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〔摘要〕
在以推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标的新时期，如何提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，是考验各级党委的治理能力与治理智慧的大问题。浦东新区的镇党代会常任制，其核心机制体现在实现党内民主的运作机制上，包含三个方面内容：民主选举机制、民主决策机制和民主监督机制。对其研究总结与提炼分析有利于加快我国地方党内民主发展的进程，同时，对于党代会常任制的进一步推进也具有基础性的意义。
〔关键词〕
党代会常任制；党内民主；浦东新区；民主选举；民主决策；民主监督
〔中图分类号〕D267.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2016）04-0059-10
在以推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标的新时期，如何提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，加强民主集中制建设，从而充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党的领导水平和执政能力，是考验各级党委的治理能力与治理智慧的大问题。“党内民主是党的生命。”〔1〕党的十六大报告首次将党内民主提到直接关系党的建设和发展的全局、关系党和国家政治生活的全局、关系党和社会主义事业兴衰成败的高度。十八大报告再次肯定了这个命题。“党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。”〔2〕其中，学界通常认为，党内民主可以成为中国政治民主化的突破口，而党代表常任制已被视为发展党内民主的突破口，这可以认为党的代表大会常任制（简称党代会常任制）有可能成为中国政治民主化的突破口。〔4〕党代会常任制是马克思主义执政党从根本上竭诚体现人民主权的组织形式，执政党通过这种政治运作机制，达到始终代表最广大人民利益的政治目标。〔5〕现有研究文献中，有关县、市层面上的党代会常任制的研究较多，关于乡镇党代会常任制的研究很少。所以研究党代会常任制，尤其乡镇党代会常任制的民主运作核心机制显得尤为重要。
党代会常任制的核心机制体现在实现党内民主的运作机制上，包含三个方面内容：民主选举、民主决策、民主监督。其中民主决策体现了广大党员的参与性，民主监督体现了民主的竞争性，民主选举同时体现了民主的参与性和竞争性，这就较好地回应了民主的实质。实行乡镇党代表大会常任制的试点工作，是扩大党内民主，并进而推动社会主义政治文明的一种探索与尝试。这便需要研究党代会常任制的理论模式与运行机制，从而总结与提炼分析其理论与实践价值。这有利于加快我国地方党内民主发展的进程，同时，对于党代会常任制的进一步推进也具有基础性的意义。
2002年始，浦东新区按照中央和上海市委精神，在乡镇层面启动了镇党代会常任制试点工作。十多年来，浦东新区按照制度先行、循序渐进、注重实效的原则，以项目化推进为抓手，在24个镇逐步推开并全面实行了党代会常任制工作。各镇结合自身实际，加强探索创新，积累了一定的工作经验并形成了一定的工作成果，实现了“多点开花、各具特色”的镇党代会常任制工作格局，积极打造具有浦东特色的常任制工作品牌。浦东新区的镇党代会常任制的民主新机制，包含了“12+7”项（表1），核心体现在“三制”，即：民主选举机制、民主决策机制和民主监督机制。
浦东新区的党代会常任制的民主新机制的“12+7”项中，12项基础项目为规定项目，各镇必须实行，7项重点项目为自选项目，各镇自行决定，实行符合镇情的特色项目。当然，浦东新区和全国其他地区党代会常任制的开展情况有诸多相似，因此也会和其他地区的做法有共同之处。
一、民主选举机制
民主选举，是党代会常任制的起点，因为选举是民主的基石。在代议制民主制度下，公众对自己代表的选择，最普遍、最实际、最公平、也最为公众所接受的形式，还是选举，尽管选举本身有不少漏洞。比如，被马克思充分肯定的巴黎公社模式，一条最重要的原则，就是一切公职人员都由人民选举产生，并随时可以罢免。在列宁对民主的解释中，最突出的一条，就是国家机关和党的机关的一切领导人员都经过普遍、秘密的无记名投票选举产生。可以说，选举是民主借以实现的首要途径。在浦东新区镇党代会常任制的制度设计中，在党代会年会上进行“公推直选”是民主选举的方式，是党代会常任制有效推进的起点。
（一）党代会年会制
政党年会制的理论与实践探索，历史悠久。英国1833年正式建立的保守党和1839年建立的自由党，都先后实行年会制；德国1836年成立的工人正义者同盟，其同盟章程规定每年5月进行改选，各级组织领导人任期都是一年。1840年成立的被恩格斯称之为“近代第一个工人政党”的英国工人“全国宪章派协会”，从1840年到1848年先后召开了八次全国性的代表大会。英国资产阶级政党创始的年会制、工人阶级宪章派实行代表大会年会制的经验给予马克思、恩格斯以有益的启迪。〔6〕共产党代表大会年会制，至今也有一百六十多年，由马克思、恩格斯所创立。1847年，马克思、恩格斯在参与创建共产主义者同盟时主张，党代会必须实行年会制，每年召开一次党的代表大会在他们参与起草的《共产主义者同盟章程》第三十三条规定：“代表大会于每年8月举行。遇紧急状况中央得召集非常代表大会。”〔7〕从而开创了共产党代表大会年会制。1869年建立的国家民族范围内的第一个共产党――德国社会民主工党，坚持实行党代表大会年会制，召开了33次党代表大会。1876年成立的美国社会主义工人党，1879年成立的法国工人党以及1884年成立的英国社会民主联盟等民族国家群众性工人政党都无一例外地采取了党代表大会的形式，决定党内重大问题。〔8〕列宁在定义党内民主时指出：“党内的一切事务由全体党员直接或者通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理；并且，党的负责人员、所有领导成员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换。”〔9〕中国共产党代表大会制度的建立与运作，是对无产阶级革命导师的党代会年会制的框架设计的继续探索，中国共产党代表大会制度经历了从每年一次到三年一次，从常任制到非常任制的五年一次，再到肯定和试行常任制的曲折发展历程，并不断赋予更多的内涵和创新内容。〔10〕党的十八大报告明确指出：“落实和完善党的代表大会任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县（市、区）党代会常任制试点。”〔11〕 党代会年会制最基本的特征是每年召开一次党的代表大会。尽管全国各地党代会制试点中年会的内容较多，且有所不同，但是基本上都包含以下四项：选举、审议、决定和评议。选举方面内容主要有：选举出席上级党的代表大会的代表；在换届时选举党委书记、副书记；选举（增补）党委、纪委委员和候补委员。浦东新区的镇党代会年会制的特色在于年会主题化，其中公推直选是其亮点。
