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摘 要：本文以环境保护行政执法为例，分析了行政执法中行政协助存在的问题，并从行政协助的主体、条件、程序、争议的有效处理、法律责任的承担及费用的负担等方面对环保行政执法中行政协助制度的构建提出了框架性的建议。
关 键 词：环境保护；行政执法；行政协助
中图分类号：Ｄ９２２．１１２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０６－００３８－０５
收稿日期：２０１１－０４－０１
作者简介：王勇（１９８１—），男，湖北黄冈人，浙江大学光华法学院在读博士研究生，杭州市环境保护局工作人员，研究方向为行政法学、环境法学。
一、引言——几则案例（事例）
案例（事例）一：行政区域交界地区的环境污染问题，情况复杂，涉及面广，影响大，由于分属不同的行政区域，缺乏有效的管理机制和体制，一直以来是环境监管的盲点和难点。Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ四市边界地区企业的环境违法行为不能得到有效遏制和严厉打击，居民的投诉量一直居高不下，环境污染纠纷时有发生。为进一步加强四地的环境管理交流与合作，共同防范环境污染纠纷，有效改善边界环境质量，实现地区间的环境共建共保共享，２００８年６月，Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ四市的环境监察机构共同组建了边界联合执法小组，相继出台了《ＡＢＣＤ边界地区环境联合执法实施方案》及《ＡＢＣＤ边界地区环境联合执法工作制度》，建立了边界联合执法机制。该联合执法小组成立以来，在四地边界地区成功开展了一系列环境联合执法行动，对有效整合有限的执法资源，推动区域、流域环境改善，实现区域社会、经济、环境三方面和谐发展起到了积极作用。
案例（事例）二：××路位于Ａ市Ｓ区，全长不到２００米，却云集了１１家餐饮店。由于Ｓ环保分局坚持原则，严格执行Ａ市住宅楼下禁批令，这批餐饮店都因未获环保部门前置审批而未能取得工商营业执照。其中之一的××海鲜酒店管理有限公司还曾因不服Ａ市Ｓ区环保分局作出的行政处罚而提起行政诉讼。这批无照餐饮店的环境污染问题是近年来群众投诉的热点，也是城市管理工作中的难点。Ｓ区区政府多次召集经营户进行政策宣传，积极引导产业的调整，相关职能部门也采取了劝导、整治及处罚等措施，但作用并不明显，原有经营者退出，新的经营者又重新进入装修、营业。２００８年３月２５日，在区政府牵头下，工商、公安、税务、环保、卫生、行政执法局等有关职能部门组成了百余人联合执法行动小组，依法取缔了××路上的１１家无照餐饮店。但联合行动后仅一天，被关停的店家又继续营业。政府的执行力和公信力遭遇严峻挑战。为此，Ｓ环保分局建议区政府打组合拳，整合各部门资源，加强各部门配合与协作。具体而言，就是从作为源头的房屋出租方着手，区公安分局查找到出租房东后，工商分局对房东将店面非法出租给无证经营者的违法行为进行查处，行政执法局对违法店进行查处，税务部门重点查处房屋租赁的偷税漏税行为。通过一系列的措施，迫使房东清退违法经营者，从而彻底取缔了此一带的无证无照餐饮店，并且有效地防止了其死灰复燃。
案例（事例）三：为深入推进工商管理与环境保护，依法行政，进一步加强工商登记管理与环境保护工作之间的协调，Ａ市工商行政管理局与Ａ市环境保护局联合下发了《关于进一步加强企业登记管理与环保管理协调工作的修订意见》（Ａ工商企［２００８］２６３号），对企业、个体工商户申请开业、变更登记及企业年检与个体工商户验换照工作中涉及环保前置审批的项目如何操作做了具体的规定。
在市场经济条件下，政府职能发生了深刻的变化，需要行政协助的范围越来越广；行政协助的领域越来越宽；模式越来越多样化。［１］环境保护行政执法工作涉及到方方面面，很多情况下环境保护行政主管部门不能凭一己之力解决问题，而需要相关执法部门的配合与协助。然而，在环保行政执法实践中，这种配合与协助由于种种原因不够规范、高效，甚至存在着障碍。很多情况下，原本可以通过行政协助有效解决的问题只能通过其他方式处理，从而降低了行政执法的效率。因此，有必要借鉴国外成熟的经验和制度，改善传统的环境执法管理体制。行政协助制度具有其它制度无可比拟的优点，它能够整合因职能分工形成的部门化行政资源与因地理分割形成的区域化行政资源；同时，也能够在一定程度上缓和科层制固有的弊端，提高行政效率；更为重要的是，它是实现行政权一体化的必然要求。［２］在环境保护执法过程中强化行政协助，提高环境行政管理的效率，是一种现实而有效的选择。上述三则案例（事例）正是环境保护执法中加强行政协助的有益尝试。
二、环保行政执法中行政协助的现状与问题
