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摘要
针对内蒙古自治区城乡建设用地双增长的不合理现象，在自治区农村牧区宅基地现状的基础上，通过对自治区颁布的农村牧区宅基地相关政策的分析，探讨农村牧区宅基地退出机制的建立与实施。结果表明：宅基地退出政策应该充分考虑农区、牧区及农牧交错区等区域的差异，制定不同区域的宅基地用地标准，通过约束机制、激励补偿机制及多元化资金来源等政策的实施，建立完善的、操作性强的农村牧区宅基地退出机制。
关键词农村牧区宅基地；退出机制；用地标准；约束机制；补偿机制
中图分类号S28；F321文献标识码A文章编号0517-6611（2015）24-253-02
随着内蒙古城镇化建设的快速发展，大量农村人口向城市迁移，城镇建设用地不断增加，但进城人员所占有的宅基地并没有相应的退出，造成了宅基地闲置，同时，也形成了城乡建设用地双增长的不合理局面。因此，建立健全的农村牧区宅基地退出机制，不仅有利于农村牧区宅基地的管理工作，促进建设用地节约集约利用，而且对城镇化进程的有序推进具有积极作用。
内蒙古自治区地处我国北部边疆，属亚洲中部蒙古高原的东南部及其周沿地带，地势高平，由东北向西南斜伸，以大兴安岭、阴山、贺兰山及龙首山为骨架，构成了内蒙古的“脊梁”。内蒙古辖区共12个盟市，2个计划单列市，包括101个旗县，根据生产劳作方式的不同，可将内蒙古划分为农区、牧区及农牧交错区。由于农区和牧区在生活习惯、生产劳作方式等方面存在很大的差异，因此，在建立农村牧区宅基地退出机制时，要充分考虑农牧分区不同所产生的影响。
1 内蒙古农村牧区宅基地现状
内蒙古辖区面积11 273.38万hm2，其中村庄用地75.10万hm2，占总土地面积的0.66%，占城镇村及工况用地的57.58%。2013年内蒙古农业人口1 347.14万，占总人口的58.82%，人均农村居民点用地557.46 m2，大大超过了《城市用地分类与规划建设用地标准》与《村镇规划标准》所提出的人均建设用地标准的上限（150 m2）。
以2013年内蒙古自治区土地利用变更调查数据中耕地、牧草地的比例作为区分农区、牧区及农牧交错区的参考指标，耕地中以水田和水浇地为主，牧草地中以天然草地和人工牧草地为主，耕地面积占总土地面积的25%以上，牧草地面积占总土地面积的40%以下的即认定为农区；牧草地面积占总土地面积的40%以上，耕地面积占总土地面积的5%以下的认定为牧区；其他比例情况认定为农牧交错区。根据这种方法区分，内蒙古农区包括西辽河平原、土默特平原及河套平原范围内的21个旗县（市、区），牧区包括呼伦贝尔高原、锡林郭勒高原、乌兰察布高原、阿拉善高原、鄂尔多斯高原、毛乌素沙地及乌海工矿牧区范围内的35个旗县（市、区），农牧交错区包括燕山丘陵农牧区、阴山丘陵农牧区及鄂尔多斯东部农牧区范围内的45个旗县（市、区）。分区后，计算得到2013年内蒙古人均居民点用地（表1）。由表1可知，内蒙古农区人均居民点用地521.20 m2，牧区人均居民点用地960.70 m2，农牧交错区人均居民点用地523.01 m2，均远超出全国平均水平，其中牧区人均居民点用地最大，比农区和农牧交错区高出近1倍。这是由于内蒙古长期以来地广人稀，用地模式粗放，农村居民点布局零乱，分布分散，特别是在以放牧为主要经济来源、需要在家中设置牲口圈的牧区，人均农村居民点用地超标更为严重。
2内蒙古农村牧区宅基地退出政策分析
我国《土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户一宅”、“宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。目前，内蒙古自治区并未出台宅基地用地面积的相关标准，以全国人均标准来看，自治区人均宅基地面积严重超标。在其他对农村牧区宅基地退出具有重要影响的政策方面，自治区自2000年以来根据国家政策要求及区域发展需要，先后出台了生态移民、城乡建设用地增减挂钩、旗县（市、区）废弃居民点和工矿废弃地复垦调整利用及农村集体土地确权登记发证等政策。
