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摘要 农村征地镇保领域渎职犯罪具有犯罪形式团伙化、犯罪手段趋同化、犯罪现象蔓延化等特征。究其原因，审批工作存在疏漏导致权力运行过度集中、公务公开制度规定不具体导致民主监督缺位是主要的。预防职务犯罪可以从增强法律意识、弥补制度设计缺陷：建立科学权力运行机制，民主监督规定具体化、实行农村信息联动，构筑技术预防机制等三个方面进行。
关键词 农村 征地镇保 渎职犯罪
作者简介：李健，上海市奉贤区人民检察院预防科科长；罗靓燕，上海市奉贤区人民检察院预防科干部。
小城镇社会保险（被征地人员办理户籍农转非和落实社会保障，简称“镇保”）是在城市化进程中，保障小城镇从业人员合法权益的社会保障制度，是一项直接关系被征地人员切身利益、直接影响党和政府形象以及社会稳定的实事工程。然而近年来少数村镇干部利用职务之便，趁相关新政策出台实施处于探索阶段，滥用职权，为不符合办理镇保条件的亲朋好友违规办理镇保，影响了农村的和谐稳定。2008年，上海市某区人民检察院立案查处了农村征地镇保领域滥用职权串案2件4人，预防部门适时启动内部协调机制，提前介入，和反渎局紧密联系，通过查阅案卷，走访纪委，深入村户，深入分析犯罪原因和案件特点，开展了一系列行之有效的预防工作。
一、农村征地镇保领域渎职犯罪的特点分析
（一）犯罪主体特定化——村镇干部成为职务犯罪高发群体
在镇保实际实施过程中，土地测量、镇保名额确定等具体操作的权力都掌握在村镇干部手中，职务犯罪高发群体主要集中于“一线”工作人员。从查处的案件看，犯罪主体均为直接办理镇保的负责人：在村一级，为村党支部书记林某、村委会副主任李某；在镇一级，为镇保办负责人陈某和镇土地管理所副所长朱某。
（二）犯罪形式团伙化——以集体共同犯罪的串案窝案为主
镇保工作涉及土地丈量、面积核准、安置人口核查等多个环节，一个人很难单独完成犯罪，村镇干部往往相互勾结，相互串通，相互包庇，欺上瞒下，集体作案。在这两起查处的镇保案件中，也体现了抱团腐败的现象：镇保办负责人与村委会、村党支部委员会人员相互勾结虚构被征土地，在征地面积核准过程中，土地管理所负责人也卷入犯罪活动。
（三）犯罪手段趋同化——直接虚报冒领为主要做案手法
镇保领域职务犯罪的主要表现一般为虚报冒领，即在无镇保名额的情况下，通过虚报被征用土地面积，直接将不符合办理镇保条件的亲朋好友列入镇保名单，虚构材料向镇保办申请，从而直接侵吞国家财政资金。两起查处的镇保案件中，就是采用虚报被征用土地面积，测算、配置办理镇保名额的方法违规为多名不符合办理镇保条件的人员办理了镇保手续。
（四）犯罪现象蔓延化——涉农镇保职务犯罪呈多发趋势
自镇保政策2003年11月实施以来，截至2008年10月，某区共计为15736名农民办理了镇保。涉及的面广人多，违规办理的现象在其他镇、村也有所存在。就全市角度来讲，近年来，镇保领域职务犯罪也呈多发趋势，检察机关控申部门接到此类举报线索多起，不仅直接危害党和政府支农、惠农政策的实施，而且引发了群众越级上访、集体上访等严重后果。
二、农村征地镇保领域渎职犯罪的原因分析
（一）法律意识淡薄：村干部恣意枉法、村民盲目从权
农村干部群众受教育程度普遍偏低，法律意识淡薄，民主政治意识不强。例如，涉案人员镇保办负责人陈某认为接受村民的请客吃饭并为打过招呼的人违规办理镇保的行为不是犯罪，反而是个人威望在村中得以体现和提升的表现。而村民中不少人纷纷通过走关系想方设法加入镇保，对村干部违规为亲朋好友办理镇保也见怪不怪。
（二）制度设计缺陷：缺少制约机制、民主监督缺位