不可否认，近年来，随着党和政府对环保工作的日益重视，社会公众的环保意识不断增强，环保行政执法工作也不断进步，与之相伴的行政协助也不断向前推进。如案例（事例）一中，为解决某一突出的环境保护问题而成立专门的执法机构，并建章立制，明确相互之间权利义务的做法，就是环保行政协助制度进步的表现。但是，我国现有的对行政协助的法律规定散见于一些单行的行政法律法规当中，所规定的协助一般发生在具体的两个或者两个以上行政主管部门之间，具有特殊性而非普遍性，且法律效力位阶比较低；加之规定过于简单，对于一些重要的问题（比如协助的方式、程序、纠纷解决、费用负担、责任分担等等）没有也不可能作出明确的规定。这就使环保行政执法部门在执法实践中实施行政协助在很多情况下处于无法可依的境地，只能根据自身的执法经验和行政惯例去具体实施，也就不可避免地导致行政协助存在运行不规范、效率低下、功能扭曲等弊端和问题。
（一）法律保障的缺失弱化了行政协助的功能价值
我国并没有统一的行政程序法，无法奢求在行政程序法上获得行政协助的法律保障，①而仅有的涉及行政协助的单行法亦是一笔带过。有关行政协助的条件、协助拒绝、责任条款、程序等都无法从立法上获得回应。②行政协助的条件与拒绝内容的不明确，直接导致了行政协助在法律制度保障上的失坠。换言之，行政协助条款在立法上的空白，使得行政协助本身对于受请求行政主体而言尚未形成为法定义务，即对于受请求行政主体而言，可以拒绝予以协助而不承受法律责任，更不用说以各式理由予以婉拒了。此外，行政协助引起的法律责任分担不明也可能给受请求行政主体带来顾虑：若协助行为受到违法指控，由请求机关还是被请求机关抑或第三者来应诉并承担相应的法律后果。［３］所有这些都在一定程度上弱化了其制度功能的实现。
（二）各种保护主义阻碍了行政协助的实施
虽然我国行政组织法对行政组织及其职责作了明确规定，但目前，我国的行政组织庞大而繁杂，机构设置存在很多问题，机构臃肿、职权不明、权责不清、相互扯皮、消耗过大、效率低下，致使行政目标难以实现，甚至成为社会及财政的负担。环保行政协助在职能交叉的行政主体中发生是十分常见的。如对饮用水源的保护就涉及到环保、水利、农林、卫生、规划、建设、国土资源、航道、流域、行政执法局等多个部门和组织。这种“多头执法”的机制需要各部门之间的密切配合、相互支持。但部门保护主义将本机构的行政权力行使同国家行政权割裂开来，在狭隘的部门利益驱动下，于己有利时互相争夺，于己无利时则互相推诿，根本无协助可言，结果使环境行政执法的难度增加，执法的效率降低。此外，以地方保护主义、行业保护主义、层级保护主义等为表现形式的行政系统内部利益的分化所形成的部门、地方、行业、层级对立，使得一些跨部门、跨区域、跨行业、跨层级的横跨性事务难以有效、及时的处理，其中原本可以或应当通过行政协助方式推进行政执法有效实现的进路也因利益的纠葛而受到阻滞。
（三）诸多违法与不当行为的存在掩盖了行政协助制度的正当价值
在环保行政协助实践中，经常发生一些职能部门在行政联合、综合执法活动中行政权过度集中、行政一体化，以致超越职权、滥用职权的现象。③与此相反，对于一些棘手的问题，各部门则又相互推诿，应当作为而不作为，④形成越权、滥权与失职、渎职并存于行政协助过程中的不法状况。有的对于其他部门的行政协助请求则不予配合，有的则大搞人情联合、任意联合、关系联合。这种执法违法的恶劣现象不仅容易导致政府部门间的纠纷和矛盾，且严重败坏了政府部门的形象，损害了执法的权威，久而久之就会使人产生这是行政协助制度本身固有弊端的误解，从而掩盖行政协助制度的正当价值。
（四）缺乏完备的程序，行政协助操作困难
对于各种行政行为都要规定相关程序，这样行政主体实施起来才能按部就班，从而最大限度地降低行政成本，提高行政效率。我国现有的对环保行政协助的规定多分散在一些单行法律法规和规章中，比较简单和概括，多没有具体的实施程序，即使受请求行政主体接受了协助请求，也仍需要与请求主体就办理程序、相关费用负担、法律责任分担等方面进行协商。完善的协助程序有利于行政主体的行政效率和行政目标的顺利实现，而协助程序上的不严谨则可能给行政协助带来困扰甚至质疑。
三、环保行政执法中行政协助制度的构建
为了提高环保行政执法的效率，必须建立规范化的环保行政执法协助制度。而构建规范化的环保行政执法协助制度必须解决以下几个问题。
（一）环保行政协助的主体
通常认为，行政协助的主体大致可界定为行政主体（包括行政机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织），且请求方与被请求方主体均须处于同一行政级别或者没有权力隶属关系，即横向同级、斜向不同级。［４］环保行政执法中的行政协助，请求协助方恒为环保行政机关，被请求方则视具体的协助事项而定，所请求事项属于哪个行政机关（法律法规授权的组织、行政机关委托的组织）职权及地域管辖范围，则该机关（组织）就可能成为被请求协助的对象。例如，某环保局对一无排污许可证的企业的环境污染行为进行查处过程中，对该企业的无照经营行为需要由工商行政主管部门按照《无照经营取缔条例》的相关规定予以取缔，则二者分别为此一行政协助的请求主体和被请求主体。行政协助的请求主体和被请求主体都必须在各自的职权范围内作出行为，因此，一般而言，二者对行政协助事项都应具有管辖权，但如若请求主体请求协助之初衷即是因为所涉事项已超出其职权和能力范围，则仅被请求主体对所涉事项有管辖权即可；如若请求主体仅仅是请求被请求主体从事提供文件资料、技术等辅助性事实行为，则被请求主体对所涉事项是否具有实质上的职权也不重要。
（二）环保行政协助的条件
