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摘 要 邻避冲突是当今政府治理中日益突出的公共问题，从政策工具和利益分析视角出发可以给予其成因合理的解释。基于这一理论视角，邻避冲突的治理路径应以解决政策利益结构失衡为目标，通过使用公民参与和环保回馈的政策工具，责任强化的内部监管工具，妥善处理利益分配与社会效益二者之间的不均衡问题，使具有较强负外部性设施的建设得到公民的认可，满足政府追求的公共效益和社会群体利益成正相关的治理目标。
关键词 邻避冲突 政策工具 利益分析框架 治理工具
作者简介：杨可帆，华北电力大学。
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.237
一、公共政策工具概述
公共政策是公共政策的输出系统，是公共政策主体、客体和环境互动的产物。在公共政策的制定中，不仅要界定政策问题，确定政策目标，还要确定采取何种手段、通过何种机制来执行政策。
（一）政策工具的含义
关于政策工具的含义，存在以下三种观点：“因果论”认为政策工具是系统探讨问题症结与解决方案间因果关系的过程。“目的论”认为政策工具有目的导向，是一套解决问题，实现政策目标的蓝图。“机制论”认为政策工具是将政策目标转换为具体政策行动的机制。
加拿大学者霍利特和拉梅什在《研究公共政策：政策周期与政策子系统》一书中将政策工具按政府干预程度分为自愿性工具、强制性工具、混合性工具三类。政策工具通常被看作是实现政策目标的手段。
（二）政策工具的选择
在公共政策过程中，政策工具的选择与政策选择本身同等重要，其对于政策目标能否顺利实现有着重要影响。本文从利益均衡角度出发，选取公众参与的制度性政策工具、环保回馈的激励性政策工具和责任强化的内部监管工具分析邻避冲突的治理问题。
二、公共政策利益分析框架
在政策执行过程中，相关利益主体间的冲突不断升级。利益分析作为研究社会问题的首要考虑因素和基本方法，能够充分解释出现某种社会问题的原因。利益分析以其独特的研究视角揭示了公共政策在执行过程中发生的利益冲突和利益妥协的本质，明确公共政策的目的在于规范利益主体之间的互助合作。
在公共政策中，利益分析需要与实际相结合，本文从利益分析的视角下分析“邻避冲突”问题。
三、邻避冲突理论的发展及成因分析
“邻避冲突”不是一个独立的个体，它是邻避设施负外部性作用下的产物。邻避设施的负外部性使周边居民蒙受不同程度多方面的损失，严重影响到其正常生活，由此引发冲突。可见，邻避冲突是在邻避设施和邻避情节的共同作用的结果。
（一）相关概念阐释
1.邻避设施：
城市服务设施选址和建设的根本目的是满足社会大众的需求，为市民的生活提供各种便利，大多属于公共物品的范畴。但是，像垃圾场、污水处理厂、火力发电厂、火葬场、墓地等设施由于它的负外部性，居民不愿将这类设施建在自己家附近，这些“邻居躲避的设施”称为“邻避设施”。
2.邻避冲突：
邻避冲突是在社会高度现代化，公民维权和环保意识增强下产物，它既是公民理性经济人在公共政策决策执行中的体现，也是民主政治和公民权利意识高度集中的真实体现。基于此，邻避冲突是在社会政治经济技术快速发展条件下，那些成本效用分配失衡的项目所引发的利益冲突。
（二）邻避冲突的成因分析
邻避设施是各地政府发展规划的重要决策内容，这部分设施不仅是社会生活的必要组成部分而且能带动地方经济发展。将邻避冲突与公共政策的制定执行相结合进行思考分析，才能找到问题的诱因。本文将以詹姆斯·Q·威尔逊的政策利益结构分布理论为主线对邻避冲突的因果关系进行探讨。
1.奥尔森模式——成本集中-利益分散：
有关邻避设施的公共政策属于典型的奥尔森模式。邻避设施所产生的效用为绝大多数社会成员所共享，但设施所带来的危害相对集中体现在设施周边居民身上。对利益损失的感知、对潜在风险的担忧以及对政府的怀疑形成了居民的邻避情结。
