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全域旅游是引导消费升级，促进旅游业高质量发展，拉动经济增长的新引擎，是加快形成以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进新发展格局的重要抓手。2020年初突发的新冠疫情对国内旅游业造成较大冲击，但随着国内疫情得到基本控制，各行业全面复工复产，各地旅游管理部门为聚集人气提升客源，纷纷降低各景区门票价格，并想出各种招数吸引游客，在一定程度上助推全域旅游发展。但景区及旅游业如何能够走向健康可持续发展之路，还应以此为契机，积极寻求长久之策。
一、各地纷纷出台景区门票降价或免费政策，助力旅游业复苏向好
党中央、国务院高度重视全域旅游工作。2016年7月，习近平总书记在宁夏考察时指出，“发展全域旅游，路子是對的，要坚持走下去”。自2017年起，全域旅游连续3年被写入政府工作报告。2018年3月，李克强总理在政府工作报告中明确提出“降低重点国有景区门票价格”。同月，国务院办公厅印发《关于促进全域旅游发展的指导意见》（国办发〔2018〕15号），《指导意见》的出台，就加快推动旅游业转型升级、提质增效，全面优化旅游发展环境，走全域旅游发展的新路子作出部署，聚焦八个方面重点任务。
为贯彻落实中央经济工作会议和《政府工作报告》精神，降低重点国有景区偏高的门票价格，进一步释放旅游消费需求，促进旅游业高质量发展，2018年6月，国家发展改革委出台《关于完善国有景区门票价格形成机制降低重点国有景区门票价格的指导意见》（发改价格〔2018〕951号），从七个方面提出了完善国有景区门票价格形成机制的具体措施。有力推动各地国有景区门票价格下降，为推动加快发展全域旅游奠定基础。指导意见明确到2020年，基本健全以景区正常运营成本为基础，科学、规范、透明的景区门票价格形成机制。为落实好上述指导意见，2019年、2020年国家发展改革委办公厅印发《关于持续深入推进降低重点国有景区门票价格工作的通知》（发改办价格〔2019〕333号）和国家发展改革委办公厅印发《关于持续推进完善国有景区门票价格形成机制的通知》（发改办价格〔2020〕568号），不断推进景区门票更大范围、更大力度降价，旨在推动各地摆脱对“门票经济”的过度依赖，促进旅游业转型升级，加快发展全域旅游，从而释放旅游消费需求，增强人民群众获得感、幸福感，并推动景区及旅游业持续健康发展。
2020年初突如其来的新冠疫情对旅游业造成较大冲击，随着国内疫情得到基本控制，各地为应对新冠疫情影响，加快促进旅游业复苏，推动居民旅游消费，各地纷纷推出门票优惠政策。以山东省为例，2020年7月，山东省发展改革委、文化和旅游厅联合发布《关于降低全省国有景区门票价格的通知》（鲁发改成本〔2020〕937号），通知指出，自8月1日起至2020年年底，对全省9家5A级景区，除法定节假日外，在原政府定价的门票价格基础上，全部执行不低于5折的票价优惠。对其余72家国有景区，在原政府定价的门票价格基础上，工作日执行2折票价，周末及法定节假日执行5折票价。按照相关要求，2020年7月29日，曲阜市发布《关于降低曲阜国有景区门票价格的通告》，2020年8月1日起至2020年12月31日，三孔（孔府、孔庙、孔林）景区联票价格由140元/人次调整为70元/人次（一票七日内有效），颜庙、周公庙、寿丘少昊陵、孟母林等文物景区全年免费对公众开放。