环保行政执法中行政协助的条件是指环保行政执法机关对于哪些事项在什么条件下可以请求行政协助。有学者认为，请求行政协助的事项应符合以下条件：一是被请求主体对需要协助事项实施的行为通常是具体行政行为，而不是抽象行政行为。二是被请求协助的事项是由于法律上或事实上的原因，请求方行政主体无法自行执行职务。［５］对于第一个条件较易理解，本文仅结合环保行政执法的实际对第二点做具体分析。
第一，法律原因。由于法律上的原因，环保行政机关无法单独执行公务，独立地行使职权的情况还是较为普遍的，主要是因为所涉公务部分超越了其管辖权，包括事项管辖权和地域管辖权等。如环保执法机关在查处企业违法排污行为的过程中，发现其还存在超范围经营或者无照经营等行为须由工商部门予以查处或者取缔；或者其违法排污行为同时违反了治安管理秩序甚至构成犯罪，须依法由公安司法机关追究企业相关负责人的法律责任，对其予以行政拘留或者施以刑罚。如，某一县市的环保主管机关发现本辖区内的河流污染系由河流上游其他县市的企业违法排放水污染物所致，不能直接对该企业进行查处，只能请求上游县市的环保主管机关协助处理。
第二，事实原因。包括：⑴由于缺乏执行公务所必须的工作人员或者专门的机构、设备，行政主体无法自行执行公务。如环保部门对某企业的燃煤锅炉进行调查，涉及到锅炉的额定蒸发量和额定压力等参数无法查清，可向质检部门请求提供或者派员前来协助调查；⑵由于执行公务还需要有一些事实材料，该事实材料又不得由其自行调查、获取。如环保部门须对位于军事管理区内的某企业污染排放及治理情况进行调查，须军事机关配合方得为之；⑶执行职务所必须之文书或者资料为被请求机关占据或持有，环保部门开展辖区内污染源普查，涉及到国民生产总值等经济技术指标，可向财政、发改、统计等部门请求提供，涉及常住人口和暂住人口数量等可向公安部门请求提供；⑷被请求机关行政主体予以协助将提高工作效率。如对于小餐饮油烟违法排放的行为本应由环保部门依法查处，但鉴于城市管理行政执法局在处罚小餐饮方面具有人力等方面的优势，由其处罚更为经济和高效，此部分的行政处罚权就交由行政执法局集中行使；⑸在紧急情况下，如某油船石油泄漏，大面积海域被严重污染，如不及时营救和处置，污染造成的危害和损失将进一步扩大，环保部门可请求海事、船舶等部门协助打捞船舶和漏油。
（三）环保行政协助的程序
行政协助的实施程序按照时间和逻辑顺序主要有请求机关协助请求的提出，被请求机关对请求的审查和答复以及行政协助的实施等几个步骤。［６］本文仅结合环保行政执法的实际，对这几个步骤的要点略作阐释。
⒈行政协助的请求。环保行政协助的请求应当由环保行政机关向能直接协助该职务的与其无隶属关系的其他行政机关提出，一般应以书面请求为原则，但不应排除在某些紧急情况下以口头方式提出，事后补充书面请求。同时，为了规范行政协助制度，可由环保行政机关印制统一格式的行政协助请求书，内容包括提出请求的法律依据、请求协助的具体事项、请求协助的行政主体以及被请求协助的行政主体的名称、争议解决的途径、法律责任的分担及协助费用的负担等。
⒉行政协助的审查。被请求机关的审查对象是拒绝与否的事由。在收到环保机关的协助请求后，被请求机关应作相应的审查：如若符合条件即按照合理时限给予协助；如具备法定事由时，被请求机关可以拒绝协助，甚至不得予以协助。根据我国台湾地区《行政程序法》的规定，如协助之行为，非其权限范围或依法不得为之者；如提供协助，将严重妨害其自身职务之执行者；被请求机关认为有正当理由，均得拒绝之。这就反过来要求环保行政机关在请求协助之前，必须对所请求之事项是否符合法定之条件具备正当之理由，以及是否系被请求机关职权和能力范围之内且符合行政经济之原则严加自查，避免因请求被拒绝而造成自身工作的拖沓和被动。
⒊行政协助的答复。行政协助的答复是指被请求主体有义务在一定期限内对请求主体的协助请求作出予以协助或者不予协助的明确回应，并以适当之方式送达请求主体。关于答复的内容，如为肯定性答复的，应当有实施协助的初步计划和预计所需的期限，但该期限不得超过请求主体所期望的合理期限；如为否定性答复的，应当同时说明不予协助的理由，此为行政法上说明理由制度在内部行政行为领域的体现。行政协助的答复必须在一定的期限内作出，被请求主体不得无故拖延答复，如果被请求主体在法定期限内未作出是否予以协助的答复，则应推定其同意协助。这样，有利于使行政协助关系尽快处于确定状态，从而提高行政效率，维护行政相对人的合法权益。
⒋行政协助的实施。被请求行政机关作出同意协助的答复后，即应在合理的时间内完成协助任务。为了更好地达成公务目的，可以要求请求机关派员参与协助工作，请求机关也可以主动派员参加。在实施行政协助过程中，如行政相对人或其他利害关系人对协助所依据的具体行政行为提出异议的，协助机关应当对异议申请进行审查，认为异议成立的，可以中止协助执行，并将中止执行决定和理由书面送达请求机关。如果请求机关维持该具体行政行为的，被请求方应当继续履行协助义务。执行完毕后，协助方应当将协助执行情况及相关法律文书移交请求方。双方可以就协助费用的归属等问题进行协商，以最终了结此次协助执行工作。
（四）行政协助争议的有效处理