（二）公推直选
“公推直选”作为中国共产党从1999年开始进行的党内建设中具有标志性的创新成果，也是基层党内民主建设中一种新的选举民主模式。“公推”是指党员和群众公开推荐基层党组织领导班子成员，是一个初始提名的问题，目的是增进基层党组织领导班子的合法性基础；而“直选”是指党员直接选举基层党组织书记、副书记，是一个自由选择的问题，目的是更好地体现选举人的意志。浦东新区拓展了直选的范围至直选党代表。
这其中，浦东新区高东镇于2006年4月被区委组织部定位上海市乡镇党委（纪委）换届“公推直选”试点单位。从2006年8月初到11月初，全镇2101名党员选举出党委（纪委）委员；同时采取“两推一选”的方式选举了112名党代表，并于党委（纪委）第一次全体会议选举出书记、副书记。2011年，高东镇党委（纪委）公推直选的试点工作进一步深化。作为镇党委（纪委）“公推直选”的延伸，2011年4月镇机关、村居、企事业党委等56个基层党支部全部采用“公推直选”完成换届。高东镇通过公推直选产生党代表、党委委员和党委书记，从选举源头上理清了党内权力的“上游”和“源头”，凸显了党代表和党委的权力来源，彰显党员与党代表之间、党代表与党委之间委托授予权力关系，为党代会常任制工作的实施提供了基础性的制度支撑。对此高东镇某党代表回忆道：“现在高东镇党内民主选举的第一步跨出了。2006年我们镇第一次‘公推直选’得以圆满成功，第一次公推直选后我们要求班子成员每年都要到基层（村、居委）进入家庭去走访。这些年我们一直觉得要多了解下面，解决一些问题。”①
高东镇在推进“公推直选”和党代会常任制方面得到较快发展的同时，也发现了一些问题和不足。比如，党代表肩负的艰巨任务同自身的履职能力的现实之间尚存在差距，代表履职能力还需要提高；一些制度设计细化仍然不够，无法全面发动党代表和党员的积极性；镇外来产业工人数量较多，如何通过“公推直选”和党代会常任制辐射外来产业工人党员以影响外来产业工人群体等。这些涉及到党员权利的实现和保障、党内权力机构的设置与运行、党内监督、制度整合等问题，都需要在实践中进一步探索和深化。
二、民主决策机制
民主决策，这是党代会常任制的过程，因为决策是民主的根本。党的代表大会制度的实质从根本上来说，就是党员通过选举授权于党代表，通过党代表参与代表大会来表达自己的利益诉求，并通过决策表决来争取实现自身的利益。〔12〕浦东新区镇党代会常任制的民主决策机制主要体现为民主参与和民主决策两方面。
（一）民主参与：党代表提案提议制
党代表提案提议制就是通过党代表参与代表大会，并吸纳普通党员群众的意见，让普通党员群众间接参与党代会，表达自己的利益诉求，体现自己的意志，实现民主参与的制度安排。
党的十六届四中全会《决定》规定：“党代会召开期间，党代表联名可以向大会提出属于同级党代会职权范围内的提案”，①在党代会闭会期间，党代表可以通过座谈、列席会议等方式，对涉及本地区经济社会发展、党的建设等重大决策和党内重要文件的制定，提出意见和建议。
浦东新区《关于深化镇党员代表大会常任制工作的实施办法》对于党代表的提案提议制度规定如下：“代表在调查研究的基础上，可以向镇党员代表大会或镇党委提出提案提议。镇党员代表大会召开期间，代表10人以上联名可以向大会提出提案。提案应有案由、案据和方案。镇党员代表大会闭会期间，代表可以个人、联名或代表小组的方式，书面提出代表提议。提案提议内容应属于镇党员代表大会党委会职权负责范围。”②浦东区委并且制定了《中国共产党上海市浦东新区党代表大会代表提议工作暂行办法》。
镇党代表向镇党代会及其镇党委和镇党委所属基层组织提出对各方面工作意见建议的提案，是党代表行使民主权利，健全党内民主的重要形式。在此方面，高行镇比较有代表性， 2002年就开始在浦东新区率先试点党代会常任制工作，将党代表提案制度作为新的工作重点。比如2011年的《高行镇党员代表大会代表提案工作实施细则》（试点），就明确了提案的格式、审查交办、办理答复、相关工作要求，确保了提案工作的规范性和可操作性：
“提案的方式应该是在党员代表大会召开期间，由镇党代表5人以上（含5人），联名向大会提出书面意见和建议。”“未列入议案的，作书面提议处理。为了确保提案真正落实到位，党委在党代会后召开提案交办会议，确定主办单位和协办单位，明确责任分工以及办理、答复时限，切实增强提案办理的针对性和时效性。主办单位在提案交办后于6个月内要将代表提案办理情况书面答复代表，年终报告办理结果。对不能如期办理完结，需要履行报批手续。”
另外，高行镇还组织部分代表开展提案办理的专项视察，到实地查看，以强化提案办理的专项视察监督力度，增强代表履职的责任意识。
党代表的提议也称为党代表的意见建议。党代表的意见建议权是指党代表通过党代会或直接向党委、纪委以及党委职能部门提出意见建议的职权。2009年上海市委组织部制订《关于开展党员代表大会常任制试点工作的意见（试行）》，重点选择一些乡镇开展党代表常任制代表提案、提议试点工作。浦东新区也探索建立了闭会期间代表提议的处理回复机制，并建立起以代表组为主要形式的党代表日常活动机制，全区390名党代表大会划分成22个党代表活动小组，这些为提升党代表的作用开拓了有效途径。浦东新区的部分镇选择了党代表提议这项自选项目，并制定相应措施。 提案提议制度，由于有了党代表甚至党员群众的民主参与途径，可以为科学决策的参考发挥重要作用，尤其当之与“下评上”的制度相结合时，便更加可以产生倒逼机制。浦东新区镇党代表提案制度的运行实践效果较好。比如川沙新镇，2010年2月24日《人民日报》、《解放日报》、新华网、《支部生活》专门采访了其关于党代表常任制的经验。访谈时川沙新镇认为：
