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[摘 要]公共选择理论对现实中公民参与公共决策的困境问题进行了独特的学理上的解释。提出“理性的无知”导致了公民不参与投票，“集体行动逻辑”是公民不参与团体行动的原因。公共选择理论这些具有启示性的解读为我们解决当代中国公民参与公共决策的困境问题提供了新思路，我们可以从构建公民参与公共决策的信息机制、激励机制与规模问题三方面进行对策分析。
[关键词]公民参与；公共选择理论；信息机制；激励机制
[中图分类号]D09 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2013）11-0055-06
20世纪五六十年代，在西方逐步兴起的公共选择理论将“非市场决策”作为研究的重点，“非市场决策”实际上就是公民通过民主政治过程来决定“公共物品”供给及其数量的公共决策过程。正如在市场经济中，消费者首先要有消费“需求”，这种需求被称为“偏好”，然后才能到市场中去讨价还价，达成成交协议。在政治市场中，公民也必须表现出消费公共物品的需求，才能形成生产这种公共物品的公共决策。如果没有公民个人的消费偏好显示，公共决策就不具有合法性。因此，公共选择理论者特别关注政治中的需求方——公民是如何通过一定的方式参与公共决策过程以表达自己对公共物品的某种需求。公共选择理论将理性人假设应用于选民，认为选民在参与政治活动时以个人利益的最大化为目的，其投票与否以及如何投票要建立在自己成本——收益计算的基础上，基于“理性的无知”，公民会选择不参与投票或不参与公共决策过程。同时，公共选择理论还坚持个人主义方法论，认为个人自利性动机阻碍了人们参加团体行动，进而导致了公民积极、主动参与公共决策的动力困境。可见，公共选择理论揭示了“公民在显示偏好或参与集体行动方面就会面临着难题。”[1]这些具有启示性的困境解读，为我们解决当代中国公民参与公共决策的困境提供了新的思路。
一、“理性的无知”：公民不参与投票
公共选择理论者唐斯运用理性经济人假定提出了“理性的无知”的观点，这一观点在当时遭到很多人反对，但唐斯的模型是实证性而非规范性的，他试图解释和预测选民行为的确存在着“理性无知”，而非规定或判断选民行为就应该是“理性无知”的。为了预测选民行为和公民对公共决策行为的需求，唐斯坚持认为必须理解个人参与公共决策行为的动力和阻力。[2]这一观点深刻地影响着人们解释公民是否参与选举的困惑，也是唐斯对政治科学最有影响的贡献之一。
唐斯认为作为“政治人”的选民，其主要参与政治的活动就是投票，选民在选票箱前的行为与消费者在市场上的行为没有本质的区别，被假定在“政治中理性地行事”。唐斯形象地描绘选民在对待每一情况时，都具有强烈的理性愿望，人们会按他们自己的方式评估政治行为的边际收益和边际成本，然后采取适当的行动。仿佛“都是用一只眼睛盯着收益，用另一只眼睛盯着成本，能够精确地权衡二者”，[3]在唐斯的理性模式中，公共决策中行动的个人既不承担决策和行动的责任，也不承担行动后果的基本影响，在这种环境中的个人选择是不负责的。这是因为投票人是许多选民中的一个，公共决策的结果不是由个人决策所能影响的，而是由多数或过半数投票的规则所决定的，每个人的选择行为既不直接影响他人，也不直接影响自己。而在市场的私人选择中，每个人自己的选择行为将直接影响到他自己的福利。因此，在公共决策中，当人们明知在偏爱表现与结果之间毫无联系时，这就使人毫无兴趣去探听关于候选人的特性，并往往促使他做出基本属于盲目的行为。这就是唐斯所说的“理性无知”。由于选民存在着“理性无知”，个人行为与结果之间并不存在联系，个人参与公共决策就可能不积极，表现出理性冷漠的特征。由此可见，公共选择理论中的理性自利假设可能有助于解释为什么许多人从来就不去投票和为什么在条件不利（投票成本高）的情况下不去投票的真正原由。
唐斯认为选民的政治冷漠和“理性无知”是合理的。当选民认为得不到直接收益或与己关系不大时，他们会放弃参选；当一个人的选票对于有众多选民参加的选举结果无足轻重时，选民会放弃参选；当参与投票的成本过高时，选民也会放弃参选。也就是说，经过了理性计算后的选民在政治上将表现为不积极，特别是选民要了解候选人需要耗费时间、精力去搜集信息，搜集信息需要成本，且这些成本是明显的，相反，投票能给选民所带来的收益则是潜在的。因此，在权衡损益之后，当损失超过获益时，选民的理性行为将使他不去搜集信息，保持对政治、政党和候选人的无知，并且决定不去参加投票，让其他人承担参与成本。反之，则去投票。由于单独一票的无效果性也使个人可以自由地做出其他考虑，也许一个随机事件或是不相关的因素将会决定一个人的选票或是干脆不投票，而不是经过深思熟虑后地谨慎表达偏好。[4]
唐斯认为造成选民在理性上“无知”的根本原因是信息上的“无知”，即缺乏必要的信息。然而，在经济理论中完全信息的假定是非常普及的，认为“所有的购买者和出售者对所有市场上的出价和要价都拥有完全信息。”这种强势假设存在很大争议，因为我们所处的世界包含着不确定性，“缺乏有关过去、现在、将来或假想事件的过程的确切知识。”唐斯在其著作《民主的经济理论》中特别强调了不确定性的理由以及不确定性的作用。认为不确定性是“影响所有人类的活动，特别是经济活动的一个基本力量，对付不确定性是社会中几乎每一个重要制度的一项主要功能。”“不确定性”只有获得足够数量的信息时才可能排除，虽然信息能降低不确定性的强度，但这些信息只有通过消耗稀缺资源才能获得，即信息是有成本的。在公共决策过程中，信息能增加制定正确决策的自信度，一个了解信息的选民不仅拥有与其决策有关的信息，同时还要具备与其决策有关的背景知识。但是，现实中许多参加投票并认识到选举重要性的选民，并没有获得有关选举中问题的充分信息，选民的信息不确定性就在于“投票人并非总能知道政府正在做或可能做什么事情。他们常常不了解政府行为同自己效用收入的关系。”唐斯的“理性无知”理论可以使我们更充分地理解信息的不确定性在公民投票时所施加的障碍与阻力。因此，在讨论如何促使公民参与投票或参与公共决策时，就要以信息不确定性的前提假设为基础。 二、“集体行动逻辑”：公民不参与团体行动