行政协助争议主要包括两个方面：一是行政主体之间的争议；二是行政主体与相对人之间的争议。后者应通过行政复议、行政诉讼等途径解决。本文仅就行政主体之间的争议及其解决进行探讨。一般而言，这种争议是由以下几种原因引起的：［７］一是被请求机关对应当进行行政协助的协助请求不予理睬或者拒绝履行；二是被请求机关对应当给予行政协助或经过裁量可以给予行政协助的事项，不及时采取协助措施，迟延履行；三是被请求机关对所依据的具体行政行为提出异议而中止协助履行后，请求方作出充分的说明，但被请求机关拒不恢复协助；四是被请求主体错误协助执行。对于上述争议，可以采取以下处理方式：一是由双方的共同上级主管机关处理；二是由被请求主体的上级机关处理；三是由本级政府处理；四是允许争议双方向法院起诉，由法院判决以解决争议。［８］
对于环保行政协助而言，由请求主体的上级机关处理，难免有护短之嫌；由共同的上级机关处理固然权威、公正，但问题是很多情况下请求机关与被请求机关之间并没有共同的上级机关，即便有最后也很可能是本级政府；向法院起诉，在我国目前的体制下尚无法律依据，更为重要的是行政贵在高效，如通过诉讼程序解决难免旷日持久，影响行政行为的作出。因此，笔者认为，由本级政府处理最为合理。实践中，可在本级政府办公厅下设专门组织和人员协调此类事项，由政府秘书长或办公厅主任负专责。
（五）行政协助法律责任的分担
行政协助把请求协助的行政主体和被请求行政协助的行政主体联系在一起，共同保障行政公务的顺利履行，但也由此带来了谁将对最终的行政行为负责以及如何负责的法律责任分担的问题。在环保行政协助中，环保机关与被请求主体应当区别不同情况各自承担法律责任：第一，被请求主体能够提供且应当提供行政协助而拒不提供或者不予答复或者拖延提供的，应当承担行政不作为的法律责任；第二，被请求主体仅应环保机关的请求在行政行为作出过程中起辅助作用不直接参与行政行为意思表示的形成，如行政行为给行政相对人的合法权益造成损害的，应由环保机关对作出的行政行为负完全的法律责任，除非被请求主体恶意提供虚假或者不当的事实协助；第三，被请求主体基于环保机关的协助请求单独作出行政行为，应由被请求主体在其职权范围内承担相应的法律责任；第四，环保机关与被请求主体以共同名义作出行政行为，对外应由双方共同承担法律责任，对内则根据各自的过错程度等因素分别承担法律责任。
（六）行政协助费用的负担
对于行政协助费用的负担问题，通常认为应充分考虑不同事项下协助所需成本有别及不同协助机关之间关系的差异，其协助所需费用的多少及影响到的利益不同，而予区别对待。［９］对于环保行政协助的费用负担而言，亦应遵循此一基本原则。首先，应根据协助的种类不同区别对待。对于应当协助的事项，实施协助是被请求主体的法定义务，所以履行此义务的费用由其自行负担；对于可以协助的事项，含有双方合意的成分，费用的负担可以由双方协议，法律不作硬性规定，尤其是不宜规定被请求主体承担实施协助行为的费用，以保护被请求主体实施协助行为的积极性。其次，应允许被请求协助的行政主体向环保机关要求支付协助所需费用，费用的数额和支付方式由双方协议确定，不能达成协议的，由共同的上级机关决定。如果行政协助制度已较完备，则可考虑设立行政协助专项资金，专门用于支付行政协助产生的费用，这样，就可以较好地保护双方实施行政协助的积极性，打消其因协助费用负担而产生的后顾之忧。
建立环保执法行政协助制度对于促进行政的整体性和统一性，提高行政效率无疑具有重要的意义和作用。然而，就我国当前的行政协助法制条件和环保执法行政协助现状而言，建立规范、高效的环保行政协助制度不可能一蹴而就。因此，应加强行政协助法制建设，尽快出台有关行政协助的基本法，并以此为纲带动各部门、各领域的行政协助立法。同时，可以在行政执法实践中积极探索适应现实需要的行政协助形式，一则可解当前行政协助问题的燃眉之急，二则通过执法实践检验并修正现有的制度设计，为完善制度设计提供素材和基础。
【参考文献】
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［７］杨临宏，王志华．论行政协助制度［Ｊ］．学术探索，２００４，（０３）．
（责任编辑：王秀艳）
Ｏｎ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ ｏｆ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｌａｗ Ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ
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Ｗａｎｇ Ｙｏｎｇ
