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为了配合上海市人大常委会开展“促进制造业转型升级”专项监督，2016年上半年市人大财经委委托上海社科院经济所开展了“上海制造业发展评估”的课题研究，希望从反思国际大都市制造业发展历程尤其是当前“制造业回归”趋势中汲取经验，对本市制造业在城市经济演进中的作用、制造业内部结构变化和产业竞争力进行研判，为制造业转型升级提供启示。
全球国际大都市制造业回归及提升趋势
全球国际大都市在从制造中心向服务中心演进过程中，都先后经历了制造业回落过程，并带来了较为严重的经济后果。为此，各地区均制定了“制造业回归”计划，制造业回归成为区域新一轮经济发展的普遍趋势。
（一）“制造业衰退”的周期分析
城市发展不仅是经济总量的增长，更是一个结构不断优化的过程。国际大都市发展历程已经基本证实了第三产业替代第二产业，从制造业中心向服务中心演进的整体趋势，这种趋势对第二产业尤其是制造业的地位形成了巨大冲击。包括东京、纽约、伦敦等大都市在工业化后期，先后经历了从制造中心向服务中心的城市经济转型演进，期间城市制造产业衰退期跨度为10至15年左右。
（二）“制造业回归”的原因剖析
2008年全球金融危机后，国际大都市开始重新审视制造业在城市发展中的地位和作用，其背景和动因总结为以下几点：
第一，应对经济危机负面冲击的现实选择。金融危机导致以金融和服务为主导产业的纽约、伦敦等大都市遭遇经济衰退、失业及财政负担加重，而城市本身在“去工业化”之前积累的制造业固有规模、就业优势和发展潜力使之成为政府拉动经济增长、实现经济结构调整、促进就业的首选。
第二，对“虚拟”经济与“实体”经济关系的重新思考。在英美等国遭受金融危机巨大影响时，德国经济迅速恢复，在2010年取得了近20年来最高的3.6%增长，其重要支撑是高达83.6%的核心工业企业生产设备利用率，政府和企业对专业和熟练技术产业工人的重视与保留，车辆、机械设备和化工产品旺盛的出口规模。西方国家意识到，虚拟经济是不可持续的，而以制造业为核心的实体经济才是保持国家竞争力和经济健康发展的基础，并从传统制造业的改造、新兴产业部门的建立出发，来调整国家经济发展的方向，创造新的经济增长点。
第三，面对新兴经济体崛起，占据新一轮经济制高点的长远战略谋划。一些国际大都市大幅增加基础设施、研发、教育、技能培训投入，全力支持生物技术、风力发电、纳米技术、空间技术、电动汽车等为代表的高新技术和高新产业，力图在制造业领域重新建立对新兴经济大国的竞争优势，保持在未来全球产业和经济发展中的游戏规则制定者的地位。
（三）全球国际大都市“制造业回归”的目标及实施路径
综合各典型城市的制造业回归目标发现，稳定性、多样性、高附加性通常是这些城市在制定回归战略时最关注的目标。即：能创造更多财富、稳定就业机会的知识主导型、高附加值型的制造业，能接纳高技能劳动力、在创新、生产率和优质运作方面享有举世公认声誉的制造业，能够呈现“强大多样性的经济”。
在实施路径上，首先，对接国家战略，强化顶层设计。主要提出战略规划、资金补贴、政策倾斜等措施，重点发展中小制造企业、出口制造行业和高科技制造业，同时扶持钢铁、汽车等传统制造业。其次，运用政策手段，激励市场主体。一是鼓励私人企业投资，构建国家创新技术网络；二是建立产学研相结合的技术创新体制；三是扩大出口和贸易保护，推动制造业产品的贸易平衡。
（四）国际大都市“制造业回归”的规律经验
第一，在全球技术革新和经济格局重塑过程中，国际大都市“制造业回归”的实质发生了深刻变化。国际大都市的“制造业回归”实质是要发展以高新技术推进的高端、先进制造业，实现制造业的升级，从制造业的现代化、高级化和清洁化中寻找增长点，以此奠定未来经济长期繁荣和可持续发展的基础。