公共选择理论坚持个人主义方法论，认为“尽管集体行动与个体行动遵循着不同的逻辑，个体理性与集体理性之间存在着不一致，但在行为动机上，都符合人的经济人的本性。”[5]这种观点具体来说，就是以个体说明集体，以私人的动机分析团体的行为，将集体行动的发生建立在个人动机的基础之上，认为团体的生命力和能量来源于个体成员为自身谋利的行为动机。公共选择理论的代表人物之一奥尔森认为，团体的规模对人们是否参与团体行为的决定具有非常重要的影响。除此之外，还有其他非规模因素也影响着团体的动员能力。动员更多的成员加入团体是利益集团得以生存和发展的一项重要的根本任务，但团体动员存在着一些限制性约束条件，它阻碍着人们参与到团体中来，这就是著名的“集体行动的逻辑”，公共选择理论具体分析了公民不参与团体行动的“经济人”动机。
1.团体行为关注不可分割和非排他性的收益。当某一团体的公共物品不能分散地或渐进地实现，而只能以铁板一块的形式存在或者以全有全无为基础时，个人参与与否不可能影响团体提供该物品的能力，且这种团体收益不只限于自身成员，特定社会领域内的每个人都能获益，不具有排他性，这就会鼓励理性的搭便车行为，无需承担任何成本的非成员同样可享受团体成员所带来的产品。
2.大集团中的搭便车行为。集体物品是由个体参与所构成的，但在大集团里，个人参与对团体实现其目标能力的影响是微不足道的。个人的贡献与团体总功效不相关，也就暗含着个人参与和团体供给的不相关。同时，个体不加入或退出行为，都使现有成员难以辨别，理性的个体就会向其他人隐瞒自己的决定，从而不会考虑加入团体。如果团体成员难以辨别不加入者，团体就不能对那些搭便车者实施惩罚或消极的选择性激励，对不加入者实施惩罚的概率较低。
3.从不加入行为中获得反向模拟效果。即使一个人决定停留于团体之外不会直接降低团体的生存能力，但如果多数人看到他的行为并模拟的话，他的决定就具有破坏性。一个不加入者就会“引起大变动”，导致大规模的搭便车行为。当这种成倍增加的影响出现时，团体成员和搭便车者都会遭受集体收益更加糟糕的供给，因为团体的有效性下降了。
4.其他潜在成员采取合作的不确定性。人们可能担心，即使他们对团体行动做出了贡献，而与他们处于相同境地、同时也做出决定的人却不会对团体行为有所贡献，那么团体就是无效的，他们自己的贡献也就变得不重要了。团体成员叛逃得越多，就越加剧人们的这种担心。不确定性和叛逃率也提高了潜在团体成员使未来结果打折扣的比率（也就是从加入团体的行为中获得的所有排他性收益，或者遭受团体惩罚而带来的所有成本），这是与当前加入团体的成本相比较而言的。更高的折扣比率进一步破坏了团体实施有条件合作策略的能力。[6]
总之，个人加入团体行动具有明显的自利性动机，成本收益分析导致了参与团体的动力不足，团体规模导致了个体可能采取“搭便车”的策略性行为，选择性激励的失灵、反向模拟效果及合作的不确定性都成为公民参与团体的阻力。
基于以上分析，我们知道公民参与公共决策的方式主要有两种：个人方式（投票与官民接触）与团体方式（参加政党与社团活动），但公共选择理论基于经济人假设与个人主义方法论提出了公民个人不参与投票和公民不参与团体行动都是理性行为的结论，它对现实中公民参与公共决策的困境问题进行了独特的学理上的解释。面对中国公民参与公共决策的困境现实，我们应如何打破困境，寻求新的对策将是未来公共决策改革的主要思路。
三、公民参与公共决策的对策分析——公共选择理论的视角
公共决策是一种集体决策过程，集体决策反映着公民对公共物品的需求，决定着公共物品的供给。“需求决定着供给，供给反映着需求”。公共物品的供需不是通过市场机制反映，而是经由公共决策过程来决定的，它是一个全体公民偏好加总或综合的过程。这就涉及到公共决策中的需求者对公共物品需求表达的问题。在公共选择理论中，公民被视为最主要的公共决策的需求者（demanders），政府被视为公共决策的主要供给者（suppliers）。作为决策需求方的公民，只有积极地参与到公共决策的制定与执行的过程中去，才能充分、有效地表达出公民的意见与需求，这不仅关系着政府所制定的公共政策的民主性与科学性，也关系着公共政策能否有效实施的合法性与合理性问题。同时，还有助于重塑政府与公民的关系，培育公民社会，塑造“良好公民”。公共选择理论非常认同公民参与公共决策的价值，但现实中公民参与公共决策还面临着上述困境，摆脱困境可从构建公民参与公共决策的信息机制、激励机制与规模问题三方面进行深入探讨。
（一）构建公民参与公共决策的信息机制
公共选择理论强调公民不参与投票的一个重要的原因就是信息上的“无知”，缺乏必要的信息，这严重制约了公民参与公共决策的现实可能性。因此，要构建公民参与公共决策的信息机制，从政府自上而下传递信息的角度看，重点是开放政府，拉近官民之间的距离，建立政府信息公开制度，提高政府信息透明度的同时，保证公民的信息知情权；从公民自下而上输入信息的角度看，建立技术专家参与决策的优势平台，以专业知识引领决策科学化；从信息的双向沟通的角度，促使公民在充分掌握信息的基础上，更加理性地表达个体对公共决策的需求要求。
1.要开放政府。政府不是公民的管理者，而是公民的服务者，例如在辽宁省的一些城市中建立了政府一站式服务大厅，24小时为群众服务的“365市民大楼”等，都是便于公民与政府之间交流与沟通的有益尝试。同时，通过网络、电视、报刊或政府公报等多渠道公开政府信息，要便于公民能够及时、全面地了解政府工作的相关信息，提升政府形象，拉近官民之间的亲近距离。