审批工作存在疏漏导致权力运行过度集中。上级政府在权力下放的时候没有注重限制权力下放的空间，审批工作存在疏漏，导致权力运行过度集中。如在处理历史遗留问题的土地时没有政府的明确批文，基层干部手中有较大的自由裁量权；镇保安置过程中，村委会、镇土地所、区社保局、市社保局之间本是一一相扣、环环制约的，然而各相关审核部门之间却只认“章”办事，只要有“章”，材料齐全，便能得到审批，从而使审批工作流程图成为“溜”程图。
公务公开制度规定不具体导致民主监督缺位。上级政府在权力下放的时候对必要的民主监督制约制度（诸如公示制度、听证制度）规定不太具体，导致村务不公开，信息不对称，无法互相监督，给某些基层干部滥用职权的提供了可乘之机。如镇土地管理所副所长朱某滥用职权一案，所内镇保方面的工作只有朱某一人主管，没有设置拟征用土地公示制度，也没有其他监督人员对征用土地面积进行实地核查，朱某就可以随意盖章，并顺利被区社保局认可。
（三）技术预防滞后：手工操作导致信息核实困难
在实际操作中，对申报镇保名额的审核是通过手工操作进行的，因此，对于申报人的年龄、土地实际使用状况等是否真实难以在技术层面上加以核实，另外，征地养老人数众多也是一个问题：1983年至2003年征地养老的人数才3万余人，而2004年一年就达到了7万余人，如此急增的庞大数字、如此众多的信息依靠繁复的手工操作根本无法核实。
三、农村征地镇保领域渎职犯罪预防对策
（一）增强法律意识：让村干部不敢肆意用权、让村民不再一味从权
强化打击涉农职务犯罪。打击和惩罚是预防职务犯罪的特殊手段。检察机关要充分发挥法律监督的职能，加大惩处力度，构筑法律威慑防线，使农村干部深刻认识到违法犯罪行为的不利后果，并且将查处的涉农职务犯罪案件的惩处情况及时向农村社会公布。对干部是一种威慑，对群众是一种教育。
加强农村法制宣传工作。一方面要强化村镇干部对职务犯罪行为和性质的认识，从根本上认识到职务犯罪的危害性，让思想的“防腐墙”在干部中严密的建立起来；另一方面要提高当地人民群众的法律监督意识。让村民了解什么是职务犯罪、职务犯罪的表现形式和举报方式，让职务犯罪预防体制从上至下有效的建立起来。
（二）弥补制度设计缺陷：建立科学权力运行机制，民主监督规定具体化
规范权力运行，保障依法行政。一是限制基层干部权力。制定诸如《落实镇保程序》，明确规定以“征用谁的土地安置落实谁”为准，并且召开村民代表大会，以“少数服从多数”的原则来确定实施方案，不能有村镇干部说了算。二是明确各级各单位各工作人员的权责。目前镇保工作是由镇政府领导的临时部门办理，有其制度上的缺陷，应在社会保障部门领导、监督下由常设部门办理，可以有效避免临时机构人员责任不清的现状，达到权责明确的结果。三是加强各负责单位各负责人员之间的监督制约。公安、土地、财政、劳动部门在处理镇保事务过程中如果发现某些环节可能存有问题应及时向其主管领导汇报，如果确有职务犯罪的嫌疑，相关领导人员应该及时报告司法机关，由司法机关查处。
拓宽监督渠道，实行公务公开。一是明确村民代表大会制度。镇保工作应该充分听取地方村民的意见和建议，明确规定在办理征地镇保之前均组织村民召开村名代表大会，其中安置方案等重大事项的表决需经2/3以上的村民同意。二是建立健全决策公示制度。镇保工作中，各项政务决策应及时向全村农民公开、公示，以书面的形式通过村委会转达各村民，一方面可以让各村民及时了解现实政策；另一方面可以让村民对征地镇保工作起到积极的社会监督作用。三是建立健全听证制度。在镇保领域，应该建立健全征地镇保听证制度，上级政府部门应在相关的文件中明确听证的主体、对象、范围、程序、法律救济等相关事项，充分发挥群众监督作用减少职务犯罪的发生率。
（三）实行农村信息联动，构筑技术预防机制
科技的应用是现代社会预防犯罪的有效手段，在办理镇保工作中各部门在权责明确的情况之下应更加注重信息的互换、交流等相互配合、监督的工作。力争搭建农村土地征用镇保信息平台，实现镇保工作一体化和信息化，使各部门在办理本部门业务的同时可以查询、了解被办理镇保人员的其他各方面信息，防止具体工作中弄虚作假、违法办理情况的发生，形成监督监管的长效机制。此外，对于被办理镇保人员名单应该由社会保障部门定期在部门网站上对外公布，让村民能够及时了解，及时监督，以便于预防镇保领域职务犯罪的发生，切实保护好广大农民的合法利益。
