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摘要随着社会经济和民主政治的不断发展,公民参与公共决策日益成为一种普遍而重要的政治现象。在公共政策制定中,公民参与有着重要的价值和意义,但是,公民参与公共政策制定同样面临着难题:专业性和民主性的矛盾、民主和效率的相对、民意的真实性问题等。对此应合理界定公共政策制定中公民参与的限度,不断提升公民参与的水平。
关键词公民参与 公共政策 政府管理
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-193-02
公民参与,通常又称为公共参与、公众参与,就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动,这也是现代民主政治的一种具体表现。在现代社会,公民参与成为公共生活的重要组成部分。公民参与不仅在形式和实质上赋予公民表达自己利益的机会,保证公民获得影响自身生活质量的权利。而且,它更维系了公民与政府之间持续沟通与信任的关系,保证了政府公共政策的合法性基础。
一、公民参与在政策制定中的价值
随着20世纪以来政府与公民关系的深刻变化,使得公民参与成为当代政府管理中不可缺少的环节。公民参与已经成为国际发展话语的主流,因此,公民参与对于公共政策的制定有着重要的价值。
(一)公民参与是现代民主政治的一项基本权利
现代政府理论认为,政府是人们为更好的实现自己的权利和利益而选举出来代表人们利益的机构,作为公共政策制定主体的政府必须在制定公共政策时体现公共意志,而公民參与便是政策更符合公众利益的重要方式之一。虽然公民的权利得到法律的确认,但是这些权利不会自动实现。公民参与是公民争取权利的重要途径,只有通过积极的参与,公民的权利才能得到充分的体现。
(二)公民参与可以使公共政策制定更加科学
公民参与影响之后的公共政策通常会作用于随后的公共生活之中,政策制定者会更加重视民众的意见,根据民众的反馈谨慎的制定公共政策,从而使相关的政策更加符合公民的利益。公民对决策过程的参与,还可以及时发现政策的失误和偏差,及时纠正决策失误,从而使决策更加科学合理。因此,公民参与是提高公共政策质量,提高公民权益的重要手段。
(三)公民参与可以有利于公共政策的实施
公共政策的最终目标在于实施,科学的公共政策除了需要高质量的执行者还需要政策相对人——公民的参与。公民参与在政策执行过程的有效参与不仅能减少政策实施的阻力,而且能提高政策的整体影响。如果公民参与了政策的制定其对政策的认同感就会提高,而且也能起到宣传政策、解释政策的作用,大大提升了政策的覆盖广度,减少政策实施的成本,提高政策实施的效率。
(四)公民参与可以使公民与政府建立良好的沟通渠道
在传统的政府决策模式中,政府是奉行精英主义决策模式,大多数的民众是被排除在政策制定系统之外的,公民与政府缺乏有效的沟通,同时政府制定的一些公共政策一定程度上是缺乏民众的基础,一旦政策实施出现问题,政府必须独自承担政策失误的责任。公民参与下的政策反映了公众的利益诉求,有了一定的公众基础,通过参与机制建立与政府的良好沟通渠道,分担了政策失误的风险。
二、公民参与公共政策的难题
承认政府公共决策中公民参与的价值,但是也必须看到政府公共决策中公民参与所面临的这些矛盾和困境,二者综合起来,才是对公民参与在政府公共决策中的意义和作用的一种全面认识。
(一)公共政策的专业性要求与决策的民主性要求间的矛盾
信息时代的科技发展并不必然导致决策的民主化。信息化的技术工具使得政府的公共决策更加科学,同时也对政府的决策水平提出了更高要求,尤其在极少数专业人士才能进入的专业化领域。对于这些领域内的专业人士来说,他们并不希望不具备专业水平的人参与制定专业内的决策,而这些专业性的政策不可避免会影响到普通民众。专家并不反对民主,但是他们反对无专业水平的民主损害了政策的科学性。像建设水电站这样的重大决策,技术专家的意见和建议起着决定性的作用,很难想象普通公民能在技术含量如此之高的决策项目上体现个人的意见,普通公民毕竟只是“有限理性”的公民,而且完全由社会公众来决定该类决策,对政府来说也是要冒着很大的风险。在某些领域,民主决策只是一种理想,在现实实施中决策总是伴随着许多的不确定因素。但是,决策技术化的倾向也会产生负面的效应:这会导致技术精英左右着这类公共政策的倾向,某些政府决策者会采用技术精英的建议而将民众排斥在决策过程之外,甚至以专家决策的名义使不合理的决策合法化,这样有可能会导致不可估量的损失。