2.施蒂格勒模式——成本分散-利益集中：
与奥尔森模式相反，施蒂格勒模式是指某项政策的效用只分布在小部分人身上，政策成本却分担在大部分人身上。此时，潜在利得者会积极推进政策的顺利实施。而政府主要考虑到政策执行能够带动地区经济的发展，便会采取封闭决策，垄断消息等不为成本承担者所察觉的方式推进政策的执行。在政府的单方面行为下，具有邻避情结的居民对政府的不信任进一步恶化。
四、我国邻避冲突的现状
图1显示，我国城市化发展迅速，公众生活日益卷入工业化进程，《中国环境报》报道的环境污染事件与日俱增，邻避冲突愈演愈强。
公众对污染企业的排斥得不到政府的有效回应，可能会引发越级上访、人身攻击、暴力对抗等行为。邻避冲突问题的解决越来越受到社会及政府的重视。本文选取邻避冲突中具有典型代表意义的厦门PX事件进行分析。它突破单纯的科学、环保意义，是我国民主决策的典范。政府对PX事件的有效解决体现了政府工作对民意的尊重和民主的尊敬与尊崇。
五、案例分析——厦门PX事件
厦门PX二甲苯化工项目，投资108亿。是在大连市政府、市委支持下建设的芳烃联合机器装置，目的是振兴东北老工业基地，实现东北沿海经济地带的对外发展新格局。
（一）起因
该项目选址位于海沧区，临近两所大学，安全范围内人口超过10万。如果发生泄漏或爆炸，厦门百万人口将面临危险。因此，2007年3月，厦门大学赵玉芬教授联合105名全国政协委员发起“关于厦门海沧PX项目迁址建议的提案”。 （二）经过
6月1日市民集体抵制PX项目，示威人士占据主要街道，手举“抵制PX项目，保市民健康，保厦门环境”、“要求停建，不要缓建”等字样的横幅，要求政府终止兴建化工厂的计划，直到地方政府宣布暂停工程为止。
6月7日，国家环保总局组织各方专家从厦门整体的区域规划出发，对PX化工项目进行二次环评。报告指出，选址南部空间狭小，区域空间布局存在冲突，同时披露了PX项目投资方环评长达五年未验收即投入生产，其污染排放始终没有达到环保标准，不具生产资格。
12月8日，政府在网上开通了“环评报告公众参与”的投票平台。投票结果显示，5.5万人持反对意见，仅有3000人支持项目建设，票数悬殊足以体现项目的可行性。
（三）结果
12月16日，福建省政府针对厦门PX项目问题召开专项会议，综合多项因素，会议最终决定迁建PX项目。
经历了二次环评、公众投票，到最后迁址，地方政府与百姓从博弈到协商再到充分合作，是政府和民众互动的成功典范。
六、基于利益均衡的邻避冲突治理工具选择
“邻避”运动一次次的出现，但解决方式没有实质性的进步。邻避冲突看似和普通的群体性事件没有差异，但其实质是在权利意识和话语权扩大的推动下公民对自身权益维护与公共决策民主透明的诉求。因此，如何应对邻避冲突爆发后所造成的危机，并不是解决冲突的关键所在，政府职能部门有效调节利益分配结构，使公民权益不受损失才能有效平息冲突化解危机。
（一）公众参与的制度性政策工具
长此以往，面对冲突事件政府会首先选择动用司法机关稳住局面，然后逐渐打压控制事态的进一步恶化。但是伴随着公民权利与环保意识的觉醒，简单的物质经济供给已经不能满足公民的需求，他们将需求的关注重点转向健康、环境、财富、权利等多元的满足。因此，政府应当意识到公民抗争的实质所在，不应将邻避冲突看成是狭隘的个人主义或地方主义，而是尽义务去保护弱小群体多方的利益需求。因此，在邻避设施的决策和建设过程中广泛听取民意，不仅是民主政治的要求，更是社会建设的必然趋势。
为了进一步提升民主决策和公共服务的有效性，使公民合法权益在社会建设中不受损害，政府部门当务之急是创建一套公民参与制度，让公共决策在公开公正的阳光行政下运行，使公共政策在政府与社会大众的不断交流与修正中充分体现其价值。
