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〔摘要〕破局城乡二元结构、推进新型城镇化，当前所面临的关键问题就是农业转移人口市民化。随着国家对产业结构和区域经济布局的调整、西部大开发政策的深入实施，以及沿海地区劳动密集型产业向中西部转移，四川省将迎来更大规模的农业转移人口群体。四川在推进农业转移人口市民化过程中有先行先试的经验探索，也存在诸多发展约束和困境。推进四川农业转移人口市民化需从规划、制度、成本分担等多方面加以着手。
〔关键词〕农业转移人口；市民化；四川；城镇化
〔中图分类号〕F127.71〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2014）02-0103-06
在举世瞩目的十八届三中全会上，城乡二元结构问题被上升到了国家战略高度。全会指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须健全体制机制，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。突破城乡二元结构，完善城镇化健康发展体制，当前所面临的关键问题就是农业转移人口市民化。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中更是明确提出推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，这反映了决策层对未来中国城镇化发展大趋势的深刻洞悉。因为农业转移人口市民化既是城镇化的必然结果，也是城镇化的重要动力。农业转移人口向城市有序转移，可以优化城市人口结构、改善农村土地利用状况、满足城市产业结构调整需要。可以从需求角度加快推进基本公共服务均等化，在思维观念和行为方式方面加速城乡融合，进一步提升我国城镇化的内在质量和水平。
一、城镇化战略布局下四川农业转移人口市民化的背景 （一）农业转移人口市民化已成为国家经济社会转型的突破口和着力点
据相关统计，2012年中国城镇化率为52.6%，而城市户籍人口仅仅达到35.3%，2000～2011年，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距从10.5个百分点扩大到16.3个百分点；2012年我国农民工总量达到2.63亿人，在不到4个城镇常住人口中，就有1个是非户籍的常住人口。由此可看出，不论是比率上，还是总量上，农业转移人口市民化进程都呈现出严重滞后，这会造成城市中的“新二元结构”，将引发一系列不良后果。一是削弱城镇化对内需的拉动力，庞大的农业转移人口群体的消费需求得不到充分释放；二是会影响产业发展，城镇产业工人队伍不稳，不利于劳动者素质提高和产业结构升级；三是会影响社会和谐稳定。农业转移人口与城镇居民经济社会地位长期不平等，成为引发一系列社会问题的重要原因。农业转移人口市民化已成为当前发展不得不面对的一个课题。因此，把“农业转移人口”真正变为享有平等社会权利的“城镇居民”，具有重大战略意义。
（二）四川面临农业转移人口市民化的迫切需要
四川作为一个西部人口经济大省，当前，农业转移人口市民化凸显出许多新特性。随着国家对产业结构和区域经济布局的调整，西部大开发政策的深入实施，以及沿海地区劳动密集型产业向中西部转移，农业转移人口的区域流向发生明显变化。汶川大地震后由于政府的大力投资兴业及人民重建家园对劳动力的需求使大量农业转移人口选择省内短距离迁移务工；加之全球性的经济衰退，对中国以劳动密集型的制造业为主的极大冲击，降低了对农民工的需求迫使农业转移人口失业返乡；再者是随着各大知名企业落户四川，对川内剩余劳动力就地转移提供了前所未有的便利；另外，从自然禀赋条件看，四川具有地域辽阔、人口众多、农业人口比例大等特性，人均耕地面积少、分布不均造成的农村劳动力过剩亟待转移。这四个原因揉合在一起，使农村剩余劳动力之前选择跨省到东部沿海务工为首选转变成以在省内短距离迁移务工为首选。这个转变对于四川省农业转移人口市民化意义是重大的，四川将迎来更大规模的农业转移人口群体及市民化群体。
（三）成都、广元两个试验区先行先试的借鉴和完善
成都、广元属于四川不同发展阶段、不同类区的典型代表，两地分别作为川内国家级和省级统筹城乡综合配套改革试点市，遵循了不同的经济发展水平和发展类型地区在城镇化进程中针对市民化采取不同工作思路的规律，两地在有效推进市民化中的有益经验将为川内进一步推进农业转移人口市民化提供科学的参考依据。两市以户籍、土地制度改革为突破口，加快农业转移人口市民化的探索。开展农村产权制度改革，让农民带着财产权利进城；推进社会保障制度改革，让农业转移人口享受与城市平等的社会保障；推进户籍制度改革，保障农业转移人口有序转移；依托特色资源，深度开发，探索贴合自身实际特色城镇化道路；创新社会管理模式，实现基层民主治理，成都实践开创的新型村级治理机制已成为中国基层民主政治建设进程中一次有益的尝试。两地通过先行先试探索出的卓有成效的经验，将为四川乃至全国城镇化的推进提供宝贵的实践启示。
二、四川农业转移人口市民化的影响因素 （一）外在制度设计
据成都市统筹委对全市长期稳定居住、生活及家庭主要收入来源均在城镇的进城务工农村劳动者情况进行的专题调研和问卷调查显示（见表1、表2），城镇对农业转移人口最具吸引力的方面和最担忧的方面集中体现在城镇教育、住房等公共服务；养老、医疗等社会保障；社会就业；农村财产权益保障等几方面。由此可看出这也是目前农业转移人口市民化障碍的症结所在，而这些症结归根结底是由制度的不完善、缺乏整合所导致，使农业转移人口在为中国改革和现代化建设作出巨大贡献的同时，却未分享到改革和发展的成果，核心权益得不到维护。农业转移人口市民化与多层次、多角度的制度设计密切相关，具体包括：根植于长期城乡二元经济社会的户籍制度，以及附着在户籍制度基础上的农地制度、就业制度、公共服务制度、社会保障制度等在内的一系列制度群。
