锦江是成都市中心城区之一。经过新中国成立60年,尤其是改革开放30年来的发展,我们锦江区同全国一样,无论是改革发展,还是现代化建设,都取得了令世人瞩目的成就。可是,跟全国其他地方一样,制约经济社会发展的城乡二元结构依然存在。尽管郊区农民的收入也在逐年增长,但是,无论是收入水平,还是增长幅度,都大大低于城市居民;尽管郊区农村的社会事业也已有了很大的进步,可是,其发展水平却远远落后于城区。那么,如何才能着力破除城乡二元结构,缩小越拉越大的城乡差距,形成城乡经济社会又好又快一体化发展的新格局呢?
　　
　　“五朵金花”的繁荣与困惑
　　
　　早在2003年,锦江区委、区政府为探索出一条打破城乡二元结构,破解“三农”难题的路子,就紧紧围绕市委、市政府以城乡统筹、“四位一体”科学发展和推进“三个集中”为核心的城乡一体化发展要求,利用三圣乡(即现在的三圣街道办事处)地处成都市东南近郊的区位优势,为满足都市人享受田园风光、回归淳朴民俗的愿望和需求,采取农户出资、政府补贴的办法,引导红砂、幸福、江家堰等村的村民们,在自愿基础上,从抓好基础设施建设入手,成功打造出了“花乡农居”等五个生态休闲旅游胜地,俗称“五朵金花”。
　　“五朵金花”的打造,因地制宜地探索出了一条不征地、不拆迁、农民就地市民化的城乡一体化发展之路。不过,要在更大范围内继续沿着这条路子走下去,却相当困难。第一,是难以再照此模式简单复制了。成都其他区、县见“五朵金花”成功了,便都纷纷效仿。然而,市场毕竟有限。要都一哄而上去抢吃这块蛋糕,就会都吃不饱。锦江原打算再在三圣打造第六朵“金花”,却半途夭折,就是最好的明证。二来,是基础设施的先期投入太大,将受到资金瓶颈的制约。为打造“五朵金花”,锦江区除采取优惠政策吸引来1.67亿元社会资金投入外,区(含街办)财政和市级部门还先拿出1.15多亿元的巨资来启动。锦江的财力虽在同级区、县政府中还算强的,但需要花钱的地方太多,要想在短时间内全都由财政出巨资启动,把郊区所有村组都打造成像“五朵金花”这样的社会主义新农村,显然不大可能。靠优惠政策吸引外来社会资金,也不现实。资本都是嫌贫爱富的。在未见到效益前景的情况下,谁都不会去盲目投资。
　　
　　以土地管理制度创新为最强抓手
　　
　　看来,要破解农村发展资金匮乏的瓶颈,仍还是只有把目光转向农村和广大农民身上才最现实。农民所拥有的最金贵、最值钱的东西,就是土地了。然而,如前所述,就是这个对广大农民,尤其是大城市近郊农民来讲,最宝贵、最稀缺的土地资源,却因受现行土地管理制度的束缚,并没有被盘活,变成可以启动农村脱贫致富的土地资本,甚而更令人痛心的是,还有不少被浪费闲置了。
　　如果能够把宝贵的土地资源利用起来,让其按照市场经济的规律,在流动中被充分盘活、增值,变成越滚越大的土地资本和土地资产;尤其是若能将那些被闲置浪费了的农村集体建设用地(包括分散修建,占用了大量土地的农民宅基地)上面的建筑物都拆除掉,复垦整理成良田沃土,尔后,再将这些新增的耕地指标,统一拿到城市规划发展区去进行土地指标置换,就好了。因为如此一来,便既可以保持全区农用耕地总量不减少,又能够把这些土地指标拿到城市建设用地市场上去拍卖,其间必将产生出难以估量的巨额经济收益。不过,这里有个前提,就是必须对现行的土地管理制度改革、创新!
　　2006年10月,国土资源部决定在四川、天津等五省(市)启动一批“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的试点项目。“增减挂钩”正是以改革和创新土地管理制度为抓手,激活农村土地等资源要素,变土地资源为土地资本的一次大胆探索,与我们所构想的思路正好不谋而合。于是,在省、市国土部门支持下,经多方努力,当年11月下旬,我们在全市中心城区率先争取到了三圣“拆院并院”的“增减挂钩”试点项目。
　　项目争取到手后,我们锦江国土分局就举全局之力,扎实推进。在市局和区委、区政府的指导下,经三圣街办和各相关部门齐心协力配合,到2007年11月中旬,“拆旧区”土地复垦整理工作胜利结束,圆满完成归还398.51亩挂钩周转土地指标的任务,比国土资源部和省国土资源厅要求的时间足足提前一年。
　　
　　“增减挂钩”与大统筹、大集中、大流转
　　
　　经相关权威部门评估,三圣“增减挂钩”项目所产生的经济效益、生态效益、社会效益十分巨大。除大大提高了土地的节约集约利用程度,绿化美化优化了环境外,还让拆旧区农民群众也跟城里人一样住进了基础设施配套齐全、环境优美的新型社区,并建立起长远长效增收致富的新机制。尤为可喜的是,由“增减挂钩”所产生的周转指标,用于符合城市详细控制性规划区域的“建新区”,土地被依法征为国有后,再采用“招拍挂”方式出让,所得土地收益金,竟可获得数以亿元计的丰厚盈利。在区财政没有投入一分钱的前提下,就通过这个项目的实施,为全区城郊结合部的发展集聚起可观的启动资金,有效地解决了城乡统筹中资金紧缺的矛盾。
　　尽管这还只是在小范围内的探索,不过,却为即将到来的更大范围的改革积累了经验,探出了路子。
　　我们锦江国土分局作为这场改革的主导部门,在区委、区政府领导下,在市局的指导下,本着试验区可以大胆创新、先行先试的原则,以改革、创新土地管理制度为抓手,以“大统筹、大集中、大流转”为基本理念,将全区非城市规划区域的农村土地作为一个整体来统筹推进。我们按照确权是基础、流转是关键的原则,将改革分为确权颁证、土地整理、流转交易三个阶段。在广大农民群众的积极参与、支持下,经区级相关部门工作人员的奋力拼搏,到去年8月,该区域就全面完成了集体土地确权登记颁证和房屋调查登记工作。接着,又全面启动了集体建设用地企业拆除、农民宅基地置换和土地综合整理工作,并于11月10日通过公开挂牌交易,首次成功出让了两宗集体建设用地使用权。今年,则又启动实施了更大规模的“增减挂钩”项目,共归还挂钩指标717.65亩。
　　我们所参与指导开展的这场改革,既大胆创新又十分规范的实践,相继受到了国土资源部调研组、评估组和市委、区委、市局主要领导的充分肯定与认同。四川省委常委、成都市委书记李春城在市委政研室的调研报告上批示道:“这是结合城郊结合部实际的有益探索”。(作者为四川省成都市国土资源局锦江分局党组书记、局长)