2.建立信息公开制度。增加政府信息透明度，公开信息是公民知情权、参与权与监督权得以实现的前提与保障。信息公开的内容范围（除涉及国家机密外）不以政府是否愿意公开为标准，而以公民迫切希望知晓的信息内容为准则。特别要保障公民对政府的公共收支的合理性与合法性享有监督权与否决权，可建立专门的政府预算与支出网站，定期公示政府开支情况；对重大公共决策支出的合理性与必要性，要召开相关听证会与论证会以及新闻发布会；以代表大会的形式，积极听取各方利益相关人对决策的需求意见，保证决策的公正性与执行力。 3.建立技术专家信息顾问平台。充分利用专家学者在专业上的信息优势，尊重专家学者给出的决策建议与批评，充分发挥知识分子参与政府决策的热情，主动聘请专家担任决策顾问，使各级专家委员会、学术委员会和顾问委员会成为对公共决策起咨询作用的重要组织形式；建立决策前召开常设性的专业咨询会与座谈会的制度，保证决策的科学化与理性化，避免出现低级错误决策；建立决策非可行性论证制度[7]，健全政府决策风险预警机制，在重大决策出台前，提交可行性论证报告的同时进行逆向论证，从正反两方面提出有价值的咨询与建议，对不可预测的情况采取预案处理与防范措施，对决策方案可能带来的负面影响提前引起重视与防范。
4.建立公民信息评估机制。主要体现公民可利用多种渠道不断地将自己对政府决策的评价传输给政府公共部门，由政府汇集相关输入信息，形成反馈意见以回应公民的不同利益要求。例如，建立公民网络评价政府工作及决策效果的评估机制，在政府放权与公民之间建立起双向互动的“G2C”电子政务平台，既降低了公民参与的成本，又提高了公民参与的时效；建立由第三方非政府组织负责的民意调查制度，通过分析相关数据，形成调查报告与政策分析，以便辅助政府及时修改与补充原有决策制度；建立民主恳谈会进行协商、议论决策的制度，扩大公民对公共决策信息的充分了解与参与度，这将解决公民对公共决策需求表达不足的问题；建立反馈公民质询与监督的回应制度，使公民利益诉求表达得到有效上传与信息反馈，便于政府充分了解和把握社会舆情，及时发现公共治理中存在的不足并及时对公民的社会诉求做出回应，使政府对公共决策所造成的任何利益分配或损失承担起相应的职责。
（二）构建公民参与公共决策的激励机制
公共选择理论家奥尔森提出需要建立一种“选择性激励”来驱使大集团中的理性个人采取有利于集体的行为，以解决公民不愿意参与到集体行动（公共决策）的困境。奥尔森认为激励必须是有“选择性”的、具有排他性的，对不同的个体行为要给予有选择性的区别对待，围绕集团目标对参与集体行为（公共决策）或不参与集体行动（公共决策）给予不同的待遇：奖赏或惩戒。恰当地运用“选择性激励”可以消除部分社会成员在集体性行动中的“搭便车”现象，而且“一个优质高效的优好制度框架必定是激励与惩罚的合理均衡，由此方能将个人利已动机整合成社会发展合力。”[8]
1.建立奖赏制度。这一制度肯定了利己动机、尊重了个体偏好，强调个体行为与其自身利益密切相关，稳定的制度奖赏对个人行为选择的具有充分有效性。一方面，保护了利己动机和个人偏好发展的动力，将微观层面的个人利己动机整合成宏观层面的社会发展动力，促进公共决策的形成与集体利益的实现；另一方面，激励着人们自愿形成具有正外部效应的行为，且持续发生与扩散，为个人选择提供了合理的预期与稳定的制度保障。现实当中的奖励既可以是物质性，也可以是社会性、精神性，例如对于参与公共决策的公民可以给予相应的物质奖励，使其体会到参与公共决策将会给个人带来的收益，且收益大于参与行为所支付的成本，西方选举实践中对参加投票的公民派发各种小礼物是很好的例证。社会性与精神性的奖励体现在给予各种社会荣誉、提升社会地位、参与需求得到有效回应等，使个体感到失去的利益或付出的成本得到了补偿和认可，促使公民继续积极参与到公共决策之中。
2.建立惩戒制度。公共选择学派的有些学者认为公民参与除了具有追求利益的内驱力外，集体或组织还必须对其成员保持一种外在强迫力，以便化解其内部一些成员“理性无知”和“搭便车”的策略企图，使集团内和组织中的成员能够协调一致，共同行动，来实现集体目标和公共利益。[9]这种观点强调惩戒的对象是公民，认为公民表达偏好和参与投票等行为不仅是公民的一项权利，同时也是一种责任与义务，受到一定的约束与限制。如俄罗斯宪法中明确规定“俄罗斯联邦的每一位公民在其境内都拥有俄罗斯联邦宪法所规定的所有权利和自由，并承担同等义务。”[10]公民行使参与权利时要受社会长期塑造的基本目标和为社会所普遍接受的价值观念的影响，因此，公民的参与行为应限定在有序、合理的界域之内，以免因过度或不当利己而伤害他人和社会。这就有必要通过建立惩戒制度，预防或约束人们的某些参与投机行为与利己行为。尽管惩戒制度在现实社会发展中发挥着成本低、效果好的显著性功效，但公民参与的惩戒制度却应以消极的方式体现，如象征性的罚款、道德层面上的规劝、反向利益诱导等。这是因为公民有行使参与权的自由和自愿，如果以法律的强制性方式来强迫人们行使或限制其行使参与权，有可能导致负面效应。但必要的惩戒制度是集体对其成员保持行动一致性的外在动力，可以强化公民逐步形成积极参与的行为习惯，“最初的外在制度强制性会逐渐地内化为自觉自愿的某种理念，从而进入某种依赖性的路径循环”，[11]强制这一必要措施培养了公民政治责任感和义务感的同时也逐步培养了公民参与公共决策的政治热情与参政意识，促进民主政治目标的实现。
同时，不可忽视政府也是惩戒制度的对象，作为“经济人”的行政主体为了谋取利益，便会阻碍公民在公共决策中的参与，封锁政府与公民之间沟通的渠道，从而垄断决策过程，增加公民参与的障碍。对于政府干扰或排斥公民参与公共决策的失职责任要给予相应的法律惩戒。目前我国相关的行政法规已有明确的界定，关键是能否切实有效地加以执行惩戒，提供公民积极主动参与公共决策的制度环境与法律保障。