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｔａｋｅｓ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ａｓ ａｎ ｅｘａｍｐｌｅ，ａｎａｌｙｚｉｎｇ ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｏｆ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ ｏｆ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｌａｗ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ，ａｎｄ ｔｈｅｎ ｇｉｖｉｎｇ ｆｒａｍｅ ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ ｏｎ ｂｕｉｌｄｉｎｇ ｔｈｅ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ，ｉｎｃｌｕｄｉｎｇ ｓｕｂｊｅｃｔ，ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ，ｐｒｏｃｅｄｕｒｅｓ，ｔｈｅ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｔｒｅａｔｍｅｎｔ ｏｆ ｄｉｓｐｕｔｅｓ，ｌｉａｂｉｌｉｔｉｅｓ ｏｆ ｔｈｅ ｂｕｒｄｅｎ ａｎｄ ｃｏｎｔｒｏｖｅｒｓｉａｌ ｅｘｐｅｎｓｅｓ．
Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ；ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｌａｗ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ；ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ
关 键 词：环境保护；行政执法；行政协助
中图分类号：Ｄ９２２．１１２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０６－００３８－０５
收稿日期：２０１１－０４－０１
作者简介：王勇（１９８１—），男，湖北黄冈人，浙江大学光华法学院在读博士研究生，杭州市环境保护局工作人员，研究方向为行政法学、环境法学。
一、引言——几则案例（事例）
案例（事例）一：行政区域交界地区的环境污染问题，情况复杂，涉及面广，影响大，由于分属不同的行政区域，缺乏有效的管理机制和体制，一直以来是环境监管的盲点和难点。Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ四市边界地区企业的环境违法行为不能得到有效遏制和严厉打击，居民的投诉量一直居高不下，环境污染纠纷时有发生。为进一步加强四地的环境管理交流与合作，共同防范环境污染纠纷，有效改善边界环境质量，实现地区间的环境共建共保共享，２００８年６月，Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ四市的环境监察机构共同组建了边界联合执法小组，相继出台了《ＡＢＣＤ边界地区环境联合执法实施方案》及《ＡＢＣＤ边界地区环境联合执法工作制度》，建立了边界联合执法机制。该联合执法小组成立以来，在四地边界地区成功开展了一系列环境联合执法行动，对有效整合有限的执法资源，推动区域、流域环境改善，实现区域社会、经济、环境三方面和谐发展起到了积极作用。
案例（事例）二：××路位于Ａ市Ｓ区，全长不到２００米，却云集了１１家餐饮店。由于Ｓ环保分局坚持原则，严格执行Ａ市住宅楼下禁批令，这批餐饮店都因未获环保部门前置审批而未能取得工商营业执照。其中之一的××海鲜酒店管理有限公司还曾因不服Ａ市Ｓ区环保分局作出的行政处罚而提起行政诉讼。这批无照餐饮店的环境污染问题是近年来群众投诉的热点，也是城市管理工作中的难点。Ｓ区区政府多次召集经营户进行政策宣传，积极引导产业的调整，相关职能部门也采取了劝导、整治及处罚等措施，但作用并不明显，原有经营者退出，新的经营者又重新进入装修、营业。２００８年３月２５日，在区政府牵头下，工商、公安、税务、环保、卫生、行政执法局等有关职能部门组成了百余人联合执法行动小组，依法取缔了××路上的１１家无照餐饮店。但联合行动后仅一天，被关停的店家又继续营业。政府的执行力和公信力遭遇严峻挑战。为此，Ｓ环保分局建议区政府打组合拳，整合各部门资源，加强各部门配合与协作。具体而言，就是从作为源头的房屋出租方着手，区公安分局查找到出租房东后，工商分局对房东将店面非法出租给无证经营者的违法行为进行查处，行政执法局对违法店进行查处，税务部门重点查处房屋租赁的偷税漏税行为。通过一系列的措施，迫使房东清退违法经营者，从而彻底取缔了此一带的无证无照餐饮店，并且有效地防止了其死灰复燃。
案例（事例）三：为深入推进工商管理与环境保护，依法行政，进一步加强工商登记管理与环境保护工作之间的协调，Ａ市工商行政管理局与Ａ市环境保护局联合下发了《关于进一步加强企业登记管理与环保管理协调工作的修订意见》（Ａ工商企［２００８］２６３号），对企业、个体工商户申请开业、变更登记及企业年检与个体工商户验换照工作中涉及环保前置审批的项目如何操作做了具体的规定。