景区门票降价直接有力推动了旅游市场有序恢复，大家出游意愿和需求强烈，拉动餐饮住宿等相关行业消费需求，短期内有助于聚集人气，振兴旅游市场，增强行业信心。2020中秋国庆假期期间，根据曲阜市文化和旅游局统计，全市共接待国内游客42万人次（2019年同期64万人次），“三孔”景区共接待游客30万人次，得益于景区门票优惠政策和游客需求的释放，全市旅游市场较上半年加速回暖。通过实地调研，“三孔”景区中秋国庆假期期间受疫情影响与往年相比外省游客相对较少，以本省游客为主。门票下降后，游客普遍表示门票消费支出减少明显，比如过去五口之家仅门票花费近千元，现在只需三百多元。门票价格降低大大提升了景区性价比，有效刺激游客游览其他景区和餐饮购物娱乐消费的意愿。
二、摆脱“门票经济”是大势所趋：山东省曲阜市发展全域旅游的经验和做法
新冠肺炎疫情虽然对旅游业造成较大影响，但也让原本对降价比较犹豫的景区经营者加入降价促销的行列，在一定程度上推动了摆脱“门票经济”的进程。但短期的促销行为是否能够长期化，还有待进一步观察。不过本轮降价是一个尝试或契机，能够让景区经营者更加看清全域旅游的发展趋势，倒逼景区转型升级，寻求新的发展路径。山东省曲阜市在这方面进行了积极探索，值得各地学习借鉴。
曲阜市是孔子故里，旅游资源十分丰富，目前国家3A级以上景区有13处。其中，5A级景区有“三孔（含孔府、孔庙、孔林）”，4A级景区有孔子六艺城、尼山孔庙及书院等4个，3A级景区有颜庙、周公庙、寿丘少昊陵、孔子研究院等8个。曲阜市于2019年入围国家首批全域旅游示范区名单，成为山东省三家示范区之一。2019年，全市接待游客800.5万人次，同比增长29.9%，其中“三孔”景区接待游客558万人次、同比增长12.7%。全域旅游使曲阜市旅游业走向高质量发展之路，呈现蓬勃发展的态势。其主要做法是：
一是做好全域旅游发展顶层设计。曲阜市将文化旅游业确立为战略性支柱产业，“文旅强市”战略写入“十三五”规划，编制了全域旅游发展总体规划。近年来，从体制机制、政策保障、公共服务等方面，全面推进旅游业态创新和产业融合，逐步探索全域旅游发展格局。
二是“文旅融合”让景区活起来。“三孔”景区是曲阜市的核心文化旅游资源，虽然是传统景区，但景区管理部门创新发展思路，围绕“文旅融合”让文物景区活起来，推出了明故城晨钟开城仪式、暮鼓关城仪式、孔府大戏台等文化演艺活动，“孔府过大年”系列宣传促销活动，以及各类研学游，并创新推出孔庙祈福、孔府造物等三孔礼物系列文创商品，让游客的旅游体验更加生动丰富。 三是着力延长旅游产业链。近年来曲阜持续打造以孔子研究院、孔子博物馆、尼山圣境为代表的“新三孔”，旨在弘扬儒家文化，让游客不但祭拜孔子，而且能够更好的“亲近”“对话”孔子，让更多的人去真正了解、走进孔子的生活和儒家思想。“新三孔”作为“旧三孔”的外围配套景区，起到有效弥补旅游产业链的作用。调研了解，参观“三孔”景区约一半的游客会去尼山圣境“打卡”，周边地区已多次去过“三孔”景区的游客则会直奔尼山圣境等“新三孔”景区。
四是打造复合型文旅产业综合体。尼山圣境是曲阜市引入社会资本开发的景区，是集文化体验、休闲旅游、生态旅游、休闲度假于一体的复合型文化度假产业综合体，景区推出的《金声玉振》礼乐盛典、夜间光影水幕秀等节目，给游客高质量的感官体验，受到游客较高的评价。孔子博物馆为PPP项目，对全部游客免费开放，基本陈列《大哉孔子》荣获全国博物馆十大陈列展览精品推介优胜奖。据曲阜市发布数据显示，游客滞留曲阜的时间从过去的0.9天增长到现在的1.5天，实现让游客能够过夜消费，“新三孔”起到了良好的助推作用。在相关配套设施上，近年来曲阜建成有香格里拉大酒店、尼山书院酒店、万豪酒店等特色酒店，满足了游客消费升级的需求。
曲阜市依托“三孔”景区，积极主动拓展整合旅游资源，呈现新旧融合、相得益彰的发展局面，推动景区摆脱“门票经济”，全域旅游发展效果显现。