（二）环保回馈的激励性政策工具
政府的公共服务职能要求政府提供社会生活所必需的服务设施，政府既要保证设施使用的有效性还要确保设施对社会生活不会造成难以承受的负面影响。但从目前的情况来看，邻避设施的负外部性无法消除，靠单纯的经济补偿无法有效的缓解冲突。因此，政府可以在充分掌握各利益相关方需求前提下，设计一种兼容的政策补偿方案，在同一政策框架下融合诉求不同的各利益主体，使其成本-收益达到最大限度的均衡，这样有利于充分调动各参与方矫正设施负外部性的积极性，从零和博弈走向正向激励，而且有利于纠正政策利益失衡，增进社会利益。
（三）责任强化的内部监管工具
邻避冲突的有效治理不应被狭隘地理解为社会抗争或环境运动的化解与消散，而是政府有效运用政策工具所取得的成效。纵观以上分析，构建公众参与的制度性政策工具与环保回馈的激励性政策工具对公共政策的执行有着不可忽视的作用。公民参与和激励性补偿机制的有效推进得益于信息的分散式传播和良好的治理结构做支撑，要有效治理邻避冲突，政府还需构建强化责任的内部监管制度，应对多重信息壁垒，僵化的科层结构和被忽视的公共资源浪费问题，运用网络信息平台、部门协作网络、定期交流机制等方式实现信息分散、利益均衡、廉政高效的治理目标，以达成民主治理与责任政府的要求。政府内部监管制度的建立，不仅可以有效降低兴建邻避设施引起的社会风险，而且可以有效增强政府的回应与服务能力，提升政府公信力，为打造优质、高效、节约的政府服务体系，实现邻避冲突走向“迎臂效应”提供有力的制度支撑。
参考文献：
[1]陈宝胜.公共政策过程中的邻避冲突及其治理.学海.2012.
[2]陈宝胜.邻避冲突基本理论的反思与重构.西南民族大学学报.2013.
[3]陈庆云.公共政策分析.北京大学出版社. 2011.
[4]孟薇、孔繁斌.邻避冲突的成因分析及其治理工具选择.江苏行政学院学报.2013.
[5]王佃丽、徐晴晴.邻避冲突的属性分析与治理之道——基于邻避研究综述的分析.中国行政管理.2012.
[6]杨秋波.邻避设施决策中公众参与的作用机理与行为分析研究.天津大学.2012.
[7]张乐、童星 .“邻避”冲突管理中的决策困境及其解决思路.中国行政管理.2014.
关键词 邻避冲突 政策工具 利益分析框架 治理工具
作者简介：杨可帆，华北电力大学。
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.237
一、公共政策工具概述
公共政策是公共政策的输出系统，是公共政策主体、客体和环境互动的产物。在公共政策的制定中，不仅要界定政策问题，确定政策目标，还要确定采取何种手段、通过何种机制来执行政策。
（一）政策工具的含义
关于政策工具的含义，存在以下三种观点：“因果论”认为政策工具是系统探讨问题症结与解决方案间因果关系的过程。“目的论”认为政策工具有目的导向，是一套解决问题，实现政策目标的蓝图。“机制论”认为政策工具是将政策目标转换为具体政策行动的机制。
加拿大学者霍利特和拉梅什在《研究公共政策：政策周期与政策子系统》一书中将政策工具按政府干预程度分为自愿性工具、强制性工具、混合性工具三类。政策工具通常被看作是实现政策目标的手段。
（二）政策工具的选择
在公共政策过程中，政策工具的选择与政策选择本身同等重要，其对于政策目标能否顺利实现有着重要影响。本文从利益均衡角度出发，选取公众参与的制度性政策工具、环保回馈的激励性政策工具和责任强化的内部监管工具分析邻避冲突的治理问题。
二、公共政策利益分析框架
在政策执行过程中，相关利益主体间的冲突不断升级。利益分析作为研究社会问题的首要考虑因素和基本方法，能够充分解释出现某种社会问题的原因。利益分析以其独特的研究视角揭示了公共政策在执行过程中发生的利益冲突和利益妥协的本质，明确公共政策的目的在于规范利益主体之间的互助合作。