“提议提案，这对科学决策是有帮助的。每年有10-13个提议提案。大部分都是老百姓关心的问题。比如说有盗窃问题，后来都安装红外线报警器，这是上海市乡镇第一个安防系统。镇里补贴，老百姓补一点，老百姓非常欢迎。当时川沙新镇有个工业园区，大量企业进来了，排污废气的问题受到关注，有党代表提出，通过提案制，并且把问题解决，老百姓有问题都会和党代表说，党代表起到了桥梁的作用，帮助老百姓解决了很多问题。我们要做什么提案，就要通过召开座谈会、走访群众、个别访谈等形式进行了解。”①
（二）民主决策：开放式起草报告
根据《中国共产党党章》规定，“讨论并决定党的重大问题”是党代会的重要职责之一。这就是说，党代会上需要做出决定的重要问题，必须经过党代表集体决策。
党员参与党内事务，是推进决策的科学化、民主化，增强党的生机和活力的重要条件。世界上很多政党都认识到，政策制定不仅要依靠党的领导人或专家，而且是鼓励党员广泛参与党的大政方针的决策过程。依据乔·萨托利的民主理论，影响一个决策团体决策民主化程度有三个主要变量：决策者的人数、选择（任命）决策者的方式和决策规则。〔13〕另外公共决策的程序和主体合法同样必须得到公众的参与和认可才有效。相反，如果公众参与不足，那么即使有专家咨询制度和有限的政治沟通机会，由于信息资源的有限性和不对称性，也会造成弱势的利益相关者在决策过程中缺位、专家的角色错位与党委政府的越位。〔14〕
有效的机制就是开放式决策模式。开放式决策模式大致属于梅伊的巩固模式〔15〕和王绍光的借力模式。美国学者科恩指出：“在所有决议规则中，多数裁定规则是最普通和最重要的。由于多数裁定规则集效率与保护作用于一体，所以常被选定为最合适的折衷办法。”〔16〕从中国的党代会形成的历史可以看出，党代会制度的实质是党员对党内事务的当家作主，它体现的是集体决策、科学决策的原则，因为党员是党内民主的主体。中国共产党决策的一个基本原则就是集体决策，具体表现为“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”。集体领导是党的领导的基本要求，民主集中是领导决策的具体实践过程和根本保证，个别酝酿是科学决策的必要环节和基本方法，会议决定是集体决策的实现形式和必经程序。〔17〕“对于中国共产党来说，不论是决策本身的要求，还是组织结构、组织性质以及组织任务对决策的要求，都决定了党内决策必须实行集体决策……对于中国共产党而言，决策要具有科学性必须具备四个条件：一是政策提出的开放性；二是决策参与的集体性；三是决策过程的程序性；四是决策论证的科学性。”〔18〕开放式决策就是一种较好的集体决策方式。
浦东新区在镇党代会常任制的工作中“开放式决策”的方法是开放式起草党委报告制度，充分发挥党代表在民主决策中的主体作用。浦东新区将开放式起草党委报告制度作为规定项目，也就是说所有的镇都必须选择这个项目。党代会的大会报告是党代会年会的“核心”，是镇党委和全体党员或党员代表的意志体现。主题化党代会报告，每年的年会主题是重中之重。其中北蔡镇比较有代表性。
北蔡镇的开放式起草报告制度，改变以往“少数人关起门写报告、大会领导读报告、代表会上听报告”的习惯做法，形成一种上下结合，广泛参与，集思广益，交流促进，提高思想和工作水平的“一告知、三讨论、一综合”的开放式起草报告过程。通过实践开放式起草报告制度，北蔡镇体会到至少三个明显的收获：
一是增进了上下的工作共识，夯实了凝心聚力、攻紧克难、谋发展上台阶的思想基础。二是强化了干部“主动站高一层想问题、主动超前一段谋发展、主动跨出一步搞配合”的意识和自觉性。三是密切了党群政群干群关系，实现了“我”到“我们”、“要我做”到“我要做并做好”深刻转变，调动了各方面的积极性，增进了工作合力。①
当然，浦东新区的“开放式起草报告”模式依然处于完善的过程中，公众缺乏对党委政府有效、制度化的监督和评估，而且实际有效与互动的参与还不够，这需要用各种制度作为保证，必须不断完善决策的规则和程序，以制度的方式将决策的范围、效率、形式等各方面都确定下来，防止党委政府决策的随意性。
三、民主监督机制
民主监督，这是党代会常任制的终点，因为监督是民主的保障。监督作为对权力的制约和对权利的保障，始终与权力、权利相伴而行。英国史学家约翰·阿克顿（John Acton）有一句名言：“公共权力容易使人腐化，绝对的公共权力绝对使人腐化。”〔19〕因为在客观上，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。〔20〕面对公共利益和私人利益的对立，排除公共权力的腐蚀性，最有效的措施就是对权力进行监督。美国著名政治家伍德罗·威尔逊认为，“一个有效率的、被赋予统治权力的代议机构”，不应“仅限于表达全国民众的意志，而还应该领导民众最终实现其目的，做民众意见的代言人，并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督”。〔21〕监督是保证决策落实的重要环节，是防止权力腐败的重要手段。因而，实行党代表大会常任制，必须着眼于发挥监督功能。所谓监督，是监督主体围绕既定目标或主体利益，采用检查、审核、督促、评议等手段，促进工作开展或者维护自身权益的活动，〔22〕其重点是针对公共权力的资源、主体权责、运作效能等而相对独立地开展地检查、审核、评议、督促活动。〔23〕如果执政党不能充分代表民众的利益、反映民众的愿望和要求，同时，作为权力来源的人民群众难以对执政党进行有效的制约和监督，那么就会导致执政党失去了继续执政的合法性基础。〔24〕 重视党内监督，已经成为国际政党政治的普遍现象。〔25〕邓小平也曾明确指出：“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和监督机关。”〔26〕
2003年12月31日中共中央印发并于2004年2月17日新华社以通稿形式向国内外公布的《中国共产党党内监督条例（试行）》，是中国共产党的第一部党内监督的法规。条例首次规定了党代表的监督权利和监督责任，从而为全面深入推行党代会常任制找到了最佳切入点。〔27〕
常任制条件下党代表发挥作用的方式与非常任制条件下的一个显著区别在于：党代表可以在党代会闭会期间定期或不定期、有组织或以个人的名义开展视察调研活动，行使监督权。主要的方式与途径，除了党委的工作安排和部署要举行党代表听证会，以及定期组织党代表对“两委”委员进行测评以外，还应该有如下两种重要方式：一是组织党代表开展视察调研活动，二是党代表询问质询制度。浦东新区各镇在党代表巡查视察调研和询问质询这两方面都有所创新。