表1城镇对农业转移人口最具吸引力的方面 排名事项提到次数占总次数比例1城镇生活环境好5029.94%2子女教育方便3722.16%3做生意方便、易挣钱2514.97%4交通方便158.98%5在城镇好找工作148.38%6医疗卫生条件好105.99%7居住条件好84.79%8商品丰富、购物方便31.80%9社会保障好31.80%10城市文明程度高21.20%总计167
表2农业转移人口担忧的方面
排名事项提到次数占总次数比例1工作不稳定，担心失业、生意不好4125.95%2生活成本较高2817.72%3养老、社保问题2717.09%4进城后农村财产、权利受到损失2415.19%5社会治安不好116.96%6生态环境没有农村好，环境污染95.70%7子女教育与城里人待遇不同85.06%8已购的城镇房屋产权证书不齐63.80%9若租房被拆迁，没地方住21.27%10无法融入城市生活21.27%总计158资料来源：成都市统筹委关于进城务工劳动者情况调查
1.户籍制度
在城镇化已成为大趋势的背景下，户籍制度弊端日益显露，最关键问题就是导致其它与农业转移人口相联系的社会保障、就业、公共服务等制度及政策安排的二元性，以致于农业转移人口合法权益大量流失和被剥夺。我国户籍制度作为中国独有的一种制度，在其建立之初，赋予它的就不仅仅是一种人口管理制度，而是承担了更多超越其基本功能的政治、经济和社会功能，与之紧密联系的是一系列成文、不成文的法律政策、社会福利，由此造成的社会福利壁垒和二元社会结构有悖于社会公平的目标实现。只有剔除掉附加在户籍制度上的一系列不合理因素，才能真正回归户籍制度改革的价值取向。
2.农地制度
我国现行的农村土地制度在很大程度上限制了农业人口的转移，家庭联产承包责任制作为农村基本土地制度和农村社会保障制度在一定时期发挥了重要的积极作用。但随着经济社会的发展和城镇化不可逆趋势的到来，这一制度亦显现出一些弊端：不利于农业实行产业化、规模化经营，不利于农村剩余劳动力转移。如何把农业转移人口真正从农地上解放出来，关键在于农村承包地能否顺利实现“市场化”退出，丧失土地的机会成本能否与市民化收益达到均衡。
3.就业制度
目前针对农业转移人口就业的工资歧视、雇用歧视和职业歧视仍然存在。人为地进行职业分隔是农业转移人口城镇就业常态，农业转移人口城镇就业往往也只能从事脏、累、苦的职业，工资低、体力型、社会地位低下。即使获得了与城镇籍劳动者一起工作的机会，农业转移人口获得的劳动报酬也可能明显偏低，甚至会还有工资拖欠现象，出现典型的同工不同酬。市场失灵和个人偏见并不是就业问题的唯一原因，而长期以来形成的对农业转移人口的歧视性就业制度和政策才是实质性和根本性原因。
4.公共服务制度
我国基本公共服务主要呈现出差异化和供给总量不足的特点。全国各地不仅在城镇居民和农村居民的公共服务上存在差别，在本地农村居民和外来务工人员上也是存在差别的。究其原因，一是反映了城乡经济社会发展水平存在客观差异的现实状况，二是固化了的基本公共服务供给差异体制难以解构。要真正实现缩小城乡发展差距、维护社会公平公正、促进社会稳定，实现教育公平化、住房保障等公共服务制度不可或缺。
5.社会保障制度
社会保障制度是一项旨在满足人们基本生存安全需要的制度，中国已经进入社会矛盾突出、社会风险持续扩张的时期，农业转移人口对社会保障制度的需求是迫切的，二元户籍制度所导致的二元社会保障制度使农业转移人口的社会保障处于尴尬境地，制约了其市民化。积极建立和完善农业转移人口社会保障制度，是增强其城市生活信心，保障其城市生活稳定的重要手段，从长远来看，完善的城镇社会保障体系也是我国未来社会保障制度发展的最终趋势。
（二）市民化内在机制完善
农业转移人口市民化内在机制是指农业转移人口自身影响其向市民转变的各种因素及其集合之间的相互作用。农业转移人口市民化内在影响机制会对其市民化的路径、速度和效果或产生积极推动作用，或产生消极制约作用。内在影响因素主要包括思想认识、劳动素质与能力、社会关系等维度。
1.思想观念
农业转移人口对市民化生活方式、工作方式所持有的态度从根本上讲是受其思想观念影响的。在城镇化进程中，农业转移人口市民化决策和行为是在已有价值取向、社会认知和知识储备基础上对自身诉求、外在环境加以综合感知评价得出的结果。思想观念越开放，对现代文明认可度越高，对自身尊严以及生产生活条件诉求越迫切，对法律权益和精神追求层次越高。对社会地位与社会权利的强烈感知和欲望增添了农业转移人口市民化的动力。
2.技能素质
劳动技能素质是农业转移人口市民化的决定性因素，也是很多农业转移人口不能真正彻底转变为市民的重要因素。农业转移人口由于受教育水平有限，专业技能缺乏，综合素质较低，很难适应新的市场需求。在科技进步日新月异的今天，农业转移人口技能素质越高，专业技术能力越强，就越能契合产业发展需求，转变为市民的可能性就越大，转变市民的彻底性就越强。
3.亲缘地缘因素
基于血缘、地缘、亲缘关系的农村社会关系网络，为农民提供了重要的抵御风险和克服困难的保障。这些有着牢固信任基础、由相同职业等级和社会地位构成的社会关系或社会网络位差极小，形成了特殊的乡村“人情”社会。但由于天生缺乏制度性和组织性社会关系的粘合，使农业转移人口在城市的进一步融合受到了限制，难以适应城市生活中正式社会组织代替非正式组织对社会日常生活的管理方式，建立在法律、政策和契约上的正式制度取代建立在血缘、习俗和人情上的非正式制度的社会控制方式。农业转移人口在转化为市民后，其社会生活网络会显著扩大，以业缘为主的广泛的人际交往将代替过去以血缘和地缘为主的狭窄的人际交往，迫使其从新的人际交往关系中加强社会互动与交流，学习市民生活与交往方式，从而提高和积累自身社会网络资本的实力和层次。这将有助于农业转移人口在复杂多样的社会交往图景中理解领悟市民角色，完成自身在身份认同、交往方式、行为习惯以及社会心理、生活方式等方面的市民角色转换。 三、四川农业转移人口市民化的现实困境