2.1城乡建设用地增减挂钩试点
2004年国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），要求将城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，并于2008年由国土资源部颁布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号），进一步加强对城乡建设用地的统筹管理工作。在此基础上，内蒙古国土资源厅2009年颁布了《内蒙古自治区城乡建设用地增减挂钩工作管理办法（试行）》（内国土资发〔2009〕81号），并在通辽市开鲁县及鄂尔多斯市杭锦旗先后开展了试点工作。2011～2012年，开鲁县周转指标共315.58 hm2，杭锦旗周转指标220.00 hm2，全部由政府负责实施，但由于农牧民搬迁难度大、拆旧复垦成本高、资金不足等问题，试点拆旧区复垦工作均未按时完成。
2.2旗县（市、区）废弃居民点和工矿废弃地复垦调整利用
2012年自治区国土资源厅颁布“关于印发《内蒙古自治区废弃居民点和工矿废弃地复垦调整利用工作方案》、《旗县（市、区）废弃居民点和工矿废弃地复垦调整利用实施规划编制要点》的通知”（内国土资字〔2012〕119号），在全区范围内开展废弃农村居民点和工况废弃地复垦调整利用，共复垦废弃农村居民点23 257.27 hm2，占农村居民点总面积的310%。其优点在于，以废弃的农村居民点为主体，既不违背农牧民的意愿，又达到了宅基地退出及节约集约利用土地的目的。但其缺点在于，由地方政府投资复垦的单一模式，难以保障资金来源，尤其是在经济困难的旗县，资金筹措困难容易影响地方政府落实政策的积极性。
2.3生态移民
2000年内蒙古开始实施生态移民政策，以牧民为主要对象，通过将牧民异地安置、禁牧等措施，达到恢复、保护草场的目的。2000和2001年，阿拉善盟和锡林浩特盟分别实施了大规模的生态移民，从生态角度来看，把生态脆弱区的牧民迁移出去，对生态保护和生态恢复起到了显著的效果；从经济角度来看，生态移民的费用由政府承担，对政府财政造成了一定的压力；但从社会角度来看，迁移出去的牧民难以在短时间内适应农业劳作，生活水平及经济收入有下降的趋势，部分地区的牧民由于生活所迫，又搬回原来的放牧区。因此，如何保障生态移民前期工作的资金来源，解决迁出牧民的就业及收入问题，是生态移民政策是否成功、能否持续实施的关键。 2.4集体土地确权登记发证
2012年内蒙古自治区人民政府办公厅印发了《关于做好农村牧区集体土地确权登记发证工作的通知》（内政办发〔2012〕41号），要求到2015年全面完成农村牧区集体土地确权登记发证工作，同时完成国有土地使用权确权登记发证工作，实现城乡土地登记全覆盖。集体土地确权登记发证是核查农村牧区宅基地面积的途径，也是促使一户多宅、非法占用、面积超标的宅基地退出的有效手段。由于目前自治区没有关于宅基地用地面积的标准，因此，在集体土地确权登记发证工作开展前应做好宅基地用地标准测算工作，出台相关的法律法规，对超标宅基地退出进行法律约束。
3 宅基地退出基本思路及措施
