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摘 要：党的十八大报告提出，加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工農、城乡关系。城乡一体化不是要消灭农村，而是让农村更象农村，城市更像城市。目前，莆田市已被批准为城乡一体化综合改革试点城市，研究和探索城乡一体化改革面临的问题和发展路径，是当前各级政府面临的一项紧迫任务。本文拟就目前莆田市推进城乡一体化改革面临的问题及其对策作初步探讨。
关键词：城乡一体化 发展 规划保障
前言
在中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出，要加快推进社会主义新农村建设，大力推进城乡统筹发展，形成城乡经济社会发展一体化新格局，这是党中央在新形势下对我国农村改革发展做出的重要战略部署。目前，莆田市城乡一体化正处在艰难的攻坚阶段，优化城镇空间布局和形态，推进“村改居”，建立转户进城农民权益协同保护机制，引导和鼓励农业转移人口优先向建制镇转移，是当前各级政府面临的一项紧迫任务。本文拟就目前莆田市推进城乡一体化改革面临的问题及其对策作初步探讨。
1、目前莆田市城乡一体化面临的问题
1.1、城乡收入差距显著
据统计，2013年莆田市城镇人均居民年收入21843元，农村居民人均年收入9066元，城乡收入相对比值达2.4。与前些年相比较，城乡收入差距还是处于相对较高的水平。可以看出随着莆田发展进程的加快，城乡收入差距逐渐拉大。农村居民受区域影响，收入增长缓慢。如何缩小城乡居民收入增长差距，在再次分配中更好地体现公平和效率，是莆田市推进城乡一体化发展的一个核心任务。
1.2、保障措施跟进不够
一是城镇化建设资金短缺。二是户籍和社会保障制度改革相对滞后。三是社会事业发展缓慢。随着城镇化、工业化、市场化、信息化的不断发展，人们传统的本土就业观念发生很大变化，再则莆田市各级政府积极采取措施引导农村富余劳动力向非农产业转移，但城乡居民平等就业等相关制度及城镇学校、文化、医院等基础设施仍滞后，导致新进城人员就业保障及其子女入学难、看病难等问题依然存在。
1.3、征地补偿费标准偏低
目前莆田市征地征海补偿费比相应的土地海域年产值低，无法成为失地失海群众再创业和参加社会保障的基础。由于我市耕地面积少，其中仙游县人均耕地约0.5亩，是所有县区中人均最多的。以秀屿区人均耕地约0.43亩来作为计算，人均可以获得的征地补偿费17888元，而2013年我市人均消费性支出8795元，征地费仅够维持两三年生活，也不足作为创业资金，更无法抽出部分资金参加社会保障。
1.4、农村建设缺乏规划
目前莆田市农村建房杂乱无章，主要表现在：
（1）管理弱化，违规建设
由于农村普遍存在法律意识淡薄，未批先建现象较为严重。
（2）利益驱使违章抢建多
推进城镇化建设中，为在补偿安置中得到更多的实惠或让土地价值最大化，想尽一切办法增加住房面积。
（3）盲目贪大，闲置不用
如一些乡镇部分农村建房片面求大，新建房屋利用率仅30%--40%。四是缺乏规划，布局散乱。由于缺乏科学合理的建设规划，加上农民盲目仿效攀比，部分村建设杂乱无章，这既影响了农民的生产生活条件改善，也阻碍了新农村的建设进程。
1.5、县区间经济发展不平衡