（一）相关法律和配套政策缺失，配套制度有待完善
“先行先试”、“非禁即试”是配套改革的特征，在川内试验区推行改革必将对改革的范围和深度进行前所未有的触及，这就决定了在改革过程中一定会遇到一些现有政策缺失或有待完善以及我国现行法律、法规还未明确规定的空白地带。目前，试点地区对集体建设用地使用权、房屋所有权流转等政策进行了积极探索，但在川内其他地区仍然没有放开，这对未试点地区推进农业转移人口市民化仍是一个不小的挑战。即使是在试点地区也存在相关支持政策的缺失，可能存在省上支持政策效力有限，国家支持政策欠缺的尴尬，深化改革的任务仍然艰巨。随着新型城镇化的推进，农业转移人口大量涌入城市，要实现真正的市民化仍是一个新制度、新政策探索的过程，包括与市民化相配套的就业、社保、子女教育、住房保障等一系列相关配套政策制度的深化改进，需要及时而又有针对性地出台相应的法律、法规加以引导规范，相关的政策加以扶持修正。
（二）经济基础欠缺，发展约束凸显
2012年成都人均GDP达到9042.43美元，但四川省人均GDP仅为3532美元，经济支撑能力较弱，存在经济总量不大不强的客观情况。从全省范围加以审视，四川属于大城市、大农村并存，民族地区和生态环境脆弱地区广阔等特征集于一体的特殊地区。地区整体经济实力弱，推动改革的手段和资源欠缺。从现实条件来看，外在约束条件日益凸显，一是工业附加值偏低，产业集中、集约发展程度有限，承接东部产业转移能力有限，从而制约了市民化过程中所需的就业机会的创造；二是国家经济发展方式转变、经济结构调整所带来的发展考验和压力增大。如节能减排目标的约束、资源约束趋紧带来的发展阵痛；三是灾后重建的强力拉动回落，固定资产投资减缓，内需市场急需新的力量介入。
（三）面临资金投入困境，缺乏有效的成本分担机制
按照四川城镇化规划，2015年全省城镇化目标为48%，有学者做出相应统计，“十二五”期间四川农业转移人口市民化人数每年约150万，并结合成都和全国农业转移人口市民化的平均成本现状，以两者成本的均值作为“十二五”时期四川农民工市民化的财政成本，即约15万元/人。那么年均市民化的总成本将达到22500亿。即使市民化成本是由政府、企事业单位、居民个人共同分担，政府作为推进市民化进程的主导力量，所承担的市民化成本仍占整个成本的大部头，这对政府财政支出来讲是一个不小负担。这一系列矛盾对成都市农业转移人口市民化的推进已构成了新的挑战。不可忽视的是川内其它大部分地区区位条件、资源禀赋与首位城市成都更是相距甚远，自身经济实力较弱、发展阶段滞后，发展条件相对较差，自身投入能力弱，面临的资金和制度困境将更为严重。
四、加速推进四川农业转移人口市民化的对策建议 立足四川省情，借鉴成都、广元两地的有益探索，四川在进一步推进农业转移人口市民化进程中可以重点从以下几个方面加以着力和突破。
（一）以全方位、多层次的规划为指导推进农业转移人口市民化
科学规划是城镇化的的前提和基础。在城镇化进程中进行科学规划应改变过去“规划不下乡”的传统，坚持把区域定位、产业发展、基础设施、公共服务以及村庄建设布局等作为一个完整的体系进行整体规划。打破长期以来四川农村规划滞后缺失、无序开发、分散建设、低水平盲目发展的格局。同时，为顺应未来城镇人口的空间分布形态必须理性审视和选择城市化发展战略，在新型城镇化趋势下走大中小城市和小城镇协调发展的新型城市化道路，充分发挥大城市在规模效应作用下产生的聚集效应和辐射效应。使大中城市周边地区农业转移人口发展成为大中城市扩张的产业工人和市民，实现农业转移人口就地市民化。另外，通过优化中小城市和中心城镇功能，由农民的自由选择来实现城市发展的合理化规模分布。中小城市和中心城镇发展，应把城乡经济社会发展作为一个整体通盘考虑，重视城市对农村发展的辐射带动作用，统一规划、统一布局，推动城镇基础设施和公共服务向农村延伸，确保城乡要素流动的渠道畅通。最终，形成数量众多、城市规模结构优化、城市功能完善、层次丰富合理的城镇群体系。
（二）加大制度建设与创新，完善农业转移人口市民化的制度环境
通过体制变革和制度创新，实现利益格局再调整，为农业转移人口市民化提供良好的制度环境；建立健全相关法律法规制度，为农业转移人口弱势群体在就业、劳动保护、社会保障等方面提供法律保护依据。
1.户籍制度改革方面。实现完整意义上的户籍变革，回归户籍制度本身，还原户籍制度的人口登记和人口管理功能，把附着在户籍制度身上的人事制度、工资制度、劳动制度、住房制度、医疗和其他社会福利制度剥离开来。为此，对于跨地区迁移，省级政府应在落实城乡居民基本公共服务平等享有权的基础上，通过户籍改革合理引导居民迁徙，落实流入地服务管理为主的责任，适应居民自由迁徙调整完善相关政策和资金安排；加快推进社保、救助体系统一，相关转移支付采取“钱随人走”的办法，保证其在流入地享受公共服务。推动人口合理流动分布、发挥中小城市作用。同时，放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的限制，推行以实际居住地登记户口为基本形式，以合法固定依据和稳定生活来源为基本落户条件的城乡统一户籍管理制度。