三、推动全域旅游高质量发展存在的主要问题
根据相关情况调研，目前在推动全域旅游高质量发展方面还存在以下问题。
一是日常文物保护、安全设施维护等经费保障不足，不利于文化遗产保护，且制约景区门票进一步降价。比如古建筑修缮、古树加固维护需要大量资金，因经费严重不足，部分工作处于延后甚至停滞状态。景区内火灾报警系统、古建避雷设施等均存在老化和超期服役现象。相关资金缺口如不能得到保障，将制约门票进一步降价。
二是有的地方政府在旅游产业规划布局中存在盲目性，未能充分发挥市场作用。随着人民生活水平提高和美好生活需要，旅游产业是引导消费升级，拉动地方经济的重要引擎，但是有的景区经营者在政府主导下大手笔、非理性开发投入，景区运营后因位置偏远、配套不足或吸引力不够等原因，客流量较低，出现收支失衡。有些地区利用国有资本盲目大规模建设的景区，因经营不善陷入停业状态，甚至对政府财政造成一定困难。
三是部分景区经营项目单一，依然严重依赖“门票经济”。有的景区缺少综合性服务与“二次消费”项目，旅游产品结构单一、产品升级缓慢，仍实行“门票经济”而不是“旅游经济”，存在依赖门票生存的惯性。有的景区还存在门票价格与成本倒挂的现象，不仅降价存在较大阻力，甚至还有抬高门票价格的冲动。
四是有的地方對全域旅游缺乏发展的魄力和氛围，存在认识不足、研究不深、措施不够、办法不多等问题。在旅游产业链完善、市场培育扶持、创新业态模式、资源融合发展、市场宣传促销等方面投入不足，突出地方特色的文创旅游产品开发和市场核心竞争力亟待加强。
五是景区门票成本审核方法及价格形成机制有待进一步研究完善。各地在开展景区门票成本监审调查时，往往存在无据可依、政策把握不准、缺乏审核经验、人员力量薄弱等问题，不利于落实完善门票价格形成机制和旅游业高质量发展。在成本范围、成本核定标准、单位成本核算方法，以及不同级别不同类型景区价格管理方式等方面，有待进一步规范、细化相关政策，减少自由裁量权。
四、以景区门票降价为契机，促进全域旅游高质量发展的几点建议
一是理顺政府在全域旅游发展中的角色和作用。首先，做好自然资源、文化遗产的保护工作，回归其公共属性，更大发挥其社会效益。可研究设立专项文化旅游产业发展基金，用于文保相关支出，减轻景区经营者自身压力。其次，合理引导产业发展，注重提升营商环境，政策制定应符合当地实际发展情况，抑制过度投资冲动。第三，继续提高认识，发展全域旅游应依托而不是依靠核心资源，转变“靠山吃山、靠水吃水”的传统思想，增强转型升级的决心，大胆创新发展思路。
二是更好发挥市场作用，推动全域旅游高质量发展。适当引入市场竞争和激励机制，应积极引入社会资本参与全域旅游开发，及时把握旅游消费需求的新变化和新形势，充分挖掘本地特色旅游资源潜在价值，着力打造复合型文旅产业综合体，培育发展“网红经济”。在保护传承非物质文化遗产基础上，开发能够增加游客体验度和参与度的旅游服务和产品，由景点观光游向综合性旅游消费转型升级，实现经济效益和社会效益的双赢。
三是广开门路、整合资源，提升核心竞争力。景区作为旅游的核心资源，应融入全域旅游整体布局，加强要素间的集聚联动。围绕吃住行游购娱，整合周边景点、餐饮、酒店、民宿、特色乡村和演艺等各类资源，开发具有文化底蕴又兼具时尚元素的文创产品，大力推广夜间经济、主播带货等新型消费模式，通过新媒体宣传等方式加强宣传推介，从而提升旅游核心竞争力，带动产业整体发展。
四是完善相关法规，建立成本调查制度，为全域旅游高质量发展提供政策保障。首先，建议对景区门票成本审核和定价原则方法进行深入研究，出台相关政策法规，指导地方实践，使景区门票价格成本管理有法可依、有章可循。其次，为完善价格形成机制，建立成本调查制度，完整准确记录经营收支数据并建立数据库，开展成本监测分析，按照不同地区、等级和类型等多种维度综合研究景区成本构成及影响因素、定价原则及合理比价关系等方面内容。第三，搭建交流平台，加强地方成本系统工作人员的培训和交流，为各地推进景区门票成本监审调查工作的科学性和规范性提供有效支撑。