关键词 农村 征地镇保 渎职犯罪
作者简介：李健，上海市奉贤区人民检察院预防科科长；罗靓燕，上海市奉贤区人民检察院预防科干部。
小城镇社会保险（被征地人员办理户籍农转非和落实社会保障，简称“镇保”）是在城市化进程中，保障小城镇从业人员合法权益的社会保障制度，是一项直接关系被征地人员切身利益、直接影响党和政府形象以及社会稳定的实事工程。然而近年来少数村镇干部利用职务之便，趁相关新政策出台实施处于探索阶段，滥用职权，为不符合办理镇保条件的亲朋好友违规办理镇保，影响了农村的和谐稳定。2008年，上海市某区人民检察院立案查处了农村征地镇保领域滥用职权串案2件4人，预防部门适时启动内部协调机制，提前介入，和反渎局紧密联系，通过查阅案卷，走访纪委，深入村户，深入分析犯罪原因和案件特点，开展了一系列行之有效的预防工作。
一、农村征地镇保领域渎职犯罪的特点分析
（一）犯罪主体特定化——村镇干部成为职务犯罪高发群体
在镇保实际实施过程中，土地测量、镇保名额确定等具体操作的权力都掌握在村镇干部手中，职务犯罪高发群体主要集中于“一线”工作人员。从查处的案件看，犯罪主体均为直接办理镇保的负责人：在村一级，为村党支部书记林某、村委会副主任李某；在镇一级，为镇保办负责人陈某和镇土地管理所副所长朱某。
（二）犯罪形式团伙化——以集体共同犯罪的串案窝案为主
镇保工作涉及土地丈量、面积核准、安置人口核查等多个环节，一个人很难单独完成犯罪，村镇干部往往相互勾结，相互串通，相互包庇，欺上瞒下，集体作案。在这两起查处的镇保案件中，也体现了抱团腐败的现象：镇保办负责人与村委会、村党支部委员会人员相互勾结虚构被征土地，在征地面积核准过程中，土地管理所负责人也卷入犯罪活动。
（三）犯罪手段趋同化——直接虚报冒领为主要做案手法
镇保领域职务犯罪的主要表现一般为虚报冒领，即在无镇保名额的情况下，通过虚报被征用土地面积，直接将不符合办理镇保条件的亲朋好友列入镇保名单，虚构材料向镇保办申请，从而直接侵吞国家财政资金。两起查处的镇保案件中，就是采用虚报被征用土地面积，测算、配置办理镇保名额的方法违规为多名不符合办理镇保条件的人员办理了镇保手续。
（四）犯罪现象蔓延化——涉农镇保职务犯罪呈多发趋势
自镇保政策2003年11月实施以来，截至2008年10月，某区共计为15736名农民办理了镇保。涉及的面广人多，违规办理的现象在其他镇、村也有所存在。就全市角度来讲，近年来，镇保领域职务犯罪也呈多发趋势，检察机关控申部门接到此类举报线索多起，不仅直接危害党和政府支农、惠农政策的实施，而且引发了群众越级上访、集体上访等严重后果。
二、农村征地镇保领域渎职犯罪的原因分析
（一）法律意识淡薄：村干部恣意枉法、村民盲目从权
农村干部群众受教育程度普遍偏低，法律意识淡薄，民主政治意识不强。例如，涉案人员镇保办负责人陈某认为接受村民的请客吃饭并为打过招呼的人违规办理镇保的行为不是犯罪，反而是个人威望在村中得以体现和提升的表现。而村民中不少人纷纷通过走关系想方设法加入镇保，对村干部违规为亲朋好友办理镇保也见怪不怪。
（二）制度设计缺陷：缺少制约机制、民主监督缺位
审批工作存在疏漏导致权力运行过度集中。上级政府在权力下放的时候没有注重限制权力下放的空间，审批工作存在疏漏，导致权力运行过度集中。如在处理历史遗留问题的土地时没有政府的明确批文，基层干部手中有较大的自由裁量权；镇保安置过程中，村委会、镇土地所、区社保局、市社保局之间本是一一相扣、环环制约的，然而各相关审核部门之间却只认“章”办事，只要有“章”，材料齐全，便能得到审批，从而使审批工作流程图成为“溜”程图。
