时，未严格区分造成二者界限不明确。比如，基本支出范围的外出培训、劳务、职工出差、零星维修、公务接待等经济事项纳入项目申报中;而部分项目支出范围则成了基本支出，如购买办公设备费用、大型会议费、大型修缮费等，二者容易模糊界限。其次，预算编制细化程度不够。行政事业单位理应结合条例相关要求，将本年度收支情况以及以前年度资金结余实况细致反映出来，但是很多行政事业单位采取粗略预算编制手段来规避这一规定，仅将财政预算拨款收入纳入预算，未将其他收入纳入预算。如有些单位在编制预算时故意模糊支出方向，将大量资金放在其他商品服务支出、其他资本性支出等其他类经济分类，以便将资金截留或挪作他用，造成单位无法对这些项目支出内容进行监督。最后，预算编制方法不够科学。大多数行政事业单位在编制下一年预算时，未能充分发挥零基预算的作用，造成诸多问题，比如预算执行与预算偏差较大，在预算执行中存在无预算支出现象，同时预算缺乏刚性约束，预算执行中追加支出随意性较大等。
（三）预算绩效考核与反馈机制不足
行政事业单位缺乏“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理机制，追其根源是单位负责人对绩效管理缺乏足够的认识，造成过多重视经费使用合法性，而忽视其有效性，甚至错误地把绩效管理视为负担，未意识到绩效管理对预算执行效率和质量的保障作用，以及对单位资金使用效益的意义。此外，不少行政事业单位的绩效评价指标和评价标准缺乏统一性，预算绩效评价体系还有待进一步健全，绩效评价的结果也未充分应用在单位预算编制和激励中，继而发挥不出绩效评价结果相应的功能。
三、我国行政事业单位优化预算管理的有效对策
（一）转变观念，强化预算管理意识
预算管理作为预测未来与决策当下的重要枢纽，为了发挥预算管理作用，势必要求行政事业单位统筹谋划，为预算管理工作奠定牢固的基础。
首先，行政事业单位应转变观念，对预算管理工作有一个全面、整体的认识，充分认识到预算管理对单位发展的重要性。
其次，单位定期组织全体工作人员认真学习《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国预算法实施条例》。在组织工作人员学习时需要注意两个关键点：一是增强工作人员的财经法制观念，尤其单位主要领导及分管领导的思想层面。二是加强条例和预算绩效管理培训，单位通过开展“新预算法”为主题的学习培训活动，并切实落实预算绩效管理工作，以增强工作人员对新预算法的重视程度的同时，激发相关人员将所学知识转化为能力。 最后，单位在贯宣预算管理理念的同时，还应纠正预算管理仅是财务部门工作的认知，积极引导其他部门参与预算管理工作，为预算编制和执行提供有力的信息和人员支持。
（二）科学全面地编制预算
为了避免仅从预算结果对预算进行编制，而缺乏对预算编制是否全面、是否科学、是否严谨、以及对单位整体运作是否切实可行等问题的思考，行政事业单位需要做到以下几点。
第一，依据条例及其他相关规定与要求，严格区分行政事业单位基本支出预算和项目支出预算编制，并对基本支出严格实行定额管理。首先，由《中央本级基本支出预算管理法》中的相关定义可知，项目支出是完成特定工作和目标而支付的金额，以此促进单位长期发展与进步;基本支出则是维持日常运营管理等活动而支付的金额。行政事业单位在编制预算时，可结合上一年的项目支出和基本支出情况，合理预测本年度相关经济活动情况，并根据定义对本年度的经济活动进行严格区分，并逐一细分编制预算。其次，根据国家相关政策与法律条文，对日常公用经费定额标准合理地进行编制，为了能从源头上对日常公用经费进行全面控制，尤其对三公经费支出更应该秉承着逐年削减的原则进行预算。
第二，改变粗略预算编制情况，提高预算编制内容细化度。行政事业单位在编制财务预算时应着眼于本年度，用专业的眼光分析预测国家政策变化，并紧紧围绕政府重点工作及结合单位自身实际情况，制定出符合与单位长期目标相一致的短期预算目标，并据实列出管理目标所需要的全部资金，完成详细的预算编制。比如，单位应该合理地监管与控制全年项目支出，量体裁衣，与此同时将项目资金来源渠道逐一列出，加强审核力度，以防有人随意增改项目造成单位部分财产不明，同时也避免项目重复或者交叉安排，造成不必要的資源浪费。
第三，结合行政事业单位工作性质，在增量预算基础上增加零基预算对预算进行编制。这样既考虑历年预算数据对预算编制的作用，又在预算编制中渗入当年内外环境变化因素。除此之外，单位还应该建立规范化、自动化的信息沟通交流机制，使得业务活动过程中产生的所有数据得到有效收集，并对当年市场经济情况、相关政策等进行调研与论证，来提高单位预算编制的真实性，以免对项目预算内容进行调整，造成人员精力、时间等浪费。
（三）加强预算绩效管理
首先，行政事业单位树立正确、科学、全面的绩效管理观念，充分认识到绩效管理对强化支出责任与效率的必要性，做到“花钱必问效，无效必问责”。其次，制定公开透明、规范有效、全面统一的绩效评价指标和标准，同时设置绩效评价专家库作为绩效评价完善的支持系统。最后，充分应用绩效评价结果，提高单位预算管理水平。结合单位各类支出、相关政策与相关制度，务必在预算管理各个环节中体现绩效管理理念。如预算编制工作同预算绩效管理工作相结合，将绩效评价结果作为调整支出结构和下一年预算的参考依据之一，深刻发挥绩效评价结果的功能，提高资金使用效率与效益。
四、结语
总之，行政事业单位首先要增强自身预算管理理念，积极主动学习新预算法及实施条例，与时俱进;其次重视预算编制工作，务必制定科学、全面的编制方法;最后提高单位预算绩效管理，建立公开透明、全面统一的现代预算绩效考核指标与标准，最终构建一个健全且完善的预算管理体系，并根据内外环境变化和单位自身目标调整，不断强化预算管理，以此为行政事业单位健康可持续发展提供强力的保障。
（作者单位：罗甸县财政局 ）