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2007年10月28日,第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定,该决定自2008年4月1日起施行。时间相隔不到5年,2012年8月31日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议再次通过修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定,该决定自2013年1月1日起施行。
在本次修改法律之前,《最高人民法院、最高人民检察院关于对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》于2011年3月10日开始执行,检察系统欢呼这是一次里程碑式的进步,进而期许以此为阶,民事诉讼法的修改能在抗诉制度、诉讼中的违法情形、执行监督、公益诉讼等四个方面加强检察监督的规定,从国家基本法律的层面加以确认,并进一步细化。
从本次法律修改的结果来看,检察权在民事诉讼方面的权力有所扩张,但并未达到检察系统的预期,可谓喜忧参半。下面笔者就民事诉讼法修改后对民事行政检察工作的影响进行粗浅的分析:
一、检察机关监督范围的扩展
民事诉讼法第十四条由“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”,至此,相关规定与行政诉讼法的表述相一致。草案说明中,将本条法律修改的目的说的很清楚,“将民事执行活动纳入法律监督”,同时新法第二百三十五条进一步规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”,但遗憾的是,对于检察机关以何种程序和具体方式介入执行监督,并没有明晰的设定。对于公民权利而言,民事法律的空白意味着授权,可以在空白处有相当的自由,但对于代表公权力的国家机关而言,本质上,权力非依法律明文不得作为,这是一个法治国家必须应当遵守的一项原则。没有具体的法律明文对监督模式或机制进行规制,势必只能是依据政策性文件,甚至是实践中自行摸索处理,为未来的立法进行铺垫。
第十四条修改后,结合新法第二百三十五条及第二百零八条第三款“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议”,意味着人民检察院的监督范围扩及到民事诉讼的各个阶段,从案件受理、立案、审判、执行的全程,理论上所有的违法情形都纳入了监督视野,但是抽象的规定有权提出检察建议或有权监督,监督有无强制性则忽略不计,如上所述,缺乏可操作性的具体规定尤其是效力方面的规定,对法律监督而言,是否具有充足性,监督实效如何,对实务实践的指导意义值得商榷。
对调解的监督,吸纳了两高会签文件的内容,限定为“调解书损害国家利益、社会公共利益的”可以监督,国家利益、社会公共利益,本身是个无法清楚而统一理解的概念,分歧明显,实务中如何掌握尺度是个难题。就笔者接触的实际情况而言,无论裁判还是调解,只要确为错案,不管通过什么途径,基层法院对其进行纠正并不存在障碍,也并未进行明确的区分对待。调解本身在法院工作中占据的比例巨大,且与裁判具有相当的共性,在面临检察监督时,加以无法掌握的区分,实在有画蛇添足和人为设置关卡的嫌疑。对比抗诉条件与法院启动再审条件,民事诉讼法的规定也是经历了一个由区分到一致的过程,应予以借鉴,没有必要对裁判和调解书的监督条件进行区分。
新法第五十五条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”,本条规定即为通说的公益诉讼,问题在于法条本身是个非确定性的规范,学界认为检察院理所当然应成为提起公益诉讼的合法主体,但检察院能否据此真正发挥作用还需要其他法律的补充说明,或者等待司法解释的出台。
二、检察机关抗诉制度的变化
首先是同级对等监督的实现,新法规定符合抗诉条件的案件,“可以向同级人民法院提出检察建议”,吸纳了各地检察机关多年实践经验和一直呼吁同级监督同级抗诉的要求,为维护国家法律的统一实施、案件当事人的合法权益,提供了更多的方式和便捷通道。需要指出的是这种检察建议的法律后果并无法律规定,与抗诉相比,显然属于软性监督,其与抗诉之间的关系如何解决值得探讨,例如提出检察建议后,同级法院是否采纳及改判,不采纳和不改判的法律后果,检察机关应如何应对,是否可以与抗诉相衔接等。
其次,新法明确规定了当事人向人民检察院提出申请的三种情形,本质即是当事人必须先行向法院提出申诉,不能直接向人民检察院提出申请。问题是这种向法院申诉是否是先置程序;其中规定的“人民法院逾期未对再审申请作出裁定的”的情形如何起算和掌握;检察院能否通过自行发现的途径发现案源,检察院发现与当事人申请之间的关系能否互相转换?
