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摘 要：农民工作为城市基本建设的生力军，切身保障他们的合法权益事关重要。以南京市为例，就农民工的基本权益社会保障缺失的问题，从表现特征与成因上进行分析，提出了立法规范、采取分层分项的办法，切身保障他们的合法权益的建议措施。当今农民工在劳动就业保障、合法权益保障、长远利益保障等方面缺失的问题极为严重，直接影响到他们的生存和发展，也对城市的“两个文明”建设与经济社会可持续发展构成严峻的挑战。
关键词：农民工；社会保障；缺失；治理对策
中图分类号：F323.89文献标志码：A文章编号：1673-291X（2008）19-0160-02
农民工，俗称“打工仔”或“打工妹”，是指具有农业户籍身份，但已完全或部分脱离农业生产经营活动、在城镇务工的劳动者。这一称谓形象表示了农民工职业与身份相分离的事实。农民工作为改革开放条件下城市基本建设的生力军，在经济建设与社会发展中起着积极的作用。本文以南京市为例，就农民工的就业、工资福利待遇、社会保险缺失等问题的表现特征、形成的原因进行分析，拟提出解决的措施。
一、农民工社会保障缺失的成因特征
（一） 经济发展不平衡的驱动，农民工流入城市务工赶新潮
南京市自20世纪80年代末开展暂住人口管理工作以来，暂住人口登记数量经历了一个由缓步增长到快速增长的过程。20世纪90年代初，南京当时的外来人口在10万左右，2000年以后，暂住人口登记数量进入一个高速增长期。到2005年的累计暂住人口登记已经达到161万，其中实有121万人暂住南京，大部分是从农村进城务工的农民工[1]。
笔者认为，这其中的主要原因在于：一是由于地区发展不平衡，城乡收入差距逐渐拉大，使得一些在家务农的农民，受开放地区经济高速发展和物质条件相对优越的诱导，为了改变自己的生活状况，提高自己的生活质量，弃农离乡，寻找新的发展机会；二是随着城市的现代化进程不断加快，城镇基础设施建设的不断完善，需征收大规模的土地，这就使得在城市郊区居住的农民失去了他们赖以生存的土地，不得已而进城务工，以维持其基本的生活需要；三是许多在乡经营农副产品的农民，由于经营不善，而亏本甚至破产，迫使他们转移到城市，试图充分利用城镇的优势，投入生产经营活动，以期发家致富。
（二）户籍管理制度不健全，农民工进城易而进正规劳动力市场难
南京的农民工在就业上有明显区别于其他就业群体的特点，即流动性强、稳定性低、失业率高、社会保障覆盖面极小。据调查资料显示，南京农民工的就业途径主要是通过老乡、朋友、亲戚介绍的，仅有28%的人是通过职业介绍所和劳动力市场获得就业，以正规途径就业的严重缺乏，绝大部分人表示找到工作不容易和很难[2]。
农民工就业面临多方面的限制，缺乏平等就业权，是由于城市相关部分对外来劳动力的行业、工种实行分类控制，一些工种禁止使用外来劳动力，加上农民工自身素质普遍比城市市民低的现实，使农民工被排斥到次要劳动力市场。但最深层次的原因就在于户口等管理体制性障碍。僵硬的户籍制度，使得流徙而来的农民工到城市后，往往因一张农村户口，无法融入城镇原有的社会经济组织内，更谈不上正规的城镇就业体系，他们不得不在体制外生存而形成一种漂泊不定的流动人口。据调查，许多农民工进城后，由于其身份长期得不到改变，没有城市户口，只能从事收入低、工作环境差、福利差的工作。此外，一些雇佣农民工的单位劳动安全保护措施简陋，甚至根本没有劳动保护措施，经常发生劳动安全事故，对农民工的人身安全构成严重威胁。
（三）劳动法执行不力，农民工年年都要苦讨血汗钱
