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摘 要：通过对改革开放三十年来土地流转政策的梳理，得出了两点认识：（1）土地流转并不是对家庭联产承包责任制的否定，而是与承包制相随而生、并行不悖的，应该将农地流转视为承包制深化途径的应有选项。（2）农地流转的推进方式不应该由地方政府在违背农户意愿的情况下强行推进，不应该简单地以农业经营的规模化和促进经济发展为唯一目标。回顾过去是为了启迪当下，新世纪以来，在建设社会主义新农村的历史进程中，因行政力量主导而违背农民意愿的土地流转问题层出不穷。有针对性地提出应对举措，其中最根本的一条依然是大力破除违法、错位的行政力量的干扰。
关键词：农地流转；“行政主导”；承包制
中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）09-0052-02
一、新时期中国农地流转政策的演进历程
回顾新时期中国农村土地流转历程，其起点必然要回溯至家庭联产承包责任制的发端及确立，这一带有里程碑意义的事件上来。因为，两者不仅在产生时间上相近，更重要的是，家庭联产承包制为农地流转提供了的制度基础，运行框架和发展方向。两者的关系是紧密相关、彼此依存的。
中国农村的家庭联产承包责任制，发轫于20世纪70年末80年代初，首先秘密出现在农村贫穷地区。其中的典型代表是安徽凤阳县小岗村。“小岗模式”在1982年由中共中央发布第一个农村工作1号文件予以认可，随之“分田单干”由地下转入地上。经过两年的大力推广，到1984年即在全国普遍实行。随着土地承包到户，农户自发的土地流转开始出现。1984年，中共中央发布第3个农村工作1号文件，其中明确规定，“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交由集体统一安排，也可以由社员自找对象协商转包”。
20世纪90年代之后，随着对家庭承包制缺陷的讨论和推进集体经济规模经营的主张不断升温，一些地方出现了集体多留机动地、搞“两田制”以及借农业结构调整的名义减少甚至收回农户承包地的现象。中央政府一方面纠正此类偏差，另一方面，坚持了推进土地流转和发展适度规模经营的政策。1993年11月，《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》明确规定：家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是中国农村的一项基本制度，要长期稳定和不断完善。”同时指出，“在坚持土地集体所有和不改变用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让。”
2001年，中央发出了《关于土地承包经营权流转的规定》的18号文件，对土地流转的主体、原则进行了更严格的规定。提出“农村土地流转的主体是农户，土地流转必须坚持“自愿、依法、有偿”的原则”。2002年颁布的《农村土地承包法》坚持了上述关于土地流转的规定，指出土地承包经营权流转应当遵循“平等协商、自愿、有偿”的原则，“任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转”；强调“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”。2008年，中共十七届三中全会通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对土地承包权流转市场进行了更系统的规范。在保留“依法自愿有偿原则”和“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”基础上，强调了土地承包经营权的流转要做到三个“不得”，即“不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益”。
从以上陈述中可以看出，三十年来，农村改革的推进和家庭联产承包责任制的探索方向是明确的，即既强调对大部分地区农地承包经营权的稳定和保护，也顾及部分地区农村劳动力转移以及推进土地适度规模经营的现实需要，努力为农村结构变革条件下土地规模的经营和农业现代化发展提供政策规范。而与农村改革相随始终的是不断破除地方“行政力量”的障碍，以维护农户的主体地位，保障农民的合法权益。纵观三十年的农村改革打上了鲜明的去行政干扰的烙印。当然，直到今天这一改革的主要障碍非但并没有完全消除，甚至已成为当前农地流转中的突出的和带有根本性的问题。
二、当前中国农村中承包地流转的主要问题