建立农村牧区宅基地退出机制的目的是通过相关政策的引导，使有条件、有意愿的农牧民腾退现有的闲置宅基地，从而改变城乡建设用地长期“双增长”的不合理现象。根据目前农村居民点现状及相应的政策，可以退出的居民点主要包括3种情况：一是历史遗留的已经废弃的宅基地，已经在城镇就业、有稳定经济来源的农牧民所闲置的宅基地和地处偏远、交通电力设施等基础设施落后的宅基地；二是为了保护生态环境而进行生态移民所需要退出的宅基地；三是非法占用的宅基地及不符合“一户一宅”政策、面积超标的宅基地。针对这3种情况，建立农村牧区宅基地退出机制首先要在自治区范围内根据农牧分区不同及区域现状制定宅基地用地面积标准，并在此基础上，建立相应的约束机制和补偿机制，使农牧民主动退出非法占用、面积超标或闲置的宅基地，通过建立政府主导、企业推动、市场配置的资金保障体系，保证农村牧区宅基地退出后复垦的资金来源。
3.1建立不同区域农村牧区宅基地用地标准
1989年10月，《内蒙古自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十四条规定“苏木、乡（镇）、嘎查（村）居民住宅用地（包括住房、杂屋、厕所、庭院）一户一处”，并根据人均耕地面积的多少来确定每户宅基地的面积，上限为每户500 m2，此规定现已失效。但新标准的制定同样可以采用这种方法，在农区以人均耕地面积作为参考指标，在牧区以人均牧草地面积作为参考指标，在充分调研的基础上，根据农区、牧区及农牧交错区现状农村牧区宅基地用地的特点，制定合理的宅基地用地标准。制定方案可以采用自治区仅制定上限标准，各盟市、旗县可根据当地实际情况另行规定，但不得超过自治区上限标准，或由自治区根据农牧分区不同制定不同区域的宅基地面积上限标准，各盟市统一执行此标准。从标准统一的角度来看，由自治区统一制定宅基地用地标准更佳，但同时需要充分考虑区域经济条件、生产生活习惯及宅基地现状等因素。
3.2建立有效的约束机制
建立农村牧区宅基地使用的约束机制，目的是要约束一户多宅、面积超标等非法占用宅基地的情况，具体可以概括为2点：一是对多占用的宅基地及面积超标部分进行收费。对于合法取得、面积不超标准的宅基地仍然按照国家法律规定无偿分配使用，对于超出标准的宅基地进行收费，建立指标外宅基地有偿使用制度，收费标准按照地区经济发展水平制定，促使宅基地超标的农牧区主动退出超标部分。二是严格宅基地申请资格审查。建立严格的宅基地资格审查制度，对申请新宅基地的农牧民资格进行严格审查，从使用源头遏制非法宅基地的使用。
3.3建立激励性的补偿机制
原则上农村牧区宅基地退出补偿针对的主体为合法取得的宅基地，对于非法取得或面积超标的宅基地应该无偿收回，但在实际操作过程中需要对地上建筑物及附属设施进行一定的补偿，一方面激励农牧民配合宅基地的退出，另一方面将农牧民的损失降到最低。在补偿标准方面，由于目前宅基地还没有进入土地市场进行交易、流转，其市场价值无法得到充分体现，因此，无法通过市场价值来确定其补偿的标准。中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”，所以，在宅基地价值评估时遵循宅基地与国有土地“同权同价”的原则，充分考虑区位因素，从宅基地、地上建筑物及附属设施两方面进行评估，以便区分合法宅基地与非法宅基地退出所需补偿的差别。对于将宅基地全部退出的农牧民，则要对其从就
业、社会保障等方面进行长远考虑，将农牧民纳入城镇社会保障体系。
3.4建立多元化的资金保障体系
目前，宅基地退出所需要的资金均是由政府承担。从自治区城乡建设用地增减挂钩、废弃居民点和工矿废弃地调整利用及生态移民政策在实施过程中所产生的问题来看，单一的资金来源渠道不仅对政府财政造成了很大的负担，同时也是部分地区（如杭锦旗增减挂钩及锡林郭勒盟生态移民等）最终未能按照既定目标实现宅基地退出的主要原因。因此，由政府部门作为宅基地退出的行政主体，负责宅基地退出前期准备、规划及实施的统一安排，用地企业作为实施主体，承担部分或全部宅基地退出过程中所产生的复垦费、补偿费等，剩余用地指标可通过进入土地交易市场进行市场配置、流转的方式获取一定的资金。建立政府主导、企业推动、市场配置的多元化资金来源，不仅解决了宅基地退出资金筹措困难的问题，实现了农村牧区宅基地的节约集约用地，还为急需落地建设的企业腾出了用地指标，增加了当地农牧民的就业机会和经济收入，并通过市场配置，最大限度地体现了农牧民宅基地的财产权益。