2. 农地制度改革方面。农地制度改革应以明晰土地产权关系为核心和以改善市场环境促使土地流转为主要战略。农民进城最大的担忧是农村的土地问题，推进农业转移人口市民化亟需加快用地制度的改革，一是缩小征地范围，严格界定公益性用地范围，对于非公益性用地，逐步建立城乡统一的土地市场，放开集体建设用地自主开发；二是按产权关系建立征地补偿制度，在农村产权“确权颁证”的基础上，探索建立以产权证书为基本依据的“占谁补谁”征地补偿机制，确保城乡居民财产权利得到落实和保护，为实现城乡居民自由迁徙奠定坚实基础。 3.社会保障制度改革方面。农业转移人口社会保障制度的建立和完善，要根据各地经济发展水平及进城农业转移人口特点尝试建立贴合地方实际的社会保障模式，但有几点原则是具有普适性的：一是保证城乡二元社会保障制度的衔接与灵活转换，转变社会保障制度在项目设计、待遇支付、关系接转方面的二元隔断为一元流通；二是保证社会保障的流动便携性，保障广大农业转移人口在流动中也能实现权利公平、权益安全。
4.就业制度改革方面。推进农业转移人口市民化进程，就业是关键，需制定有利于农业转移人口进城稳定就业以及向市民转化的制度、措施。完善就业制度可从以下几方面着手：一是提高劳动力市场信息化水平，建设信息网络、加强信息收集和统计、及时传送劳动力信息；二是建设规范有序的劳动力服务市场，建立劳动力市场场所和公共设施，培育民间就业中介服务组织，规范市场行为；三是建立平等的就业激励制度，建立公平的就业援助制度；四是建立开放的就业培训制度，形成劳动力资源开发体系。
5.住房保障制度改革方面。改革城镇住房制度，加强城镇住房体系建设，改善农业转移人口在城市的待遇和生活质量，解除其进城的后顾之忧。一是各级政府要科学制定、严格执行各种治理整顿措施，遏制房地产市场中的投机行为，建立房价干预机制；二是建立起完善的住房保障体系，发展合理的住房梯次供给结构；三是加大城市保障性住房建设力度，落实“经济适用房”、“公租房”、“廉租房”等保障房建设。
6.子女教育方面。教育问题作为农业转移人口最为关心的现实问题之一，是影响他们市民化意愿的一个很重要因素。在义务教育制度上，改变义务教育的逐级划片管理模式，实行属地管理模式；完善多渠道教育资金投入机制，支持社会力量进入教育领域；消除教育制度歧视，实行“同地、同校、同费”。
（三）探索城镇化进程中的金融创新，为农业转移人口市民化提供金融支持
金融为城镇化融通资金，弥补财政资金缺口，调剂城镇资源合理配置提供重要保障，能从更高层次上推动城镇化进程。针对当前城镇化及农业转移人口市民化的客观现实，要根据新型城镇化和农村产权制度改革需要，进一步探索金融业务和产品创新，为市民化提供全方位、多渠道的资金支持。一是优化金融结构、实现投资主体多元，适度加快发展多形式和多功能的新型金融机构，鼓励村镇银行、农村资金互助社、小额贷款公司及其它形式多样的农村民间金融加入城镇化进程，降低农村金融市场的准入门槛，构建公开、公平的金融业竞争机制，建立多层次，广覆盖的农村金融服务体系，提高金融资产经营效益；二是发展适应农村的担保抵押体系，在农村林地、宅基地产权制度改革的基础上探索扩大产权归属清晰、价值评估合理的农村有效担保物范围，盘活农村各类生产要素，畅通资金供给渠道；三是积极发展农业保险，扩大政策性农业保险范围，结合建立耕地保护基金，完善农业保险补贴。同时，创造条件鼓励商业保险投身农业领域，扩大农业保险的覆盖面，弥补农业高风险、低收益的不足；四是信贷流程与信贷产品开发设计贴合区域实际，结合区域经济特征，从信贷对象、额度、利率、期限、担保等基本元素出发，设计、开发、推广富有地区特色的且高效实用的信贷流程和信贷产品。
（四）夯实社会资本基础，建立和完善农业转移人口市民化的长效机制
随着农业转移人口市民化进程的推进，社会资本存量不足现状亟待解决，为此，可以通过多途径加强农业转移人口社会资本的培育。首先，发挥政府组织在公共产品供给方面的优势，创建农业转移人口市民化所需要的组织条件，提高农业转移人口有序流动的组织化程度；其次，引导农业转移人口融入社区和加入社会团体，突破狭隘意识和交往圈子从而融入市民生活，交往关系的扩大和心理认同感的增强，可以激发其市民化的信心和热情；再次，增强农业转移人口的社会资本自我投资和维护意识。
（五）加大宣传力度，营造平等和谐的社会氛围，增强公众对市民化趋势的认同
农业转移人口在市民化过程中不仅要面对自身适应新市民生活而带来的负面感受，同时还得面对市民对其排斥、防范和蔑视所带来的心理压力，这些都会增加农业转移人口市民化的心理成本，抑制其市民化进程。各级政府可通过多种途径加大宣传力度，普及市民化知识，化解农业转移人口和社会公众的担忧与误解。首先，加强对市民的教育，通过各种媒体介质、舆论宣传、文化教育机构向市民灌输社会平等、公民社会观念，消除城市居民对农业转移人口的歧视心理，引导城市中不同阶层、不同群体之间的交流互动、和谐共处；其次，向新市民宣传城市精神和市民文化，引导农业转移人口调整心态，消除其融入城市生活的自卑心理，提高其在城市的适应能力；再者，积极开展多形式的市民文化活动，通过文化活动增强农业转移人口对城市生活的认同感和归属感，营造他们转变社会角色、适应城市社会发展的社会氛围；另外，建设多元化新型社区，新型社区有完善的基础设施、健全的公共服务、有效的组织管理和较强的产业支撑。这种新型社区具有开放性和包容性的特点，能很好黏合多种文化，为社区成员提供交往、参与、自我教育、自我发展、自我管理与自我服务的社区文化，逐渐形成现代城市的社会文化心理。同时，通过社会价值观的正向引导，肯定农业转移人口对城市发展做出的巨大贡献，在全社会形成尊重劳动的良好风气，提高农业转移人口的社会地位。
〔参考文献〕
〔1〕田园.政府主导和推进下农业转移人口市民化问题探究〔J〕.西北农林科技大学学报， 2013，（5）.