（一）党代表视察调研制度
党代表开展视察或党代表根据情况自行开展调查研究，是党代表在闭会期间行使代表职责，落实代表在决策建议、信息反馈、决策与执行监督等方面作用的一项重要途径。浦东新区《关于深化镇党员代表大会常任制工作的实施办法》对于党代表视察制度有如下规定：“通过代表视察、巡查等方式，对党委、纪委及有关部门工作以及对基层党组织贯彻执行上级党组织的指示精神、代表提案提议办理情况进行日常监督。”②
党代表有权在党代会闭会期间深入基层、群众中，调研党的路线、方针、政策的贯彻执行情况，及时发现“两委”工作中存在的主要问题，了解基层党员群众的思想状态和工作建议。视察调研方式分代表集中视察调研和代表个人视察调研两种。川沙新镇制定并实施了比较详细的党代表视察制度，包括：对党委职能部门的监督，对党支部工作的监督评议，对政府工作联合视察。①
此外，大团镇、金桥镇、康桥镇②、新桥镇、 新场镇、惠南镇、泥城镇等围绕如何提高镇党代表视察调研工作的实效性出发，积极探索视察调研的方式和途径，使视察调研工作逐步走上制度化、规范化。③如泥城镇通过以下三种方式来“搭建视察调研平台”。“一是要科学选择内容，突出视察重点。根据每年年会通过的决议、报告的重点来确定视察的内容。二是创新视察方式，延伸视察尝试。改变以往以集中视察为主的单一方式，采取集中视察和分散视察相结合、明察与暗访相结合、专题视察和小组视察相结合，增强视察的灵活性和实效性。三是拓宽视察途径，放大视察效果。要把开展视察活动与调研结合起来，多方面、多层次地对视察过程中的相关问题进行全面了解和系统梳理。”④党代表通过调查研究正好可以作为一种桥梁纽带的沟通渠道，起到这种利益表达与民主监督的作用。
尽管视察调研作为党代表的一项权利确定下来，使党代表的视察活动有组织保障，成为代表自主履行监督职责的一个重要途径。不过，在实际的运作中，开展调查研究更多地成为党代表受党委的委托，为党委科学决策提供依据。〔28〕
常任制条件下，党代表视察调研权的行使应该呈现这样一种状态：在方式上，一般应采用集中视察调研和党代表个人持证视察调研相结合；在内容上，党代表视察调研主要是了解党代会制定的路线、方针、政策的贯彻落实情况，特别是贯彻落实中存在的问题，党代会选举产生的领导干部的任职情况和工作情况，党员群众的意见与建议，等等；在时间安排上，可以采用不脱产的方式进行视察调研，也可以根据情况需要，采用脱产的方式到基层进行视察调研；在处理结果上，党代表视察调研主要是了解情况，发现问题，但不直接处理问题，可以将发现的有关问题向党代会或党委反映。〔29〕
（二）询问质询制度
询问质询是党代表在党员代表大会召开或闭会期间，就“三重一大”以及党员、群众关注的热点、难点问题提出询问或质询，进行监督的一项重要措施。浦东新区《关于深化镇党员代表大会常任制工作的实施办法》在“实行党员代表年会制”板块中，对党代表的询问质询制度也有明确规定：“党员代表大会召开或闭会期间，代表可以就‘三重一大’以及党员、群众关注的热点、难点问题提出询问或质询，由党委委员、纪委委员负责答复。”⑤
①资料来源：中共浦东新区川沙新镇委员会，《川沙新镇进一步延伸拓展党代表常任制试点工作》，2013年5月22日。
②中共浦东新区康桥镇委员会，《中国共产党浦东新区康桥镇代表大会常任制的实施办法》，2012年7月17日。
③中共浦东新区委员会组织部编. 探索、积淀、拓展：浦东新区镇党代会常任制工作调研文集（内部资料）2013年。
④资料来源：中共浦东新区泥城镇委员会，《推动党代会年会主题化试点工作迈上新台阶》，2013年5月15日。
⑤上海市浦东新区委员会组织部，浦委组[2013]18号，《关于镇党员代表大会常任制工作的实施办法》，2013年3月28日。
从历史上来看，最初的质询权产生于英国议会中，是由请愿权发展而来的。〔30〕质询权是常任制条件下党代表发挥监督作用的一种重要方式。党代表的质询权是指党代表根据党员、群众的意见和要求，对党的领导机关和领导人的重要活动、决策和任免等，特别是可能涉及权力滥用、侵犯党员群众、利益的行为提出质问、询问，并要求其做出答复的职权。
那么，为何要进行询问和质询呢？因为授权者向其授权的党的同级委员会和纪律检查委员会及其成员提出质询、询问，是履行职责的必要方式，是监督被授权者的必要手段，是确保决策正确、不滥用权力的重要形式之一，是再正常不过的事情。〔31〕
浦东新区康桥镇、泥城镇在代表询问质询方面进行了探索实践。如康桥镇在2012及2013的年会上，都开展了代表询问工作，并不断深入完善。在实践中，康桥镇一是注重在党代表询问机制上探索实践。镇党委把询问活动列入党代会议程，在党委委员作年度专题述职的基础上，党代表们结合当前的各项重要工作，采取现场一问一答的方式，对党委各项工作进行了现场询问。对代表提出的询问，根据条线分工和代表要求，由镇党委委员就各自分管工作对代表提问一一负责答复解释。二是在询问内容上各有侧重。询问内容主要围绕镇党委工作报告中提出的奋斗目标、发展思路、工作重点、主要举措等开展询问。着重就党委班子及其成员届期内在贯彻党的方针政策，执行镇党代会作出的决定、决议，履行岗位职责，带头创先争优，密切联系党员群众，热心为群众办实事好事等开展询问。同时也结合党代会前收集的党情民意来询问，对那些党员群众反映较为集中的热点难点问题，由代表带到党代会上作为询问的重点。通过党代表询问活动，搭建起一个党内平等沟通、互动交流的平台，强化党内民主监督、凝心聚力促进工作的有效落实。当然，从全区面上来看，新区的询问质询工作还推进的不够深入，效果还不够明显。 可见，民主监督，包括党代表视察调研和对党代表的质询询问制度正是民主选举结果的检验方式，是党员通过选举授权给党代表后保留的重要权利。
总而言之，浦东新区在乡镇党代会常任制试点实际工作中，产生了不少新的有益探索，初步形成了自己的特点与新机制，包括“12+7”项，其核心体现在“三制”，即：民主选举机制、民主决策机制和民主监督机制。浦东新区的党代会常任制的民主新机制，是扩大党内民主，并进而推动社会主义政治文明的一种有益探索与尝试。此外，由于当前的信息网络社会重建了公共领域，党代表常任制的实行面临党外更大的环境，社会和民众，那么基层党代会常任制和社会之间的服务与协调就显得非常重要，这成为进一步研究的另一重要课题。
