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[摘要]“影子政策”没有形式、不成文字，缺乏政策宣传环节，但对决策者来说却心照不宣。中国在转型期确实存在这类政策，它是“双刃剑”，应认清其功能上的利弊，正确运用之。
[关键词]影子政策；创新；功能
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)08-0047-02
笔者在研究中国公共政策分类时，提出“影子政策”的概念。这类政策处于“不成文”状态，但确实在被政策执行者执行，人们看不到明确政策的规定，只能在执行环节看到其“影子”。如深圳特区建设之初决策者在“敢闯敢试”过程中提出的口头约定、“约法三章”等。对“影子政策”的提出及其功能进行分析研究，无疑对发挥这一“政策”现象的正功能。规避其负功能有重要意义。
一、“影子政策”的由来
在深圳经济特区建设之初，如何建设特区，马克思没说过，其他社会主义国家没干过，深圳的创业者“只能摸着石头过河”。面对姓“资”姓“社”的责难，原深圳市委书记吴南生回忆，当年特区受到的压力确实很大。由于长期的闭关锁国和“左”的指导思想的影响，从中央到地方，对试办经济特区，一开始就有不同意见，疑虑很多，阻力很大。到1982年初，寒流滚滚南下，明枪暗箭，纷至沓来，对广东尤其对经济特区的压力，发展到极为严重的地步。原国务院副总理谷牧后来回忆，全国各地的非议之词，“给特区创办工作增加了困难，建设发展步履维艰。特别是1982年上半年，很有些‘秋风萧瑟’的味道”。面对各种非议，面对当时重重阻力和压力，吴南生和同事们口头定下了“约法三章”：“只做不说，多做少说，做了再说。”总之就是一句话，要趁那些反对办特区的人糊里糊涂、弄不清楚、看不明白的时候把经济搞上去再说。
这里的“约法三章”，笔者称之为“影子政策”的肇始，这是转型时期特有的政策现象。说不清，道不明，但又要“杀开一条血路”，为中国特色社会主义开路，充当“试验田”，难度非常大。理性地分析，传统的社会主义模式或者说“斯大林模式”是在特定的历史时期产生的，这种模式在很短的时期内使落后的资本主义俄国变成强大的社会主义工业国，发挥了重要作用。就其理论形态上而言，它是一个严密的思想理论体系。要突破这种模式，必须从根源上重新审视“什么是社会主义，怎样建设社会主义”这一带有根本性的问题，特别是自然资源匮乏、经济落后、生产力低下的中国如何建设社会主义，这种宏大的理论课题就连邓小平在当时也不是十分清晰。后来小平同志提出著名的如何建设社会主义“三个有利于”的标准，同样是基于理论上“争不清”，先让实践说话的务实做法。
“只做不说，多做少说，做了再说”就是“影子政策”的形象描述。对于特区初创者来说，是一个权宜之计，是一个变通之途；从观念变革来说，是一个创新；从上升到理论层面上来说，是马克思主义实践第一的观点。在这种理念的统揽下，特区开创了200多项“中国第一”。如果说“杀开一条血路”是一种决心和勇气，那么“只做不说，多做少说，做了再说”就是与之紧密联系的方法和路径，是政策创新的一种有效形式。事实上，深圳从“杀开一条血路”的探索到党的十四大为标志“走出一条新路”的过程，都是在“只做不说，多做少说，做了再说”观念下的大胆创新。实际上带有“试验”性质的经济特区是在理论上“说不清楚”的情况下的一种稳妥做法。这就是“影子政策”产生的重要背景和由来。
二、“影子政策”的正功能