莆田市行政架构为“四区一县两管委会“，区多县少，但城市化水平仍偏低，城市基础设施还很不配套，城市功能不完善，农村经济仍占相当大的比重，老、少、边、岛经济发展滞后。如仙游县作为莆田市唯一一个辖县，县域面积约占全市二分之一，人口是全市近三分之一，但国内生产总值却不到全市五分之一，财政收入只占全市的七分之一，而且近年来主要指标占全市的比重还在下降。全市实现均衡协调发展的压力增大。
1.6、生态环境保护有待加强
随着城镇化建设进程的加快，乡镇居民点发生了很大变化，但由于农村环境保护观念淡薄、投入不足等原因，村居环境污染问题日益凸显。
（1）生产生活垃圾处理问题。
生活垃圾随意抛弃，造成“脏乱差”现象。
（2）工业污染加剧
一些民营工业企业和“小作坊式”的加工厂大量涌现，由于分散隐蔽，造成工业废水、生活废水和垃圾等向农村转移趋势，监管和治理成本高，进一步加剧了农村的环境污染。
（3）水环境污染严重
重点流域周边企业、养殖业、生活的垃圾、废水、废气、废渣等直排入河，排放总量大，远远大于环境承载能力。
2、莆田市城乡一体化改革的有益探索
2.1、合理规划布局，缓解群众就业压力
莆田市在城乡一体化的程中，应要全市“一盘棋”的理念，各区域产业相互相承，长远规划，科学布局。如荔城区的经济总部、木兰溪畔的商业中心、北岸的临港工业区，形成了城乡统筹、均衡发展的模式，通过城港、荔港、涵港公路的建设打破城乡交通的束缚，不仅缩短城乡的地理距离，也将拉近城乡居民的心理距离。再通过招商引资，促进商业的发展，提供更多的就业空间，减轻了人口向城市集中的压力，也缓解失地农民的就业压力。近年，再加大城镇公交化，盘活交通资源，打破城镇界限，并在空间上有序分布，城市和乡村走向互动发展。实现经济要素在城乡之间的自由、快捷流动，进而实现资源配置效率的最大化，促进经济社会的全面进步。
2.2、集体产以确权，维护群众财产权益
通过“美丽莆田，幸福家园”试点村项目的推进，全面开展“幸福家园”集体土地使用权和房屋所有权确权发证工作，调查核实后，逐宗认真梳理、分类统计、汇总，并将核查结果公布，接受群众监督。集体土地使用权和房屋所有权确权发证工作是对群众物权的保障，是维护群众财产权益最根本的保障。 2.3、编制村庄规划，优化群众生活环境
“幸福家园”试点村通过村庄规划编制，与乡镇土地利用总体规划相衔接，按照农村集体建设用地调查摸底情况和村庄人口发展趋势，调整撤并部分集聚度不高、不適宜居住的自然村，引导农民向中心村聚集，合理科学地配置村民居住、基础设施和公益事业用地，改善群众的居住环境。
2.4、加强两违整治，杜绝违法用地
城镇化过程中，土地价值日趋突显，为遏制抢建乱建的歪风，规范国土资源执法监察行为，提高依法行政水平，莆田市率先开通执法监察工作电子系统，并给执法人员配备信息定位的手机，用于拍摄“两违”建筑，将图片同步上传到莆田国土巡查管理系统，以遏制违法用地。
3、对策与建议
3.1、完善新型城镇建设各种保障
针对莆田市目前的状况，应当从以下几方面着手：一是加快推动户籍管理制度改革。城镇化的实质就是农民变市民，建议进一步放宽条件，在个人自愿的基础上，把在城市有固定住所并在城市工作或缴纳税金有一定年限的人员、城市周边失地的农民、乡镇政府所在地从事经商和非传统农村生产的农民转为城镇居民；二是强化进城农民各种生活保障。在城镇化建设中，要高度重视社会事业发展，为进城农民提供有力保障。建议对已经转为城镇户口、符合条件的农民家庭与城市低收入家庭一样提供廉租房，允许在城市就业具有一定年限的农民家庭申请廉租房。强化就业保险等保障；三是稳步提高社会保障水平。加大社会事业投入，使农村居民进城后与城镇居民享受同等的养老、医疗、失业保险；要允许由农村人口整户转为城市居民后，在一定时期内保留承包地、宅基地；要为入住新农村社区的居民办理土地使用证和房产证；要将新型农村社区居民纳入城镇医疗、养老保障范围，纳入城市最低生活保障范围。
