“5．12”大地震震动了整个中华大地，面对上天的考验，全国人民凝聚一心，表现出不屈服于自然的决心，一幕幕感人场面无法言语。
　　在此期间，受灾区“生命线”被严重损毁，眼看着废墟下一个个生命垂死挣扎，我们的救援人员却因交通阻隔无法立即施救；眼看着一批批救援物资送达灾区，却无法最先运送到重灾区；眼睁睁任凭黄金救援时间一秒秒流逝，我们的道路抢通工作却依然非常艰难……
　　焦急中，公路成为国人公认的“生命之路”。交通运输部门审时度势，组织周密、指挥得当，第一时间派出领导、专家组和工程抢险人员深入灾区，在道路损毁严重、余震不断、抢通作业面狭窄等不利条件下，以最快的速度抢通保通。
　　但是，灾难中，“生命线”以血的代价发出的呼号却不容忽视：道路运输的应急机制还需在不断总结中加强，道路运输的应急保障体系还需在不断累积经验中完善！
　　而在此之前，今年年初我国南方大范围冰冻雨雪灾害天气已经发出了这样的警示！雪灾中，道路运输本身受阻，整个国民经济和人民生活因此一度陷入瘫痪，损失惨重。
　　对于“生命线”的两次呼号，我们该如何总结？在震灾降临之前，道路运输的应急保障准备如何？
　　当救援工作取得突破性进展时，本刊记者就公路运输应急保障体系在我国的建设情况采访到了交通部公路科学研究院公路交通发展研究中心副主任虞明远研究员。
　　雪灾之后，按照交通运输部的统一部署，以他为首的专家组参与完成了公路交通突发公共事件应急预案的修订工作。
　　
　　公路领域应急预案进行时
　　
　　“我们国家对公路交通运输应急保障的认识是与国家应急体系的建设同步的。”谈起公路交通运输应急保障，虞明远最先回忆了国家应急体系的建立过程。
　　“从国际经验看，人均GDP在1000到3000美元之间是突发事件的多发期，而我们国家正处于经济社会的转型期，这既是关键的发展期，也处于矛盾的凸显期。”对于近年来频繁发生的灾难，虞明远如此解释。
　　据了解，2003年，一场令国人惊心的SARS带来了很大的损失。国家应急办有关资料显示，2003年，突发事件给国家造成6500亿元人民币的损失，相当于当年中国GDP总量的6%。
　　2004年，我国共发生各类突发公共事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤，全年各种突发事件带来的直接经济损失虽然较2003年有所下降，但仍然高达4550亿元之巨。
　　这样的数字告诉我们，对于突发事件，只有未雨绸缪，提早建立一个完备的应急保障体系，才能在灾害发生时将损失降到最低。SARS之后，我国开始从真正意义上重视和建设国家应急保障体系。
　　“几乎每次突发事件的发生，都需要公路交通运输的应急保障。渐渐，大家认识到，公路交通运输应急保障在应急救援过程中有着非常重要的作用。”虞明远介绍，也是在SARS之后，2004年，交通部联合卫生部出台了《突发公共卫生事件交通应急规定》，这是真正意义上有关公路交通运输应急保障的第一个政府性规定。
　　而后，交通部又结合治理超限超载工作，下发了在全国开展车辆超限超载治理工作期间的道路运输应急保障预案，这是交通系统第一个以文字形式留存的应急保障预案，尽管该预案还有很多不完善的地方。
　　“国务院于2005年1月26日审议通过了《国家突发公共事件总体应急预案》，这是我国应急预案体系的总纲，并由此构建了由一个总体预案、25个专项预案、80个部门预案组成的国家突发事件应急预案体系。其中国家专项预案中涉及到交通运输领域的有2个，即：《国家海上搜救应急预案》，和《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》；国家部门预案中，交通运输领域有3个，即：《公路交通突发公共事件应急预案》、《水路交通突发公共事件应急预案》和《邮政突发公共事件应急预案》。”虞明远介绍起交通部的应急预案建设概况。
　　2005年，按照国务院的统一部署，交通部正式下发了《公路交通突发公共事件应急预案》，这是公路交通领域作为总纲领性的第一部应急预案，为整个公路交通系统以后的应急保障工作奠定了很好的基础。
　　如此这般，公路交通运输应急保障的重要性经历了一个逐步凸显的过程。
　　
　　积累经验少 薄弱环节多
　　
　　因为我们在公路交通运输应急保障方面走过的路不是很长，因为我们在公路交通运输应急工作中积累的经验不是很多，目前，不可否认，我国的公路交通运输应急保障工作还处于发展初期，交通应急保障体系还比较薄弱。
　　首先，公路交通运输应急预案体系尚未建立。虞明远指出：“就公路交通运输而言，除了一个总体应急预案，还应该有针对某一类或几类突发事件的专项预案，以及针对特殊现场的工作预案，但目前，这些都没有建立起来。”各地方的预案体系也同样存在这个问题。