在市场经济条件下，政府职能发生了深刻的变化，需要行政协助的范围越来越广；行政协助的领域越来越宽；模式越来越多样化。［１］环境保护行政执法工作涉及到方方面面，很多情况下环境保护行政主管部门不能凭一己之力解决问题，而需要相关执法部门的配合与协助。然而，在环保行政执法实践中，这种配合与协助由于种种原因不够规范、高效，甚至存在着障碍。很多情况下，原本可以通过行政协助有效解决的问题只能通过其他方式处理，从而降低了行政执法的效率。因此，有必要借鉴国外成熟的经验和制度，改善传统的环境执法管理体制。行政协助制度具有其它制度无可比拟的优点，它能够整合因职能分工形成的部门化行政资源与因地理分割形成的区域化行政资源；同时，也能够在一定程度上缓和科层制固有的弊端，提高行政效率；更为重要的是，它是实现行政权一体化的必然要求。［２］在环境保护执法过程中强化行政协助，提高环境行政管理的效率，是一种现实而有效的选择。上述三则案例（事例）正是环境保护执法中加强行政协助的有益尝试。
二、环保行政执法中行政协助的现状与问题
不可否认，近年来，随着党和政府对环保工作的日益重视，社会公众的环保意识不断增强，环保行政执法工作也不断进步，与之相伴的行政协助也不断向前推进。如案例（事例）一中，为解决某一突出的环境保护问题而成立专门的执法机构，并建章立制，明确相互之间权利义务的做法，就是环保行政协助制度进步的表现。但是，我国现有的对行政协助的法律规定散见于一些单行的行政法律法规当中，所规定的协助一般发生在具体的两个或者两个以上行政主管部门之间，具有特殊性而非普遍性，且法律效力位阶比较低；加之规定过于简单，对于一些重要的问题（比如协助的方式、程序、纠纷解决、费用负担、责任分担等等）没有也不可能作出明确的规定。这就使环保行政执法部门在执法实践中实施行政协助在很多情况下处于无法可依的境地，只能根据自身的执法经验和行政惯例去具体实施，也就不可避免地导致行政协助存在运行不规范、效率低下、功能扭曲等弊端和问题。
（一）法律保障的缺失弱化了行政协助的功能价值
我国并没有统一的行政程序法，无法奢求在行政程序法上获得行政协助的法律保障，①而仅有的涉及行政协助的单行法亦是一笔带过。有关行政协助的条件、协助拒绝、责任条款、程序等都无法从立法上获得回应。②行政协助的条件与拒绝内容的不明确，直接导致了行政协助在法律制度保障上的失坠。换言之，行政协助条款在立法上的空白，使得行政协助本身对于受请求行政主体而言尚未形成为法定义务，即对于受请求行政主体而言，可以拒绝予以协助而不承受法律责任，更不用说以各式理由予以婉拒了。此外，行政协助引起的法律责任分担不明也可能给受请求行政主体带来顾虑：若协助行为受到违法指控，由请求机关还是被请求机关抑或第三者来应诉并承担相应的法律后果。［３］所有这些都在一定程度上弱化了其制度功能的实现。
（二）各种保护主义阻碍了行政协助的实施
虽然我国行政组织法对行政组织及其职责作了明确规定，但目前，我国的行政组织庞大而繁杂，机构设置存在很多问题，机构臃肿、职权不明、权责不清、相互扯皮、消耗过大、效率低下，致使行政目标难以实现，甚至成为社会及财政的负担。环保行政协助在职能交叉的行政主体中发生是十分常见的。如对饮用水源的保护就涉及到环保、水利、农林、卫生、规划、建设、国土资源、航道、流域、行政执法局等多个部门和组织。这种“多头执法”的机制需要各部门之间的密切配合、相互支持。但部门保护主义将本机构的行政权力行使同国家行政权割裂开来，在狭隘的部门利益驱动下，于己有利时互相争夺，于己无利时则互相推诿，根本无协助可言，结果使环境行政执法的难度增加，执法的效率降低。此外，以地方保护主义、行业保护主义、层级保护主义等为表现形式的行政系统内部利益的分化所形成的部门、地方、行业、层级对立，使得一些跨部门、跨区域、跨行业、跨层级的横跨性事务难以有效、及时的处理，其中原本可以或应当通过行政协助方式推进行政执法有效实现的进路也因利益的纠葛而受到阻滞。
（三）诸多违法与不当行为的存在掩盖了行政协助制度的正当价值
在环保行政协助实践中，经常发生一些职能部门在行政联合、综合执法活动中行政权过度集中、行政一体化，以致超越职权、滥用职权的现象。③与此相反，对于一些棘手的问题，各部门则又相互推诿，应当作为而不作为，④形成越权、滥权与失职、渎职并存于行政协助过程中的不法状况。有的对于其他部门的行政协助请求则不予配合，有的则大搞人情联合、任意联合、关系联合。这种执法违法的恶劣现象不仅容易导致政府部门间的纠纷和矛盾，且严重败坏了政府部门的形象，损害了执法的权威，久而久之就会使人产生这是行政协助制度本身固有弊端的误解，从而掩盖行政协助制度的正当价值。
（四）缺乏完备的程序，行政协助操作困难
对于各种行政行为都要规定相关程序，这样行政主体实施起来才能按部就班，从而最大限度地降低行政成本，提高行政效率。我国现有的对环保行政协助的规定多分散在一些单行法律法规和规章中，比较简单和概括，多没有具体的实施程序，即使受请求行政主体接受了协助请求，也仍需要与请求主体就办理程序、相关费用负担、法律责任分担等方面进行协商。完善的协助程序有利于行政主体的行政效率和行政目标的顺利实现，而协助程序上的不严谨则可能给行政协助带来困扰甚至质疑。
三、环保行政执法中行政协助制度的构建
为了提高环保行政执法的效率，必须建立规范化的环保行政执法协助制度。而构建规范化的环保行政执法协助制度必须解决以下几个问题。
（一）环保行政协助的主体