(二)政策参与的广度与决策效率间的矛盾
公共决策过程中公民参与可以使得决策更为合法化和科学化。但是,公民过多的参与公共政策往往会影响决策的效率。一般而言,参与的决策越多,期望发挥作用的人越多,决策中公民参与者增加势必迫使相关运作成本攀升。另外,民意在很多问题上并不能达成一致的意见,甚至是相互冲突的。公民参与政府公共决策,意味着决策者要在汲取民意和及时反馈上投入大量的时间、精力和财力。这种成本的付出有时候被认为是一种无谓的投入。在特定的条件下,民意表达的普遍性与决策科学性所要求的效率之间会形成尖锐的矛盾。以危机决策为例,这是一种非常规决策,也是一种非程序化决策。常规决策是基于相对稳定的外部环境下制定的,公民也是基于稳定的政策保证参与公共政策以促进其科学性与合理性。但是,在一些情况下,突发事件下的危机决策属于非常规的决策,其具有突发性、不确定性、信息有限等特点,这要求决策者在有限的时间内,果断采取措施,过多的参与主体有可能会影响拖延政策制定,最终导致危机的扩大。
(三)民意的真实性与决策的科学性间的矛盾
在大多数情况下,公众的意见能够反映他们的真实需要和利益取向。但是,多数人的意见是否一定是真实的和不容置疑的,大多数人的决定是否一定是正确的。事实表明,未必是正确的,多数人在一些情况下也会同时犯错。现代社会是一个复杂的系统,很多不确定的因素有可能误导公众的认识,大众传媒便是其中之一。大众媒介的强大影响力使其强调的意见容易被受众认知和接受,成为社会上的“多数意见”。其带来了的强制力使任何公开与舆论唱反调的行为陷入孤立状态,所以大多数人在公开言论中避免与舆论发生冲突。“因此,占支配地位的或日益得到支持的意见就会甚至更得势:看到这些趋势并相应地改变自己观点的个人越多,那么一派就显得更占优势,另一派则更是每况愈下。这样,一方表述而另一方沉默的倾向便开始了一个螺旋过程,这种过程不断把一种意见确立为主要的意见。”在此种情况下,由舆论操纵的多数人意见呈压倒性的优势,最终损害了整个社会的批判精神和理性思考能力,而在这种公众舆论的巨大影响下制定出来的公共决策便失去了其科学性。由此可见,公民所处的社会环境对其施加的影响,很大程度上又影响到公民民主参与决策的真实性。
三、提升公民参与公共政策的建议
“公众参与公共决策不仅是一种民主政治价值问题,同时又是民主技术的问题。”政府决策行为兼具有科学管理和民主政治的双重属性,政府应在多方面提升公民参与公共政策的水平。
(一)政府应合理界定公民政策制定中的公众参与者
谁应该参与公共决策这是在公民参与公共决策中政府面临的首要问题,界定合适的公众参与范围对政府这个公共决策者来说非常重要。如果政府只接纳少数的公民参与公共政策,或者只与特定的利益团体的领导人接触,那么,公民参与的效果会大打折扣;但是,过于宽泛的公众参与会耗费大量的时间和资源,同样影响公共决策的达成和公共决策的质量。参与者的文化程度、知识水平、社会地位极其热情都会影响公众参与对公共决策的作用。因此,政府应正确选择能为公共政策提供有用信息、能够影响公共政策的执行并且志愿参与其中的个人和团体参与公共政策,这样才能提高参与质量。
(二)政府应界定在需要公共政策制定中公民参与的范围