一方面，在近几年各地关于土地流转的调查报告普遍指出当地土地流转的状况是，流转面积不大、比例不高。另一方面，各地政党委和政府打着建设新农村，使村民生活富裕的旗号积极推动土地流转。在土地承包经营的现状下，地方政府认为只有实现规模经营，才能提高效益实现富裕。因此，政府出台各种政策措施，促进土地流转，以实现规模经营。由此，在新农村建设中，许多地方把本该由承包户自发流转的民事行为，变为了政府主导的行政行为。这样的农地流转必然存在以下问题：
1.强制农户流转承包地。由基层政府主导的土地流转往往强制农民流转承包地、操纵土地流转价格、截留流转费用。《土地承包法》第33条明确规定：“土地承包经营权的转让必循遵循平等协商、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行承包经营权的流转。”第34条规定：“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转及流转方式。农村土地的所有权虽然属于集体所有，但农户土地的承包经营权起着限制集体所有权的作用，集体组织不得流转土地承包经营权，农户对非法干涉有权对抗。”基层政府主导下的土地承包经营权的流转显然是违法的。
2.强行改变土地用途。土地承包经营权的标的是农业土地，主要是耕地。土地承包经营权作为设定于农民集体土地所有权之上的用益物权是一种他物权，土地承包经营权人只能在特定范围内直接支配土地，也就是在农业用地和经营农业的目的范围内支配土地。超越法定目的范围就没有支配权利，其支配不仅是无权支配，而且是违法的。因此，土地承包经营权的流转不得改变土地的农业用途。而由基层政府主导的土地流转中，往往为了追求经济利益而实施改变土地农业用途的违法行为。 3.土地流转资本主义化。所谓土地流转的资本主义化，即指土地在经过流转后成为了私人资本。这样一来，土地流转的目的就成了满足私人资本盈利的纯商业行为。而作为土地权利人的农户却不能享有土地流转带来的利益。农村的承包地是农民的生存保障，也是国家粮食安全的保障。而在政府和村委会主导的承包地流转过程中，往往在追求规模效益的借口下，强行将土地流转给公司，农民只能收取固定的微薄租金，从而将土地变为公司的资本。公司将土地投资经营高效农业或非农业，其取得的利润与农民无关。只领到租金的农民变为雇佣劳动者或者失业者，土地完全成为私人资本，不再为农民发挥社会保障的功能。
三、应对当前农地经营权流转问题的建议
1.正确定位当前农村中承包地流转政策。关于当前土地流转政策，早在党的十一届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决议》中就有明确的阐述，其基本精神就是要在稳定和完善农村基本经营制度的前提下，完善土地承包经营权的权能，依法保障农民对承包地的占有、使用、收益等权利。土地承包经营权的流转，不得改变土地集体所有的性质，不得改变土地用途，不得损害农民的土地承包权益。这么明确的政策，在执行中却走了样。许多地方对土地流转的意义存在选择性的“理解偏差”，一味把规模经营和规模效益作为政策的核心，极力贬低家庭承包经营在农业生产和农村经济中的作用。因而，政府替农民做主强制推行土地流转。这样就出现了大量违背中央政策和国家法律的情况。应当深刻反思和切实纠正这种错误的地方政策。
2.保障农民劳动权益的实现。承包地的基本意义就是耕者有其田。承包地不仅是农民的财产，也是其基本的劳动条件，如果通过强制流转将承包地变为私人公司的资本，就剥夺了农民的劳动权利，使其失地失业。这样，资本创造再大的效益也就丧失了意义。中央政策规定有条件的地方发展适度规模经营，这里的条件首先是保障转出土地的农民的就业。《农村土地承包法》第41条规定，“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系。”这些规定对保障土地转出农民的就业和生活都是有意义的。
3.追究违法流转农地行政主体的责任。违法强制流转农民承包地、强占土地的行为，是对农民财产的严重侵害，应当通过行政、刑事和民事责任予以追究。对政府违法流转土地应当建立严格的问责机制，由上级政府、农业主管部门、土地管理和土地督察部门严格地联合问责，追究其行政责任，就有问责权的任何一个部门都应当有首问职责，问责滞后与失职的应当追究各个问责部门的责任。
参考文献：
[1] 韩松.新农村建设中土地流转的现实问题及其对策[J].中国法学，2012，（1）.
[2] 京天则经济研究所《中国土地问题》课题组.土地流转与农业现代化[J].管理世界，2010，（7）.
[3] 中共中央关于1982年农村工作的通知[Z].1982-01.