（作者为国家发展改革委价格成本调查中心主任科员）
一、各地纷纷出台景区门票降价或免费政策，助力旅游业复苏向好
党中央、国务院高度重视全域旅游工作。2016年7月，习近平总书记在宁夏考察时指出，“发展全域旅游，路子是對的，要坚持走下去”。自2017年起，全域旅游连续3年被写入政府工作报告。2018年3月，李克强总理在政府工作报告中明确提出“降低重点国有景区门票价格”。同月，国务院办公厅印发《关于促进全域旅游发展的指导意见》（国办发〔2018〕15号），《指导意见》的出台，就加快推动旅游业转型升级、提质增效，全面优化旅游发展环境，走全域旅游发展的新路子作出部署，聚焦八个方面重点任务。
为贯彻落实中央经济工作会议和《政府工作报告》精神，降低重点国有景区偏高的门票价格，进一步释放旅游消费需求，促进旅游业高质量发展，2018年6月，国家发展改革委出台《关于完善国有景区门票价格形成机制降低重点国有景区门票价格的指导意见》（发改价格〔2018〕951号），从七个方面提出了完善国有景区门票价格形成机制的具体措施。有力推动各地国有景区门票价格下降，为推动加快发展全域旅游奠定基础。指导意见明确到2020年，基本健全以景区正常运营成本为基础，科学、规范、透明的景区门票价格形成机制。为落实好上述指导意见，2019年、2020年国家发展改革委办公厅印发《关于持续深入推进降低重点国有景区门票价格工作的通知》（发改办价格〔2019〕333号）和国家发展改革委办公厅印发《关于持续推进完善国有景区门票价格形成机制的通知》（发改办价格〔2020〕568号），不断推进景区门票更大范围、更大力度降价，旨在推动各地摆脱对“门票经济”的过度依赖，促进旅游业转型升级，加快发展全域旅游，从而释放旅游消费需求，增强人民群众获得感、幸福感，并推动景区及旅游业持续健康发展。
2020年初突如其来的新冠疫情对旅游业造成较大冲击，随着国内疫情得到基本控制，各地为应对新冠疫情影响，加快促进旅游业复苏，推动居民旅游消费，各地纷纷推出门票优惠政策。以山东省为例，2020年7月，山东省发展改革委、文化和旅游厅联合发布《关于降低全省国有景区门票价格的通知》（鲁发改成本〔2020〕937号），通知指出，自8月1日起至2020年年底，对全省9家5A级景区，除法定节假日外，在原政府定价的门票价格基础上，全部执行不低于5折的票价优惠。对其余72家国有景区，在原政府定价的门票价格基础上，工作日执行2折票价，周末及法定节假日执行5折票价。按照相关要求，2020年7月29日，曲阜市发布《关于降低曲阜国有景区门票价格的通告》，2020年8月1日起至2020年12月31日，三孔（孔府、孔庙、孔林）景区联票价格由140元/人次调整为70元/人次（一票七日内有效），颜庙、周公庙、寿丘少昊陵、孟母林等文物景区全年免费对公众开放。
景区门票降价直接有力推动了旅游市场有序恢复，大家出游意愿和需求强烈，拉动餐饮住宿等相关行业消费需求，短期内有助于聚集人气，振兴旅游市场，增强行业信心。2020中秋国庆假期期间，根据曲阜市文化和旅游局统计，全市共接待国内游客42万人次（2019年同期64万人次），“三孔”景区共接待游客30万人次，得益于景区门票优惠政策和游客需求的释放，全市旅游市场较上半年加速回暖。通过实地调研，“三孔”景区中秋国庆假期期间受疫情影响与往年相比外省游客相对较少，以本省游客为主。门票下降后，游客普遍表示门票消费支出减少明显，比如过去五口之家仅门票花费近千元，现在只需三百多元。门票价格降低大大提升了景区性价比，有效刺激游客游览其他景区和餐饮购物娱乐消费的意愿。