在公共政策中，利益分析需要与实际相结合，本文从利益分析的视角下分析“邻避冲突”问题。
三、邻避冲突理论的发展及成因分析
“邻避冲突”不是一个独立的个体，它是邻避设施负外部性作用下的产物。邻避设施的负外部性使周边居民蒙受不同程度多方面的损失，严重影响到其正常生活，由此引发冲突。可见，邻避冲突是在邻避设施和邻避情节的共同作用的结果。
（一）相关概念阐释
1.邻避设施：
城市服务设施选址和建设的根本目的是满足社会大众的需求，为市民的生活提供各种便利，大多属于公共物品的范畴。但是，像垃圾场、污水处理厂、火力发电厂、火葬场、墓地等设施由于它的负外部性，居民不愿将这类设施建在自己家附近，这些“邻居躲避的设施”称为“邻避设施”。
2.邻避冲突：
邻避冲突是在社会高度现代化，公民维权和环保意识增强下产物，它既是公民理性经济人在公共政策决策执行中的体现，也是民主政治和公民权利意识高度集中的真实体现。基于此，邻避冲突是在社会政治经济技术快速发展条件下，那些成本效用分配失衡的项目所引发的利益冲突。
（二）邻避冲突的成因分析
邻避设施是各地政府发展规划的重要决策内容，这部分设施不仅是社会生活的必要组成部分而且能带动地方经济发展。将邻避冲突与公共政策的制定执行相结合进行思考分析，才能找到问题的诱因。本文将以詹姆斯·Q·威尔逊的政策利益结构分布理论为主线对邻避冲突的因果关系进行探讨。
1.奥尔森模式——成本集中-利益分散：
有关邻避设施的公共政策属于典型的奥尔森模式。邻避设施所产生的效用为绝大多数社会成员所共享，但设施所带来的危害相对集中体现在设施周边居民身上。对利益损失的感知、对潜在风险的担忧以及对政府的怀疑形成了居民的邻避情结。
2.施蒂格勒模式——成本分散-利益集中：
与奥尔森模式相反，施蒂格勒模式是指某项政策的效用只分布在小部分人身上，政策成本却分担在大部分人身上。此时，潜在利得者会积极推进政策的顺利实施。而政府主要考虑到政策执行能够带动地区经济的发展，便会采取封闭决策，垄断消息等不为成本承担者所察觉的方式推进政策的执行。在政府的单方面行为下，具有邻避情结的居民对政府的不信任进一步恶化。
四、我国邻避冲突的现状
图1显示，我国城市化发展迅速，公众生活日益卷入工业化进程，《中国环境报》报道的环境污染事件与日俱增，邻避冲突愈演愈强。
公众对污染企业的排斥得不到政府的有效回应，可能会引发越级上访、人身攻击、暴力对抗等行为。邻避冲突问题的解决越来越受到社会及政府的重视。本文选取邻避冲突中具有典型代表意义的厦门PX事件进行分析。它突破单纯的科学、环保意义，是我国民主决策的典范。政府对PX事件的有效解决体现了政府工作对民意的尊重和民主的尊敬与尊崇。
五、案例分析——厦门PX事件
厦门PX二甲苯化工项目，投资108亿。是在大连市政府、市委支持下建设的芳烃联合机器装置，目的是振兴东北老工业基地，实现东北沿海经济地带的对外发展新格局。
（一）起因
该项目选址位于海沧区，临近两所大学，安全范围内人口超过10万。如果发生泄漏或爆炸，厦门百万人口将面临危险。因此，2007年3月，厦门大学赵玉芬教授联合105名全国政协委员发起“关于厦门海沧PX项目迁址建议的提案”。 （二）经过
6月1日市民集体抵制PX项目，示威人士占据主要街道，手举“抵制PX项目，保市民健康，保厦门环境”、“要求停建，不要缓建”等字样的横幅，要求政府终止兴建化工厂的计划，直到地方政府宣布暂停工程为止。
6月7日，国家环保总局组织各方专家从厦门整体的区域规划出发，对PX化工项目进行二次环评。报告指出，选址南部空间狭小，区域空间布局存在冲突，同时披露了PX项目投资方环评长达五年未验收即投入生产，其污染排放始终没有达到环保标准，不具生产资格。
12月8日，政府在网上开通了“环评报告公众参与”的投票平台。投票结果显示，5.5万人持反对意见，仅有3000人支持项目建设，票数悬殊足以体现项目的可行性。