法律的这一修改,一则若是为成立先置程序,审判机关以重视自我系统内部的修正,来对抗、削弱、排斥外力监督,违反现代法律监督制衡原理,实质可视为立法的倒退;二则法院的工作量会有所增加,连带的舆情反映当不乐观;三则检察院的工作难度随之加大。
第三,民事诉讼法修改前,利害关系人或者说案外人可以做为申诉人到检察机关申诉,新法设立案外第三人撤销诉讼制度,对于检察机关而言,消亡了一部分的利害关系人可以申诉的案源。
第四、新法对当事人申请再审的时效重新作出规定,对检察院发现则无明确规定,如果检察院可以自行发现相关案源,应当比照法院自行发现的规定,理解为不受时间限制。
三、检察机关调查权的法律确认
新法第二百一十条规定“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”,笔者以为这是一个大幅度的进步。一直以来,民事检察工作缺乏法律赋予调查权的强力支撑,主要限于书面审查,为人所诟病。检察院的办案规则和办案规范虽然规定了在民事行政申诉案件审查过程中,可以有限行使调查权,但将调查权的行使作为极特殊的例外,不适应日益发展的检察业务工作局面,尤其是民事诉讼法将检察机关启动抗诉程序的事由条件与法院启动再审程序的条件予以统一,并且新法扩展了检察监督的范围,检察机关行使调查权的机率大幅增加,解决民事检察监督中检察官的调查权,有着重要的现实意义。 检察机关享有调查权,这应该是检察机关作为法律监督机关必备的一项基本权力,也是检察机关工作的一项优势,没有调查权的监督是不完整的监督,是乏力的监督。调查权的行使有助于防止其获取片面信息,利于对案件作出正确的判断,排除受到当事人双方的语言及辩论技巧的影响,避免因双方实际能力不平等而可能造成的某一方占有极大优势,同时,也可避免双方在枝节问题上过多的纠缠以致拖延案件审查,有利于提高诉讼监督效率,积极意义显而易见。
民事检察调查权是检察机关在民事检察过程中,为了最大限度地了解案件的客观事实和审判人员的诉讼活动,脱离案卷等书面材料,对案件的存疑部分进行实地核对、查验的司法权力。它的行使主体是检察机关,具体执行者为审查案件的检察官;行使对象是案件的存疑部分,调查的是焦点问题,而不是案件的整体;行使目的是为了最大限度了解案件的客观事实和审判人员的诉讼活动。这也是区别于法院调查的三个方面。
民事检察调查权具有三种性质:一是复核性,即是对案件中的相关存疑事证进行重复核对,做出法律意义上的真假判断;二是补强性,在案件中证据不足以认定事实的情况下,运用调查权取得补充、强化相关证据的证据,使案件的基本事实能够得到确认;三是权威性,民事检察调查权是检察权在实践中的一项具体体现,基于检察权的公信力,民事检察调查权具备相应的可信度和约束力。
但需要注意的是,检察官作为法律监督者,在审查案件时,必须处于中立位置。检察官一旦从案卷旁离开,开展调查活动,就容易偏离中立者的角色定位,而成为带有倾向性的调查官员。在检察官为核实查证特定一方证据的情况下,其具有的倾向性自不待言,如果检察官撇开双方提供的证据自行调查取证,则容易让申诉双方把矛盾和焦点集中到自己身上,不自觉地成为争端的参与者。
为此,我们必须从调查的启动、范围、方式、证据、强制保证等方面构建更为科学合理的检察官调查制度,制约检察官的调查权,防止检察官角色定位错误,减少检察官过度介入当事人争端的风险。在此前提下,从调查权的启动、行使范围、行使手段、证据采用等方面科学合理的构建民事调查权行使制度,对检察官调查权进行适当的程序规制,以使检察官在民事检察监督中的定位更加合理,监督程序的结构更加平衡。
新的民事诉讼法施行后,笔者认为短期内对民事裁判的监督量将会大幅下滑,重点将会转移到以执行监督为代表的其他诉讼违法行为监督方面。
在本次修改法律之前,《最高人民法院、最高人民检察院关于对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》于2011年3月10日开始执行,检察系统欢呼这是一次里程碑式的进步,进而期许以此为阶,民事诉讼法的修改能在抗诉制度、诉讼中的违法情形、执行监督、公益诉讼等四个方面加强检察监督的规定,从国家基本法律的层面加以确认,并进一步细化。