4 结论
针对城乡建设用地双增长的不合理现象以及城镇建设用地供需矛盾问题，内蒙古自治区根据本区社会经济发展情况，先后出台了态移民、城乡建设用地增减挂钩、旗县（市、区）废弃居民点和工矿废弃地复垦调整利用等政策措施，积极探索农村牧区宅基地的退出机制，取得了一定的成效，同时也发现了一些问题。以上政策的实施对农村牧区宅基地退出产生了一定的积极影响，但由于在实际操作过程中没有更详细的法律法规进行规范、资金来源单一、未落实农牧民就业及社会保障等问题，造成部分牧民重新返回原放牧区进行居住、农牧民上访等社会不稳定因素，为下一步农村牧区宅基地退出机制的建立指明了重点和方向。
农村牧区宅基地退出机制的建立与实施，需要国家层面及自治区层面相关政策的支持。由于自治区在生产劳作方式及生活习惯等方面存在差异，所以，在制定自治区层面的政策时要充分考虑农牧分区对政策实施的影响，根据农区、牧区及农牧交错区的区域划分制定不同的农村牧区宅基地用地面积标准，重点解决牧区牧民退出宅基地后的就业及生活保障问题。
该研究从内蒙古自治区农村牧区宅基地现状入手，分析了自治区农村牧区宅基地的总量、人均宅基地面积，并通过对自治区进行农区、牧区及农牧交错区的分区，得出不同区域人均宅基地面积。在现状的基础上，通过对自治区农村牧区宅基地退出相关政策的分析，总结出自治区在农村牧区宅基地退出过程中所取得的成效及面临的问题，探索自治区基于不同农村牧区宅基地用地标准的、约束机制与补偿激励机制共存的、多元化资金保障的农村宅基地退出机制。
参考文献
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针对内蒙古自治区城乡建设用地双增长的不合理现象，在自治区农村牧区宅基地现状的基础上，通过对自治区颁布的农村牧区宅基地相关政策的分析，探讨农村牧区宅基地退出机制的建立与实施。结果表明：宅基地退出政策应该充分考虑农区、牧区及农牧交错区等区域的差异，制定不同区域的宅基地用地标准，通过约束机制、激励补偿机制及多元化资金来源等政策的实施，建立完善的、操作性强的农村牧区宅基地退出机制。
关键词农村牧区宅基地；退出机制；用地标准；约束机制；补偿机制
中图分类号S28；F321文献标识码A文章编号0517-6611（2015）24-253-02
随着内蒙古城镇化建设的快速发展，大量农村人口向城市迁移，城镇建设用地不断增加，但进城人员所占有的宅基地并没有相应的退出，造成了宅基地闲置，同时，也形成了城乡建设用地双增长的不合理局面。因此，建立健全的农村牧区宅基地退出机制，不仅有利于农村牧区宅基地的管理工作，促进建设用地节约集约利用，而且对城镇化进程的有序推进具有积极作用。
内蒙古自治区地处我国北部边疆，属亚洲中部蒙古高原的东南部及其周沿地带，地势高平，由东北向西南斜伸，以大兴安岭、阴山、贺兰山及龙首山为骨架，构成了内蒙古的“脊梁”。内蒙古辖区共12个盟市，2个计划单列市，包括101个旗县，根据生产劳作方式的不同，可将内蒙古划分为农区、牧区及农牧交错区。由于农区和牧区在生活习惯、生产劳作方式等方面存在很大的差异，因此，在建立农村牧区宅基地退出机制时，要充分考虑农牧分区不同所产生的影响。
1 内蒙古农村牧区宅基地现状
内蒙古辖区面积11 273.38万hm2，其中村庄用地75.10万hm2，占总土地面积的0.66%，占城镇村及工况用地的57.58%。2013年内蒙古农业人口1 347.14万，占总人口的58.82%，人均农村居民点用地557.46 m2，大大超过了《城市用地分类与规划建设用地标准》与《村镇规划标准》所提出的人均建设用地标准的上限（150 m2）。