[4] 中共中央关于1984年农村工作的通知[Z].1984-01.
[5] 中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施[Z].1993-11.
[6] 关于土地承包经营权流转的通知[Z].2001.
[7] 中华人民共和国土地承包法[Z].2002.
[8] 关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[Z].2008.[责任编辑 陈丹丹]
关键词：农地流转；“行政主导”；承包制
中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）09-0052-02
一、新时期中国农地流转政策的演进历程
回顾新时期中国农村土地流转历程，其起点必然要回溯至家庭联产承包责任制的发端及确立，这一带有里程碑意义的事件上来。因为，两者不仅在产生时间上相近，更重要的是，家庭联产承包制为农地流转提供了的制度基础，运行框架和发展方向。两者的关系是紧密相关、彼此依存的。
中国农村的家庭联产承包责任制，发轫于20世纪70年末80年代初，首先秘密出现在农村贫穷地区。其中的典型代表是安徽凤阳县小岗村。“小岗模式”在1982年由中共中央发布第一个农村工作1号文件予以认可，随之“分田单干”由地下转入地上。经过两年的大力推广，到1984年即在全国普遍实行。随着土地承包到户，农户自发的土地流转开始出现。1984年，中共中央发布第3个农村工作1号文件，其中明确规定，“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交由集体统一安排，也可以由社员自找对象协商转包”。
20世纪90年代之后，随着对家庭承包制缺陷的讨论和推进集体经济规模经营的主张不断升温，一些地方出现了集体多留机动地、搞“两田制”以及借农业结构调整的名义减少甚至收回农户承包地的现象。中央政府一方面纠正此类偏差，另一方面，坚持了推进土地流转和发展适度规模经营的政策。1993年11月，《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》明确规定：家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是中国农村的一项基本制度，要长期稳定和不断完善。”同时指出，“在坚持土地集体所有和不改变用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让。”
2001年，中央发出了《关于土地承包经营权流转的规定》的18号文件，对土地流转的主体、原则进行了更严格的规定。提出“农村土地流转的主体是农户，土地流转必须坚持“自愿、依法、有偿”的原则”。2002年颁布的《农村土地承包法》坚持了上述关于土地流转的规定，指出土地承包经营权流转应当遵循“平等协商、自愿、有偿”的原则，“任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转”；强调“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”。2008年，中共十七届三中全会通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对土地承包权流转市场进行了更系统的规范。在保留“依法自愿有偿原则”和“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”基础上，强调了土地承包经营权的流转要做到三个“不得”，即“不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益”。
从以上陈述中可以看出，三十年来，农村改革的推进和家庭联产承包责任制的探索方向是明确的，即既强调对大部分地区农地承包经营权的稳定和保护，也顾及部分地区农村劳动力转移以及推进土地适度规模经营的现实需要，努力为农村结构变革条件下土地规模的经营和农业现代化发展提供政策规范。而与农村改革相随始终的是不断破除地方“行政力量”的障碍，以维护农户的主体地位，保障农民的合法权益。纵观三十年的农村改革打上了鲜明的去行政干扰的烙印。当然，直到今天这一改革的主要障碍非但并没有完全消除，甚至已成为当前农地流转中的突出的和带有根本性的问题。
二、当前中国农村中承包地流转的主要问题
一方面，在近几年各地关于土地流转的调查报告普遍指出当地土地流转的状况是，流转面积不大、比例不高。另一方面，各地政党委和政府打着建设新农村，使村民生活富裕的旗号积极推动土地流转。在土地承包经营的现状下，地方政府认为只有实现规模经营，才能提高效益实现富裕。因此，政府出台各种政策措施，促进土地流转，以实现规模经营。由此，在新农村建设中，许多地方把本该由承包户自发流转的民事行为，变为了政府主导的行政行为。这样的农地流转必然存在以下问题：