（三）公民参与公共决策的规模问题
公共选择理论家奥尔森提出“选择性激励”仅是在一个特定的规模和范围内作为动员其成员采取行动的手段，如果将其推广到更大的社会范围，对于普遍的大范围的公民参与，“选择性激励”的作用可能是很有限的。因为成员众多，社会或组织难以获得大量的作为选择性物质刺激的手段。[12]集团或组织的规模越大、人员越多，人们为实现集体利益而采取统一行动的可能性就越小，参与的动力就越分散。因此，规模是决定个体的理性追求是否会导致集体行动的决定性因素。比起大集团，小集团能够更好地增进其共同利益。小集团成员少，集团的总成本就更小；小集团的凝聚力比大集团强，内部更容易形成合作；小集团的社会压力和社会激励更有效果，能够更好地增进集体的共同利益。奥尔森认为“某些足够小的集团能够通过一个或多个成员自发和理性的行动提供给自己一定量的集体物品”。[13]所以，集团规模使得小集团与大集团间不仅有着量的不同，还有着质的不同，小集团能够促使成员主动利他而自发地加入到集体行动之中，而大集团不可能从事集体行动。规模问题涉及数量、质量与程度等方面，对公民参与公共决策提供了启示。 1.决策参与主体的数量问题。针对当前我国公民参与的热情不高、参与意识不强的困境，要激励更多的公民主动参与到决策当中来，要从原有动员型参与向主动型参与转变，在参与规模的数量上要有所提升。避免奥斯特罗姆在其著作《公共事物的治理之道》中所指出的：如果所有的参与人都选择不作为，就不会产生集体利益。而只有少数人介入公共领域，公共物品的配置就难以达到最优水平。从制度上保障参与主体规模的扩大与非单一化，调动包括公民个体、政党、立法机关、行政机关、利益集团、社会民间组织等在内的各参与主体的多元化政治输入，在决策信息输入环节体现出政治精英的退却与普通公民大众参与的深入，实现公共决策中政治精英与公民参与的互动与均衡。
2.决策参与质量问题。公民参与并不意味着全民参与，参与者的数量是有限度的，超过这一限度，参与的数量会影响到参与的质量。人数过多就会导致参与中的“搭便车”现象和成本高等消极结果，所以，公民参与的规模应恰到好处，在保证公民参与质量的前提下，扩大公民参与的规模才是根本。公民参与质量与参与者的参与能力、参与过程的全方位性、参与结果的有效性等因素相关。
公民参与能力的提升要通过公民教育与政治实践等方法，从理论上学习政治学的相关知识与技能，从政治参与实践中培养民主参与意识与公民自治精神。
公民参与公共决策的过程应是全方位的，包括决策的制定、执行、监督与反馈等。如果公民仅参与了决策的制定过程，而缺少其他环节就可能导致决策的偏离与虚设，而如果公民仅是决策执行的受动者，而没有参与决策制定的过程也没有监督与反馈的渠道，就可能导致决策的合法性危机。因此，公民参与公共决策的过程应是从输入到输出的全方位过程。
公民参与往往是以公共利益为价值取向的，但基于“经济人”假设，各参与主体的决策输入都将带有其各自的利己动机，政府也可能基于自身利益而在决策输入中存在着“委托——代理”问题。因此，为了更加有效地监督与制约权力滥用，公民必须熟悉并全面掌握监督对象的信息，能够低成本地保障决策结果有效体现公民需求与偏好，而公民最关心与熟知的就是与切身利益密切相关的公共决策领域，所以，应将参与范围限定在一定的空间与时间内，公民参与也应尽可能在其利益相关领域发挥作用，在基层社会或小范围内的参与将能更有效地发挥其作用。
3.公民参与决策的程度问题。公民参与公共决策面临着参与的形式和参与的程度问题的选择，并不是公民参与程度越高越好，要有限度地选择公民参与的范围与程度。要考虑到政府能否驾驭公民参与所带来的影响。参与可能面临的一系列的困境选择：难题一，政府必须决定在多大程度上与公众分享影响力。这不仅要求决策信息的分享，而且更要加强公民对公共决策的直接影响力的分享。难题二，政府必须决定由公众中的谁去参与公共决策过程。他要进行两个方面的选择，一方面是接纳少数人的参与，另一方面是接纳更多人来参与。难题三，政府必须选择特定的公民参与形式与新的参与技术。例如，关键公众的接触；公民大会的讨论；咨询委员会的建议；公民调查的意见；由公民发起的接触以及协商与斡旋等。最后，政府还必须在特定的情况下或在日常工作与公民的接触中管理公共参与。[14]所以，政府要面临着相互竞争的两种需要：一方面，政府要通过公民参与获得公众认可与支持，使决策得以合法而有效地执行；另一方面，政府又要限制公民参与范围与程度，以确保决策质量与决策目标的实现。
目前，政治学界形成了一个普遍性的共识：“任何一个有效运转的组织都需要良好的自上而下以及自下而上的沟通。”并一致认为公民参与具有必然性。但是，公民参与决策需要一定的时间，要经历一个学习的过程。所以，对于公民参与决策的可能性，我们首先需要采取一种平衡的观点，既要认识到“公民参与能够带来重要的收益”，也要认识到可能“导致的严重风险”。同时，“为了促使公民参与优势最大化和风险最小化，需要引入随机性的理论观点，即将公民参与视为根据环境的变化选择不同参与程度，采取不同参与形式的过程。”[15]如果一个决策问题主要考虑的是质量要求，追求公共决策的效能性，就应倾向于采用参与程度较低的决策途径；如果一个决策问题主要考虑公众对政策的可接受性，增加决策的合法性，就应倾向于采用参与程度较高的决策途径。但随着公民参与决策的不断发展，大多数问题都需要获得公众的认可，因此，政府要选择公民广泛参与的公共决策途径，与公民一起共同做出有关某一问题的决定。
公共选择理论以其独特的理论框架在论述公共决策过程时，对公民参与公共决策的若干问题进行了深入探究，尽管其理论的切入点和分析工具与传统政治学有很大不同，但对公民参与公共决策的困境研究和解析却颇有启发意义，引起我们对信息机制、激励机制与规模问题的重视，从新的视角展开相应的对策分析，对解决中国公民参与公共决策的现实问题提供了一定的参考价值。