以2013年内蒙古自治区土地利用变更调查数据中耕地、牧草地的比例作为区分农区、牧区及农牧交错区的参考指标，耕地中以水田和水浇地为主，牧草地中以天然草地和人工牧草地为主，耕地面积占总土地面积的25%以上，牧草地面积占总土地面积的40%以下的即认定为农区；牧草地面积占总土地面积的40%以上，耕地面积占总土地面积的5%以下的认定为牧区；其他比例情况认定为农牧交错区。根据这种方法区分，内蒙古农区包括西辽河平原、土默特平原及河套平原范围内的21个旗县（市、区），牧区包括呼伦贝尔高原、锡林郭勒高原、乌兰察布高原、阿拉善高原、鄂尔多斯高原、毛乌素沙地及乌海工矿牧区范围内的35个旗县（市、区），农牧交错区包括燕山丘陵农牧区、阴山丘陵农牧区及鄂尔多斯东部农牧区范围内的45个旗县（市、区）。分区后，计算得到2013年内蒙古人均居民点用地（表1）。由表1可知，内蒙古农区人均居民点用地521.20 m2，牧区人均居民点用地960.70 m2，农牧交错区人均居民点用地523.01 m2，均远超出全国平均水平，其中牧区人均居民点用地最大，比农区和农牧交错区高出近1倍。这是由于内蒙古长期以来地广人稀，用地模式粗放，农村居民点布局零乱，分布分散，特别是在以放牧为主要经济来源、需要在家中设置牲口圈的牧区，人均农村居民点用地超标更为严重。
2内蒙古农村牧区宅基地退出政策分析
我国《土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户一宅”、“宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。目前，内蒙古自治区并未出台宅基地用地面积的相关标准，以全国人均标准来看，自治区人均宅基地面积严重超标。在其他对农村牧区宅基地退出具有重要影响的政策方面，自治区自2000年以来根据国家政策要求及区域发展需要，先后出台了生态移民、城乡建设用地增减挂钩、旗县（市、区）废弃居民点和工矿废弃地复垦调整利用及农村集体土地确权登记发证等政策。
2.1城乡建设用地增减挂钩试点
2004年国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），要求将城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，并于2008年由国土资源部颁布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号），进一步加强对城乡建设用地的统筹管理工作。在此基础上，内蒙古国土资源厅2009年颁布了《内蒙古自治区城乡建设用地增减挂钩工作管理办法（试行）》（内国土资发〔2009〕81号），并在通辽市开鲁县及鄂尔多斯市杭锦旗先后开展了试点工作。2011～2012年，开鲁县周转指标共315.58 hm2，杭锦旗周转指标220.00 hm2，全部由政府负责实施，但由于农牧民搬迁难度大、拆旧复垦成本高、资金不足等问题，试点拆旧区复垦工作均未按时完成。
2.2旗县（市、区）废弃居民点和工矿废弃地复垦调整利用
2012年自治区国土资源厅颁布“关于印发《内蒙古自治区废弃居民点和工矿废弃地复垦调整利用工作方案》、《旗县（市、区）废弃居民点和工矿废弃地复垦调整利用实施规划编制要点》的通知”（内国土资字〔2012〕119号），在全区范围内开展废弃农村居民点和工况废弃地复垦调整利用，共复垦废弃农村居民点23 257.27 hm2，占农村居民点总面积的310%。其优点在于，以废弃的农村居民点为主体，既不违背农牧民的意愿，又达到了宅基地退出及节约集约利用土地的目的。但其缺点在于，由地方政府投资复垦的单一模式，难以保障资金来源，尤其是在经济困难的旗县，资金筹措困难容易影响地方政府落实政策的积极性。