〔2〕马桂萍.农民工市民化制度演进与创新〔D〕.辽宁师范大学，2008.
〔3〕刘维涛.农民工市民化成本达20余万亿 公共服务严重不均〔N〕.人民日报，2012-01-04.
〔4〕张北平. 农业转移人口市民化的成本研究〔J〕.山西财经大学学报， 2013，（4）.
〔5〕王竹林. 农民工市民化的资本困境及其缓解出路〔J〕.农业经济问题，2010，（2）.
〔6〕国务院发展研究中心课题组.农民工市民化对扩大内需和经济增长的影响〔J〕.经济研究，2010，（12）.
【责任编辑：朱凤霞】
〔关键词〕农业转移人口；市民化；四川；城镇化
〔中图分类号〕F127.71〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2014）02-0103-06
在举世瞩目的十八届三中全会上，城乡二元结构问题被上升到了国家战略高度。全会指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须健全体制机制，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。突破城乡二元结构，完善城镇化健康发展体制，当前所面临的关键问题就是农业转移人口市民化。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中更是明确提出推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，这反映了决策层对未来中国城镇化发展大趋势的深刻洞悉。因为农业转移人口市民化既是城镇化的必然结果，也是城镇化的重要动力。农业转移人口向城市有序转移，可以优化城市人口结构、改善农村土地利用状况、满足城市产业结构调整需要。可以从需求角度加快推进基本公共服务均等化，在思维观念和行为方式方面加速城乡融合，进一步提升我国城镇化的内在质量和水平。
一、城镇化战略布局下四川农业转移人口市民化的背景 （一）农业转移人口市民化已成为国家经济社会转型的突破口和着力点
据相关统计，2012年中国城镇化率为52.6%，而城市户籍人口仅仅达到35.3%，2000～2011年，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距从10.5个百分点扩大到16.3个百分点；2012年我国农民工总量达到2.63亿人，在不到4个城镇常住人口中，就有1个是非户籍的常住人口。由此可看出，不论是比率上，还是总量上，农业转移人口市民化进程都呈现出严重滞后，这会造成城市中的“新二元结构”，将引发一系列不良后果。一是削弱城镇化对内需的拉动力，庞大的农业转移人口群体的消费需求得不到充分释放；二是会影响产业发展，城镇产业工人队伍不稳，不利于劳动者素质提高和产业结构升级；三是会影响社会和谐稳定。农业转移人口与城镇居民经济社会地位长期不平等，成为引发一系列社会问题的重要原因。农业转移人口市民化已成为当前发展不得不面对的一个课题。因此，把“农业转移人口”真正变为享有平等社会权利的“城镇居民”，具有重大战略意义。
（二）四川面临农业转移人口市民化的迫切需要
四川作为一个西部人口经济大省，当前，农业转移人口市民化凸显出许多新特性。随着国家对产业结构和区域经济布局的调整，西部大开发政策的深入实施，以及沿海地区劳动密集型产业向中西部转移，农业转移人口的区域流向发生明显变化。汶川大地震后由于政府的大力投资兴业及人民重建家园对劳动力的需求使大量农业转移人口选择省内短距离迁移务工；加之全球性的经济衰退，对中国以劳动密集型的制造业为主的极大冲击，降低了对农民工的需求迫使农业转移人口失业返乡；再者是随着各大知名企业落户四川，对川内剩余劳动力就地转移提供了前所未有的便利；另外，从自然禀赋条件看，四川具有地域辽阔、人口众多、农业人口比例大等特性，人均耕地面积少、分布不均造成的农村劳动力过剩亟待转移。这四个原因揉合在一起，使农村剩余劳动力之前选择跨省到东部沿海务工为首选转变成以在省内短距离迁移务工为首选。这个转变对于四川省农业转移人口市民化意义是重大的，四川将迎来更大规模的农业转移人口群体及市民化群体。
（三）成都、广元两个试验区先行先试的借鉴和完善
成都、广元属于四川不同发展阶段、不同类区的典型代表，两地分别作为川内国家级和省级统筹城乡综合配套改革试点市，遵循了不同的经济发展水平和发展类型地区在城镇化进程中针对市民化采取不同工作思路的规律，两地在有效推进市民化中的有益经验将为川内进一步推进农业转移人口市民化提供科学的参考依据。两市以户籍、土地制度改革为突破口，加快农业转移人口市民化的探索。开展农村产权制度改革，让农民带着财产权利进城；推进社会保障制度改革，让农业转移人口享受与城市平等的社会保障；推进户籍制度改革，保障农业转移人口有序转移；依托特色资源，深度开发，探索贴合自身实际特色城镇化道路；创新社会管理模式，实现基层民主治理，成都实践开创的新型村级治理机制已成为中国基层民主政治建设进程中一次有益的尝试。两地通过先行先试探索出的卓有成效的经验，将为四川乃至全国城镇化的推进提供宝贵的实践启示。
二、四川农业转移人口市民化的影响因素 （一）外在制度设计
据成都市统筹委对全市长期稳定居住、生活及家庭主要收入来源均在城镇的进城务工农村劳动者情况进行的专题调研和问卷调查显示（见表1、表2），城镇对农业转移人口最具吸引力的方面和最担忧的方面集中体现在城镇教育、住房等公共服务；养老、医疗等社会保障；社会就业；农村财产权益保障等几方面。由此可看出这也是目前农业转移人口市民化障碍的症结所在，而这些症结归根结底是由制度的不完善、缺乏整合所导致，使农业转移人口在为中国改革和现代化建设作出巨大贡献的同时，却未分享到改革和发展的成果，核心权益得不到维护。农业转移人口市民化与多层次、多角度的制度设计密切相关，具体包括：根植于长期城乡二元经济社会的户籍制度，以及附着在户籍制度基础上的农地制度、就业制度、公共服务制度、社会保障制度等在内的一系列制度群。