　　“基于当时对于公路交通运输应急保障的认识和发展阶段，我们原先制订的各级交通应急预案的系统性、可操作性也比较差，年初的雪灾就暴露出了很多缺陷。”
　　


　　“当突发事件发生时，相关部门却无法按照应急预案来执行公路交通应急保障任务，不知道该如何操作，比如什么时候该启动、启动条件、谁来启动、各相关部门的职责、怎么做、信息如何报送、新闻宣传如何开展、应急指挥如何开展、什么时候该终止等，原应急预案中都没有明确。”虞明远认为，增强预案的系统性和可操作性，才是应急预案修订的核心内容。
　　其次，“目前我国公路交通应急保障体系建设滞后，应急保障机制尚未建立，而这方面的能力，我们国家与国外相比还是比较弱。”虞明远指出。
　　目前，各级公路交通应急保障机构大都属于“临时性”组织，应急保障工作尚未纳入常态化管理，相关部门的应急保障职责不明确，应急保障的工作机制尚未建立，制约了公路交通运输应急保障工作规范、有序地开展。
　　“总体上看，我国公路交通运输的应急保障能力还比较弱，应急演练与培训工作滞后。”虞明远指出。
　　公路交通运输应急保障能力包括两个方面，一方面是公路的抢通救援，另一方面是应急运输。
　　“现在，我们国家的公路抢通救援主要依托公路养护施工企业，而应急运输保障主要是依托相关运输企业的储备运力。但是，由于缺乏专业的应急演练和培训，加之相关的应急快速抢通和运输装备的技术状况所限，一旦发生突发事件，看似有一支庞大的队伍，但在应急快速反应能力方面还是比较欠缺的。这些问题都是需要尽快解决！”虞明远直言不讳地指出。
　　在虞明远看来，提高公路交通运输应急保障能力，建立布局合理、装备精良、训练有素的公路交通运输应急抢通和运输保障队伍是十分重要的。
　　“日常的公路养护和运输与应急抢险和应急运输所需的技能是不一样的。我们需要通过平时的应急演练和培训来检验整个应急保障机制的运行，同时提高相关应急人员的素质和技能。”虞明远强调说。
　　而目前，我们在对应急人员的培训方面非常滞后，无论从培训内容的系统性、全面性来讲，还是从培训的技术含量上来讲都不够专业，没有一本完备的培训教材，这与国外相比差距很大。虽然各地陆续开展过一些演练，但这些演练也都不系统。
　　资金是突发事件应急保障过程中不可缺少的一项，在公路交通运输应急保障方面，虞明远认为应急保障资金缺乏制度性安排。
　　另外，他还指出，我国公路交通运输面对突发事件的时候，在应急的技术支撑，预测、预警方法方面还较薄弱；与其他部门及部门内部的联动协调方面不够高效，而这些都是需要今后进一步加强的。
　　
　　成立公路网应急处置中心
　　
　　今年年初，突然而至的雪灾可以说真正把我国公路交通运输的应急保障推到了最前沿，事件本身导致道路被冰雪阻断，进而影响整个国民经济的正常运行和人民群众的出行，从真正意义上考验了我国公路交通运输应急体系的建设和应急保障能力。
　　


　　在这次考验中，业内人士积累了丰富的公路交通运输应急保障经验，吸取了非常深刻的教训。
　　“尽管我们原先的应急预案可操作性差，但我觉得，今年年初，在抗击冰雪灾害的过程中，在党中央、国务院统一部署，交通部党组和相关省市交通主管部门周密的组织下，迅速地采取了一系列有效措施，确保了抗冰救灾的全面胜利。”虞明远肯定地说。
　　南方大规模雨雪冰冻灾害是从今年1月份开始，而早在2007年12月底的时候，交通部就已经发出了一些公路气象预警信息，各地也都加强了这方面的工作，尤其是交通部已经专门成立了公路气象服务与应急工作组，在抗击雨雪冰冻灾害工作过程中发挥了很大的作用。
　　“雪灾应急运输中，交通部党组成立了以李部长为组长的应急领导小组，并根据应急保障的需要，由相关司局成立了8个应急保障工作组，从实际效果来看，这对应急保障工作发挥了很大的作用，决策非常迅速果断，相关的措施也是强有力的，相关部门以及各级部门之间的协调比较顺畅，体现出了全国交通系统一盘棋的运作机制，这些都给我们这次修订公路交通运输应急预案积累了丰富的经验。”虞明远特别提到。
　　对于此次冰雪灾害中反映出的应急预案可操作性不强等问题，雪灾后，交通运输部党组立即决定修订相关交通应急预案。目前公路交通运输突发事件应急预案的修改和完善工作已基本完成，不久将正式颁布实施。
　　“新修订的预案在完整性、系统性、科学性、可操作性等方面都有很大的提高。这部预案将能够很好地指导公路交通运输部门应对突发性事件。”虞明远如此评价。
