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[摘 要]通過对林地征用审批过程中遇到的问题进行分析， 并提出了相应的对策和建议， 以期为完善林地占用审批制度提供参考。
[关键词]征占用林地 林地制度 调查 思考
中图分类号：TM113 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）38-0331-01
随着经济的快速发展、工业化和城市化进程的加快以及耕地对土地的保护，各种建设项目的土地已大规模地转移到了林地。林地需求量逐年增加。因此，必须加强对森林管理的占领，完善林地行政许可制度，规范林地审批，实现森林资源的有效保护，依法促进林地的合理利用，避免因各种生态环境问题而造成森林面积减少，实现林业的可持续发展。
1、关于林地的认定问题
1.1 存在的问题
根据《土地管理法》的有关规定，林地属于农业用地范畴，由于林地分类和土地分类在技术标准上各不相同，造成了模糊分类，导致林业、土地部门鉴定林地不统一，甚至引起争议的主要有：①林业、国土资源数据统计口径不同。②森林土地区划法律法规存在明显的冲突。③部门的利益。
1.2 对策与建议
首先，林业、土地部门应建立统一的资源数据库管理平台，实现从上到下的信息共享，从国家层面对资源数据中进行有效衔接，各级政府进行牵头对林业、土地利用规划、技术标准、统计口径等方面的差异比较进行分析，寻找原因，提出解决方案，以尽量减少差异。
其次，在现行法律架构中，保护林业部门的权益的法律，林业部门对林地的鉴定，必须严格执行《中华人民共和国森林法实施条例》第二条的规定，尽管新出台的土地利用现状分类（GB/T21010-2007），对森林土地和林业发展空间的范围构成了一定的挑战，但森林法实施条例隶属于行政法规，而土地利用分类是部门规章，前者的法律效力大于后者。
最后，加强林地行政执法，提高林业部门在各级林业的地位，有专门的森林管理机构，做到森林治安法司法制度、执法制度和执法队伍健全、稳定。林业部门应保护森林资源，维护生态安全为己任。森林土地执法作为维护林业权威、提高林业地位的重要手段，始终贯穿于林业的日常管理工作中。
2、关于林地类型的界定问题
2.1 存在的问题
《使用林地可行性报告编写规范》（林资发[2002]No.237）将被占领森林土地类型分为防护林、特殊用途林地、用材林、经济林、燃料林地、苗圃等林地7种。《财政部国家林业局关于印发〈森林植被恢复费征收使用管理暂行办法〉的通知》（2002，No.73[2002]）第六条将林地分为重点保护林地和特殊用途林地（林地）、苗圃地、未成林造林地、疏林地和灌木地、林木林地和林地（林地）适用于林地、采伐地、火烧（其他林地）14种林地类型，并对其收费规定。林资发[2002]237号对“其它林地”类型没有具体明确包含哪些地类，但通过比对，该林地类型包含的地类应为未成林造林地、疏林地、灌木林地、火烧迹地和宜林地5种。
2.2 对策与建议
首先，正确认识森林类型林地类型的概念是从森林经营的目标划分的，准确把握林地类型，是依法为占领林地的程序，充分收集植被恢复费的前提和保证。
其次，界定林地类型的方法必须首先确定为森林（森林土地）类别，森林土地划分为两类：生态公益林和商业性林地。需要通过到现场对森林森林立地识别与森林资源数据进行确定。
3、关于林地审核审批权限问题
3.1 存在的问题
根据现有的林地审批机关，长期使用林地实行二级（省、国家级）审计制度，临时占用林地实行四级（县、市、省、州）审批制度，林业生产直接服务设施占用林采用三级（县、省、州）审批制度。但现阶段大部分的建设项目都是沿着交通、河流、城市（城镇）周边，这些地方大多是生态公益林的划分范围，往往需要向上级机关办理林地审批手续。使一些占用林地的小面积项目业主，为林地程序的繁琐，往往违抗法律，造成未经批准就开始建设的现象，增加了森林管理的难度。
3.2 对策与建议
首先，改进对森林管理信息系统的占领，尽快实施网上申报和审核（批）管理的网上政务实施，森林林业审批程序和程序等服务在电子政务平台上公布，全面实施网络审计审批，管理效率提高。
第二，适当下放林地审批权限到县一级林业主管部门，林地使用权的林地审批和其他责任，为充分发挥林业职能的社会化，提高林地审批率和林地占用率，建议国家在发展新的土地占用管理政策，在严格把关的前提下，适当放宽县级林地审批权。即给予县级林业主管部门适当林地审计权，放宽临时土地使用审批。
4、关于使用林地性质的确定问题
4.1 存在的问题