2.3生态移民
2000年内蒙古开始实施生态移民政策，以牧民为主要对象，通过将牧民异地安置、禁牧等措施，达到恢复、保护草场的目的。2000和2001年，阿拉善盟和锡林浩特盟分别实施了大规模的生态移民，从生态角度来看，把生态脆弱区的牧民迁移出去，对生态保护和生态恢复起到了显著的效果；从经济角度来看，生态移民的费用由政府承担，对政府财政造成了一定的压力；但从社会角度来看，迁移出去的牧民难以在短时间内适应农业劳作，生活水平及经济收入有下降的趋势，部分地区的牧民由于生活所迫，又搬回原来的放牧区。因此，如何保障生态移民前期工作的资金来源，解决迁出牧民的就业及收入问题，是生态移民政策是否成功、能否持续实施的关键。 2.4集体土地确权登记发证
2012年内蒙古自治区人民政府办公厅印发了《关于做好农村牧区集体土地确权登记发证工作的通知》（内政办发〔2012〕41号），要求到2015年全面完成农村牧区集体土地确权登记发证工作，同时完成国有土地使用权确权登记发证工作，实现城乡土地登记全覆盖。集体土地确权登记发证是核查农村牧区宅基地面积的途径，也是促使一户多宅、非法占用、面积超标的宅基地退出的有效手段。由于目前自治区没有关于宅基地用地面积的标准，因此，在集体土地确权登记发证工作开展前应做好宅基地用地标准测算工作，出台相关的法律法规，对超标宅基地退出进行法律约束。
3 宅基地退出基本思路及措施
建立农村牧区宅基地退出机制的目的是通过相关政策的引导，使有条件、有意愿的农牧民腾退现有的闲置宅基地，从而改变城乡建设用地长期“双增长”的不合理现象。根据目前农村居民点现状及相应的政策，可以退出的居民点主要包括3种情况：一是历史遗留的已经废弃的宅基地，已经在城镇就业、有稳定经济来源的农牧民所闲置的宅基地和地处偏远、交通电力设施等基础设施落后的宅基地；二是为了保护生态环境而进行生态移民所需要退出的宅基地；三是非法占用的宅基地及不符合“一户一宅”政策、面积超标的宅基地。针对这3种情况，建立农村牧区宅基地退出机制首先要在自治区范围内根据农牧分区不同及区域现状制定宅基地用地面积标准，并在此基础上，建立相应的约束机制和补偿机制，使农牧民主动退出非法占用、面积超标或闲置的宅基地，通过建立政府主导、企业推动、市场配置的资金保障体系，保证农村牧区宅基地退出后复垦的资金来源。
3.1建立不同区域农村牧区宅基地用地标准
1989年10月，《内蒙古自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十四条规定“苏木、乡（镇）、嘎查（村）居民住宅用地（包括住房、杂屋、厕所、庭院）一户一处”，并根据人均耕地面积的多少来确定每户宅基地的面积，上限为每户500 m2，此规定现已失效。但新标准的制定同样可以采用这种方法，在农区以人均耕地面积作为参考指标，在牧区以人均牧草地面积作为参考指标，在充分调研的基础上，根据农区、牧区及农牧交错区现状农村牧区宅基地用地的特点，制定合理的宅基地用地标准。制定方案可以采用自治区仅制定上限标准，各盟市、旗县可根据当地实际情况另行规定，但不得超过自治区上限标准，或由自治区根据农牧分区不同制定不同区域的宅基地面积上限标准，各盟市统一执行此标准。从标准统一的角度来看，由自治区统一制定宅基地用地标准更佳，但同时需要充分考虑区域经济条件、生产生活习惯及宅基地现状等因素。
3.2建立有效的约束机制
建立农村牧区宅基地使用的约束机制，目的是要约束一户多宅、面积超标等非法占用宅基地的情况，具体可以概括为2点：一是对多占用的宅基地及面积超标部分进行收费。对于合法取得、面积不超标准的宅基地仍然按照国家法律规定无偿分配使用，对于超出标准的宅基地进行收费，建立指标外宅基地有偿使用制度，收费标准按照地区经济发展水平制定，促使宅基地超标的农牧区主动退出超标部分。二是严格宅基地申请资格审查。建立严格的宅基地资格审查制度，对申请新宅基地的农牧民资格进行严格审查，从使用源头遏制非法宅基地的使用。