从本次法律修改的结果来看,检察权在民事诉讼方面的权力有所扩张,但并未达到检察系统的预期,可谓喜忧参半。下面笔者就民事诉讼法修改后对民事行政检察工作的影响进行粗浅的分析:
一、检察机关监督范围的扩展
民事诉讼法第十四条由“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”,至此,相关规定与行政诉讼法的表述相一致。草案说明中,将本条法律修改的目的说的很清楚,“将民事执行活动纳入法律监督”,同时新法第二百三十五条进一步规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”,但遗憾的是,对于检察机关以何种程序和具体方式介入执行监督,并没有明晰的设定。对于公民权利而言,民事法律的空白意味着授权,可以在空白处有相当的自由,但对于代表公权力的国家机关而言,本质上,权力非依法律明文不得作为,这是一个法治国家必须应当遵守的一项原则。没有具体的法律明文对监督模式或机制进行规制,势必只能是依据政策性文件,甚至是实践中自行摸索处理,为未来的立法进行铺垫。
第十四条修改后,结合新法第二百三十五条及第二百零八条第三款“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议”,意味着人民检察院的监督范围扩及到民事诉讼的各个阶段,从案件受理、立案、审判、执行的全程,理论上所有的违法情形都纳入了监督视野,但是抽象的规定有权提出检察建议或有权监督,监督有无强制性则忽略不计,如上所述,缺乏可操作性的具体规定尤其是效力方面的规定,对法律监督而言,是否具有充足性,监督实效如何,对实务实践的指导意义值得商榷。
对调解的监督,吸纳了两高会签文件的内容,限定为“调解书损害国家利益、社会公共利益的”可以监督,国家利益、社会公共利益,本身是个无法清楚而统一理解的概念,分歧明显,实务中如何掌握尺度是个难题。就笔者接触的实际情况而言,无论裁判还是调解,只要确为错案,不管通过什么途径,基层法院对其进行纠正并不存在障碍,也并未进行明确的区分对待。调解本身在法院工作中占据的比例巨大,且与裁判具有相当的共性,在面临检察监督时,加以无法掌握的区分,实在有画蛇添足和人为设置关卡的嫌疑。对比抗诉条件与法院启动再审条件,民事诉讼法的规定也是经历了一个由区分到一致的过程,应予以借鉴,没有必要对裁判和调解书的监督条件进行区分。
新法第五十五条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”,本条规定即为通说的公益诉讼,问题在于法条本身是个非确定性的规范,学界认为检察院理所当然应成为提起公益诉讼的合法主体,但检察院能否据此真正发挥作用还需要其他法律的补充说明,或者等待司法解释的出台。
二、检察机关抗诉制度的变化
首先是同级对等监督的实现,新法规定符合抗诉条件的案件,“可以向同级人民法院提出检察建议”,吸纳了各地检察机关多年实践经验和一直呼吁同级监督同级抗诉的要求,为维护国家法律的统一实施、案件当事人的合法权益,提供了更多的方式和便捷通道。需要指出的是这种检察建议的法律后果并无法律规定,与抗诉相比,显然属于软性监督,其与抗诉之间的关系如何解决值得探讨,例如提出检察建议后,同级法院是否采纳及改判,不采纳和不改判的法律后果,检察机关应如何应对,是否可以与抗诉相衔接等。
其次,新法明确规定了当事人向人民检察院提出申请的三种情形,本质即是当事人必须先行向法院提出申诉,不能直接向人民检察院提出申请。问题是这种向法院申诉是否是先置程序;其中规定的“人民法院逾期未对再审申请作出裁定的”的情形如何起算和掌握;检察院能否通过自行发现的途径发现案源,检察院发现与当事人申请之间的关系能否互相转换?