“如果一個决策问题主要考虑质量要求,那么我们倾向于采用参与程度较低的决策途径,如果一个问题主要考虑政策的可接受性,那么我们倾向于采用参与程度较高的决策途径。”在一些公众的关注度高、涉及公众利益较大、政策制定者能从公众参与中获得许多重要信息资源的公共政策,而且政策公众的参与有益于此类政策的执行,这一类的政策政府应扩大公众参与广度。如政府针对公共产品进行价格听证的这类政策,这时,政府要就参与公民的相关代表,提供产品一方代表进行界定,对于如何定价,收取多少费用为多方所接受等问题吸收公众意见,以便使决策之后出台的政策更合理,更具执行性。全国性性的公共决策、地方性的公共决策和社区性的公共决策又对参与的公众也有不同的要求。而专业性、结构性较强的,技术含量比较高的这类政策以及时效性要求高、突发性的危机决策,则可以适度减少公众参与,理性采用合适的决策方式。如果引导公众参与了一些不适宜公众参与的公共决策,一方面会影响公共政策的质量,另一方面也会影响公众以后参与公共决策的热情。
(三)政府应着力构建公民参与的机制
要想让公众参与达到预期效果,必须有一套稳定合理的参与机制,而不是让公众凭一腔热情无序地参与。在一些公共决策过程中,各种复杂的因素影响着政策的制定,公民参与的积极性有可能被多种不稳定因素所影响,从而影响公共政策的科学性。因此,必须建立一套完善的参与机制让公民有序的参与到公共决策中来。从政府信息公开,到举行听证,再到公众意见的采纳方式,这都要有一系列的法律和制度作保障,“积极构建公共决策过程中社会公众的外部参与机制,在利益博弈过程中经过多方讨论,沟通意见,彼此容让,并提供他们参政议政的途径和宣泄政治情绪的渠道,在利益得到充分表达并达成相对平衡的基础上将政策诉求传递给决策系统,进而促进决策机关作出公共决策”。只有建立了完善的公民参与平台,这样才能引导公众在公共决策中发挥更大的作用。
参考文献:
[1]贾西津.中国公民参与案例与模式.北京:社会科学文献出版社.2008.
[2]彭健.论公共决策中公众参与的限度.理论经纬.2009(12).
[3][美]麦奎尔,温德尔著.祝建华等译.大众传播模式论.上海:上海译文出版社.1987.
[4]李瑞昌.论市场经济条件下的公众参与公共决策.福建行政学院、福建经济管理干部学院学报.2002(1).
[5][美]约翰·克莱斯·托马斯著.孙柏瑛译.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能和新策略.北京:中国人民大学出版社.2005.
[6]何林生.试论公共决策中参与机制的构建.行政与法.2006(10).
关键词公民参与 公共政策 政府管理
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-193-02
公民参与,通常又称为公共参与、公众参与,就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动,这也是现代民主政治的一种具体表现。在现代社会,公民参与成为公共生活的重要组成部分。公民参与不仅在形式和实质上赋予公民表达自己利益的机会,保证公民获得影响自身生活质量的权利。而且,它更维系了公民与政府之间持续沟通与信任的关系,保证了政府公共政策的合法性基础。
一、公民参与在政策制定中的价值
随着20世纪以来政府与公民关系的深刻变化,使得公民参与成为当代政府管理中不可缺少的环节。公民参与已经成为国际发展话语的主流,因此,公民参与对于公共政策的制定有着重要的价值。
(一)公民参与是现代民主政治的一项基本权利
现代政府理论认为,政府是人们为更好的实现自己的权利和利益而选举出来代表人们利益的机构,作为公共政策制定主体的政府必须在制定公共政策时体现公共意志,而公民參与便是政策更符合公众利益的重要方式之一。虽然公民的权利得到法律的确认,但是这些权利不会自动实现。公民参与是公民争取权利的重要途径,只有通过积极的参与,公民的权利才能得到充分的体现。
(二)公民参与可以使公共政策制定更加科学
公民参与影响之后的公共政策通常会作用于随后的公共生活之中,政策制定者会更加重视民众的意见,根据民众的反馈谨慎的制定公共政策,从而使相关的政策更加符合公民的利益。公民对决策过程的参与,还可以及时发现政策的失误和偏差,及时纠正决策失误,从而使决策更加科学合理。因此,公民参与是提高公共政策质量,提高公民权益的重要手段。