二、摆脱“门票经济”是大势所趋：山东省曲阜市发展全域旅游的经验和做法
新冠肺炎疫情虽然对旅游业造成较大影响，但也让原本对降价比较犹豫的景区经营者加入降价促销的行列，在一定程度上推动了摆脱“门票经济”的进程。但短期的促销行为是否能够长期化，还有待进一步观察。不过本轮降价是一个尝试或契机，能够让景区经营者更加看清全域旅游的发展趋势，倒逼景区转型升级，寻求新的发展路径。山东省曲阜市在这方面进行了积极探索，值得各地学习借鉴。
曲阜市是孔子故里，旅游资源十分丰富，目前国家3A级以上景区有13处。其中，5A级景区有“三孔（含孔府、孔庙、孔林）”，4A级景区有孔子六艺城、尼山孔庙及书院等4个，3A级景区有颜庙、周公庙、寿丘少昊陵、孔子研究院等8个。曲阜市于2019年入围国家首批全域旅游示范区名单，成为山东省三家示范区之一。2019年，全市接待游客800.5万人次，同比增长29.9%，其中“三孔”景区接待游客558万人次、同比增长12.7%。全域旅游使曲阜市旅游业走向高质量发展之路，呈现蓬勃发展的态势。其主要做法是：
一是做好全域旅游发展顶层设计。曲阜市将文化旅游业确立为战略性支柱产业，“文旅强市”战略写入“十三五”规划，编制了全域旅游发展总体规划。近年来，从体制机制、政策保障、公共服务等方面，全面推进旅游业态创新和产业融合，逐步探索全域旅游发展格局。
二是“文旅融合”让景区活起来。“三孔”景区是曲阜市的核心文化旅游资源，虽然是传统景区，但景区管理部门创新发展思路，围绕“文旅融合”让文物景区活起来，推出了明故城晨钟开城仪式、暮鼓关城仪式、孔府大戏台等文化演艺活动，“孔府过大年”系列宣传促销活动，以及各类研学游，并创新推出孔庙祈福、孔府造物等三孔礼物系列文创商品，让游客的旅游体验更加生动丰富。 三是着力延长旅游产业链。近年来曲阜持续打造以孔子研究院、孔子博物馆、尼山圣境为代表的“新三孔”，旨在弘扬儒家文化，让游客不但祭拜孔子，而且能够更好的“亲近”“对话”孔子，让更多的人去真正了解、走进孔子的生活和儒家思想。“新三孔”作为“旧三孔”的外围配套景区，起到有效弥补旅游产业链的作用。调研了解，参观“三孔”景区约一半的游客会去尼山圣境“打卡”，周边地区已多次去过“三孔”景区的游客则会直奔尼山圣境等“新三孔”景区。
四是打造复合型文旅产业综合体。尼山圣境是曲阜市引入社会资本开发的景区，是集文化体验、休闲旅游、生态旅游、休闲度假于一体的复合型文化度假产业综合体，景区推出的《金声玉振》礼乐盛典、夜间光影水幕秀等节目，给游客高质量的感官体验，受到游客较高的评价。孔子博物馆为PPP项目，对全部游客免费开放，基本陈列《大哉孔子》荣获全国博物馆十大陈列展览精品推介优胜奖。据曲阜市发布数据显示，游客滞留曲阜的时间从过去的0.9天增长到现在的1.5天，实现让游客能够过夜消费，“新三孔”起到了良好的助推作用。在相关配套设施上，近年来曲阜建成有香格里拉大酒店、尼山书院酒店、万豪酒店等特色酒店，满足了游客消费升级的需求。
曲阜市依托“三孔”景区，积极主动拓展整合旅游资源，呈现新旧融合、相得益彰的发展局面，推动景区摆脱“门票经济”，全域旅游发展效果显现。
三、推动全域旅游高质量发展存在的主要问题
根据相关情况调研，目前在推动全域旅游高质量发展方面还存在以下问题。
一是日常文物保护、安全设施维护等经费保障不足，不利于文化遗产保护，且制约景区门票进一步降价。比如古建筑修缮、古树加固维护需要大量资金，因经费严重不足，部分工作处于延后甚至停滞状态。景区内火灾报警系统、古建避雷设施等均存在老化和超期服役现象。相关资金缺口如不能得到保障，将制约门票进一步降价。