3.2、优化城乡产业布局
城乡一体化的进程要考虑农村和城市功能不同，产业结构各有侧重。农村产业以传统产业为主，即以农林牧副渔为主，产品的附加值低，相对来说农村经济发展较弱。因此，一要建立一批特色农业品牌、产业基地，积极发展新型复合型农业，开发花卉等园艺生产项目，逐步形成一批有效农业特色、市场竞争力较强的生态农业、绿色农业等具有地方特色的农产品生产基地；二要推行城乡联动的工业化线路，整合城市工业和乡镇工业发展格局，实现一体化发展，用高新技术改造和提升传统产业，以信息化带动工业化，以工业化促进城市化，在资本、技术、信息等资源要素方面反哺农业；三要依托龙头企业，促进产业壮大。通过对龙头企业重点扶持，形成种养加、产供销、农工贸一体化的生产经营体系，使农产品基地成规模、见效益，实现永续的有机的可持续发展。
3.3、拓宽征迁补偿安置方式
现有莆田市征迁补偿相对单一，参照各地区好的做法可以尝试其他安置方式：
（1）土地补偿费的补偿可以考虑改实物作为货币补偿方式的补充。对有稳定收益的经营性项目，可以由集体经济组织为单位代表失地农民，参与项目入股建设和分红。
（2）实行留地安置制度。征地时留出部分土地，按照规划用途和建设要求，由村民组织自筹资金，用于能够产生优质税源的固定资产的投资，对愿意继续从事种植的被征地户，可以通过土地调整，给予农业安置，自主开发和经营。
（3）建立工业项目税收收益与失地农民利益相结合制度。除法定补偿标准外，建议工业项目产生的税收收益每年提取一定比例用于失地农民的逐年补助，并形成制度，确保失地农民失地后生活水平不降低。
3.4、强化城市中心地位
在城乡一体化建设中，一定要防止“城乡地位对等化”的倾向。城乡关系的平等并不是城乡地位的同等，要始终明确城市在城乡发展中的核心地位以及带动作用，并且应当强化城市的中心地位，充分发挥城市的这一作用。目前，莆田市正处在城市化加速发展、工业化扩散阶段，城市地域迅速扩展，亟待提升城市发展层次。一是要切实实现产业结构的调整，强化非生产性职能，扩大金融保险、信息咨询等新兴服务业的规模；对传统商贸业进行改造，提高发展档次，扩大发展规模；加强工业的技术改造力度，提升产业层次，推动工业化的高度化发展。二是要发挥农科部门与乡村地区的联系，为乡镇林下经济提供技术帮助，加快技术的扩散，并在实践中增强推广。
3.5、科学制定城市规划
加快推进城乡一体化，规划必须先行，要用先进的规划理念，制订科学合理的城市规划。莆田是历史文献名邦，城市规划应在深入研究本地居住方式和风俗民情的基础上，进行精心创意构思，充分展示莆田城市的历史内涵、现代风貌和鲜明的地方特色。为此，在城市化推进过程中，一是要将城乡基础设施统筹起来考虑，统一规划、统一布局，推动城镇基础设施和公共服务设施向农村延伸。通过政府主导、市场运作的多元化投资机制，加强基础设施建设，促进城乡社会基础设施共享。二是要把农村基础设施建设纳入到公共财政支出的范畴，不断增加农村基础设施建设比重，建设现代化铁路、公路、航运设施以及信息网络。还要加强建设城乡一体的商品交流网络、教育科技网络和资金融通网络。
总之，城乡一体化要应地适宜，在总结经验的同时，借鉴国内外发达国家和地区城乡一体化运作的优点和长处，重点挖掘城乡之间整合和互动的潜力，充分发挥城乡各自的优势，提高总体发展水平，以适应湄洲湾港口城市崛起的需要。
参考文献：
[1]2013，2014年莆田市政府工作报告（全文）.