参考文献：
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责任编辑 宋桂祝
[关键词]公民参与；公共选择理论；信息机制；激励机制
[中图分类号]D09 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2013）11-0055-06
20世纪五六十年代，在西方逐步兴起的公共选择理论将“非市场决策”作为研究的重点，“非市场决策”实际上就是公民通过民主政治过程来决定“公共物品”供给及其数量的公共决策过程。正如在市场经济中，消费者首先要有消费“需求”，这种需求被称为“偏好”，然后才能到市场中去讨价还价，达成成交协议。在政治市场中，公民也必须表现出消费公共物品的需求，才能形成生产这种公共物品的公共决策。如果没有公民个人的消费偏好显示，公共决策就不具有合法性。因此，公共选择理论者特别关注政治中的需求方——公民是如何通过一定的方式参与公共决策过程以表达自己对公共物品的某种需求。公共选择理论将理性人假设应用于选民，认为选民在参与政治活动时以个人利益的最大化为目的，其投票与否以及如何投票要建立在自己成本——收益计算的基础上，基于“理性的无知”，公民会选择不参与投票或不参与公共决策过程。同时，公共选择理论还坚持个人主义方法论，认为个人自利性动机阻碍了人们参加团体行动，进而导致了公民积极、主动参与公共决策的动力困境。可见，公共选择理论揭示了“公民在显示偏好或参与集体行动方面就会面临着难题。”[1]这些具有启示性的困境解读，为我们解决当代中国公民参与公共决策的困境提供了新的思路。
一、“理性的无知”：公民不参与投票
公共选择理论者唐斯运用理性经济人假定提出了“理性的无知”的观点，这一观点在当时遭到很多人反对，但唐斯的模型是实证性而非规范性的，他试图解释和预测选民行为的确存在着“理性无知”，而非规定或判断选民行为就应该是“理性无知”的。为了预测选民行为和公民对公共决策行为的需求，唐斯坚持认为必须理解个人参与公共决策行为的动力和阻力。[2]这一观点深刻地影响着人们解释公民是否参与选举的困惑，也是唐斯对政治科学最有影响的贡献之一。
唐斯认为作为“政治人”的选民，其主要参与政治的活动就是投票，选民在选票箱前的行为与消费者在市场上的行为没有本质的区别，被假定在“政治中理性地行事”。唐斯形象地描绘选民在对待每一情况时，都具有强烈的理性愿望，人们会按他们自己的方式评估政治行为的边际收益和边际成本，然后采取适当的行动。仿佛“都是用一只眼睛盯着收益，用另一只眼睛盯着成本，能够精确地权衡二者”，[3]在唐斯的理性模式中，公共决策中行动的个人既不承担决策和行动的责任，也不承担行动后果的基本影响，在这种环境中的个人选择是不负责的。这是因为投票人是许多选民中的一个，公共决策的结果不是由个人决策所能影响的，而是由多数或过半数投票的规则所决定的，每个人的选择行为既不直接影响他人，也不直接影响自己。而在市场的私人选择中，每个人自己的选择行为将直接影响到他自己的福利。因此，在公共决策中，当人们明知在偏爱表现与结果之间毫无联系时，这就使人毫无兴趣去探听关于候选人的特性，并往往促使他做出基本属于盲目的行为。这就是唐斯所说的“理性无知”。由于选民存在着“理性无知”，个人行为与结果之间并不存在联系，个人参与公共决策就可能不积极，表现出理性冷漠的特征。由此可见，公共选择理论中的理性自利假设可能有助于解释为什么许多人从来就不去投票和为什么在条件不利（投票成本高）的情况下不去投票的真正原由。
唐斯认为选民的政治冷漠和“理性无知”是合理的。当选民认为得不到直接收益或与己关系不大时，他们会放弃参选；当一个人的选票对于有众多选民参加的选举结果无足轻重时，选民会放弃参选；当参与投票的成本过高时，选民也会放弃参选。也就是说，经过了理性计算后的选民在政治上将表现为不积极，特别是选民要了解候选人需要耗费时间、精力去搜集信息，搜集信息需要成本，且这些成本是明显的，相反，投票能给选民所带来的收益则是潜在的。因此，在权衡损益之后，当损失超过获益时，选民的理性行为将使他不去搜集信息，保持对政治、政党和候选人的无知，并且决定不去参加投票，让其他人承担参与成本。反之，则去投票。由于单独一票的无效果性也使个人可以自由地做出其他考虑，也许一个随机事件或是不相关的因素将会决定一个人的选票或是干脆不投票，而不是经过深思熟虑后地谨慎表达偏好。[4]
唐斯认为造成选民在理性上“无知”的根本原因是信息上的“无知”，即缺乏必要的信息。然而，在经济理论中完全信息的假定是非常普及的，认为“所有的购买者和出售者对所有市场上的出价和要价都拥有完全信息。”这种强势假设存在很大争议，因为我们所处的世界包含着不确定性，“缺乏有关过去、现在、将来或假想事件的过程的确切知识。”唐斯在其著作《民主的经济理论》中特别强调了不确定性的理由以及不确定性的作用。认为不确定性是“影响所有人类的活动，特别是经济活动的一个基本力量，对付不确定性是社会中几乎每一个重要制度的一项主要功能。”“不确定性”只有获得足够数量的信息时才可能排除，虽然信息能降低不确定性的强度，但这些信息只有通过消耗稀缺资源才能获得，即信息是有成本的。在公共决策过程中，信息能增加制定正确决策的自信度，一个了解信息的选民不仅拥有与其决策有关的信息，同时还要具备与其决策有关的背景知识。但是，现实中许多参加投票并认识到选举重要性的选民，并没有获得有关选举中问题的充分信息，选民的信息不确定性就在于“投票人并非总能知道政府正在做或可能做什么事情。他们常常不了解政府行为同自己效用收入的关系。”唐斯的“理性无知”理论可以使我们更充分地理解信息的不确定性在公民投票时所施加的障碍与阻力。因此，在讨论如何促使公民参与投票或参与公共决策时，就要以信息不确定性的前提假设为基础。 二、“集体行动逻辑”：公民不参与团体行动