法律的这一修改,一则若是为成立先置程序,审判机关以重视自我系统内部的修正,来对抗、削弱、排斥外力监督,违反现代法律监督制衡原理,实质可视为立法的倒退;二则法院的工作量会有所增加,连带的舆情反映当不乐观;三则检察院的工作难度随之加大。
第三,民事诉讼法修改前,利害关系人或者说案外人可以做为申诉人到检察机关申诉,新法设立案外第三人撤销诉讼制度,对于检察机关而言,消亡了一部分的利害关系人可以申诉的案源。
第四、新法对当事人申请再审的时效重新作出规定,对检察院发现则无明确规定,如果检察院可以自行发现相关案源,应当比照法院自行发现的规定,理解为不受时间限制。
三、检察机关调查权的法律确认
新法第二百一十条规定“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”,笔者以为这是一个大幅度的进步。一直以来,民事检察工作缺乏法律赋予调查权的强力支撑,主要限于书面审查,为人所诟病。检察院的办案规则和办案规范虽然规定了在民事行政申诉案件审查过程中,可以有限行使调查权,但将调查权的行使作为极特殊的例外,不适应日益发展的检察业务工作局面,尤其是民事诉讼法将检察机关启动抗诉程序的事由条件与法院启动再审程序的条件予以统一,并且新法扩展了检察监督的范围,检察机关行使调查权的机率大幅增加,解决民事检察监督中检察官的调查权,有着重要的现实意义。 检察机关享有调查权,这应该是检察机关作为法律监督机关必备的一项基本权力,也是检察机关工作的一项优势,没有调查权的监督是不完整的监督,是乏力的监督。调查权的行使有助于防止其获取片面信息,利于对案件作出正确的判断,排除受到当事人双方的语言及辩论技巧的影响,避免因双方实际能力不平等而可能造成的某一方占有极大优势,同时,也可避免双方在枝节问题上过多的纠缠以致拖延案件审查,有利于提高诉讼监督效率,积极意义显而易见。
民事检察调查权是检察机关在民事检察过程中,为了最大限度地了解案件的客观事实和审判人员的诉讼活动,脱离案卷等书面材料,对案件的存疑部分进行实地核对、查验的司法权力。它的行使主体是检察机关,具体执行者为审查案件的检察官;行使对象是案件的存疑部分,调查的是焦点问题,而不是案件的整体;行使目的是为了最大限度了解案件的客观事实和审判人员的诉讼活动。这也是区别于法院调查的三个方面。
民事检察调查权具有三种性质:一是复核性,即是对案件中的相关存疑事证进行重复核对,做出法律意义上的真假判断;二是补强性,在案件中证据不足以认定事实的情况下,运用调查权取得补充、强化相关证据的证据,使案件的基本事实能够得到确认;三是权威性,民事检察调查权是检察权在实践中的一项具体体现,基于检察权的公信力,民事检察调查权具备相应的可信度和约束力。
但需要注意的是,检察官作为法律监督者,在审查案件时,必须处于中立位置。检察官一旦从案卷旁离开,开展调查活动,就容易偏离中立者的角色定位,而成为带有倾向性的调查官员。在检察官为核实查证特定一方证据的情况下,其具有的倾向性自不待言,如果检察官撇开双方提供的证据自行调查取证,则容易让申诉双方把矛盾和焦点集中到自己身上,不自觉地成为争端的参与者。
为此,我们必须从调查的启动、范围、方式、证据、强制保证等方面构建更为科学合理的检察官调查制度,制约检察官的调查权,防止检察官角色定位错误,减少检察官过度介入当事人争端的风险。在此前提下,从调查权的启动、行使范围、行使手段、证据采用等方面科学合理的构建民事调查权行使制度,对检察官调查权进行适当的程序规制,以使检察官在民事检察监督中的定位更加合理,监督程序的结构更加平衡。
新的民事诉讼法施行后,笔者认为短期内对民事裁判的监督量将会大幅下滑,重点将会转移到以执行监督为代表的其他诉讼违法行为监督方面。