[2]莆田市2012，2013年国民经济和社会发展统计公报.
关键词：城乡一体化 发展 规划保障
前言
在中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出，要加快推进社会主义新农村建设，大力推进城乡统筹发展，形成城乡经济社会发展一体化新格局，这是党中央在新形势下对我国农村改革发展做出的重要战略部署。目前，莆田市城乡一体化正处在艰难的攻坚阶段，优化城镇空间布局和形态，推进“村改居”，建立转户进城农民权益协同保护机制，引导和鼓励农业转移人口优先向建制镇转移，是当前各级政府面临的一项紧迫任务。本文拟就目前莆田市推进城乡一体化改革面临的问题及其对策作初步探讨。
1、目前莆田市城乡一体化面临的问题
1.1、城乡收入差距显著
据统计，2013年莆田市城镇人均居民年收入21843元，农村居民人均年收入9066元，城乡收入相对比值达2.4。与前些年相比较，城乡收入差距还是处于相对较高的水平。可以看出随着莆田发展进程的加快，城乡收入差距逐渐拉大。农村居民受区域影响，收入增长缓慢。如何缩小城乡居民收入增长差距，在再次分配中更好地体现公平和效率，是莆田市推进城乡一体化发展的一个核心任务。
1.2、保障措施跟进不够
一是城镇化建设资金短缺。二是户籍和社会保障制度改革相对滞后。三是社会事业发展缓慢。随着城镇化、工业化、市场化、信息化的不断发展，人们传统的本土就业观念发生很大变化，再则莆田市各级政府积极采取措施引导农村富余劳动力向非农产业转移，但城乡居民平等就业等相关制度及城镇学校、文化、医院等基础设施仍滞后，导致新进城人员就业保障及其子女入学难、看病难等问题依然存在。
1.3、征地补偿费标准偏低
目前莆田市征地征海补偿费比相应的土地海域年产值低，无法成为失地失海群众再创业和参加社会保障的基础。由于我市耕地面积少，其中仙游县人均耕地约0.5亩，是所有县区中人均最多的。以秀屿区人均耕地约0.43亩来作为计算，人均可以获得的征地补偿费17888元，而2013年我市人均消费性支出8795元，征地费仅够维持两三年生活，也不足作为创业资金，更无法抽出部分资金参加社会保障。
1.4、农村建设缺乏规划
目前莆田市农村建房杂乱无章，主要表现在：
（1）管理弱化，违规建设
由于农村普遍存在法律意识淡薄，未批先建现象较为严重。
（2）利益驱使违章抢建多
推进城镇化建设中，为在补偿安置中得到更多的实惠或让土地价值最大化，想尽一切办法增加住房面积。
（3）盲目贪大，闲置不用
如一些乡镇部分农村建房片面求大，新建房屋利用率仅30%--40%。四是缺乏规划，布局散乱。由于缺乏科学合理的建设规划，加上农民盲目仿效攀比，部分村建设杂乱无章，这既影响了农民的生产生活条件改善，也阻碍了新农村的建设进程。
1.5、县区间经济发展不平衡
莆田市行政架构为“四区一县两管委会“，区多县少，但城市化水平仍偏低，城市基础设施还很不配套，城市功能不完善，农村经济仍占相当大的比重，老、少、边、岛经济发展滞后。如仙游县作为莆田市唯一一个辖县，县域面积约占全市二分之一，人口是全市近三分之一，但国内生产总值却不到全市五分之一，财政收入只占全市的七分之一，而且近年来主要指标占全市的比重还在下降。全市实现均衡协调发展的压力增大。
1.6、生态环境保护有待加强
随着城镇化建设进程的加快，乡镇居民点发生了很大变化，但由于农村环境保护观念淡薄、投入不足等原因，村居环境污染问题日益凸显。