第二，城市制造业在城市经济中的作用被重新定义，其评价标准发生了重大改变，制造业对实际经济增长贡献率成为主要评价指标。
第三，城市制造业回归将帮助城市发展进入“服务制造化”的新阶段，金融、制造、对外贸易将形成区域经济发展中的“三架马车”。
第四，企业规模上，城市从“集聚制造业的城市”向“孵化制造业的城市”转型，中小型、专业、高附加值企业将成为城市制造业新主体。
第五，空间布局上，中心城区制造业门类更加趋向于与服务业相结合，与区域产业布局或服务城市有关的大型制造企业将在城市外围形成城市副中心和地区中心。
上海制造业发展现状评估及趋势判断
从城市经济演进阶段看，上海正处在从制造中心向服务中心的转型后期，在全球产业升级和国内经济转型的双重压力下，制造业下降幅度可能更快，恢复周期更长，上海制造业发展下行的趋势在近期还将持续。
从上海制造业发展近期运营趋势来看，一是上海制造业目前正处于低谷，“筑底”工作尚未完成，“十三五”前半段将继续下行。二是随着上海服务业发展加快，服务业和制造业的比重差距将进一步拉大，服务业将会对制造业形成“挤出效应”。到2015年底工业增加值占生产总值的比例仅为32%，而第三产业占比达到了67.8%。三是上海制造业发展五年规划中，政策效应往往体现在第一年的“强刺激”上，边际效应在后几年减少。
从内部结构看，上海制造业转型正处于“真空期”，原6个重点行业对区域经济的支撑日显乏力，新的战略性新兴产业受到外部“双重积压”，无法形成新的经济支柱。上海制造业主体结构不合理，工业化时期规模生产的惯性依然严重，市场配置资源的能力不强。一是过于依赖政府，市场发育不足；二是技术过于依赖外资，创新能级不强；三是过于依赖国资，民营企业激励不够。
从国内竞争力看，一是自2008年以来，六大高新技术产业增加值一直仅在17%左右；二是本土企业缺少核心技术与知识产权，处于价值链低端，2012年上海高新技术产业的利润率水平仅为全国平均水平的50.53%；三是企业研发机构数量少，投入严重不足，2011年和2012年研发经费总支出仅占主营业务收入的1.08%和1.52%；四是全球影响力的高科技、高成长本土企业较稀缺。
从国际竞争力看，将全球100个著名城市及54个代表性都市产业作为样本，上海制造业总指数得分0.449，排名全球45位。上海制造业贸易产品大多处于全球价值链低端，重点产业嵌入全球价值链深度不够，提升全球价值链缺乏核心动力。
上海制造业发展的对策建议
目前，上海经济发展遇上发展瓶颈：人口红利基本结束、政策红利效用减退、要素成本居高不下、投资周期正逢低谷。要实现上海制造业提升，建议：
第一，以价值链为核心，引领上海制造业发展。主要是弃“大（量）”求“精（质）”，提升产业核心竞争力。集聚重点领域、产业链重点环节、优势资源，提升关键领域的自主创新能力，形成自主品牌，提升核心竞争力。
第二，优化主体结构，完善区域产业格局。一是大企业率先转型引领，形成区域制造服务化范式。二是全力打造隐形冠军，抢占全球价值链高端。高度重视科技型中小企业的发展，提供共性技术服务平台和解决方案，打造全世界创新型中小企业集聚中心。三是扩大外资区域投资规模。
第三，着力政策引导，深化互联网对传统产业的改造。一是互联网服务业的深度发展需要传统经济资源要素的支撑。上海凭借实体经济高度发达、大型高端企业云集、基础产业体系完备、各类生产性要素禀赋充足、市场化资源配置机制完善等优势，极有可能成为新型互联网生产性服务企业首选的聚集地。如果从技术应用、服务内容、商业模式等方面不断提升上海互联网服务业，上海有望成为下一阶段互联网制造业发展的中心。二是上海较高的城市消费能力为新型消费制成品发展提供市场。