《劳动法》规定，用人单位必须依法与劳动者签订劳动合同，但实际上，许多用人单位根本不与外来的民工签订劳动合同，造成一旦发生纠纷难以调查取证的后果。事实上，绝大多数农民工没有正式劳动合同，工作时间被任意延长，克扣拖欠工资的现象严重，有50%以上的人不能获得加班费，39%的农民工碰到过老板克扣工资或拖欠工资的事件，其中建筑业和餐饮业最为集中。49%的农民工有过用人单位或老板变相收取押金的事件，49.7%的人表示自己工作条件恶劣，19%的人遭遇过工商不给赔偿的情况，70%以上的农民工没有参加任何形式的社会保险[2]。不少在城东地区务工的农民工反映，所在城市虽然企业众多，但普遍存在着进厂就扣押身份证和一个月以上的工资，如果对工作不满意，也难于离职。此外，工作时间长、没有休息日，每月工资仅几百元，且只是先发生活费，其余的到年终才结算，有的甚至迟迟不予结算。
（四）社会保险制度覆盖不全面，农民工在老有所养、病有所医方面存有后顾之忧
中国社会保险体系包括：养老、失业、医疗、工伤、生育五大项目。据调查，农民工在这五方面的参保率分别只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%，至于企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低，分别只有2.9%、3.1%和5.6%[2]。笔者认为主要在于以下五个方面：一是政府社会保障制度安排的缺陷，城乡不对接，使得农民工在城市内缴纳的社会保险，回到户籍地既无法续保也不能享受相应待遇；二是保险基金的区域统筹与农民工的跨省流动之间存在尖锐冲突，使得农民工调换工作岗位后没有办法转移、保持社会保险关系，即使个别能转移，但是费时费钱费精力，农民工很难真正享受老有所养、病有所医的待遇；三是目前中国农民工所在单位主要集中在建筑、餐饮、服装等技术含量较低的劳动密集型行业，用人单位主观上不愿为农民工参加社会保险“买单”。同时一些地方政府对推进农民工参保也有顾虑，主要担心社保制度的高额缴费会影响本地的投资环境，把好不容易引来的资方吓跑；四是农民工自身的因素，有些农民工更在乎的是眼前的经济实利，宁愿企业为他们支付更多的工资，不愿意花钱参加保险，有些是因为经济能力实在有限，每个月的工资扣去相应的费用，所剩无几，无法支付保险费用。
二、农民工社会保障缺失的治理对策
（一）立法规范，建立有利于农民工生存与发展的社会保障新机制
1.从制度上建章立规，建立健全与保障农民工基本需求相适应的保障体系
合理解决中国农民工的社会保障问题，关键是保障观念的更新，应当改变过去那种重工轻农的思想，从思想认识、保障体制、公共政策等方面来切实保证农民工平等的国民待遇。一是要彻底打破户籍制度的限制，逐步实行统一居民身份的一元户籍制度，尽快改变农民工身份转换滞后于职业转换的现状，在政策上保障农民工与城市居民在国民待遇上的一致性；二是要降低城市中各种就业门槛和取消对农民工就业的种种不合理的限制，使农民工与城市居民公平竞争，让他们在市场经济的原则下自由地流动和择业。
2.从法制教育上加大投入，注重强化农民工的自我保障能力
事物总是相互关联的，农民工的社会保障也不例外，它是一项浩繁的系统工程，需要方方面面的投入，才能从治标与治本的结合上使其保障那个到位，从中提高自我保障能力，才是明智的选择。一是做好农民工的培训工作，提高农民工的思想文化素质，包括文明素质、劳动技能等多方面的素质；二是在农民工中开展普法宣传教育，使农民工了解自己的权利与义务，唤醒农民工的社会保险意识，引导他们增强法制观念，学会利用法律、通过合法渠道维护自身利益；三是向市民介绍农民工的贡献，加强城市居民的感恩思想和教育，创造一个良好的适宜农民工生存的、文明的社会环境；四是加强社区管理教育，并且建立社区心理咨询服务组织，增强农民工的心理健康，从而使农民工能够真正地融入城市。
（二）务求实效，采取分类、分项的办法将农民工的社会保险纳入城镇社会保险体系
力将农民工纳入城镇社会保险制度体系，是顺利完成城乡社会保障制度接轨的突破口。但由于农民工人数众多、流动性大，以及各地区经济发展不平衡、条件不具备，目前要按照城市标准建立统一的农民工社会保险制度是不现实也是不可能的。而应当以保障农民工的基本生活为出发点，按照轻重缓急的原则，采取分类、分项的保障办法将农民工的社会保险纳入城镇社会保险体系，优先解决突出的、基本的保障问题。