（1）生产生活垃圾处理问题。
生活垃圾随意抛弃，造成“脏乱差”现象。
（2）工业污染加剧
一些民营工业企业和“小作坊式”的加工厂大量涌现，由于分散隐蔽，造成工业废水、生活废水和垃圾等向农村转移趋势，监管和治理成本高，进一步加剧了农村的环境污染。
（3）水环境污染严重
重点流域周边企业、养殖业、生活的垃圾、废水、废气、废渣等直排入河，排放总量大，远远大于环境承载能力。
2、莆田市城乡一体化改革的有益探索
2.1、合理规划布局，缓解群众就业压力
莆田市在城乡一体化的程中，应要全市“一盘棋”的理念，各区域产业相互相承，长远规划，科学布局。如荔城区的经济总部、木兰溪畔的商业中心、北岸的临港工业区，形成了城乡统筹、均衡发展的模式，通过城港、荔港、涵港公路的建设打破城乡交通的束缚，不仅缩短城乡的地理距离，也将拉近城乡居民的心理距离。再通过招商引资，促进商业的发展，提供更多的就业空间，减轻了人口向城市集中的压力，也缓解失地农民的就业压力。近年，再加大城镇公交化，盘活交通资源，打破城镇界限，并在空间上有序分布，城市和乡村走向互动发展。实现经济要素在城乡之间的自由、快捷流动，进而实现资源配置效率的最大化，促进经济社会的全面进步。
2.2、集体产以确权，维护群众财产权益
通过“美丽莆田，幸福家园”试点村项目的推进，全面开展“幸福家园”集体土地使用权和房屋所有权确权发证工作，调查核实后，逐宗认真梳理、分类统计、汇总，并将核查结果公布，接受群众监督。集体土地使用权和房屋所有权确权发证工作是对群众物权的保障，是维护群众财产权益最根本的保障。 2.3、编制村庄规划，优化群众生活环境
“幸福家园”试点村通过村庄规划编制，与乡镇土地利用总体规划相衔接，按照农村集体建设用地调查摸底情况和村庄人口发展趋势，调整撤并部分集聚度不高、不適宜居住的自然村，引导农民向中心村聚集，合理科学地配置村民居住、基础设施和公益事业用地，改善群众的居住环境。
2.4、加强两违整治，杜绝违法用地
城镇化过程中，土地价值日趋突显，为遏制抢建乱建的歪风，规范国土资源执法监察行为，提高依法行政水平，莆田市率先开通执法监察工作电子系统，并给执法人员配备信息定位的手机，用于拍摄“两违”建筑，将图片同步上传到莆田国土巡查管理系统，以遏制违法用地。
3、对策与建议
3.1、完善新型城镇建设各种保障
针对莆田市目前的状况，应当从以下几方面着手：一是加快推动户籍管理制度改革。城镇化的实质就是农民变市民，建议进一步放宽条件，在个人自愿的基础上，把在城市有固定住所并在城市工作或缴纳税金有一定年限的人员、城市周边失地的农民、乡镇政府所在地从事经商和非传统农村生产的农民转为城镇居民；二是强化进城农民各种生活保障。在城镇化建设中，要高度重视社会事业发展，为进城农民提供有力保障。建议对已经转为城镇户口、符合条件的农民家庭与城市低收入家庭一样提供廉租房，允许在城市就业具有一定年限的农民家庭申请廉租房。强化就业保险等保障；三是稳步提高社会保障水平。加大社会事业投入，使农村居民进城后与城镇居民享受同等的养老、医疗、失业保险；要允许由农村人口整户转为城市居民后，在一定时期内保留承包地、宅基地；要为入住新农村社区的居民办理土地使用证和房产证；要将新型农村社区居民纳入城镇医疗、养老保障范围，纳入城市最低生活保障范围。
3.2、优化城乡产业布局