通常认为，行政协助的主体大致可界定为行政主体（包括行政机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织），且请求方与被请求方主体均须处于同一行政级别或者没有权力隶属关系，即横向同级、斜向不同级。［４］环保行政执法中的行政协助，请求协助方恒为环保行政机关，被请求方则视具体的协助事项而定，所请求事项属于哪个行政机关（法律法规授权的组织、行政机关委托的组织）职权及地域管辖范围，则该机关（组织）就可能成为被请求协助的对象。例如，某环保局对一无排污许可证的企业的环境污染行为进行查处过程中，对该企业的无照经营行为需要由工商行政主管部门按照《无照经营取缔条例》的相关规定予以取缔，则二者分别为此一行政协助的请求主体和被请求主体。行政协助的请求主体和被请求主体都必须在各自的职权范围内作出行为，因此，一般而言，二者对行政协助事项都应具有管辖权，但如若请求主体请求协助之初衷即是因为所涉事项已超出其职权和能力范围，则仅被请求主体对所涉事项有管辖权即可；如若请求主体仅仅是请求被请求主体从事提供文件资料、技术等辅助性事实行为，则被请求主体对所涉事项是否具有实质上的职权也不重要。
（二）环保行政协助的条件
环保行政执法中行政协助的条件是指环保行政执法机关对于哪些事项在什么条件下可以请求行政协助。有学者认为，请求行政协助的事项应符合以下条件：一是被请求主体对需要协助事项实施的行为通常是具体行政行为，而不是抽象行政行为。二是被请求协助的事项是由于法律上或事实上的原因，请求方行政主体无法自行执行职务。［５］对于第一个条件较易理解，本文仅结合环保行政执法的实际对第二点做具体分析。
第一，法律原因。由于法律上的原因，环保行政机关无法单独执行公务，独立地行使职权的情况还是较为普遍的，主要是因为所涉公务部分超越了其管辖权，包括事项管辖权和地域管辖权等。如环保执法机关在查处企业违法排污行为的过程中，发现其还存在超范围经营或者无照经营等行为须由工商部门予以查处或者取缔；或者其违法排污行为同时违反了治安管理秩序甚至构成犯罪，须依法由公安司法机关追究企业相关负责人的法律责任，对其予以行政拘留或者施以刑罚。如，某一县市的环保主管机关发现本辖区内的河流污染系由河流上游其他县市的企业违法排放水污染物所致，不能直接对该企业进行查处，只能请求上游县市的环保主管机关协助处理。
第二，事实原因。包括：⑴由于缺乏执行公务所必须的工作人员或者专门的机构、设备，行政主体无法自行执行公务。如环保部门对某企业的燃煤锅炉进行调查，涉及到锅炉的额定蒸发量和额定压力等参数无法查清，可向质检部门请求提供或者派员前来协助调查；⑵由于执行公务还需要有一些事实材料，该事实材料又不得由其自行调查、获取。如环保部门须对位于军事管理区内的某企业污染排放及治理情况进行调查，须军事机关配合方得为之；⑶执行职务所必须之文书或者资料为被请求机关占据或持有，环保部门开展辖区内污染源普查，涉及到国民生产总值等经济技术指标，可向财政、发改、统计等部门请求提供，涉及常住人口和暂住人口数量等可向公安部门请求提供；⑷被请求机关行政主体予以协助将提高工作效率。如对于小餐饮油烟违法排放的行为本应由环保部门依法查处，但鉴于城市管理行政执法局在处罚小餐饮方面具有人力等方面的优势，由其处罚更为经济和高效，此部分的行政处罚权就交由行政执法局集中行使；⑸在紧急情况下，如某油船石油泄漏，大面积海域被严重污染，如不及时营救和处置，污染造成的危害和损失将进一步扩大，环保部门可请求海事、船舶等部门协助打捞船舶和漏油。
（三）环保行政协助的程序
行政协助的实施程序按照时间和逻辑顺序主要有请求机关协助请求的提出，被请求机关对请求的审查和答复以及行政协助的实施等几个步骤。［６］本文仅结合环保行政执法的实际，对这几个步骤的要点略作阐释。
⒈行政协助的请求。环保行政协助的请求应当由环保行政机关向能直接协助该职务的与其无隶属关系的其他行政机关提出，一般应以书面请求为原则，但不应排除在某些紧急情况下以口头方式提出，事后补充书面请求。同时，为了规范行政协助制度，可由环保行政机关印制统一格式的行政协助请求书，内容包括提出请求的法律依据、请求协助的具体事项、请求协助的行政主体以及被请求协助的行政主体的名称、争议解决的途径、法律责任的分担及协助费用的负担等。
⒉行政协助的审查。被请求机关的审查对象是拒绝与否的事由。在收到环保机关的协助请求后，被请求机关应作相应的审查：如若符合条件即按照合理时限给予协助；如具备法定事由时，被请求机关可以拒绝协助，甚至不得予以协助。根据我国台湾地区《行政程序法》的规定，如协助之行为，非其权限范围或依法不得为之者；如提供协助，将严重妨害其自身职务之执行者；被请求机关认为有正当理由，均得拒绝之。这就反过来要求环保行政机关在请求协助之前，必须对所请求之事项是否符合法定之条件具备正当之理由，以及是否系被请求机关职权和能力范围之内且符合行政经济之原则严加自查，避免因请求被拒绝而造成自身工作的拖沓和被动。
⒊行政协助的答复。行政协助的答复是指被请求主体有义务在一定期限内对请求主体的协助请求作出予以协助或者不予协助的明确回应，并以适当之方式送达请求主体。关于答复的内容，如为肯定性答复的，应当有实施协助的初步计划和预计所需的期限，但该期限不得超过请求主体所期望的合理期限；如为否定性答复的，应当同时说明不予协助的理由，此为行政法上说明理由制度在内部行政行为领域的体现。行政协助的答复必须在一定的期限内作出，被请求主体不得无故拖延答复，如果被请求主体在法定期限内未作出是否予以协助的答复，则应推定其同意协助。这样，有利于使行政协助关系尽快处于确定状态，从而提高行政效率，维护行政相对人的合法权益。