“影子政策”主要是转型时期的产物，是在特殊时期政策创新的一种形式。如特区建设之初，针对项目审批制度的条条框框束缚，采取“先上车后买票”的做法，在当时就是解放思想的一种“大胆地试、大胆地闯”的思想和做法。许多工程“先上马再倒逼官僚主义工作方式的审批”。在当时，有力地促进了特区建设的速度，同时也推进了“审批制度”改革的进程。再如特区建设之初“违反天条”的“土地出租”以“土地有偿使用”的形式出现，最后被《广东省经济特区条例》而确定为显性的公共政策；“土地拍卖”第一槌的敲响，催生了我国长期以来土地使用权的模式改革，推动了我国宪法在土地使用权方面的修改。
“影子政策”规避了公共政策的风险，实际是政策过程的一个重要环节。现在有人戏称某些领导干部决策时“拍脑袋”、政策执行是“拍胸脯”，政策失败“拍屁股走人”，所谓“三拍干部”。但也不能否认有远见卓识、智慧超群领导人的“头脑风暴”。拍出了“好政策”。另一方面。在提倡决策科学化、民主化时代，只靠体制内领导入“拍脑袋”往往造成政策打架、影响政策效果，甚至适得其反，影响政府的公信力。如果能在重大政策出台前，通过“影子政策”形式运行一段时间，在一地一区范围内取得政策效果后完善政策内容，不失为规避政策风险的好方法。特别是当代中国处于“后发状态”转型时期，要实现“赶超”和“跨越”的目标，就不能不规避政策风险，否则一旦失败，必然影响整个国家现代化的进程。特区作为“试验田”，中央要求“大胆地试”、“大胆地闯”，就是赋予特区实施“影子政策”的权利，也正是特区“试验田”的成功，才有力地推动了中国特色社会主义的进程。事实上，从宏观来看，就是使中国这条社会主义大船规避了“搁浅”的风险。
三、“影子政策”的负功能
作为“影子政策”而言，它有其两面性，是一把“双刃剑”。在特定的时期和区域用好了能够促进经济和社会高速发展。深圳特区在建设之初的实践充分证明了这一点。但这种做法一旦进人常态社会，其弊端就会逐步显现出来。主要表现如下：
“影子政策”是决策者逃避决策失误避免责任追究的方法。因为“影子政策”处于“不成文”状态，一旦政策失败，会给党和人民造成重大损失，但却无从追究其应该承担的责任。常态社会要求决策科学化、民主化，政策必须公开透明，人民群众要有知情权。缺少政策宣示环节，使决策民主化流于形式，老百姓只能追究执行者的责任。领导层的决策失误往往被老百姓认为基层执行者“胡作非为”，由基层领导承担责任。这就是基层领导常说的，“上面生病，要下面吃药”现象，上级领导决策失误却要基层领导“背黑锅”。长此以往，只会使上下级关系、干群关系恶化。
“影子政策”是政策执行环节对抗上级政策的有效工具。公共政策是利益调整的重要工具。有些地方政府决策者为了地方利益、部门利益故意曲解政策，或者有选择性地执行政策。此所谓“上有政策，下有对策”。但作为一级组织，绝对不敢明目张胆地对抗上级政策，而是采取心照不宣的“影子政策”加以对抗。甚至有些领导把“影子政策”作为经验之谈，说“有些政策，要只说不做；有些政策要只做不说”，只有当政策对己、对部门或地方有利的话，才能“又说又做”。
“影子政策”为少数腐败分子提供了可乘之机。用人的腐败是最大的腐败。在提拔任用干部方面的一些“影子政策”危害尤甚。最近，某省省委书记约见网友，并通过网络与网友对话，在谈到选拔任用干部问题时，他坦言“虽然尽可能按照德才兼备和‘四化’标准，但也不可否认‘潜规则’的作用，不承认这一点，不是唯物主义者。”这也充分说明，“影子政策”在干部选拔任用中确实存在。最可怕的是少数腐败分子把“潜规则”奉为提拔任用干部的圭臬。这样提拔起来的干部只能给党的事业和人民利益带来严重危害。
综上所述可以看出，“影子政策”，作为一种“不成文”的形态，是客观存在的。它在转型时期、某一阶段是政策运行的常态，是政策创新的一种主要形式，是决策者规避政策风险的好方法，也是和平时期国家安全及外交战线政策运行的重要形式。而一旦进人常态社会。其弊端就会逐渐显露出来。显然，在实践中必须规避这一政策现象的负面功能。作为一种政策工具，主要还是看什么人用、什么时候用、为什么用，其结果大不一样。