公共选择理论坚持个人主义方法论，认为“尽管集体行动与个体行动遵循着不同的逻辑，个体理性与集体理性之间存在着不一致，但在行为动机上，都符合人的经济人的本性。”[5]这种观点具体来说，就是以个体说明集体，以私人的动机分析团体的行为，将集体行动的发生建立在个人动机的基础之上，认为团体的生命力和能量来源于个体成员为自身谋利的行为动机。公共选择理论的代表人物之一奥尔森认为，团体的规模对人们是否参与团体行为的决定具有非常重要的影响。除此之外，还有其他非规模因素也影响着团体的动员能力。动员更多的成员加入团体是利益集团得以生存和发展的一项重要的根本任务，但团体动员存在着一些限制性约束条件，它阻碍着人们参与到团体中来，这就是著名的“集体行动的逻辑”，公共选择理论具体分析了公民不参与团体行动的“经济人”动机。
1.团体行为关注不可分割和非排他性的收益。当某一团体的公共物品不能分散地或渐进地实现，而只能以铁板一块的形式存在或者以全有全无为基础时，个人参与与否不可能影响团体提供该物品的能力，且这种团体收益不只限于自身成员，特定社会领域内的每个人都能获益，不具有排他性，这就会鼓励理性的搭便车行为，无需承担任何成本的非成员同样可享受团体成员所带来的产品。
2.大集团中的搭便车行为。集体物品是由个体参与所构成的，但在大集团里，个人参与对团体实现其目标能力的影响是微不足道的。个人的贡献与团体总功效不相关，也就暗含着个人参与和团体供给的不相关。同时，个体不加入或退出行为，都使现有成员难以辨别，理性的个体就会向其他人隐瞒自己的决定，从而不会考虑加入团体。如果团体成员难以辨别不加入者，团体就不能对那些搭便车者实施惩罚或消极的选择性激励，对不加入者实施惩罚的概率较低。
3.从不加入行为中获得反向模拟效果。即使一个人决定停留于团体之外不会直接降低团体的生存能力，但如果多数人看到他的行为并模拟的话，他的决定就具有破坏性。一个不加入者就会“引起大变动”，导致大规模的搭便车行为。当这种成倍增加的影响出现时，团体成员和搭便车者都会遭受集体收益更加糟糕的供给，因为团体的有效性下降了。
4.其他潜在成员采取合作的不确定性。人们可能担心，即使他们对团体行动做出了贡献，而与他们处于相同境地、同时也做出决定的人却不会对团体行为有所贡献，那么团体就是无效的，他们自己的贡献也就变得不重要了。团体成员叛逃得越多，就越加剧人们的这种担心。不确定性和叛逃率也提高了潜在团体成员使未来结果打折扣的比率（也就是从加入团体的行为中获得的所有排他性收益，或者遭受团体惩罚而带来的所有成本），这是与当前加入团体的成本相比较而言的。更高的折扣比率进一步破坏了团体实施有条件合作策略的能力。[6]
总之，个人加入团体行动具有明显的自利性动机，成本收益分析导致了参与团体的动力不足，团体规模导致了个体可能采取“搭便车”的策略性行为，选择性激励的失灵、反向模拟效果及合作的不确定性都成为公民参与团体的阻力。
基于以上分析，我们知道公民参与公共决策的方式主要有两种：个人方式（投票与官民接触）与团体方式（参加政党与社团活动），但公共选择理论基于经济人假设与个人主义方法论提出了公民个人不参与投票和公民不参与团体行动都是理性行为的结论，它对现实中公民参与公共决策的困境问题进行了独特的学理上的解释。面对中国公民参与公共决策的困境现实，我们应如何打破困境，寻求新的对策将是未来公共决策改革的主要思路。
三、公民参与公共决策的对策分析——公共选择理论的视角
公共决策是一种集体决策过程，集体决策反映着公民对公共物品的需求，决定着公共物品的供给。“需求决定着供给，供给反映着需求”。公共物品的供需不是通过市场机制反映，而是经由公共决策过程来决定的，它是一个全体公民偏好加总或综合的过程。这就涉及到公共决策中的需求者对公共物品需求表达的问题。在公共选择理论中，公民被视为最主要的公共决策的需求者（demanders），政府被视为公共决策的主要供给者（suppliers）。作为决策需求方的公民，只有积极地参与到公共决策的制定与执行的过程中去，才能充分、有效地表达出公民的意见与需求，这不仅关系着政府所制定的公共政策的民主性与科学性，也关系着公共政策能否有效实施的合法性与合理性问题。同时，还有助于重塑政府与公民的关系，培育公民社会，塑造“良好公民”。公共选择理论非常认同公民参与公共决策的价值，但现实中公民参与公共决策还面临着上述困境，摆脱困境可从构建公民参与公共决策的信息机制、激励机制与规模问题三方面进行深入探讨。
（一）构建公民参与公共决策的信息机制
公共选择理论强调公民不参与投票的一个重要的原因就是信息上的“无知”，缺乏必要的信息，这严重制约了公民参与公共决策的现实可能性。因此，要构建公民参与公共决策的信息机制，从政府自上而下传递信息的角度看，重点是开放政府，拉近官民之间的距离，建立政府信息公开制度，提高政府信息透明度的同时，保证公民的信息知情权；从公民自下而上输入信息的角度看，建立技术专家参与决策的优势平台，以专业知识引领决策科学化；从信息的双向沟通的角度，促使公民在充分掌握信息的基础上，更加理性地表达个体对公共决策的需求要求。
1.要开放政府。政府不是公民的管理者，而是公民的服务者，例如在辽宁省的一些城市中建立了政府一站式服务大厅，24小时为群众服务的“365市民大楼”等，都是便于公民与政府之间交流与沟通的有益尝试。同时，通过网络、电视、报刊或政府公报等多渠道公开政府信息，要便于公民能够及时、全面地了解政府工作的相关信息，提升政府形象，拉近官民之间的亲近距离。