1.养老社会保险应有倾斜政策
对于那些拥有比较稳定职业且已在城镇就业很长时间的农民工，他们实际上已经成为城镇人口，应将他们纳入城镇社会养老保险体系，其养老保险的缴纳办法可以等同于城镇职工。
而对于那些无稳定职业的农民工，则可以设计一种过渡性的方案，适当降低农民工参与养老保险的门槛，鼓励他们参与养老保险的积极性，在制度设计上，其社会养老保险可先建立个人账户、不建立社会统筹，账户权益可累计计算，以便于跨地区转移，适应农民工频繁流动需要不断转移和接续养老保险关系的情况。此外，应制定一个缴费群体条件，设计不同档次的缴费比率，农民工可自愿选择，同时规定凡雇用农民工的企业必须根据农民工所选择的缴费率而缴纳相应档次的基本养老保险费。
2.工伤社会保险实行谁用工谁缴费
农民工通常在劳动强度大、风险高、工作环境恶劣的行业中工作，很容易发生工伤事故，也可能患上各种职业病，所以应尽快建立农民工的工伤保险制度，分散和化解农民工所遭受的高职业风险。首先，在立法方面应当尽快出台一部全国性的法律法规，即《工伤保险条例》，制定这样的法律可以把农民工问题加以强调，使其保险关系等同于城镇正式职工，并不易因农民工改变工作区域而使保险关系中断；其次，要强调实现的宣传和预防工作，建立现代的、科学的安全管理手段，而不是“事后处理”型的管理和监督；最后，政府的劳动监督部门应加大对那些事故频发或职业危险严重的行业、企业的监督力度。
3.医疗社会保险坚持社会统筹与个人账户相结合
医疗保险尤其是大病医疗保险，是农民工的现实需要，因为疾病不仅会影响他们的工作，而且还可能使他们陷入贫困的境地。近几年因病致贫、因病返贫的问题比较突出，所以，对农民工而言，需尽快构建以基本医疗保障为主体，以保障大病风险为重点，兼顾多层次需求的医疗保障体系，逐步扩大基本医疗保障覆盖建立他们的医疗保险制度。
参考文献：
[1] 陶孙进.南京市的一份调查显示：流动人口六大问题急需解决[N].金陵晚报,2005-05-10.
[2] 刘詇.城镇就业族两成是农民工[N].金陵晚报,2007-04-14.
[3] 简新华,黄锟.中国农民工最新情况调查报告[J].中国人口资源与环境,2007,(6).
[4] 邱岚,卞鹰.浅议城镇农民工的医疗保障[J].卫生经济研究,2005,(8).
[责任编辑 安世友]
关键词：农民工；社会保障；缺失；治理对策
中图分类号：F323.89文献标志码：A文章编号：1673-291X（2008）19-0160-02
农民工，俗称“打工仔”或“打工妹”，是指具有农业户籍身份，但已完全或部分脱离农业生产经营活动、在城镇务工的劳动者。这一称谓形象表示了农民工职业与身份相分离的事实。农民工作为改革开放条件下城市基本建设的生力军，在经济建设与社会发展中起着积极的作用。本文以南京市为例，就农民工的就业、工资福利待遇、社会保险缺失等问题的表现特征、形成的原因进行分析，拟提出解决的措施。
一、农民工社会保障缺失的成因特征
（一） 经济发展不平衡的驱动，农民工流入城市务工赶新潮
南京市自20世纪80年代末开展暂住人口管理工作以来，暂住人口登记数量经历了一个由缓步增长到快速增长的过程。20世纪90年代初，南京当时的外来人口在10万左右，2000年以后，暂住人口登记数量进入一个高速增长期。到2005年的累计暂住人口登记已经达到161万，其中实有121万人暂住南京，大部分是从农村进城务工的农民工[1]。
笔者认为，这其中的主要原因在于：一是由于地区发展不平衡，城乡收入差距逐渐拉大，使得一些在家务农的农民，受开放地区经济高速发展和物质条件相对优越的诱导，为了改变自己的生活状况，提高自己的生活质量，弃农离乡，寻找新的发展机会；二是随着城市的现代化进程不断加快，城镇基础设施建设的不断完善，需征收大规模的土地，这就使得在城市郊区居住的农民失去了他们赖以生存的土地，不得已而进城务工，以维持其基本的生活需要；三是许多在乡经营农副产品的农民，由于经营不善，而亏本甚至破产，迫使他们转移到城市，试图充分利用城镇的优势，投入生产经营活动，以期发家致富。