表1城镇对农业转移人口最具吸引力的方面 排名事项提到次数占总次数比例1城镇生活环境好5029.94%2子女教育方便3722.16%3做生意方便、易挣钱2514.97%4交通方便158.98%5在城镇好找工作148.38%6医疗卫生条件好105.99%7居住条件好84.79%8商品丰富、购物方便31.80%9社会保障好31.80%10城市文明程度高21.20%总计167
表2农业转移人口担忧的方面
排名事项提到次数占总次数比例1工作不稳定，担心失业、生意不好4125.95%2生活成本较高2817.72%3养老、社保问题2717.09%4进城后农村财产、权利受到损失2415.19%5社会治安不好116.96%6生态环境没有农村好，环境污染95.70%7子女教育与城里人待遇不同85.06%8已购的城镇房屋产权证书不齐63.80%9若租房被拆迁，没地方住21.27%10无法融入城市生活21.27%总计158资料来源：成都市统筹委关于进城务工劳动者情况调查
1.户籍制度
在城镇化已成为大趋势的背景下，户籍制度弊端日益显露，最关键问题就是导致其它与农业转移人口相联系的社会保障、就业、公共服务等制度及政策安排的二元性，以致于农业转移人口合法权益大量流失和被剥夺。我国户籍制度作为中国独有的一种制度，在其建立之初，赋予它的就不仅仅是一种人口管理制度，而是承担了更多超越其基本功能的政治、经济和社会功能，与之紧密联系的是一系列成文、不成文的法律政策、社会福利，由此造成的社会福利壁垒和二元社会结构有悖于社会公平的目标实现。只有剔除掉附加在户籍制度上的一系列不合理因素，才能真正回归户籍制度改革的价值取向。
2.农地制度
我国现行的农村土地制度在很大程度上限制了农业人口的转移，家庭联产承包责任制作为农村基本土地制度和农村社会保障制度在一定时期发挥了重要的积极作用。但随着经济社会的发展和城镇化不可逆趋势的到来，这一制度亦显现出一些弊端：不利于农业实行产业化、规模化经营，不利于农村剩余劳动力转移。如何把农业转移人口真正从农地上解放出来，关键在于农村承包地能否顺利实现“市场化”退出，丧失土地的机会成本能否与市民化收益达到均衡。
3.就业制度
目前针对农业转移人口就业的工资歧视、雇用歧视和职业歧视仍然存在。人为地进行职业分隔是农业转移人口城镇就业常态，农业转移人口城镇就业往往也只能从事脏、累、苦的职业，工资低、体力型、社会地位低下。即使获得了与城镇籍劳动者一起工作的机会，农业转移人口获得的劳动报酬也可能明显偏低，甚至会还有工资拖欠现象，出现典型的同工不同酬。市场失灵和个人偏见并不是就业问题的唯一原因，而长期以来形成的对农业转移人口的歧视性就业制度和政策才是实质性和根本性原因。
4.公共服务制度
我国基本公共服务主要呈现出差异化和供给总量不足的特点。全国各地不仅在城镇居民和农村居民的公共服务上存在差别，在本地农村居民和外来务工人员上也是存在差别的。究其原因，一是反映了城乡经济社会发展水平存在客观差异的现实状况，二是固化了的基本公共服务供给差异体制难以解构。要真正实现缩小城乡发展差距、维护社会公平公正、促进社会稳定，实现教育公平化、住房保障等公共服务制度不可或缺。
5.社会保障制度
社会保障制度是一项旨在满足人们基本生存安全需要的制度，中国已经进入社会矛盾突出、社会风险持续扩张的时期，农业转移人口对社会保障制度的需求是迫切的，二元户籍制度所导致的二元社会保障制度使农业转移人口的社会保障处于尴尬境地，制约了其市民化。积极建立和完善农业转移人口社会保障制度，是增强其城市生活信心，保障其城市生活稳定的重要手段，从长远来看，完善的城镇社会保障体系也是我国未来社会保障制度发展的最终趋势。
（二）市民化内在机制完善
农业转移人口市民化内在机制是指农业转移人口自身影响其向市民转变的各种因素及其集合之间的相互作用。农业转移人口市民化内在影响机制会对其市民化的路径、速度和效果或产生积极推动作用，或产生消极制约作用。内在影响因素主要包括思想认识、劳动素质与能力、社会关系等维度。
1.思想观念
农业转移人口对市民化生活方式、工作方式所持有的态度从根本上讲是受其思想观念影响的。在城镇化进程中，农业转移人口市民化决策和行为是在已有价值取向、社会认知和知识储备基础上对自身诉求、外在环境加以综合感知评价得出的结果。思想观念越开放，对现代文明认可度越高，对自身尊严以及生产生活条件诉求越迫切，对法律权益和精神追求层次越高。对社会地位与社会权利的强烈感知和欲望增添了农业转移人口市民化的动力。
2.技能素质
劳动技能素质是农业转移人口市民化的决定性因素，也是很多农业转移人口不能真正彻底转变为市民的重要因素。农业转移人口由于受教育水平有限，专业技能缺乏，综合素质较低，很难适应新的市场需求。在科技进步日新月异的今天，农业转移人口技能素质越高，专业技术能力越强，就越能契合产业发展需求，转变为市民的可能性就越大，转变市民的彻底性就越强。
3.亲缘地缘因素
基于血缘、地缘、亲缘关系的农村社会关系网络，为农民提供了重要的抵御风险和克服困难的保障。这些有着牢固信任基础、由相同职业等级和社会地位构成的社会关系或社会网络位差极小，形成了特殊的乡村“人情”社会。但由于天生缺乏制度性和组织性社会关系的粘合，使农业转移人口在城市的进一步融合受到了限制，难以适应城市生活中正式社会组织代替非正式组织对社会日常生活的管理方式，建立在法律、政策和契约上的正式制度取代建立在血缘、习俗和人情上的非正式制度的社会控制方式。农业转移人口在转化为市民后，其社会生活网络会显著扩大，以业缘为主的广泛的人际交往将代替过去以血缘和地缘为主的狭窄的人际交往，迫使其从新的人际交往关系中加强社会互动与交流，学习市民生活与交往方式，从而提高和积累自身社会网络资本的实力和层次。这将有助于农业转移人口在复杂多样的社会交往图景中理解领悟市民角色，完成自身在身份认同、交往方式、行为习惯以及社会心理、生活方式等方面的市民角色转换。 三、四川农业转移人口市民化的现实困境