城乡一体化的进程要考虑农村和城市功能不同，产业结构各有侧重。农村产业以传统产业为主，即以农林牧副渔为主，产品的附加值低，相对来说农村经济发展较弱。因此，一要建立一批特色农业品牌、产业基地，积极发展新型复合型农业，开发花卉等园艺生产项目，逐步形成一批有效农业特色、市场竞争力较强的生态农业、绿色农业等具有地方特色的农产品生产基地；二要推行城乡联动的工业化线路，整合城市工业和乡镇工业发展格局，实现一体化发展，用高新技术改造和提升传统产业，以信息化带动工业化，以工业化促进城市化，在资本、技术、信息等资源要素方面反哺农业；三要依托龙头企业，促进产业壮大。通过对龙头企业重点扶持，形成种养加、产供销、农工贸一体化的生产经营体系，使农产品基地成规模、见效益，实现永续的有机的可持续发展。
3.3、拓宽征迁补偿安置方式
现有莆田市征迁补偿相对单一，参照各地区好的做法可以尝试其他安置方式：
（1）土地补偿费的补偿可以考虑改实物作为货币补偿方式的补充。对有稳定收益的经营性项目，可以由集体经济组织为单位代表失地农民，参与项目入股建设和分红。
（2）实行留地安置制度。征地时留出部分土地，按照规划用途和建设要求，由村民组织自筹资金，用于能够产生优质税源的固定资产的投资，对愿意继续从事种植的被征地户，可以通过土地调整，给予农业安置，自主开发和经营。
（3）建立工业项目税收收益与失地农民利益相结合制度。除法定补偿标准外，建议工业项目产生的税收收益每年提取一定比例用于失地农民的逐年补助，并形成制度，确保失地农民失地后生活水平不降低。
3.4、强化城市中心地位
在城乡一体化建设中，一定要防止“城乡地位对等化”的倾向。城乡关系的平等并不是城乡地位的同等，要始终明确城市在城乡发展中的核心地位以及带动作用，并且应当强化城市的中心地位，充分发挥城市的这一作用。目前，莆田市正处在城市化加速发展、工业化扩散阶段，城市地域迅速扩展，亟待提升城市发展层次。一是要切实实现产业结构的调整，强化非生产性职能，扩大金融保险、信息咨询等新兴服务业的规模；对传统商贸业进行改造，提高发展档次，扩大发展规模；加强工业的技术改造力度，提升产业层次，推动工业化的高度化发展。二是要发挥农科部门与乡村地区的联系，为乡镇林下经济提供技术帮助，加快技术的扩散，并在实践中增强推广。
3.5、科学制定城市规划
加快推进城乡一体化，规划必须先行，要用先进的规划理念，制订科学合理的城市规划。莆田是历史文献名邦，城市规划应在深入研究本地居住方式和风俗民情的基础上，进行精心创意构思，充分展示莆田城市的历史内涵、现代风貌和鲜明的地方特色。为此，在城市化推进过程中，一是要将城乡基础设施统筹起来考虑，统一规划、统一布局，推动城镇基础设施和公共服务设施向农村延伸。通过政府主导、市场运作的多元化投资机制，加强基础设施建设，促进城乡社会基础设施共享。二是要把农村基础设施建设纳入到公共财政支出的范畴，不断增加农村基础设施建设比重，建设现代化铁路、公路、航运设施以及信息网络。还要加强建设城乡一体的商品交流网络、教育科技网络和资金融通网络。
总之，城乡一体化要应地适宜，在总结经验的同时，借鉴国内外发达国家和地区城乡一体化运作的优点和长处，重点挖掘城乡之间整合和互动的潜力，充分发挥城乡各自的优势，提高总体发展水平，以适应湄洲湾港口城市崛起的需要。
参考文献：
[1]2013，2014年莆田市政府工作报告（全文）.
[2]莆田市2012，2013年国民经济和社会发展统计公报.