(三)公民参与可以有利于公共政策的实施
公共政策的最终目标在于实施,科学的公共政策除了需要高质量的执行者还需要政策相对人——公民的参与。公民参与在政策执行过程的有效参与不仅能减少政策实施的阻力,而且能提高政策的整体影响。如果公民参与了政策的制定其对政策的认同感就会提高,而且也能起到宣传政策、解释政策的作用,大大提升了政策的覆盖广度,减少政策实施的成本,提高政策实施的效率。
(四)公民参与可以使公民与政府建立良好的沟通渠道
在传统的政府决策模式中,政府是奉行精英主义决策模式,大多数的民众是被排除在政策制定系统之外的,公民与政府缺乏有效的沟通,同时政府制定的一些公共政策一定程度上是缺乏民众的基础,一旦政策实施出现问题,政府必须独自承担政策失误的责任。公民参与下的政策反映了公众的利益诉求,有了一定的公众基础,通过参与机制建立与政府的良好沟通渠道,分担了政策失误的风险。
二、公民参与公共政策的难题
承认政府公共决策中公民参与的价值,但是也必须看到政府公共决策中公民参与所面临的这些矛盾和困境,二者综合起来,才是对公民参与在政府公共决策中的意义和作用的一种全面认识。
(一)公共政策的专业性要求与决策的民主性要求间的矛盾
信息时代的科技发展并不必然导致决策的民主化。信息化的技术工具使得政府的公共决策更加科学,同时也对政府的决策水平提出了更高要求,尤其在极少数专业人士才能进入的专业化领域。对于这些领域内的专业人士来说,他们并不希望不具备专业水平的人参与制定专业内的决策,而这些专业性的政策不可避免会影响到普通民众。专家并不反对民主,但是他们反对无专业水平的民主损害了政策的科学性。像建设水电站这样的重大决策,技术专家的意见和建议起着决定性的作用,很难想象普通公民能在技术含量如此之高的决策项目上体现个人的意见,普通公民毕竟只是“有限理性”的公民,而且完全由社会公众来决定该类决策,对政府来说也是要冒着很大的风险。在某些领域,民主决策只是一种理想,在现实实施中决策总是伴随着许多的不确定因素。但是,决策技术化的倾向也会产生负面的效应:这会导致技术精英左右着这类公共政策的倾向,某些政府决策者会采用技术精英的建议而将民众排斥在决策过程之外,甚至以专家决策的名义使不合理的决策合法化,这样有可能会导致不可估量的损失。
(二)政策参与的广度与决策效率间的矛盾
公共决策过程中公民参与可以使得决策更为合法化和科学化。但是,公民过多的参与公共政策往往会影响决策的效率。一般而言,参与的决策越多,期望发挥作用的人越多,决策中公民参与者增加势必迫使相关运作成本攀升。另外,民意在很多问题上并不能达成一致的意见,甚至是相互冲突的。公民参与政府公共决策,意味着决策者要在汲取民意和及时反馈上投入大量的时间、精力和财力。这种成本的付出有时候被认为是一种无谓的投入。在特定的条件下,民意表达的普遍性与决策科学性所要求的效率之间会形成尖锐的矛盾。以危机决策为例,这是一种非常规决策,也是一种非程序化决策。常规决策是基于相对稳定的外部环境下制定的,公民也是基于稳定的政策保证参与公共政策以促进其科学性与合理性。但是,在一些情况下,突发事件下的危机决策属于非常规的决策,其具有突发性、不确定性、信息有限等特点,这要求决策者在有限的时间内,果断采取措施,过多的参与主体有可能会影响拖延政策制定,最终导致危机的扩大。
(三)民意的真实性与决策的科学性间的矛盾
在大多数情况下,公众的意见能够反映他们的真实需要和利益取向。但是,多数人的意见是否一定是真实的和不容置疑的,大多数人的决定是否一定是正确的。事实表明,未必是正确的,多数人在一些情况下也会同时犯错。现代社会是一个复杂的系统,很多不确定的因素有可能误导公众的认识,大众传媒便是其中之一。大众媒介的强大影响力使其强调的意见容易被受众认知和接受,成为社会上的“多数意见”。其带来了的强制力使任何公开与舆论唱反调的行为陷入孤立状态,所以大多数人在公开言论中避免与舆论发生冲突。“因此,占支配地位的或日益得到支持的意见就会甚至更得势:看到这些趋势并相应地改变自己观点的个人越多,那么一派就显得更占优势,另一派则更是每况愈下。这样,一方表述而另一方沉默的倾向便开始了一个螺旋过程,这种过程不断把一种意见确立为主要的意见。”在此种情况下,由舆论操纵的多数人意见呈压倒性的优势,最终损害了整个社会的批判精神和理性思考能力,而在这种公众舆论的巨大影响下制定出来的公共决策便失去了其科学性。由此可见,公民所处的社会环境对其施加的影响,很大程度上又影响到公民民主参与决策的真实性。