二是有的地方政府在旅游产业规划布局中存在盲目性，未能充分发挥市场作用。随着人民生活水平提高和美好生活需要，旅游产业是引导消费升级，拉动地方经济的重要引擎，但是有的景区经营者在政府主导下大手笔、非理性开发投入，景区运营后因位置偏远、配套不足或吸引力不够等原因，客流量较低，出现收支失衡。有些地区利用国有资本盲目大规模建设的景区，因经营不善陷入停业状态，甚至对政府财政造成一定困难。
三是部分景区经营项目单一，依然严重依赖“门票经济”。有的景区缺少综合性服务与“二次消费”项目，旅游产品结构单一、产品升级缓慢，仍实行“门票经济”而不是“旅游经济”，存在依赖门票生存的惯性。有的景区还存在门票价格与成本倒挂的现象，不仅降价存在较大阻力，甚至还有抬高门票价格的冲动。
四是有的地方對全域旅游缺乏发展的魄力和氛围，存在认识不足、研究不深、措施不够、办法不多等问题。在旅游产业链完善、市场培育扶持、创新业态模式、资源融合发展、市场宣传促销等方面投入不足，突出地方特色的文创旅游产品开发和市场核心竞争力亟待加强。
五是景区门票成本审核方法及价格形成机制有待进一步研究完善。各地在开展景区门票成本监审调查时，往往存在无据可依、政策把握不准、缺乏审核经验、人员力量薄弱等问题，不利于落实完善门票价格形成机制和旅游业高质量发展。在成本范围、成本核定标准、单位成本核算方法，以及不同级别不同类型景区价格管理方式等方面，有待进一步规范、细化相关政策，减少自由裁量权。
四、以景区门票降价为契机，促进全域旅游高质量发展的几点建议
一是理顺政府在全域旅游发展中的角色和作用。首先，做好自然资源、文化遗产的保护工作，回归其公共属性，更大发挥其社会效益。可研究设立专项文化旅游产业发展基金，用于文保相关支出，减轻景区经营者自身压力。其次，合理引导产业发展，注重提升营商环境，政策制定应符合当地实际发展情况，抑制过度投资冲动。第三，继续提高认识，发展全域旅游应依托而不是依靠核心资源，转变“靠山吃山、靠水吃水”的传统思想，增强转型升级的决心，大胆创新发展思路。
二是更好发挥市场作用，推动全域旅游高质量发展。适当引入市场竞争和激励机制，应积极引入社会资本参与全域旅游开发，及时把握旅游消费需求的新变化和新形势，充分挖掘本地特色旅游资源潜在价值，着力打造复合型文旅产业综合体，培育发展“网红经济”。在保护传承非物质文化遗产基础上，开发能够增加游客体验度和参与度的旅游服务和产品，由景点观光游向综合性旅游消费转型升级，实现经济效益和社会效益的双赢。
三是广开门路、整合资源，提升核心竞争力。景区作为旅游的核心资源，应融入全域旅游整体布局，加强要素间的集聚联动。围绕吃住行游购娱，整合周边景点、餐饮、酒店、民宿、特色乡村和演艺等各类资源，开发具有文化底蕴又兼具时尚元素的文创产品，大力推广夜间经济、主播带货等新型消费模式，通过新媒体宣传等方式加强宣传推介，从而提升旅游核心竞争力，带动产业整体发展。
四是完善相关法规，建立成本调查制度，为全域旅游高质量发展提供政策保障。首先，建议对景区门票成本审核和定价原则方法进行深入研究，出台相关政策法规，指导地方实践，使景区门票价格成本管理有法可依、有章可循。其次，为完善价格形成机制，建立成本调查制度，完整准确记录经营收支数据并建立数据库，开展成本监测分析，按照不同地区、等级和类型等多种维度综合研究景区成本构成及影响因素、定价原则及合理比价关系等方面内容。第三，搭建交流平台，加强地方成本系统工作人员的培训和交流，为各地推进景区门票成本监审调查工作的科学性和规范性提供有效支撑。
（作者为国家发展改革委价格成本调查中心主任科员）