公务公开制度规定不具体导致民主监督缺位。上级政府在权力下放的时候对必要的民主监督制约制度（诸如公示制度、听证制度）规定不太具体，导致村务不公开，信息不对称，无法互相监督，给某些基层干部滥用职权的提供了可乘之机。如镇土地管理所副所长朱某滥用职权一案，所内镇保方面的工作只有朱某一人主管，没有设置拟征用土地公示制度，也没有其他监督人员对征用土地面积进行实地核查，朱某就可以随意盖章，并顺利被区社保局认可。
（三）技术预防滞后：手工操作导致信息核实困难
在实际操作中，对申报镇保名额的审核是通过手工操作进行的，因此，对于申报人的年龄、土地实际使用状况等是否真实难以在技术层面上加以核实，另外，征地养老人数众多也是一个问题：1983年至2003年征地养老的人数才3万余人，而2004年一年就达到了7万余人，如此急增的庞大数字、如此众多的信息依靠繁复的手工操作根本无法核实。
三、农村征地镇保领域渎职犯罪预防对策
（一）增强法律意识：让村干部不敢肆意用权、让村民不再一味从权
强化打击涉农职务犯罪。打击和惩罚是预防职务犯罪的特殊手段。检察机关要充分发挥法律监督的职能，加大惩处力度，构筑法律威慑防线，使农村干部深刻认识到违法犯罪行为的不利后果，并且将查处的涉农职务犯罪案件的惩处情况及时向农村社会公布。对干部是一种威慑，对群众是一种教育。
加强农村法制宣传工作。一方面要强化村镇干部对职务犯罪行为和性质的认识，从根本上认识到职务犯罪的危害性，让思想的“防腐墙”在干部中严密的建立起来；另一方面要提高当地人民群众的法律监督意识。让村民了解什么是职务犯罪、职务犯罪的表现形式和举报方式，让职务犯罪预防体制从上至下有效的建立起来。
（二）弥补制度设计缺陷：建立科学权力运行机制，民主监督规定具体化
规范权力运行，保障依法行政。一是限制基层干部权力。制定诸如《落实镇保程序》，明确规定以“征用谁的土地安置落实谁”为准，并且召开村民代表大会，以“少数服从多数”的原则来确定实施方案，不能有村镇干部说了算。二是明确各级各单位各工作人员的权责。目前镇保工作是由镇政府领导的临时部门办理，有其制度上的缺陷，应在社会保障部门领导、监督下由常设部门办理，可以有效避免临时机构人员责任不清的现状，达到权责明确的结果。三是加强各负责单位各负责人员之间的监督制约。公安、土地、财政、劳动部门在处理镇保事务过程中如果发现某些环节可能存有问题应及时向其主管领导汇报，如果确有职务犯罪的嫌疑，相关领导人员应该及时报告司法机关，由司法机关查处。
拓宽监督渠道，实行公务公开。一是明确村民代表大会制度。镇保工作应该充分听取地方村民的意见和建议，明确规定在办理征地镇保之前均组织村民召开村名代表大会，其中安置方案等重大事项的表决需经2/3以上的村民同意。二是建立健全决策公示制度。镇保工作中，各项政务决策应及时向全村农民公开、公示，以书面的形式通过村委会转达各村民，一方面可以让各村民及时了解现实政策；另一方面可以让村民对征地镇保工作起到积极的社会监督作用。三是建立健全听证制度。在镇保领域，应该建立健全征地镇保听证制度，上级政府部门应在相关的文件中明确听证的主体、对象、范围、程序、法律救济等相关事项，充分发挥群众监督作用减少职务犯罪的发生率。
（三）实行农村信息联动，构筑技术预防机制
科技的应用是现代社会预防犯罪的有效手段，在办理镇保工作中各部门在权责明确的情况之下应更加注重信息的互换、交流等相互配合、监督的工作。力争搭建农村土地征用镇保信息平台，实现镇保工作一体化和信息化，使各部门在办理本部门业务的同时可以查询、了解被办理镇保人员的其他各方面信息，防止具体工作中弄虚作假、违法办理情况的发生，形成监督监管的长效机制。此外，对于被办理镇保人员名单应该由社会保障部门定期在部门网站上对外公布，让村民能够及时了解，及时监督，以便于预防镇保领域职务犯罪的发生，切实保护好广大农民的合法利益。