目前，利用森林建设的性质分为三种类型：林地（永久土地）、临时占用林地和直接占用设施。但是，有些项目的一些土地使用性质介于永久和临时土地之间。如砖厂、采石场等采矿项目，包括棚区、加工区、生活区建设，由于需要建设一些构筑物，往往具有长期土地利用特点，应申请土地占用林地手续。而采石、取土等矿区，使用后一般可恢复为林业生产条件，属短期性质的土地，适宜临时土地使用申请。然而，目前的森林管理政策的性质的土地为这类项目是不统一的，在一些地方都根据长期的土地办理手续，在一些地方根据临时用地审批，造成项目的性质随意性很大，影响了林地的规范化管理。
4.2 对策与建议
首先，对项目性质的一般原则。建设林地使用权，通常通过收集或租赁两种方式获得，如果被征用，一般应申请长期使用。如果租赁（根据政策规定，林地租赁期最多不超过70年），则办理暂时或长期使用的手续。
其次，根据《国家林业行政管理局占用林地审批管理标准》（林资发[2003]No.139）第一条"建设项目占用林地条件和范围"的规定，确定实施差异化管理的项目的科学性，进一步细化建设项目土地管理的性质，建立项目目录的性质。
5、关于临时用地审批及恢复问题
5.1 存在的问题
临时占用林地，是指占用林地不超过2年，不占用林地建设永久性建筑物的，土地单位期满后，必须恢复占用林业生产条件的。然而，在实际使用林地临时使用审批中往往存在一些问题：①临时占用林地后项目到期，由于林地需要不能按期归还，需延长使用期限，目前尚无规程可循。②暂时收地，现行政策含糊不清，责任不明，措施不力。
5.2 对策与建议
首先，应引入临时土地利用审批标准的土地使用政策，并需要推迟对林地临时占用的项目，应适时制定具体规定批准，进一步规范临时土地管理。建议延长临时土地利用项目，如土地的范围和性质没有改变，实行延长签字制度。由土地单位填补林业部门统一生产的延长签署形式，不再要求林地申报材料。批准临时土地使用权的，土地使用单位应当偿还森林植被恢复费。
其次，林业部门将对恢复林地恢复进行监督。为了解决森林土地临时恢复的问题，并考虑恢复林地，建议林地恢复政策应明确林业主管部门的监督管理机构，具体负责恢复临时土地利用和林地复垦费的征收和使用管理。
6、结语
森林土地占用审批管理的实质是严格控制林地占用。规范森林管理，必须从认识、制度、法制、技术等方面入手，建立森林管理的长效机制。因此，如何加强宏观调控，尽可能地遏制城市扩张发展的扩张，是摆在森林管理决策的现实问题的课题。
参考文献
[1] 中华人民共和国国务院.全国林地保护利用规划纲要（2010-2020年）[Z].2010.
[2] 国家林业局.森林资源规划设计调查主要技术规定[S].2003.
[3] 国家林业局.占用征用林地审核审批管理办法[Z].2000.
[4] 国家林业局.占用征用林地检查方案[S].2009.
[关键词]征占用林地 林地制度 调查 思考
中图分类号：TM113 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）38-0331-01
随着经济的快速发展、工业化和城市化进程的加快以及耕地对土地的保护，各种建设项目的土地已大规模地转移到了林地。林地需求量逐年增加。因此，必须加强对森林管理的占领，完善林地行政许可制度，规范林地审批，实现森林资源的有效保护，依法促进林地的合理利用，避免因各种生态环境问题而造成森林面积减少，实现林业的可持续发展。
1、关于林地的认定问题
1.1 存在的问题
根据《土地管理法》的有关规定，林地属于农业用地范畴，由于林地分类和土地分类在技术标准上各不相同，造成了模糊分类，导致林业、土地部门鉴定林地不统一，甚至引起争议的主要有：①林业、国土资源数据统计口径不同。②森林土地区划法律法规存在明显的冲突。③部门的利益。
1.2 对策与建议
首先，林业、土地部门应建立统一的资源数据库管理平台，实现从上到下的信息共享，从国家层面对资源数据中进行有效衔接，各级政府进行牵头对林业、土地利用规划、技术标准、统计口径等方面的差异比较进行分析，寻找原因，提出解决方案，以尽量减少差异。
其次，在现行法律架构中，保护林业部门的权益的法律，林业部门对林地的鉴定，必须严格执行《中华人民共和国森林法实施条例》第二条的规定，尽管新出台的土地利用现状分类（GB/T21010-2007），对森林土地和林业发展空间的范围构成了一定的挑战，但森林法实施条例隶属于行政法规，而土地利用分类是部门规章，前者的法律效力大于后者。
最后，加强林地行政执法，提高林业部门在各级林业的地位，有专门的森林管理机构，做到森林治安法司法制度、执法制度和执法队伍健全、稳定。林业部门应保护森林资源，维护生态安全为己任。森林土地执法作为维护林业权威、提高林业地位的重要手段，始终贯穿于林业的日常管理工作中。
2、关于林地类型的界定问题
2.1 存在的问题