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【责任编辑：刘彦武】
在以推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标的新时期，如何提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，是考验各级党委的治理能力与治理智慧的大问题。浦东新区的镇党代会常任制，其核心机制体现在实现党内民主的运作机制上，包含三个方面内容：民主选举机制、民主决策机制和民主监督机制。对其研究总结与提炼分析有利于加快我国地方党内民主发展的进程，同时，对于党代会常任制的进一步推进也具有基础性的意义。
〔关键词〕
党代会常任制；党内民主；浦东新区；民主选举；民主决策；民主监督
〔中图分类号〕D267.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2016）04-0059-10
在以推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标的新时期，如何提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，加强民主集中制建设，从而充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党的领导水平和执政能力，是考验各级党委的治理能力与治理智慧的大问题。“党内民主是党的生命。”〔1〕党的十六大报告首次将党内民主提到直接关系党的建设和发展的全局、关系党和国家政治生活的全局、关系党和社会主义事业兴衰成败的高度。十八大报告再次肯定了这个命题。“党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。”〔2〕其中，学界通常认为，党内民主可以成为中国政治民主化的突破口，而党代表常任制已被视为发展党内民主的突破口，这可以认为党的代表大会常任制（简称党代会常任制）有可能成为中国政治民主化的突破口。〔4〕党代会常任制是马克思主义执政党从根本上竭诚体现人民主权的组织形式，执政党通过这种政治运作机制，达到始终代表最广大人民利益的政治目标。〔5〕现有研究文献中，有关县、市层面上的党代会常任制的研究较多，关于乡镇党代会常任制的研究很少。所以研究党代会常任制，尤其乡镇党代会常任制的民主运作核心机制显得尤为重要。
党代会常任制的核心机制体现在实现党内民主的运作机制上，包含三个方面内容：民主选举、民主决策、民主监督。其中民主决策体现了广大党员的参与性，民主监督体现了民主的竞争性，民主选举同时体现了民主的参与性和竞争性，这就较好地回应了民主的实质。实行乡镇党代表大会常任制的试点工作，是扩大党内民主，并进而推动社会主义政治文明的一种探索与尝试。这便需要研究党代会常任制的理论模式与运行机制，从而总结与提炼分析其理论与实践价值。这有利于加快我国地方党内民主发展的进程，同时，对于党代会常任制的进一步推进也具有基础性的意义。
2002年始，浦东新区按照中央和上海市委精神，在乡镇层面启动了镇党代会常任制试点工作。十多年来，浦东新区按照制度先行、循序渐进、注重实效的原则，以项目化推进为抓手，在24个镇逐步推开并全面实行了党代会常任制工作。各镇结合自身实际，加强探索创新，积累了一定的工作经验并形成了一定的工作成果，实现了“多点开花、各具特色”的镇党代会常任制工作格局，积极打造具有浦东特色的常任制工作品牌。浦东新区的镇党代会常任制的民主新机制，包含了“12+7”项（表1），核心体现在“三制”，即：民主选举机制、民主决策机制和民主监督机制。
浦东新区的党代会常任制的民主新机制的“12+7”项中，12项基础项目为规定项目，各镇必须实行，7项重点项目为自选项目，各镇自行决定，实行符合镇情的特色项目。当然，浦东新区和全国其他地区党代会常任制的开展情况有诸多相似，因此也会和其他地区的做法有共同之处。
一、民主选举机制
民主选举，是党代会常任制的起点，因为选举是民主的基石。在代议制民主制度下，公众对自己代表的选择，最普遍、最实际、最公平、也最为公众所接受的形式，还是选举，尽管选举本身有不少漏洞。比如，被马克思充分肯定的巴黎公社模式，一条最重要的原则，就是一切公职人员都由人民选举产生，并随时可以罢免。在列宁对民主的解释中，最突出的一条，就是国家机关和党的机关的一切领导人员都经过普遍、秘密的无记名投票选举产生。可以说，选举是民主借以实现的首要途径。在浦东新区镇党代会常任制的制度设计中，在党代会年会上进行“公推直选”是民主选举的方式，是党代会常任制有效推进的起点。
（一）党代会年会制
政党年会制的理论与实践探索，历史悠久。英国1833年正式建立的保守党和1839年建立的自由党，都先后实行年会制；德国1836年成立的工人正义者同盟，其同盟章程规定每年5月进行改选，各级组织领导人任期都是一年。1840年成立的被恩格斯称之为“近代第一个工人政党”的英国工人“全国宪章派协会”，从1840年到1848年先后召开了八次全国性的代表大会。英国资产阶级政党创始的年会制、工人阶级宪章派实行代表大会年会制的经验给予马克思、恩格斯以有益的启迪。〔6〕共产党代表大会年会制，至今也有一百六十多年，由马克思、恩格斯所创立。1847年，马克思、恩格斯在参与创建共产主义者同盟时主张，党代会必须实行年会制，每年召开一次党的代表大会在他们参与起草的《共产主义者同盟章程》第三十三条规定：“代表大会于每年8月举行。遇紧急状况中央得召集非常代表大会。”〔7〕从而开创了共产党代表大会年会制。1869年建立的国家民族范围内的第一个共产党――德国社会民主工党，坚持实行党代表大会年会制，召开了33次党代表大会。1876年成立的美国社会主义工人党，1879年成立的法国工人党以及1884年成立的英国社会民主联盟等民族国家群众性工人政党都无一例外地采取了党代表大会的形式，决定党内重大问题。〔8〕列宁在定义党内民主时指出：“党内的一切事务由全体党员直接或者通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理；并且，党的负责人员、所有领导成员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换。”〔9〕中国共产党代表大会制度的建立与运作，是对无产阶级革命导师的党代会年会制的框架设计的继续探索，中国共产党代表大会制度经历了从每年一次到三年一次，从常任制到非常任制的五年一次，再到肯定和试行常任制的曲折发展历程，并不断赋予更多的内涵和创新内容。〔10〕党的十八大报告明确指出：“落实和完善党的代表大会任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县（市、区）党代会常任制试点。”〔11〕 党代会年会制最基本的特征是每年召开一次党的代表大会。尽管全国各地党代会制试点中年会的内容较多，且有所不同，但是基本上都包含以下四项：选举、审议、决定和评议。选举方面内容主要有：选举出席上级党的代表大会的代表；在换届时选举党委书记、副书记；选举（增补）党委、纪委委员和候补委员。浦东新区的镇党代会年会制的特色在于年会主题化，其中公推直选是其亮点。