　　据了解，这次新修订的预案与国家的预案体系形成有机的统一，与国家的应急预案体系完全可以对接。该预案不仅提高了预案的系统性，涉及了公路交通运输应急保障的全过程，明确了公路交通运输应急预案体系和各类事件的划分等级，而且大大提高了预案的可操作性，比如：预警信息从哪里来？是什么类型的事件？达到什么条件才能启动该预案？什么时间启动？谁来签发？哪些部门来做？怎么做？何时终止预案以及明确了应急保障流程和信息与新闻分布渠道等等。
　　此项预案中还对应急保障队伍、装备、物资、通信、技术支撑、资金保障、应急演练与培训、监督管理等方面提出了要求。
　　同时，该预案还对下一步需要完善和制定的专项预案作了安排，预案的可操作性大大增强。
　　“在这次预案中，我们还明确提出要在交通运输部成立国家公路网管理与应急处置中心，并把它作为公路交通应急保障的一个日常办事机构。”虞明远对此特别介绍道，国家公路网管理与应急处置中心不仅可以加强对整个公路网的监控与管理，同时还可以在应急状态下成为一个应急保障的办事机构，这样就能够将平时的运行与应急状态时的工作统一起来。
　　除此之外，即将发布的新的预案还建议，要建立应急资源征用补偿机制。“现在可以通过行政命令征用相关应急保障资源，但这是不规范的，征用本身需要有个程序和规定，征用结束后应进行合理的补偿。”虞明远坚定地说。
　　有业内人士告诉记者，相信有了冰雪灾害中总结的诸多经验教训，新修订的公路运输应急预案将如一层坚实的保护膜，能够加固公路运输在应对突发事件时的抵抗力，加强其救援能力。
　　
　　忧虑：应急保障队伍与资金
　　
　　公路交通运输应急保障的难点在于，涉及公路交通运输突发事件的种类繁多、范围广、发生率比较高。
　　公路交通运输应急保障按照其信息来源可分为两种类型，一种是响应型，即对那些来自其他行业的突发事件需要公路交通运输部门采取应急保障行动，其预警信息对应上游应急协作部门；另一类型是主动型，即属于公路交通运输领域的突发事件的应急保障行动，其预警信息对应下游（下级）交通运输主管部门。
　　因此，公路交通运输的应急保障工作有着很大的差异性，不同类别的突发事件对公路交通运输应急保障会提出不同的要求。
　　虞明远认为，做好公路交通运输应急保障工作，政府部门平时就要和生产企业、养护施工企业及运输企业有很好的沟通与协作，并签订应急保障协议，依托这些组织加强对公路交通运输应急保障队伍的建设，包括相关应急装备、物资、设备的配备与日常养护以及相关应急保障管理与专业技术人员的培训、演练，提高应急保障队伍的快速抢通、救援和运输保障能力，这是最为关键的。
　　“此次四川地区的大地震摧毁很多道路，掐断了救援的咽喉。这说明，需要我们以最短的时间，最快的速度对道路进行抢修，这是生命线啊！而漂亮地完成这项工作就需要装备精良、训练有素的应急保障队伍。”虞明远将话题回转到了眼下全民一心的抗震救灾上。
　　汶川由于地形复杂，交通条件差，而这次毁灭性的大地震造成大面积山体滑坡、道路与桥梁损毁严重，几乎断绝了所有通往外界的道路，而且道路抢通现场作业面狭小，公路交通运输应急保障体系和能力经受了极大的考验。
　　或许在年初的抗击雪灾战役中公路交通运输应急保障得到了很大的实战锻炼，并且及时地修订和完善了公路交通运输突发事件应急预案。所以，此次的抗震救灾战役中，公路交通运输应急保障行动按照应急预案紧张、有序地开展，表现得比较成熟，无论是信息报送、新闻宣传还是应急资源调配、现场工作组的成立、应急指挥，都更加主动，更加镇定。
　　但是，虞明远认为公路交通运输应急保障能力必然需要进一步提高。
　　“我们军队有特种部队，社会上有社会专业救援队伍，能够实施快速抢通与救援行动，而我们公路交通运输领域为什么不可以考虑今后建设一支能够快速抢通救援的特种队伍？”
　　“我们应该尽快建立公路交通运输应急保障专家库、应急队伍和物资储备体系、应急预案和知识库等，并做好灾后的总结评估和恢复重建工作，以备在今后发生突发事件时及时调用……”虞明远做着长远的思虑。
　　同时，对于目前诸多人关注的应急保障资金问题，他认为，各级政府应该尽快建立公共财政突发事件应急工作专项资金，并实行基金式管理，逐步形成风险分担、分级负责的资金使用制度，同时也要发挥社会捐助和全民动员等作用。
　　今年全国“两会”，驻豫全国政协委员、河南中医学院基础医学院副院长司富春提交了《建议国家进一步加强突发性自然灾害预测和救助机制》的议案。
　　司富春也认为，这场大雪暴露出了目前应急机制中的一些缺陷。首先，按照目前的有关规定，灾害救助应急工作的资金投入以地方为主。如果地方一时难以筹措，救灾就会陷入僵局。
　　“目前，我们国家还没有应急的专项资金。我们到各地调研的时候发现，公路交通运输应急保障的经费不落实，而且应急保障任务完成后，拖欠相关应急保障单位的经费现象十分普遍，公共财政在应急保障方面缺乏制度性安排。”虞明远颇显担忧。