（一）相关法律和配套政策缺失，配套制度有待完善
“先行先试”、“非禁即试”是配套改革的特征，在川内试验区推行改革必将对改革的范围和深度进行前所未有的触及，这就决定了在改革过程中一定会遇到一些现有政策缺失或有待完善以及我国现行法律、法规还未明确规定的空白地带。目前，试点地区对集体建设用地使用权、房屋所有权流转等政策进行了积极探索，但在川内其他地区仍然没有放开，这对未试点地区推进农业转移人口市民化仍是一个不小的挑战。即使是在试点地区也存在相关支持政策的缺失，可能存在省上支持政策效力有限，国家支持政策欠缺的尴尬，深化改革的任务仍然艰巨。随着新型城镇化的推进，农业转移人口大量涌入城市，要实现真正的市民化仍是一个新制度、新政策探索的过程，包括与市民化相配套的就业、社保、子女教育、住房保障等一系列相关配套政策制度的深化改进，需要及时而又有针对性地出台相应的法律、法规加以引导规范，相关的政策加以扶持修正。
（二）经济基础欠缺，发展约束凸显
2012年成都人均GDP达到9042.43美元，但四川省人均GDP仅为3532美元，经济支撑能力较弱，存在经济总量不大不强的客观情况。从全省范围加以审视，四川属于大城市、大农村并存，民族地区和生态环境脆弱地区广阔等特征集于一体的特殊地区。地区整体经济实力弱，推动改革的手段和资源欠缺。从现实条件来看，外在约束条件日益凸显，一是工业附加值偏低，产业集中、集约发展程度有限，承接东部产业转移能力有限，从而制约了市民化过程中所需的就业机会的创造；二是国家经济发展方式转变、经济结构调整所带来的发展考验和压力增大。如节能减排目标的约束、资源约束趋紧带来的发展阵痛；三是灾后重建的强力拉动回落，固定资产投资减缓，内需市场急需新的力量介入。
（三）面临资金投入困境，缺乏有效的成本分担机制
按照四川城镇化规划，2015年全省城镇化目标为48%，有学者做出相应统计，“十二五”期间四川农业转移人口市民化人数每年约150万，并结合成都和全国农业转移人口市民化的平均成本现状，以两者成本的均值作为“十二五”时期四川农民工市民化的财政成本，即约15万元/人。那么年均市民化的总成本将达到22500亿。即使市民化成本是由政府、企事业单位、居民个人共同分担，政府作为推进市民化进程的主导力量，所承担的市民化成本仍占整个成本的大部头，这对政府财政支出来讲是一个不小负担。这一系列矛盾对成都市农业转移人口市民化的推进已构成了新的挑战。不可忽视的是川内其它大部分地区区位条件、资源禀赋与首位城市成都更是相距甚远，自身经济实力较弱、发展阶段滞后，发展条件相对较差，自身投入能力弱，面临的资金和制度困境将更为严重。
四、加速推进四川农业转移人口市民化的对策建议 立足四川省情，借鉴成都、广元两地的有益探索，四川在进一步推进农业转移人口市民化进程中可以重点从以下几个方面加以着力和突破。
（一）以全方位、多层次的规划为指导推进农业转移人口市民化
科学规划是城镇化的的前提和基础。在城镇化进程中进行科学规划应改变过去“规划不下乡”的传统，坚持把区域定位、产业发展、基础设施、公共服务以及村庄建设布局等作为一个完整的体系进行整体规划。打破长期以来四川农村规划滞后缺失、无序开发、分散建设、低水平盲目发展的格局。同时，为顺应未来城镇人口的空间分布形态必须理性审视和选择城市化发展战略，在新型城镇化趋势下走大中小城市和小城镇协调发展的新型城市化道路，充分发挥大城市在规模效应作用下产生的聚集效应和辐射效应。使大中城市周边地区农业转移人口发展成为大中城市扩张的产业工人和市民，实现农业转移人口就地市民化。另外，通过优化中小城市和中心城镇功能，由农民的自由选择来实现城市发展的合理化规模分布。中小城市和中心城镇发展，应把城乡经济社会发展作为一个整体通盘考虑，重视城市对农村发展的辐射带动作用，统一规划、统一布局，推动城镇基础设施和公共服务向农村延伸，确保城乡要素流动的渠道畅通。最终，形成数量众多、城市规模结构优化、城市功能完善、层次丰富合理的城镇群体系。
（二）加大制度建设与创新，完善农业转移人口市民化的制度环境
通过体制变革和制度创新，实现利益格局再调整，为农业转移人口市民化提供良好的制度环境；建立健全相关法律法规制度，为农业转移人口弱势群体在就业、劳动保护、社会保障等方面提供法律保护依据。
1.户籍制度改革方面。实现完整意义上的户籍变革，回归户籍制度本身，还原户籍制度的人口登记和人口管理功能，把附着在户籍制度身上的人事制度、工资制度、劳动制度、住房制度、医疗和其他社会福利制度剥离开来。为此，对于跨地区迁移，省级政府应在落实城乡居民基本公共服务平等享有权的基础上，通过户籍改革合理引导居民迁徙，落实流入地服务管理为主的责任，适应居民自由迁徙调整完善相关政策和资金安排；加快推进社保、救助体系统一，相关转移支付采取“钱随人走”的办法，保证其在流入地享受公共服务。推动人口合理流动分布、发挥中小城市作用。同时，放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的限制，推行以实际居住地登记户口为基本形式，以合法固定依据和稳定生活来源为基本落户条件的城乡统一户籍管理制度。