2.建立信息公开制度。增加政府信息透明度，公开信息是公民知情权、参与权与监督权得以实现的前提与保障。信息公开的内容范围（除涉及国家机密外）不以政府是否愿意公开为标准，而以公民迫切希望知晓的信息内容为准则。特别要保障公民对政府的公共收支的合理性与合法性享有监督权与否决权，可建立专门的政府预算与支出网站，定期公示政府开支情况；对重大公共决策支出的合理性与必要性，要召开相关听证会与论证会以及新闻发布会；以代表大会的形式，积极听取各方利益相关人对决策的需求意见，保证决策的公正性与执行力。 3.建立技术专家信息顾问平台。充分利用专家学者在专业上的信息优势，尊重专家学者给出的决策建议与批评，充分发挥知识分子参与政府决策的热情，主动聘请专家担任决策顾问，使各级专家委员会、学术委员会和顾问委员会成为对公共决策起咨询作用的重要组织形式；建立决策前召开常设性的专业咨询会与座谈会的制度，保证决策的科学化与理性化，避免出现低级错误决策；建立决策非可行性论证制度[7]，健全政府决策风险预警机制，在重大决策出台前，提交可行性论证报告的同时进行逆向论证，从正反两方面提出有价值的咨询与建议，对不可预测的情况采取预案处理与防范措施，对决策方案可能带来的负面影响提前引起重视与防范。
4.建立公民信息评估机制。主要体现公民可利用多种渠道不断地将自己对政府决策的评价传输给政府公共部门，由政府汇集相关输入信息，形成反馈意见以回应公民的不同利益要求。例如，建立公民网络评价政府工作及决策效果的评估机制，在政府放权与公民之间建立起双向互动的“G2C”电子政务平台，既降低了公民参与的成本，又提高了公民参与的时效；建立由第三方非政府组织负责的民意调查制度，通过分析相关数据，形成调查报告与政策分析，以便辅助政府及时修改与补充原有决策制度；建立民主恳谈会进行协商、议论决策的制度，扩大公民对公共决策信息的充分了解与参与度，这将解决公民对公共决策需求表达不足的问题；建立反馈公民质询与监督的回应制度，使公民利益诉求表达得到有效上传与信息反馈，便于政府充分了解和把握社会舆情，及时发现公共治理中存在的不足并及时对公民的社会诉求做出回应，使政府对公共决策所造成的任何利益分配或损失承担起相应的职责。
（二）构建公民参与公共决策的激励机制
公共选择理论家奥尔森提出需要建立一种“选择性激励”来驱使大集团中的理性个人采取有利于集体的行为，以解决公民不愿意参与到集体行动（公共决策）的困境。奥尔森认为激励必须是有“选择性”的、具有排他性的，对不同的个体行为要给予有选择性的区别对待，围绕集团目标对参与集体行为（公共决策）或不参与集体行动（公共决策）给予不同的待遇：奖赏或惩戒。恰当地运用“选择性激励”可以消除部分社会成员在集体性行动中的“搭便车”现象，而且“一个优质高效的优好制度框架必定是激励与惩罚的合理均衡，由此方能将个人利已动机整合成社会发展合力。”[8]
1.建立奖赏制度。这一制度肯定了利己动机、尊重了个体偏好，强调个体行为与其自身利益密切相关，稳定的制度奖赏对个人行为选择的具有充分有效性。一方面，保护了利己动机和个人偏好发展的动力，将微观层面的个人利己动机整合成宏观层面的社会发展动力，促进公共决策的形成与集体利益的实现；另一方面，激励着人们自愿形成具有正外部效应的行为，且持续发生与扩散，为个人选择提供了合理的预期与稳定的制度保障。现实当中的奖励既可以是物质性，也可以是社会性、精神性，例如对于参与公共决策的公民可以给予相应的物质奖励，使其体会到参与公共决策将会给个人带来的收益，且收益大于参与行为所支付的成本，西方选举实践中对参加投票的公民派发各种小礼物是很好的例证。社会性与精神性的奖励体现在给予各种社会荣誉、提升社会地位、参与需求得到有效回应等，使个体感到失去的利益或付出的成本得到了补偿和认可，促使公民继续积极参与到公共决策之中。
2.建立惩戒制度。公共选择学派的有些学者认为公民参与除了具有追求利益的内驱力外，集体或组织还必须对其成员保持一种外在强迫力，以便化解其内部一些成员“理性无知”和“搭便车”的策略企图，使集团内和组织中的成员能够协调一致，共同行动，来实现集体目标和公共利益。[9]这种观点强调惩戒的对象是公民，认为公民表达偏好和参与投票等行为不仅是公民的一项权利，同时也是一种责任与义务，受到一定的约束与限制。如俄罗斯宪法中明确规定“俄罗斯联邦的每一位公民在其境内都拥有俄罗斯联邦宪法所规定的所有权利和自由，并承担同等义务。”[10]公民行使参与权利时要受社会长期塑造的基本目标和为社会所普遍接受的价值观念的影响，因此，公民的参与行为应限定在有序、合理的界域之内，以免因过度或不当利己而伤害他人和社会。这就有必要通过建立惩戒制度，预防或约束人们的某些参与投机行为与利己行为。尽管惩戒制度在现实社会发展中发挥着成本低、效果好的显著性功效，但公民参与的惩戒制度却应以消极的方式体现，如象征性的罚款、道德层面上的规劝、反向利益诱导等。这是因为公民有行使参与权的自由和自愿，如果以法律的强制性方式来强迫人们行使或限制其行使参与权，有可能导致负面效应。但必要的惩戒制度是集体对其成员保持行动一致性的外在动力，可以强化公民逐步形成积极参与的行为习惯，“最初的外在制度强制性会逐渐地内化为自觉自愿的某种理念，从而进入某种依赖性的路径循环”，[11]强制这一必要措施培养了公民政治责任感和义务感的同时也逐步培养了公民参与公共决策的政治热情与参政意识，促进民主政治目标的实现。
同时，不可忽视政府也是惩戒制度的对象，作为“经济人”的行政主体为了谋取利益，便会阻碍公民在公共决策中的参与，封锁政府与公民之间沟通的渠道，从而垄断决策过程，增加公民参与的障碍。对于政府干扰或排斥公民参与公共决策的失职责任要给予相应的法律惩戒。目前我国相关的行政法规已有明确的界定，关键是能否切实有效地加以执行惩戒，提供公民积极主动参与公共决策的制度环境与法律保障。
（三）公民参与公共决策的规模问题