（二）公推直选
“公推直选”作为中国共产党从1999年开始进行的党内建设中具有标志性的创新成果，也是基层党内民主建设中一种新的选举民主模式。“公推”是指党员和群众公开推荐基层党组织领导班子成员，是一个初始提名的问题，目的是增进基层党组织领导班子的合法性基础；而“直选”是指党员直接选举基层党组织书记、副书记，是一个自由选择的问题，目的是更好地体现选举人的意志。浦东新区拓展了直选的范围至直选党代表。
这其中，浦东新区高东镇于2006年4月被区委组织部定位上海市乡镇党委（纪委）换届“公推直选”试点单位。从2006年8月初到11月初，全镇2101名党员选举出党委（纪委）委员；同时采取“两推一选”的方式选举了112名党代表，并于党委（纪委）第一次全体会议选举出书记、副书记。2011年，高东镇党委（纪委）公推直选的试点工作进一步深化。作为镇党委（纪委）“公推直选”的延伸，2011年4月镇机关、村居、企事业党委等56个基层党支部全部采用“公推直选”完成换届。高东镇通过公推直选产生党代表、党委委员和党委书记，从选举源头上理清了党内权力的“上游”和“源头”，凸显了党代表和党委的权力来源，彰显党员与党代表之间、党代表与党委之间委托授予权力关系，为党代会常任制工作的实施提供了基础性的制度支撑。对此高东镇某党代表回忆道：“现在高东镇党内民主选举的第一步跨出了。2006年我们镇第一次‘公推直选’得以圆满成功，第一次公推直选后我们要求班子成员每年都要到基层（村、居委）进入家庭去走访。这些年我们一直觉得要多了解下面，解决一些问题。”①
高东镇在推进“公推直选”和党代会常任制方面得到较快发展的同时，也发现了一些问题和不足。比如，党代表肩负的艰巨任务同自身的履职能力的现实之间尚存在差距，代表履职能力还需要提高；一些制度设计细化仍然不够，无法全面发动党代表和党员的积极性；镇外来产业工人数量较多，如何通过“公推直选”和党代会常任制辐射外来产业工人党员以影响外来产业工人群体等。这些涉及到党员权利的实现和保障、党内权力机构的设置与运行、党内监督、制度整合等问题，都需要在实践中进一步探索和深化。
二、民主决策机制
民主决策，这是党代会常任制的过程，因为决策是民主的根本。党的代表大会制度的实质从根本上来说，就是党员通过选举授权于党代表，通过党代表参与代表大会来表达自己的利益诉求，并通过决策表决来争取实现自身的利益。〔12〕浦东新区镇党代会常任制的民主决策机制主要体现为民主参与和民主决策两方面。
（一）民主参与：党代表提案提议制
党代表提案提议制就是通过党代表参与代表大会，并吸纳普通党员群众的意见，让普通党员群众间接参与党代会，表达自己的利益诉求，体现自己的意志，实现民主参与的制度安排。
党的十六届四中全会《决定》规定：“党代会召开期间，党代表联名可以向大会提出属于同级党代会职权范围内的提案”，①在党代会闭会期间，党代表可以通过座谈、列席会议等方式，对涉及本地区经济社会发展、党的建设等重大决策和党内重要文件的制定，提出意见和建议。
浦东新区《关于深化镇党员代表大会常任制工作的实施办法》对于党代表的提案提议制度规定如下：“代表在调查研究的基础上，可以向镇党员代表大会或镇党委提出提案提议。镇党员代表大会召开期间，代表10人以上联名可以向大会提出提案。提案应有案由、案据和方案。镇党员代表大会闭会期间，代表可以个人、联名或代表小组的方式，书面提出代表提议。提案提议内容应属于镇党员代表大会党委会职权负责范围。”②浦东区委并且制定了《中国共产党上海市浦东新区党代表大会代表提议工作暂行办法》。
镇党代表向镇党代会及其镇党委和镇党委所属基层组织提出对各方面工作意见建议的提案，是党代表行使民主权利，健全党内民主的重要形式。在此方面，高行镇比较有代表性， 2002年就开始在浦东新区率先试点党代会常任制工作，将党代表提案制度作为新的工作重点。比如2011年的《高行镇党员代表大会代表提案工作实施细则》（试点），就明确了提案的格式、审查交办、办理答复、相关工作要求，确保了提案工作的规范性和可操作性：
“提案的方式应该是在党员代表大会召开期间，由镇党代表5人以上（含5人），联名向大会提出书面意见和建议。”“未列入议案的，作书面提议处理。为了确保提案真正落实到位，党委在党代会后召开提案交办会议，确定主办单位和协办单位，明确责任分工以及办理、答复时限，切实增强提案办理的针对性和时效性。主办单位在提案交办后于6个月内要将代表提案办理情况书面答复代表，年终报告办理结果。对不能如期办理完结，需要履行报批手续。”
另外，高行镇还组织部分代表开展提案办理的专项视察，到实地查看，以强化提案办理的专项视察监督力度，增强代表履职的责任意识。
党代表的提议也称为党代表的意见建议。党代表的意见建议权是指党代表通过党代会或直接向党委、纪委以及党委职能部门提出意见建议的职权。2009年上海市委组织部制订《关于开展党员代表大会常任制试点工作的意见（试行）》，重点选择一些乡镇开展党代表常任制代表提案、提议试点工作。浦东新区也探索建立了闭会期间代表提议的处理回复机制，并建立起以代表组为主要形式的党代表日常活动机制，全区390名党代表大会划分成22个党代表活动小组，这些为提升党代表的作用开拓了有效途径。浦东新区的部分镇选择了党代表提议这项自选项目，并制定相应措施。 提案提议制度，由于有了党代表甚至党员群众的民主参与途径，可以为科学决策的参考发挥重要作用，尤其当之与“下评上”的制度相结合时，便更加可以产生倒逼机制。浦东新区镇党代表提案制度的运行实践效果较好。比如川沙新镇，2010年2月24日《人民日报》、《解放日报》、新华网、《支部生活》专门采访了其关于党代表常任制的经验。访谈时川沙新镇认为：