《使用林地可行性报告编写规范》（林资发[2002]No.237）将被占领森林土地类型分为防护林、特殊用途林地、用材林、经济林、燃料林地、苗圃等林地7种。《财政部国家林业局关于印发〈森林植被恢复费征收使用管理暂行办法〉的通知》（2002，No.73[2002]）第六条将林地分为重点保护林地和特殊用途林地（林地）、苗圃地、未成林造林地、疏林地和灌木地、林木林地和林地（林地）适用于林地、采伐地、火烧（其他林地）14种林地类型，并对其收费规定。林资发[2002]237号对“其它林地”类型没有具体明确包含哪些地类，但通过比对，该林地类型包含的地类应为未成林造林地、疏林地、灌木林地、火烧迹地和宜林地5种。
2.2 对策与建议
首先，正确认识森林类型林地类型的概念是从森林经营的目标划分的，准确把握林地类型，是依法为占领林地的程序，充分收集植被恢复费的前提和保证。
其次，界定林地类型的方法必须首先确定为森林（森林土地）类别，森林土地划分为两类：生态公益林和商业性林地。需要通过到现场对森林森林立地识别与森林资源数据进行确定。
3、关于林地审核审批权限问题
3.1 存在的问题
根据现有的林地审批机关，长期使用林地实行二级（省、国家级）审计制度，临时占用林地实行四级（县、市、省、州）审批制度，林业生产直接服务设施占用林采用三级（县、省、州）审批制度。但现阶段大部分的建设项目都是沿着交通、河流、城市（城镇）周边，这些地方大多是生态公益林的划分范围，往往需要向上级机关办理林地审批手续。使一些占用林地的小面积项目业主，为林地程序的繁琐，往往违抗法律，造成未经批准就开始建设的现象，增加了森林管理的难度。
3.2 对策与建议
首先，改进对森林管理信息系统的占领，尽快实施网上申报和审核（批）管理的网上政务实施，森林林业审批程序和程序等服务在电子政务平台上公布，全面实施网络审计审批，管理效率提高。
第二，适当下放林地审批权限到县一级林业主管部门，林地使用权的林地审批和其他责任，为充分发挥林业职能的社会化，提高林地审批率和林地占用率，建议国家在发展新的土地占用管理政策，在严格把关的前提下，适当放宽县级林地审批权。即给予县级林业主管部门适当林地审计权，放宽临时土地使用审批。
4、关于使用林地性质的确定问题
4.1 存在的问题
目前，利用森林建设的性质分为三种类型：林地（永久土地）、临时占用林地和直接占用设施。但是，有些项目的一些土地使用性质介于永久和临时土地之间。如砖厂、采石场等采矿项目，包括棚区、加工区、生活区建设，由于需要建设一些构筑物，往往具有长期土地利用特点，应申请土地占用林地手续。而采石、取土等矿区，使用后一般可恢复为林业生产条件，属短期性质的土地，适宜临时土地使用申请。然而，目前的森林管理政策的性质的土地为这类项目是不统一的，在一些地方都根据长期的土地办理手续，在一些地方根据临时用地审批，造成项目的性质随意性很大，影响了林地的规范化管理。
4.2 对策与建议
首先，对项目性质的一般原则。建设林地使用权，通常通过收集或租赁两种方式获得，如果被征用，一般应申请长期使用。如果租赁（根据政策规定，林地租赁期最多不超过70年），则办理暂时或长期使用的手续。
其次，根据《国家林业行政管理局占用林地审批管理标准》（林资发[2003]No.139）第一条"建设项目占用林地条件和范围"的规定，确定实施差异化管理的项目的科学性，进一步细化建设项目土地管理的性质，建立项目目录的性质。
5、关于临时用地审批及恢复问题
5.1 存在的问题
临时占用林地，是指占用林地不超过2年，不占用林地建设永久性建筑物的，土地单位期满后，必须恢复占用林业生产条件的。然而，在实际使用林地临时使用审批中往往存在一些问题：①临时占用林地后项目到期，由于林地需要不能按期归还，需延长使用期限，目前尚无规程可循。②暂时收地，现行政策含糊不清，责任不明，措施不力。
5.2 对策与建议
首先，应引入临时土地利用审批标准的土地使用政策，并需要推迟对林地临时占用的项目，应适时制定具体规定批准，进一步规范临时土地管理。建议延长临时土地利用项目，如土地的范围和性质没有改变，实行延长签字制度。由土地单位填补林业部门统一生产的延长签署形式，不再要求林地申报材料。批准临时土地使用权的，土地使用单位应当偿还森林植被恢复费。
其次，林业部门将对恢复林地恢复进行监督。为了解决森林土地临时恢复的问题，并考虑恢复林地，建议林地恢复政策应明确林业主管部门的监督管理机构，具体负责恢复临时土地利用和林地复垦费的征收和使用管理。
6、结语
森林土地占用审批管理的实质是严格控制林地占用。规范森林管理，必须从认识、制度、法制、技术等方面入手，建立森林管理的长效机制。因此，如何加强宏观调控，尽可能地遏制城市扩张发展的扩张，是摆在森林管理决策的现实问题的课题。
参考文献
[1] 中华人民共和国国务院.全国林地保护利用规划纲要（2010-2020年）[Z].2010.
[2] 国家林业局.森林资源规划设计调查主要技术规定[S].2003.
[3] 国家林业局.占用征用林地审核审批管理办法[Z].2000.
[4] 国家林业局.占用征用林地检查方案[S].2009.