1.强制农户流转承包地。由基层政府主导的土地流转往往强制农民流转承包地、操纵土地流转价格、截留流转费用。《土地承包法》第33条明确规定：“土地承包经营权的转让必循遵循平等协商、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行承包经营权的流转。”第34条规定：“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转及流转方式。农村土地的所有权虽然属于集体所有，但农户土地的承包经营权起着限制集体所有权的作用，集体组织不得流转土地承包经营权，农户对非法干涉有权对抗。”基层政府主导下的土地承包经营权的流转显然是违法的。
2.强行改变土地用途。土地承包经营权的标的是农业土地，主要是耕地。土地承包经营权作为设定于农民集体土地所有权之上的用益物权是一种他物权，土地承包经营权人只能在特定范围内直接支配土地，也就是在农业用地和经营农业的目的范围内支配土地。超越法定目的范围就没有支配权利，其支配不仅是无权支配，而且是违法的。因此，土地承包经营权的流转不得改变土地的农业用途。而由基层政府主导的土地流转中，往往为了追求经济利益而实施改变土地农业用途的违法行为。 3.土地流转资本主义化。所谓土地流转的资本主义化，即指土地在经过流转后成为了私人资本。这样一来，土地流转的目的就成了满足私人资本盈利的纯商业行为。而作为土地权利人的农户却不能享有土地流转带来的利益。农村的承包地是农民的生存保障，也是国家粮食安全的保障。而在政府和村委会主导的承包地流转过程中，往往在追求规模效益的借口下，强行将土地流转给公司，农民只能收取固定的微薄租金，从而将土地变为公司的资本。公司将土地投资经营高效农业或非农业，其取得的利润与农民无关。只领到租金的农民变为雇佣劳动者或者失业者，土地完全成为私人资本，不再为农民发挥社会保障的功能。
三、应对当前农地经营权流转问题的建议
1.正确定位当前农村中承包地流转政策。关于当前土地流转政策，早在党的十一届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决议》中就有明确的阐述，其基本精神就是要在稳定和完善农村基本经营制度的前提下，完善土地承包经营权的权能，依法保障农民对承包地的占有、使用、收益等权利。土地承包经营权的流转，不得改变土地集体所有的性质，不得改变土地用途，不得损害农民的土地承包权益。这么明确的政策，在执行中却走了样。许多地方对土地流转的意义存在选择性的“理解偏差”，一味把规模经营和规模效益作为政策的核心，极力贬低家庭承包经营在农业生产和农村经济中的作用。因而，政府替农民做主强制推行土地流转。这样就出现了大量违背中央政策和国家法律的情况。应当深刻反思和切实纠正这种错误的地方政策。
2.保障农民劳动权益的实现。承包地的基本意义就是耕者有其田。承包地不仅是农民的财产，也是其基本的劳动条件，如果通过强制流转将承包地变为私人公司的资本，就剥夺了农民的劳动权利，使其失地失业。这样，资本创造再大的效益也就丧失了意义。中央政策规定有条件的地方发展适度规模经营，这里的条件首先是保障转出土地的农民的就业。《农村土地承包法》第41条规定，“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系。”这些规定对保障土地转出农民的就业和生活都是有意义的。
3.追究违法流转农地行政主体的责任。违法强制流转农民承包地、强占土地的行为，是对农民财产的严重侵害，应当通过行政、刑事和民事责任予以追究。对政府违法流转土地应当建立严格的问责机制，由上级政府、农业主管部门、土地管理和土地督察部门严格地联合问责，追究其行政责任，就有问责权的任何一个部门都应当有首问职责，问责滞后与失职的应当追究各个问责部门的责任。
参考文献：
[1] 韩松.新农村建设中土地流转的现实问题及其对策[J].中国法学，2012，（1）.
[2] 京天则经济研究所《中国土地问题》课题组.土地流转与农业现代化[J].管理世界，2010，（7）.
[3] 中共中央关于1982年农村工作的通知[Z].1982-01.
[4] 中共中央关于1984年农村工作的通知[Z].1984-01.
[5] 中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施[Z].1993-11.
[6] 关于土地承包经营权流转的通知[Z].2001.
[7] 中华人民共和国土地承包法[Z].2002.
[8] 关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[Z].2008.[责任编辑 陈丹丹]