（二）户籍管理制度不健全，农民工进城易而进正规劳动力市场难
南京的农民工在就业上有明显区别于其他就业群体的特点，即流动性强、稳定性低、失业率高、社会保障覆盖面极小。据调查资料显示，南京农民工的就业途径主要是通过老乡、朋友、亲戚介绍的，仅有28%的人是通过职业介绍所和劳动力市场获得就业，以正规途径就业的严重缺乏，绝大部分人表示找到工作不容易和很难[2]。
农民工就业面临多方面的限制，缺乏平等就业权，是由于城市相关部分对外来劳动力的行业、工种实行分类控制，一些工种禁止使用外来劳动力，加上农民工自身素质普遍比城市市民低的现实，使农民工被排斥到次要劳动力市场。但最深层次的原因就在于户口等管理体制性障碍。僵硬的户籍制度，使得流徙而来的农民工到城市后，往往因一张农村户口，无法融入城镇原有的社会经济组织内，更谈不上正规的城镇就业体系，他们不得不在体制外生存而形成一种漂泊不定的流动人口。据调查，许多农民工进城后，由于其身份长期得不到改变，没有城市户口，只能从事收入低、工作环境差、福利差的工作。此外，一些雇佣农民工的单位劳动安全保护措施简陋，甚至根本没有劳动保护措施，经常发生劳动安全事故，对农民工的人身安全构成严重威胁。
（三）劳动法执行不力，农民工年年都要苦讨血汗钱
《劳动法》规定，用人单位必须依法与劳动者签订劳动合同，但实际上，许多用人单位根本不与外来的民工签订劳动合同，造成一旦发生纠纷难以调查取证的后果。事实上，绝大多数农民工没有正式劳动合同，工作时间被任意延长，克扣拖欠工资的现象严重，有50%以上的人不能获得加班费，39%的农民工碰到过老板克扣工资或拖欠工资的事件，其中建筑业和餐饮业最为集中。49%的农民工有过用人单位或老板变相收取押金的事件，49.7%的人表示自己工作条件恶劣，19%的人遭遇过工商不给赔偿的情况，70%以上的农民工没有参加任何形式的社会保险[2]。不少在城东地区务工的农民工反映，所在城市虽然企业众多，但普遍存在着进厂就扣押身份证和一个月以上的工资，如果对工作不满意，也难于离职。此外，工作时间长、没有休息日，每月工资仅几百元，且只是先发生活费，其余的到年终才结算，有的甚至迟迟不予结算。
（四）社会保险制度覆盖不全面，农民工在老有所养、病有所医方面存有后顾之忧
中国社会保险体系包括：养老、失业、医疗、工伤、生育五大项目。据调查，农民工在这五方面的参保率分别只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%，至于企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低，分别只有2.9%、3.1%和5.6%[2]。笔者认为主要在于以下五个方面：一是政府社会保障制度安排的缺陷，城乡不对接，使得农民工在城市内缴纳的社会保险，回到户籍地既无法续保也不能享受相应待遇；二是保险基金的区域统筹与农民工的跨省流动之间存在尖锐冲突，使得农民工调换工作岗位后没有办法转移、保持社会保险关系，即使个别能转移，但是费时费钱费精力，农民工很难真正享受老有所养、病有所医的待遇；三是目前中国农民工所在单位主要集中在建筑、餐饮、服装等技术含量较低的劳动密集型行业，用人单位主观上不愿为农民工参加社会保险“买单”。同时一些地方政府对推进农民工参保也有顾虑，主要担心社保制度的高额缴费会影响本地的投资环境，把好不容易引来的资方吓跑；四是农民工自身的因素，有些农民工更在乎的是眼前的经济实利，宁愿企业为他们支付更多的工资，不愿意花钱参加保险，有些是因为经济能力实在有限，每个月的工资扣去相应的费用，所剩无几，无法支付保险费用。
二、农民工社会保障缺失的治理对策
（一）立法规范，建立有利于农民工生存与发展的社会保障新机制
1.从制度上建章立规，建立健全与保障农民工基本需求相适应的保障体系