公共选择理论家奥尔森提出“选择性激励”仅是在一个特定的规模和范围内作为动员其成员采取行动的手段，如果将其推广到更大的社会范围，对于普遍的大范围的公民参与，“选择性激励”的作用可能是很有限的。因为成员众多，社会或组织难以获得大量的作为选择性物质刺激的手段。[12]集团或组织的规模越大、人员越多，人们为实现集体利益而采取统一行动的可能性就越小，参与的动力就越分散。因此，规模是决定个体的理性追求是否会导致集体行动的决定性因素。比起大集团，小集团能够更好地增进其共同利益。小集团成员少，集团的总成本就更小；小集团的凝聚力比大集团强，内部更容易形成合作；小集团的社会压力和社会激励更有效果，能够更好地增进集体的共同利益。奥尔森认为“某些足够小的集团能够通过一个或多个成员自发和理性的行动提供给自己一定量的集体物品”。[13]所以，集团规模使得小集团与大集团间不仅有着量的不同，还有着质的不同，小集团能够促使成员主动利他而自发地加入到集体行动之中，而大集团不可能从事集体行动。规模问题涉及数量、质量与程度等方面，对公民参与公共决策提供了启示。 1.决策参与主体的数量问题。针对当前我国公民参与的热情不高、参与意识不强的困境，要激励更多的公民主动参与到决策当中来，要从原有动员型参与向主动型参与转变，在参与规模的数量上要有所提升。避免奥斯特罗姆在其著作《公共事物的治理之道》中所指出的：如果所有的参与人都选择不作为，就不会产生集体利益。而只有少数人介入公共领域，公共物品的配置就难以达到最优水平。从制度上保障参与主体规模的扩大与非单一化，调动包括公民个体、政党、立法机关、行政机关、利益集团、社会民间组织等在内的各参与主体的多元化政治输入，在决策信息输入环节体现出政治精英的退却与普通公民大众参与的深入，实现公共决策中政治精英与公民参与的互动与均衡。
2.决策参与质量问题。公民参与并不意味着全民参与，参与者的数量是有限度的，超过这一限度，参与的数量会影响到参与的质量。人数过多就会导致参与中的“搭便车”现象和成本高等消极结果，所以，公民参与的规模应恰到好处，在保证公民参与质量的前提下，扩大公民参与的规模才是根本。公民参与质量与参与者的参与能力、参与过程的全方位性、参与结果的有效性等因素相关。
公民参与能力的提升要通过公民教育与政治实践等方法，从理论上学习政治学的相关知识与技能，从政治参与实践中培养民主参与意识与公民自治精神。
公民参与公共决策的过程应是全方位的，包括决策的制定、执行、监督与反馈等。如果公民仅参与了决策的制定过程，而缺少其他环节就可能导致决策的偏离与虚设，而如果公民仅是决策执行的受动者，而没有参与决策制定的过程也没有监督与反馈的渠道，就可能导致决策的合法性危机。因此，公民参与公共决策的过程应是从输入到输出的全方位过程。
公民参与往往是以公共利益为价值取向的，但基于“经济人”假设，各参与主体的决策输入都将带有其各自的利己动机，政府也可能基于自身利益而在决策输入中存在着“委托——代理”问题。因此，为了更加有效地监督与制约权力滥用，公民必须熟悉并全面掌握监督对象的信息，能够低成本地保障决策结果有效体现公民需求与偏好，而公民最关心与熟知的就是与切身利益密切相关的公共决策领域，所以，应将参与范围限定在一定的空间与时间内，公民参与也应尽可能在其利益相关领域发挥作用，在基层社会或小范围内的参与将能更有效地发挥其作用。
3.公民参与决策的程度问题。公民参与公共决策面临着参与的形式和参与的程度问题的选择，并不是公民参与程度越高越好，要有限度地选择公民参与的范围与程度。要考虑到政府能否驾驭公民参与所带来的影响。参与可能面临的一系列的困境选择：难题一，政府必须决定在多大程度上与公众分享影响力。这不仅要求决策信息的分享，而且更要加强公民对公共决策的直接影响力的分享。难题二，政府必须决定由公众中的谁去参与公共决策过程。他要进行两个方面的选择，一方面是接纳少数人的参与，另一方面是接纳更多人来参与。难题三，政府必须选择特定的公民参与形式与新的参与技术。例如，关键公众的接触；公民大会的讨论；咨询委员会的建议；公民调查的意见；由公民发起的接触以及协商与斡旋等。最后，政府还必须在特定的情况下或在日常工作与公民的接触中管理公共参与。[14]所以，政府要面临着相互竞争的两种需要：一方面，政府要通过公民参与获得公众认可与支持，使决策得以合法而有效地执行；另一方面，政府又要限制公民参与范围与程度，以确保决策质量与决策目标的实现。
目前，政治学界形成了一个普遍性的共识：“任何一个有效运转的组织都需要良好的自上而下以及自下而上的沟通。”并一致认为公民参与具有必然性。但是，公民参与决策需要一定的时间，要经历一个学习的过程。所以，对于公民参与决策的可能性，我们首先需要采取一种平衡的观点，既要认识到“公民参与能够带来重要的收益”，也要认识到可能“导致的严重风险”。同时，“为了促使公民参与优势最大化和风险最小化，需要引入随机性的理论观点，即将公民参与视为根据环境的变化选择不同参与程度，采取不同参与形式的过程。”[15]如果一个决策问题主要考虑的是质量要求，追求公共决策的效能性，就应倾向于采用参与程度较低的决策途径；如果一个决策问题主要考虑公众对政策的可接受性，增加决策的合法性，就应倾向于采用参与程度较高的决策途径。但随着公民参与决策的不断发展，大多数问题都需要获得公众的认可，因此，政府要选择公民广泛参与的公共决策途径，与公民一起共同做出有关某一问题的决定。
公共选择理论以其独特的理论框架在论述公共决策过程时，对公民参与公共决策的若干问题进行了深入探究，尽管其理论的切入点和分析工具与传统政治学有很大不同，但对公民参与公共决策的困境研究和解析却颇有启发意义，引起我们对信息机制、激励机制与规模问题的重视，从新的视角展开相应的对策分析，对解决中国公民参与公共决策的现实问题提供了一定的参考价值。
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责任编辑 宋桂祝