第四，强化对接合作，提升跨区资源配置能力。上海制造业应该形成整合长三角制造能级的能力。一是实现从重视产品制造研发到重视智能制造系统建设的转变。二是实现从国际分工规则的执行者到制定者的转变。 （执笔：汤蕴懿，上海社科院经济研究所副研究员；张瑞涵，上海社科院经济研究所博士研究生）
全球国际大都市制造业回归及提升趋势
全球国际大都市在从制造中心向服务中心演进过程中，都先后经历了制造业回落过程，并带来了较为严重的经济后果。为此，各地区均制定了“制造业回归”计划，制造业回归成为区域新一轮经济发展的普遍趋势。
（一）“制造业衰退”的周期分析
城市发展不仅是经济总量的增长，更是一个结构不断优化的过程。国际大都市发展历程已经基本证实了第三产业替代第二产业，从制造业中心向服务中心演进的整体趋势，这种趋势对第二产业尤其是制造业的地位形成了巨大冲击。包括东京、纽约、伦敦等大都市在工业化后期，先后经历了从制造中心向服务中心的城市经济转型演进，期间城市制造产业衰退期跨度为10至15年左右。
（二）“制造业回归”的原因剖析
2008年全球金融危机后，国际大都市开始重新审视制造业在城市发展中的地位和作用，其背景和动因总结为以下几点：
第一，应对经济危机负面冲击的现实选择。金融危机导致以金融和服务为主导产业的纽约、伦敦等大都市遭遇经济衰退、失业及财政负担加重，而城市本身在“去工业化”之前积累的制造业固有规模、就业优势和发展潜力使之成为政府拉动经济增长、实现经济结构调整、促进就业的首选。
第二，对“虚拟”经济与“实体”经济关系的重新思考。在英美等国遭受金融危机巨大影响时，德国经济迅速恢复，在2010年取得了近20年来最高的3.6%增长，其重要支撑是高达83.6%的核心工业企业生产设备利用率，政府和企业对专业和熟练技术产业工人的重视与保留，车辆、机械设备和化工产品旺盛的出口规模。西方国家意识到，虚拟经济是不可持续的，而以制造业为核心的实体经济才是保持国家竞争力和经济健康发展的基础，并从传统制造业的改造、新兴产业部门的建立出发，来调整国家经济发展的方向，创造新的经济增长点。
第三，面对新兴经济体崛起，占据新一轮经济制高点的长远战略谋划。一些国际大都市大幅增加基础设施、研发、教育、技能培训投入，全力支持生物技术、风力发电、纳米技术、空间技术、电动汽车等为代表的高新技术和高新产业，力图在制造业领域重新建立对新兴经济大国的竞争优势，保持在未来全球产业和经济发展中的游戏规则制定者的地位。
（三）全球国际大都市“制造业回归”的目标及实施路径
综合各典型城市的制造业回归目标发现，稳定性、多样性、高附加性通常是这些城市在制定回归战略时最关注的目标。即：能创造更多财富、稳定就业机会的知识主导型、高附加值型的制造业，能接纳高技能劳动力、在创新、生产率和优质运作方面享有举世公认声誉的制造业，能够呈现“强大多样性的经济”。
在实施路径上，首先，对接国家战略，强化顶层设计。主要提出战略规划、资金补贴、政策倾斜等措施，重点发展中小制造企业、出口制造行业和高科技制造业，同时扶持钢铁、汽车等传统制造业。其次，运用政策手段，激励市场主体。一是鼓励私人企业投资，构建国家创新技术网络；二是建立产学研相结合的技术创新体制；三是扩大出口和贸易保护，推动制造业产品的贸易平衡。
（四）国际大都市“制造业回归”的规律经验
第一，在全球技术革新和经济格局重塑过程中，国际大都市“制造业回归”的实质发生了深刻变化。国际大都市的“制造业回归”实质是要发展以高新技术推进的高端、先进制造业，实现制造业的升级，从制造业的现代化、高级化和清洁化中寻找增长点，以此奠定未来经济长期繁荣和可持续发展的基础。
第二，城市制造业在城市经济中的作用被重新定义，其评价标准发生了重大改变，制造业对实际经济增长贡献率成为主要评价指标。
第三，城市制造业回归将帮助城市发展进入“服务制造化”的新阶段，金融、制造、对外贸易将形成区域经济发展中的“三架马车”。