2. 农地制度改革方面。农地制度改革应以明晰土地产权关系为核心和以改善市场环境促使土地流转为主要战略。农民进城最大的担忧是农村的土地问题，推进农业转移人口市民化亟需加快用地制度的改革，一是缩小征地范围，严格界定公益性用地范围，对于非公益性用地，逐步建立城乡统一的土地市场，放开集体建设用地自主开发；二是按产权关系建立征地补偿制度，在农村产权“确权颁证”的基础上，探索建立以产权证书为基本依据的“占谁补谁”征地补偿机制，确保城乡居民财产权利得到落实和保护，为实现城乡居民自由迁徙奠定坚实基础。 3.社会保障制度改革方面。农业转移人口社会保障制度的建立和完善，要根据各地经济发展水平及进城农业转移人口特点尝试建立贴合地方实际的社会保障模式，但有几点原则是具有普适性的：一是保证城乡二元社会保障制度的衔接与灵活转换，转变社会保障制度在项目设计、待遇支付、关系接转方面的二元隔断为一元流通；二是保证社会保障的流动便携性，保障广大农业转移人口在流动中也能实现权利公平、权益安全。
4.就业制度改革方面。推进农业转移人口市民化进程，就业是关键，需制定有利于农业转移人口进城稳定就业以及向市民转化的制度、措施。完善就业制度可从以下几方面着手：一是提高劳动力市场信息化水平，建设信息网络、加强信息收集和统计、及时传送劳动力信息；二是建设规范有序的劳动力服务市场，建立劳动力市场场所和公共设施，培育民间就业中介服务组织，规范市场行为；三是建立平等的就业激励制度，建立公平的就业援助制度；四是建立开放的就业培训制度，形成劳动力资源开发体系。
5.住房保障制度改革方面。改革城镇住房制度，加强城镇住房体系建设，改善农业转移人口在城市的待遇和生活质量，解除其进城的后顾之忧。一是各级政府要科学制定、严格执行各种治理整顿措施，遏制房地产市场中的投机行为，建立房价干预机制；二是建立起完善的住房保障体系，发展合理的住房梯次供给结构；三是加大城市保障性住房建设力度，落实“经济适用房”、“公租房”、“廉租房”等保障房建设。
6.子女教育方面。教育问题作为农业转移人口最为关心的现实问题之一，是影响他们市民化意愿的一个很重要因素。在义务教育制度上，改变义务教育的逐级划片管理模式，实行属地管理模式；完善多渠道教育资金投入机制，支持社会力量进入教育领域；消除教育制度歧视，实行“同地、同校、同费”。
（三）探索城镇化进程中的金融创新，为农业转移人口市民化提供金融支持
金融为城镇化融通资金，弥补财政资金缺口，调剂城镇资源合理配置提供重要保障，能从更高层次上推动城镇化进程。针对当前城镇化及农业转移人口市民化的客观现实，要根据新型城镇化和农村产权制度改革需要，进一步探索金融业务和产品创新，为市民化提供全方位、多渠道的资金支持。一是优化金融结构、实现投资主体多元，适度加快发展多形式和多功能的新型金融机构，鼓励村镇银行、农村资金互助社、小额贷款公司及其它形式多样的农村民间金融加入城镇化进程，降低农村金融市场的准入门槛，构建公开、公平的金融业竞争机制，建立多层次，广覆盖的农村金融服务体系，提高金融资产经营效益；二是发展适应农村的担保抵押体系，在农村林地、宅基地产权制度改革的基础上探索扩大产权归属清晰、价值评估合理的农村有效担保物范围，盘活农村各类生产要素，畅通资金供给渠道；三是积极发展农业保险，扩大政策性农业保险范围，结合建立耕地保护基金，完善农业保险补贴。同时，创造条件鼓励商业保险投身农业领域，扩大农业保险的覆盖面，弥补农业高风险、低收益的不足；四是信贷流程与信贷产品开发设计贴合区域实际，结合区域经济特征，从信贷对象、额度、利率、期限、担保等基本元素出发，设计、开发、推广富有地区特色的且高效实用的信贷流程和信贷产品。
（四）夯实社会资本基础，建立和完善农业转移人口市民化的长效机制
随着农业转移人口市民化进程的推进，社会资本存量不足现状亟待解决，为此，可以通过多途径加强农业转移人口社会资本的培育。首先，发挥政府组织在公共产品供给方面的优势，创建农业转移人口市民化所需要的组织条件，提高农业转移人口有序流动的组织化程度；其次，引导农业转移人口融入社区和加入社会团体，突破狭隘意识和交往圈子从而融入市民生活，交往关系的扩大和心理认同感的增强，可以激发其市民化的信心和热情；再次，增强农业转移人口的社会资本自我投资和维护意识。
（五）加大宣传力度，营造平等和谐的社会氛围，增强公众对市民化趋势的认同
农业转移人口在市民化过程中不仅要面对自身适应新市民生活而带来的负面感受，同时还得面对市民对其排斥、防范和蔑视所带来的心理压力，这些都会增加农业转移人口市民化的心理成本，抑制其市民化进程。各级政府可通过多种途径加大宣传力度，普及市民化知识，化解农业转移人口和社会公众的担忧与误解。首先，加强对市民的教育，通过各种媒体介质、舆论宣传、文化教育机构向市民灌输社会平等、公民社会观念，消除城市居民对农业转移人口的歧视心理，引导城市中不同阶层、不同群体之间的交流互动、和谐共处；其次，向新市民宣传城市精神和市民文化，引导农业转移人口调整心态，消除其融入城市生活的自卑心理，提高其在城市的适应能力；再者，积极开展多形式的市民文化活动，通过文化活动增强农业转移人口对城市生活的认同感和归属感，营造他们转变社会角色、适应城市社会发展的社会氛围；另外，建设多元化新型社区，新型社区有完善的基础设施、健全的公共服务、有效的组织管理和较强的产业支撑。这种新型社区具有开放性和包容性的特点，能很好黏合多种文化，为社区成员提供交往、参与、自我教育、自我发展、自我管理与自我服务的社区文化，逐渐形成现代城市的社会文化心理。同时，通过社会价值观的正向引导，肯定农业转移人口对城市发展做出的巨大贡献，在全社会形成尊重劳动的良好风气，提高农业转移人口的社会地位。
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【责任编辑：朱凤霞】