“提议提案，这对科学决策是有帮助的。每年有10-13个提议提案。大部分都是老百姓关心的问题。比如说有盗窃问题，后来都安装红外线报警器，这是上海市乡镇第一个安防系统。镇里补贴，老百姓补一点，老百姓非常欢迎。当时川沙新镇有个工业园区，大量企业进来了，排污废气的问题受到关注，有党代表提出，通过提案制，并且把问题解决，老百姓有问题都会和党代表说，党代表起到了桥梁的作用，帮助老百姓解决了很多问题。我们要做什么提案，就要通过召开座谈会、走访群众、个别访谈等形式进行了解。”①
（二）民主决策：开放式起草报告
根据《中国共产党党章》规定，“讨论并决定党的重大问题”是党代会的重要职责之一。这就是说，党代会上需要做出决定的重要问题，必须经过党代表集体决策。
党员参与党内事务，是推进决策的科学化、民主化，增强党的生机和活力的重要条件。世界上很多政党都认识到，政策制定不仅要依靠党的领导人或专家，而且是鼓励党员广泛参与党的大政方针的决策过程。依据乔·萨托利的民主理论，影响一个决策团体决策民主化程度有三个主要变量：决策者的人数、选择（任命）决策者的方式和决策规则。〔13〕另外公共决策的程序和主体合法同样必须得到公众的参与和认可才有效。相反，如果公众参与不足，那么即使有专家咨询制度和有限的政治沟通机会，由于信息资源的有限性和不对称性，也会造成弱势的利益相关者在决策过程中缺位、专家的角色错位与党委政府的越位。〔14〕
有效的机制就是开放式决策模式。开放式决策模式大致属于梅伊的巩固模式〔15〕和王绍光的借力模式。美国学者科恩指出：“在所有决议规则中，多数裁定规则是最普通和最重要的。由于多数裁定规则集效率与保护作用于一体，所以常被选定为最合适的折衷办法。”〔16〕从中国的党代会形成的历史可以看出，党代会制度的实质是党员对党内事务的当家作主，它体现的是集体决策、科学决策的原则，因为党员是党内民主的主体。中国共产党决策的一个基本原则就是集体决策，具体表现为“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”。集体领导是党的领导的基本要求，民主集中是领导决策的具体实践过程和根本保证，个别酝酿是科学决策的必要环节和基本方法，会议决定是集体决策的实现形式和必经程序。〔17〕“对于中国共产党来说，不论是决策本身的要求，还是组织结构、组织性质以及组织任务对决策的要求，都决定了党内决策必须实行集体决策……对于中国共产党而言，决策要具有科学性必须具备四个条件：一是政策提出的开放性；二是决策参与的集体性；三是决策过程的程序性；四是决策论证的科学性。”〔18〕开放式决策就是一种较好的集体决策方式。
浦东新区在镇党代会常任制的工作中“开放式决策”的方法是开放式起草党委报告制度，充分发挥党代表在民主决策中的主体作用。浦东新区将开放式起草党委报告制度作为规定项目，也就是说所有的镇都必须选择这个项目。党代会的大会报告是党代会年会的“核心”，是镇党委和全体党员或党员代表的意志体现。主题化党代会报告，每年的年会主题是重中之重。其中北蔡镇比较有代表性。
北蔡镇的开放式起草报告制度，改变以往“少数人关起门写报告、大会领导读报告、代表会上听报告”的习惯做法，形成一种上下结合，广泛参与，集思广益，交流促进，提高思想和工作水平的“一告知、三讨论、一综合”的开放式起草报告过程。通过实践开放式起草报告制度，北蔡镇体会到至少三个明显的收获：
一是增进了上下的工作共识，夯实了凝心聚力、攻紧克难、谋发展上台阶的思想基础。二是强化了干部“主动站高一层想问题、主动超前一段谋发展、主动跨出一步搞配合”的意识和自觉性。三是密切了党群政群干群关系，实现了“我”到“我们”、“要我做”到“我要做并做好”深刻转变，调动了各方面的积极性，增进了工作合力。①
当然，浦东新区的“开放式起草报告”模式依然处于完善的过程中，公众缺乏对党委政府有效、制度化的监督和评估，而且实际有效与互动的参与还不够，这需要用各种制度作为保证，必须不断完善决策的规则和程序，以制度的方式将决策的范围、效率、形式等各方面都确定下来，防止党委政府决策的随意性。
三、民主监督机制
民主监督，这是党代会常任制的终点，因为监督是民主的保障。监督作为对权力的制约和对权利的保障，始终与权力、权利相伴而行。英国史学家约翰·阿克顿（John Acton）有一句名言：“公共权力容易使人腐化，绝对的公共权力绝对使人腐化。”〔19〕因为在客观上，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。〔20〕面对公共利益和私人利益的对立，排除公共权力的腐蚀性，最有效的措施就是对权力进行监督。美国著名政治家伍德罗·威尔逊认为，“一个有效率的、被赋予统治权力的代议机构”，不应“仅限于表达全国民众的意志，而还应该领导民众最终实现其目的，做民众意见的代言人，并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督”。〔21〕监督是保证决策落实的重要环节，是防止权力腐败的重要手段。因而，实行党代表大会常任制，必须着眼于发挥监督功能。所谓监督，是监督主体围绕既定目标或主体利益，采用检查、审核、督促、评议等手段，促进工作开展或者维护自身权益的活动，〔22〕其重点是针对公共权力的资源、主体权责、运作效能等而相对独立地开展地检查、审核、评议、督促活动。〔23〕如果执政党不能充分代表民众的利益、反映民众的愿望和要求，同时，作为权力来源的人民群众难以对执政党进行有效的制约和监督，那么就会导致执政党失去了继续执政的合法性基础。〔24〕 重视党内监督，已经成为国际政党政治的普遍现象。〔25〕邓小平也曾明确指出：“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和监督机关。”〔26〕
2003年12月31日中共中央印发并于2004年2月17日新华社以通稿形式向国内外公布的《中国共产党党内监督条例（试行）》，是中国共产党的第一部党内监督的法规。条例首次规定了党代表的监督权利和监督责任，从而为全面深入推行党代会常任制找到了最佳切入点。〔27〕
常任制条件下党代表发挥作用的方式与非常任制条件下的一个显著区别在于：党代表可以在党代会闭会期间定期或不定期、有组织或以个人的名义开展视察调研活动，行使监督权。主要的方式与途径，除了党委的工作安排和部署要举行党代表听证会，以及定期组织党代表对“两委”委员进行测评以外，还应该有如下两种重要方式：一是组织党代表开展视察调研活动，二是党代表询问质询制度。浦东新区各镇在党代表巡查视察调研和询问质询这两方面都有所创新。