⒋行政协助的实施。被请求行政机关作出同意协助的答复后，即应在合理的时间内完成协助任务。为了更好地达成公务目的，可以要求请求机关派员参与协助工作，请求机关也可以主动派员参加。在实施行政协助过程中，如行政相对人或其他利害关系人对协助所依据的具体行政行为提出异议的，协助机关应当对异议申请进行审查，认为异议成立的，可以中止协助执行，并将中止执行决定和理由书面送达请求机关。如果请求机关维持该具体行政行为的，被请求方应当继续履行协助义务。执行完毕后，协助方应当将协助执行情况及相关法律文书移交请求方。双方可以就协助费用的归属等问题进行协商，以最终了结此次协助执行工作。
（四）行政协助争议的有效处理
行政协助争议主要包括两个方面：一是行政主体之间的争议；二是行政主体与相对人之间的争议。后者应通过行政复议、行政诉讼等途径解决。本文仅就行政主体之间的争议及其解决进行探讨。一般而言，这种争议是由以下几种原因引起的：［７］一是被请求机关对应当进行行政协助的协助请求不予理睬或者拒绝履行；二是被请求机关对应当给予行政协助或经过裁量可以给予行政协助的事项，不及时采取协助措施，迟延履行；三是被请求机关对所依据的具体行政行为提出异议而中止协助履行后，请求方作出充分的说明，但被请求机关拒不恢复协助；四是被请求主体错误协助执行。对于上述争议，可以采取以下处理方式：一是由双方的共同上级主管机关处理；二是由被请求主体的上级机关处理；三是由本级政府处理；四是允许争议双方向法院起诉，由法院判决以解决争议。［８］
对于环保行政协助而言，由请求主体的上级机关处理，难免有护短之嫌；由共同的上级机关处理固然权威、公正，但问题是很多情况下请求机关与被请求机关之间并没有共同的上级机关，即便有最后也很可能是本级政府；向法院起诉，在我国目前的体制下尚无法律依据，更为重要的是行政贵在高效，如通过诉讼程序解决难免旷日持久，影响行政行为的作出。因此，笔者认为，由本级政府处理最为合理。实践中，可在本级政府办公厅下设专门组织和人员协调此类事项，由政府秘书长或办公厅主任负专责。
（五）行政协助法律责任的分担
行政协助把请求协助的行政主体和被请求行政协助的行政主体联系在一起，共同保障行政公务的顺利履行，但也由此带来了谁将对最终的行政行为负责以及如何负责的法律责任分担的问题。在环保行政协助中，环保机关与被请求主体应当区别不同情况各自承担法律责任：第一，被请求主体能够提供且应当提供行政协助而拒不提供或者不予答复或者拖延提供的，应当承担行政不作为的法律责任；第二，被请求主体仅应环保机关的请求在行政行为作出过程中起辅助作用不直接参与行政行为意思表示的形成，如行政行为给行政相对人的合法权益造成损害的，应由环保机关对作出的行政行为负完全的法律责任，除非被请求主体恶意提供虚假或者不当的事实协助；第三，被请求主体基于环保机关的协助请求单独作出行政行为，应由被请求主体在其职权范围内承担相应的法律责任；第四，环保机关与被请求主体以共同名义作出行政行为，对外应由双方共同承担法律责任，对内则根据各自的过错程度等因素分别承担法律责任。
（六）行政协助费用的负担
对于行政协助费用的负担问题，通常认为应充分考虑不同事项下协助所需成本有别及不同协助机关之间关系的差异，其协助所需费用的多少及影响到的利益不同，而予区别对待。［９］对于环保行政协助的费用负担而言，亦应遵循此一基本原则。首先，应根据协助的种类不同区别对待。对于应当协助的事项，实施协助是被请求主体的法定义务，所以履行此义务的费用由其自行负担；对于可以协助的事项，含有双方合意的成分，费用的负担可以由双方协议，法律不作硬性规定，尤其是不宜规定被请求主体承担实施协助行为的费用，以保护被请求主体实施协助行为的积极性。其次，应允许被请求协助的行政主体向环保机关要求支付协助所需费用，费用的数额和支付方式由双方协议确定，不能达成协议的，由共同的上级机关决定。如果行政协助制度已较完备，则可考虑设立行政协助专项资金，专门用于支付行政协助产生的费用，这样，就可以较好地保护双方实施行政协助的积极性，打消其因协助费用负担而产生的后顾之忧。
建立环保执法行政协助制度对于促进行政的整体性和统一性，提高行政效率无疑具有重要的意义和作用。然而，就我国当前的行政协助法制条件和环保执法行政协助现状而言，建立规范、高效的环保行政协助制度不可能一蹴而就。因此，应加强行政协助法制建设，尽快出台有关行政协助的基本法，并以此为纲带动各部门、各领域的行政协助立法。同时，可以在行政执法实践中积极探索适应现实需要的行政协助形式，一则可解当前行政协助问题的燃眉之急，二则通过执法实践检验并修正现有的制度设计，为完善制度设计提供素材和基础。
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［７］杨临宏，王志华．论行政协助制度［Ｊ］．学术探索，２００４，（０３）．
（责任编辑：王秀艳）
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