第四，企业规模上，城市从“集聚制造业的城市”向“孵化制造业的城市”转型，中小型、专业、高附加值企业将成为城市制造业新主体。
第五，空间布局上，中心城区制造业门类更加趋向于与服务业相结合，与区域产业布局或服务城市有关的大型制造企业将在城市外围形成城市副中心和地区中心。
上海制造业发展现状评估及趋势判断
从城市经济演进阶段看，上海正处在从制造中心向服务中心的转型后期，在全球产业升级和国内经济转型的双重压力下，制造业下降幅度可能更快，恢复周期更长，上海制造业发展下行的趋势在近期还将持续。
从上海制造业发展近期运营趋势来看，一是上海制造业目前正处于低谷，“筑底”工作尚未完成，“十三五”前半段将继续下行。二是随着上海服务业发展加快，服务业和制造业的比重差距将进一步拉大，服务业将会对制造业形成“挤出效应”。到2015年底工业增加值占生产总值的比例仅为32%，而第三产业占比达到了67.8%。三是上海制造业发展五年规划中，政策效应往往体现在第一年的“强刺激”上，边际效应在后几年减少。
从内部结构看，上海制造业转型正处于“真空期”，原6个重点行业对区域经济的支撑日显乏力，新的战略性新兴产业受到外部“双重积压”，无法形成新的经济支柱。上海制造业主体结构不合理，工业化时期规模生产的惯性依然严重，市场配置资源的能力不强。一是过于依赖政府，市场发育不足；二是技术过于依赖外资，创新能级不强；三是过于依赖国资，民营企业激励不够。
从国内竞争力看，一是自2008年以来，六大高新技术产业增加值一直仅在17%左右；二是本土企业缺少核心技术与知识产权，处于价值链低端，2012年上海高新技术产业的利润率水平仅为全国平均水平的50.53%；三是企业研发机构数量少，投入严重不足，2011年和2012年研发经费总支出仅占主营业务收入的1.08%和1.52%；四是全球影响力的高科技、高成长本土企业较稀缺。
从国际竞争力看，将全球100个著名城市及54个代表性都市产业作为样本，上海制造业总指数得分0.449，排名全球45位。上海制造业贸易产品大多处于全球价值链低端，重点产业嵌入全球价值链深度不够，提升全球价值链缺乏核心动力。
上海制造业发展的对策建议
目前，上海经济发展遇上发展瓶颈：人口红利基本结束、政策红利效用减退、要素成本居高不下、投资周期正逢低谷。要实现上海制造业提升，建议：
第一，以价值链为核心，引领上海制造业发展。主要是弃“大（量）”求“精（质）”，提升产业核心竞争力。集聚重点领域、产业链重点环节、优势资源，提升关键领域的自主创新能力，形成自主品牌，提升核心竞争力。
第二，优化主体结构，完善区域产业格局。一是大企业率先转型引领，形成区域制造服务化范式。二是全力打造隐形冠军，抢占全球价值链高端。高度重视科技型中小企业的发展，提供共性技术服务平台和解决方案，打造全世界创新型中小企业集聚中心。三是扩大外资区域投资规模。
第三，着力政策引导，深化互联网对传统产业的改造。一是互联网服务业的深度发展需要传统经济资源要素的支撑。上海凭借实体经济高度发达、大型高端企业云集、基础产业体系完备、各类生产性要素禀赋充足、市场化资源配置机制完善等优势，极有可能成为新型互联网生产性服务企业首选的聚集地。如果从技术应用、服务内容、商业模式等方面不断提升上海互联网服务业，上海有望成为下一阶段互联网制造业发展的中心。二是上海较高的城市消费能力为新型消费制成品发展提供市场。
第四，强化对接合作，提升跨区资源配置能力。上海制造业应该形成整合长三角制造能级的能力。一是实现从重视产品制造研发到重视智能制造系统建设的转变。二是实现从国际分工规则的执行者到制定者的转变。 （执笔：汤蕴懿，上海社科院经济研究所副研究员；张瑞涵，上海社科院经济研究所博士研究生）