（一）党代表视察调研制度
党代表开展视察或党代表根据情况自行开展调查研究，是党代表在闭会期间行使代表职责，落实代表在决策建议、信息反馈、决策与执行监督等方面作用的一项重要途径。浦东新区《关于深化镇党员代表大会常任制工作的实施办法》对于党代表视察制度有如下规定：“通过代表视察、巡查等方式，对党委、纪委及有关部门工作以及对基层党组织贯彻执行上级党组织的指示精神、代表提案提议办理情况进行日常监督。”②
党代表有权在党代会闭会期间深入基层、群众中，调研党的路线、方针、政策的贯彻执行情况，及时发现“两委”工作中存在的主要问题，了解基层党员群众的思想状态和工作建议。视察调研方式分代表集中视察调研和代表个人视察调研两种。川沙新镇制定并实施了比较详细的党代表视察制度，包括：对党委职能部门的监督，对党支部工作的监督评议，对政府工作联合视察。①
此外，大团镇、金桥镇、康桥镇②、新桥镇、 新场镇、惠南镇、泥城镇等围绕如何提高镇党代表视察调研工作的实效性出发，积极探索视察调研的方式和途径，使视察调研工作逐步走上制度化、规范化。③如泥城镇通过以下三种方式来“搭建视察调研平台”。“一是要科学选择内容，突出视察重点。根据每年年会通过的决议、报告的重点来确定视察的内容。二是创新视察方式，延伸视察尝试。改变以往以集中视察为主的单一方式，采取集中视察和分散视察相结合、明察与暗访相结合、专题视察和小组视察相结合，增强视察的灵活性和实效性。三是拓宽视察途径，放大视察效果。要把开展视察活动与调研结合起来，多方面、多层次地对视察过程中的相关问题进行全面了解和系统梳理。”④党代表通过调查研究正好可以作为一种桥梁纽带的沟通渠道，起到这种利益表达与民主监督的作用。
尽管视察调研作为党代表的一项权利确定下来，使党代表的视察活动有组织保障，成为代表自主履行监督职责的一个重要途径。不过，在实际的运作中，开展调查研究更多地成为党代表受党委的委托，为党委科学决策提供依据。〔28〕
常任制条件下，党代表视察调研权的行使应该呈现这样一种状态：在方式上，一般应采用集中视察调研和党代表个人持证视察调研相结合；在内容上，党代表视察调研主要是了解党代会制定的路线、方针、政策的贯彻落实情况，特别是贯彻落实中存在的问题，党代会选举产生的领导干部的任职情况和工作情况，党员群众的意见与建议，等等；在时间安排上，可以采用不脱产的方式进行视察调研，也可以根据情况需要，采用脱产的方式到基层进行视察调研；在处理结果上，党代表视察调研主要是了解情况，发现问题，但不直接处理问题，可以将发现的有关问题向党代会或党委反映。〔29〕
（二）询问质询制度
询问质询是党代表在党员代表大会召开或闭会期间，就“三重一大”以及党员、群众关注的热点、难点问题提出询问或质询，进行监督的一项重要措施。浦东新区《关于深化镇党员代表大会常任制工作的实施办法》在“实行党员代表年会制”板块中，对党代表的询问质询制度也有明确规定：“党员代表大会召开或闭会期间，代表可以就‘三重一大’以及党员、群众关注的热点、难点问题提出询问或质询，由党委委员、纪委委员负责答复。”⑤
①资料来源：中共浦东新区川沙新镇委员会，《川沙新镇进一步延伸拓展党代表常任制试点工作》，2013年5月22日。
②中共浦东新区康桥镇委员会，《中国共产党浦东新区康桥镇代表大会常任制的实施办法》，2012年7月17日。
③中共浦东新区委员会组织部编. 探索、积淀、拓展：浦东新区镇党代会常任制工作调研文集（内部资料）2013年。
④资料来源：中共浦东新区泥城镇委员会，《推动党代会年会主题化试点工作迈上新台阶》，2013年5月15日。
⑤上海市浦东新区委员会组织部，浦委组[2013]18号，《关于镇党员代表大会常任制工作的实施办法》，2013年3月28日。
从历史上来看，最初的质询权产生于英国议会中，是由请愿权发展而来的。〔30〕质询权是常任制条件下党代表发挥监督作用的一种重要方式。党代表的质询权是指党代表根据党员、群众的意见和要求，对党的领导机关和领导人的重要活动、决策和任免等，特别是可能涉及权力滥用、侵犯党员群众、利益的行为提出质问、询问，并要求其做出答复的职权。
那么，为何要进行询问和质询呢？因为授权者向其授权的党的同级委员会和纪律检查委员会及其成员提出质询、询问，是履行职责的必要方式，是监督被授权者的必要手段，是确保决策正确、不滥用权力的重要形式之一，是再正常不过的事情。〔31〕
浦东新区康桥镇、泥城镇在代表询问质询方面进行了探索实践。如康桥镇在2012及2013的年会上，都开展了代表询问工作，并不断深入完善。在实践中，康桥镇一是注重在党代表询问机制上探索实践。镇党委把询问活动列入党代会议程，在党委委员作年度专题述职的基础上，党代表们结合当前的各项重要工作，采取现场一问一答的方式，对党委各项工作进行了现场询问。对代表提出的询问，根据条线分工和代表要求，由镇党委委员就各自分管工作对代表提问一一负责答复解释。二是在询问内容上各有侧重。询问内容主要围绕镇党委工作报告中提出的奋斗目标、发展思路、工作重点、主要举措等开展询问。着重就党委班子及其成员届期内在贯彻党的方针政策，执行镇党代会作出的决定、决议，履行岗位职责，带头创先争优，密切联系党员群众，热心为群众办实事好事等开展询问。同时也结合党代会前收集的党情民意来询问，对那些党员群众反映较为集中的热点难点问题，由代表带到党代会上作为询问的重点。通过党代表询问活动，搭建起一个党内平等沟通、互动交流的平台，强化党内民主监督、凝心聚力促进工作的有效落实。当然，从全区面上来看，新区的询问质询工作还推进的不够深入，效果还不够明显。 可见，民主监督，包括党代表视察调研和对党代表的质询询问制度正是民主选举结果的检验方式，是党员通过选举授权给党代表后保留的重要权利。
总而言之，浦东新区在乡镇党代会常任制试点实际工作中，产生了不少新的有益探索，初步形成了自己的特点与新机制，包括“12+7”项，其核心体现在“三制”，即：民主选举机制、民主决策机制和民主监督机制。浦东新区的党代会常任制的民主新机制，是扩大党内民主，并进而推动社会主义政治文明的一种有益探索与尝试。此外，由于当前的信息网络社会重建了公共领域，党代表常任制的实行面临党外更大的环境，社会和民众，那么基层党代会常任制和社会之间的服务与协调就显得非常重要，这成为进一步研究的另一重要课题。
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