3.3建立激励性的补偿机制
原则上农村牧区宅基地退出补偿针对的主体为合法取得的宅基地，对于非法取得或面积超标的宅基地应该无偿收回，但在实际操作过程中需要对地上建筑物及附属设施进行一定的补偿，一方面激励农牧民配合宅基地的退出，另一方面将农牧民的损失降到最低。在补偿标准方面，由于目前宅基地还没有进入土地市场进行交易、流转，其市场价值无法得到充分体现，因此，无法通过市场价值来确定其补偿的标准。中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”，所以，在宅基地价值评估时遵循宅基地与国有土地“同权同价”的原则，充分考虑区位因素，从宅基地、地上建筑物及附属设施两方面进行评估，以便区分合法宅基地与非法宅基地退出所需补偿的差别。对于将宅基地全部退出的农牧民，则要对其从就
业、社会保障等方面进行长远考虑，将农牧民纳入城镇社会保障体系。
3.4建立多元化的资金保障体系
目前，宅基地退出所需要的资金均是由政府承担。从自治区城乡建设用地增减挂钩、废弃居民点和工矿废弃地调整利用及生态移民政策在实施过程中所产生的问题来看，单一的资金来源渠道不仅对政府财政造成了很大的负担，同时也是部分地区（如杭锦旗增减挂钩及锡林郭勒盟生态移民等）最终未能按照既定目标实现宅基地退出的主要原因。因此，由政府部门作为宅基地退出的行政主体，负责宅基地退出前期准备、规划及实施的统一安排，用地企业作为实施主体，承担部分或全部宅基地退出过程中所产生的复垦费、补偿费等，剩余用地指标可通过进入土地交易市场进行市场配置、流转的方式获取一定的资金。建立政府主导、企业推动、市场配置的多元化资金来源，不仅解决了宅基地退出资金筹措困难的问题，实现了农村牧区宅基地的节约集约用地，还为急需落地建设的企业腾出了用地指标，增加了当地农牧民的就业机会和经济收入，并通过市场配置，最大限度地体现了农牧民宅基地的财产权益。
4 结论
针对城乡建设用地双增长的不合理现象以及城镇建设用地供需矛盾问题，内蒙古自治区根据本区社会经济发展情况，先后出台了态移民、城乡建设用地增减挂钩、旗县（市、区）废弃居民点和工矿废弃地复垦调整利用等政策措施，积极探索农村牧区宅基地的退出机制，取得了一定的成效，同时也发现了一些问题。以上政策的实施对农村牧区宅基地退出产生了一定的积极影响，但由于在实际操作过程中没有更详细的法律法规进行规范、资金来源单一、未落实农牧民就业及社会保障等问题，造成部分牧民重新返回原放牧区进行居住、农牧民上访等社会不稳定因素，为下一步农村牧区宅基地退出机制的建立指明了重点和方向。
农村牧区宅基地退出机制的建立与实施，需要国家层面及自治区层面相关政策的支持。由于自治区在生产劳作方式及生活习惯等方面存在差异，所以，在制定自治区层面的政策时要充分考虑农牧分区对政策实施的影响，根据农区、牧区及农牧交错区的区域划分制定不同的农村牧区宅基地用地面积标准，重点解决牧区牧民退出宅基地后的就业及生活保障问题。
该研究从内蒙古自治区农村牧区宅基地现状入手，分析了自治区农村牧区宅基地的总量、人均宅基地面积，并通过对自治区进行农区、牧区及农牧交错区的分区，得出不同区域人均宅基地面积。在现状的基础上，通过对自治区农村牧区宅基地退出相关政策的分析，总结出自治区在农村牧区宅基地退出过程中所取得的成效及面临的问题，探索自治区基于不同农村牧区宅基地用地标准的、约束机制与补偿激励机制共存的、多元化资金保障的农村宅基地退出机制。
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