合理解决中国农民工的社会保障问题，关键是保障观念的更新，应当改变过去那种重工轻农的思想，从思想认识、保障体制、公共政策等方面来切实保证农民工平等的国民待遇。一是要彻底打破户籍制度的限制，逐步实行统一居民身份的一元户籍制度，尽快改变农民工身份转换滞后于职业转换的现状，在政策上保障农民工与城市居民在国民待遇上的一致性；二是要降低城市中各种就业门槛和取消对农民工就业的种种不合理的限制，使农民工与城市居民公平竞争，让他们在市场经济的原则下自由地流动和择业。
2.从法制教育上加大投入，注重强化农民工的自我保障能力
事物总是相互关联的，农民工的社会保障也不例外，它是一项浩繁的系统工程，需要方方面面的投入，才能从治标与治本的结合上使其保障那个到位，从中提高自我保障能力，才是明智的选择。一是做好农民工的培训工作，提高农民工的思想文化素质，包括文明素质、劳动技能等多方面的素质；二是在农民工中开展普法宣传教育，使农民工了解自己的权利与义务，唤醒农民工的社会保险意识，引导他们增强法制观念，学会利用法律、通过合法渠道维护自身利益；三是向市民介绍农民工的贡献，加强城市居民的感恩思想和教育，创造一个良好的适宜农民工生存的、文明的社会环境；四是加强社区管理教育，并且建立社区心理咨询服务组织，增强农民工的心理健康，从而使农民工能够真正地融入城市。
（二）务求实效，采取分类、分项的办法将农民工的社会保险纳入城镇社会保险体系
力将农民工纳入城镇社会保险制度体系，是顺利完成城乡社会保障制度接轨的突破口。但由于农民工人数众多、流动性大，以及各地区经济发展不平衡、条件不具备，目前要按照城市标准建立统一的农民工社会保险制度是不现实也是不可能的。而应当以保障农民工的基本生活为出发点，按照轻重缓急的原则，采取分类、分项的保障办法将农民工的社会保险纳入城镇社会保险体系，优先解决突出的、基本的保障问题。
1.养老社会保险应有倾斜政策
对于那些拥有比较稳定职业且已在城镇就业很长时间的农民工，他们实际上已经成为城镇人口，应将他们纳入城镇社会养老保险体系，其养老保险的缴纳办法可以等同于城镇职工。
而对于那些无稳定职业的农民工，则可以设计一种过渡性的方案，适当降低农民工参与养老保险的门槛，鼓励他们参与养老保险的积极性，在制度设计上，其社会养老保险可先建立个人账户、不建立社会统筹，账户权益可累计计算，以便于跨地区转移，适应农民工频繁流动需要不断转移和接续养老保险关系的情况。此外，应制定一个缴费群体条件，设计不同档次的缴费比率，农民工可自愿选择，同时规定凡雇用农民工的企业必须根据农民工所选择的缴费率而缴纳相应档次的基本养老保险费。
2.工伤社会保险实行谁用工谁缴费
农民工通常在劳动强度大、风险高、工作环境恶劣的行业中工作，很容易发生工伤事故，也可能患上各种职业病，所以应尽快建立农民工的工伤保险制度，分散和化解农民工所遭受的高职业风险。首先，在立法方面应当尽快出台一部全国性的法律法规，即《工伤保险条例》，制定这样的法律可以把农民工问题加以强调，使其保险关系等同于城镇正式职工，并不易因农民工改变工作区域而使保险关系中断；其次，要强调实现的宣传和预防工作，建立现代的、科学的安全管理手段，而不是“事后处理”型的管理和监督；最后，政府的劳动监督部门应加大对那些事故频发或职业危险严重的行业、企业的监督力度。
3.医疗社会保险坚持社会统筹与个人账户相结合
医疗保险尤其是大病医疗保险，是农民工的现实需要，因为疾病不仅会影响他们的工作，而且还可能使他们陷入贫困的境地。近几年因病致贫、因病返贫的问题比较突出，所以，对农民工而言，需尽快构建以基本医疗保障为主体，以保障大病风险为重点，兼顾多层次需求的医疗保障体系，逐步扩大基本医疗保障覆盖建立他们的医疗保险制度。
参考文献：
[1] 陶孙进.南京市的一份调查显示：流动人口六大问题急需解决[N].金陵晚报,2005-05-10.
[2] 刘詇.城镇就业族两成是农民工[N].金陵晚报,2007-04-14.
[3] 简新华,黄锟.中国农民工最新情况调查报告[J].中国人口资源与环境,2007,(6).
[4] 邱岚,卞鹰.浅议城镇农民工的医疗保障[J].卫生经济研究,2005,(8).
[责任编辑 安世友]