（三）结果
12月16日，福建省政府针对厦门PX项目问题召开专项会议，综合多项因素，会议最终决定迁建PX项目。
经历了二次环评、公众投票，到最后迁址，地方政府与百姓从博弈到协商再到充分合作，是政府和民众互动的成功典范。
六、基于利益均衡的邻避冲突治理工具选择
“邻避”运动一次次的出现，但解决方式没有实质性的进步。邻避冲突看似和普通的群体性事件没有差异，但其实质是在权利意识和话语权扩大的推动下公民对自身权益维护与公共决策民主透明的诉求。因此，如何应对邻避冲突爆发后所造成的危机，并不是解决冲突的关键所在，政府职能部门有效调节利益分配结构，使公民权益不受损失才能有效平息冲突化解危机。
（一）公众参与的制度性政策工具
长此以往，面对冲突事件政府会首先选择动用司法机关稳住局面，然后逐渐打压控制事态的进一步恶化。但是伴随着公民权利与环保意识的觉醒，简单的物质经济供给已经不能满足公民的需求，他们将需求的关注重点转向健康、环境、财富、权利等多元的满足。因此，政府应当意识到公民抗争的实质所在，不应将邻避冲突看成是狭隘的个人主义或地方主义，而是尽义务去保护弱小群体多方的利益需求。因此，在邻避设施的决策和建设过程中广泛听取民意，不仅是民主政治的要求，更是社会建设的必然趋势。
为了进一步提升民主决策和公共服务的有效性，使公民合法权益在社会建设中不受损害，政府部门当务之急是创建一套公民参与制度，让公共决策在公开公正的阳光行政下运行，使公共政策在政府与社会大众的不断交流与修正中充分体现其价值。
（二）环保回馈的激励性政策工具
政府的公共服务职能要求政府提供社会生活所必需的服务设施，政府既要保证设施使用的有效性还要确保设施对社会生活不会造成难以承受的负面影响。但从目前的情况来看，邻避设施的负外部性无法消除，靠单纯的经济补偿无法有效的缓解冲突。因此，政府可以在充分掌握各利益相关方需求前提下，设计一种兼容的政策补偿方案，在同一政策框架下融合诉求不同的各利益主体，使其成本-收益达到最大限度的均衡，这样有利于充分调动各参与方矫正设施负外部性的积极性，从零和博弈走向正向激励，而且有利于纠正政策利益失衡，增进社会利益。
（三）责任强化的内部监管工具
邻避冲突的有效治理不应被狭隘地理解为社会抗争或环境运动的化解与消散，而是政府有效运用政策工具所取得的成效。纵观以上分析，构建公众参与的制度性政策工具与环保回馈的激励性政策工具对公共政策的执行有着不可忽视的作用。公民参与和激励性补偿机制的有效推进得益于信息的分散式传播和良好的治理结构做支撑，要有效治理邻避冲突，政府还需构建强化责任的内部监管制度，应对多重信息壁垒，僵化的科层结构和被忽视的公共资源浪费问题，运用网络信息平台、部门协作网络、定期交流机制等方式实现信息分散、利益均衡、廉政高效的治理目标，以达成民主治理与责任政府的要求。政府内部监管制度的建立，不仅可以有效降低兴建邻避设施引起的社会风险，而且可以有效增强政府的回应与服务能力，提升政府公信力，为打造优质、高效、节约的政府服务体系，实现邻避冲突走向“迎臂效应”提供有力的制度支撑。
参考文献：
[1]陈宝胜.公共政策过程中的邻避冲突及其治理.学海.2012.
[2]陈宝胜.邻避冲突基本理论的反思与重构.西南民族大学学报.2013.
[3]陈庆云.公共政策分析.北京大学出版社. 2011.
[4]孟薇、孔繁斌.邻避冲突的成因分析及其治理工具选择.江苏行政学院学报.2013.
[5]王佃丽、徐晴晴.邻避冲突的属性分析与治理之道——基于邻避研究综述的分析.中国行政管理.2012.
[6]杨秋波.邻避设施决策中公众参与的作用机理与行为分析研究.天津大学.2012.
[7]张乐、童星 .“邻避”冲突管理中的决策困境及其解决思路.中国行政管理.2014.