三、提升公民参与公共政策的建议
“公众参与公共决策不仅是一种民主政治价值问题,同时又是民主技术的问题。”政府决策行为兼具有科学管理和民主政治的双重属性,政府应在多方面提升公民参与公共政策的水平。
(一)政府应合理界定公民政策制定中的公众参与者
谁应该参与公共决策这是在公民参与公共决策中政府面临的首要问题,界定合适的公众参与范围对政府这个公共决策者来说非常重要。如果政府只接纳少数的公民参与公共政策,或者只与特定的利益团体的领导人接触,那么,公民参与的效果会大打折扣;但是,过于宽泛的公众参与会耗费大量的时间和资源,同样影响公共决策的达成和公共决策的质量。参与者的文化程度、知识水平、社会地位极其热情都会影响公众参与对公共决策的作用。因此,政府应正确选择能为公共政策提供有用信息、能够影响公共政策的执行并且志愿参与其中的个人和团体参与公共政策,这样才能提高参与质量。
(二)政府应界定在需要公共政策制定中公民参与的范围
“如果一個决策问题主要考虑质量要求,那么我们倾向于采用参与程度较低的决策途径,如果一个问题主要考虑政策的可接受性,那么我们倾向于采用参与程度较高的决策途径。”在一些公众的关注度高、涉及公众利益较大、政策制定者能从公众参与中获得许多重要信息资源的公共政策,而且政策公众的参与有益于此类政策的执行,这一类的政策政府应扩大公众参与广度。如政府针对公共产品进行价格听证的这类政策,这时,政府要就参与公民的相关代表,提供产品一方代表进行界定,对于如何定价,收取多少费用为多方所接受等问题吸收公众意见,以便使决策之后出台的政策更合理,更具执行性。全国性性的公共决策、地方性的公共决策和社区性的公共决策又对参与的公众也有不同的要求。而专业性、结构性较强的,技术含量比较高的这类政策以及时效性要求高、突发性的危机决策,则可以适度减少公众参与,理性采用合适的决策方式。如果引导公众参与了一些不适宜公众参与的公共决策,一方面会影响公共政策的质量,另一方面也会影响公众以后参与公共决策的热情。
(三)政府应着力构建公民参与的机制
要想让公众参与达到预期效果,必须有一套稳定合理的参与机制,而不是让公众凭一腔热情无序地参与。在一些公共决策过程中,各种复杂的因素影响着政策的制定,公民参与的积极性有可能被多种不稳定因素所影响,从而影响公共政策的科学性。因此,必须建立一套完善的参与机制让公民有序的参与到公共决策中来。从政府信息公开,到举行听证,再到公众意见的采纳方式,这都要有一系列的法律和制度作保障,“积极构建公共决策过程中社会公众的外部参与机制,在利益博弈过程中经过多方讨论,沟通意见,彼此容让,并提供他们参政议政的途径和宣泄政治情绪的渠道,在利益得到充分表达并达成相对平衡的基础上将政策诉求传递给决策系统,进而促进决策机关作出公共决策”。只有建立了完善的公民参与平台,这样才能引导公众在公共决策中发挥更大的作用。
参考文献:
[1]贾西津.中国公民参与案例与模式.北京:社会科学文献出版社.2008.
[2]彭健.论公共决策中公众参与的限度.理论经纬.2009(12).
[3][美]麦奎尔,温德尔著.祝建华等译.大众传播模式论.上海:上海译文出版社.1987.
[4]李瑞昌.论市场经济条件下的公众参与公共决策.福建行政学院、福建经济管理干部学院学报.2002(1).
[5][美]约翰·克莱斯·托马斯著.孙柏瑛译.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能和新策略.北京:中国人民大学出版社.2005.
[6]何林生.试论公共决策中参与机制的构建.行政与法.2006(10).