责任编辑 余 岩
[关键词]影子政策；创新；功能
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)08-0047-02
笔者在研究中国公共政策分类时，提出“影子政策”的概念。这类政策处于“不成文”状态，但确实在被政策执行者执行，人们看不到明确政策的规定，只能在执行环节看到其“影子”。如深圳特区建设之初决策者在“敢闯敢试”过程中提出的口头约定、“约法三章”等。对“影子政策”的提出及其功能进行分析研究，无疑对发挥这一“政策”现象的正功能。规避其负功能有重要意义。
一、“影子政策”的由来
在深圳经济特区建设之初，如何建设特区，马克思没说过，其他社会主义国家没干过，深圳的创业者“只能摸着石头过河”。面对姓“资”姓“社”的责难，原深圳市委书记吴南生回忆，当年特区受到的压力确实很大。由于长期的闭关锁国和“左”的指导思想的影响，从中央到地方，对试办经济特区，一开始就有不同意见，疑虑很多，阻力很大。到1982年初，寒流滚滚南下，明枪暗箭，纷至沓来，对广东尤其对经济特区的压力，发展到极为严重的地步。原国务院副总理谷牧后来回忆，全国各地的非议之词，“给特区创办工作增加了困难，建设发展步履维艰。特别是1982年上半年，很有些‘秋风萧瑟’的味道”。面对各种非议，面对当时重重阻力和压力，吴南生和同事们口头定下了“约法三章”：“只做不说，多做少说，做了再说。”总之就是一句话，要趁那些反对办特区的人糊里糊涂、弄不清楚、看不明白的时候把经济搞上去再说。
这里的“约法三章”，笔者称之为“影子政策”的肇始，这是转型时期特有的政策现象。说不清，道不明，但又要“杀开一条血路”，为中国特色社会主义开路，充当“试验田”，难度非常大。理性地分析，传统的社会主义模式或者说“斯大林模式”是在特定的历史时期产生的，这种模式在很短的时期内使落后的资本主义俄国变成强大的社会主义工业国，发挥了重要作用。就其理论形态上而言，它是一个严密的思想理论体系。要突破这种模式，必须从根源上重新审视“什么是社会主义，怎样建设社会主义”这一带有根本性的问题，特别是自然资源匮乏、经济落后、生产力低下的中国如何建设社会主义，这种宏大的理论课题就连邓小平在当时也不是十分清晰。后来小平同志提出著名的如何建设社会主义“三个有利于”的标准，同样是基于理论上“争不清”，先让实践说话的务实做法。
“只做不说，多做少说，做了再说”就是“影子政策”的形象描述。对于特区初创者来说，是一个权宜之计，是一个变通之途；从观念变革来说，是一个创新；从上升到理论层面上来说，是马克思主义实践第一的观点。在这种理念的统揽下，特区开创了200多项“中国第一”。如果说“杀开一条血路”是一种决心和勇气，那么“只做不说，多做少说，做了再说”就是与之紧密联系的方法和路径，是政策创新的一种有效形式。事实上，深圳从“杀开一条血路”的探索到党的十四大为标志“走出一条新路”的过程，都是在“只做不说，多做少说，做了再说”观念下的大胆创新。实际上带有“试验”性质的经济特区是在理论上“说不清楚”的情况下的一种稳妥做法。这就是“影子政策”产生的重要背景和由来。
二、“影子政策”的正功能
“影子政策”主要是转型时期的产物，是在特殊时期政策创新的一种形式。如特区建设之初，针对项目审批制度的条条框框束缚，采取“先上车后买票”的做法，在当时就是解放思想的一种“大胆地试、大胆地闯”的思想和做法。许多工程“先上马再倒逼官僚主义工作方式的审批”。在当时，有力地促进了特区建设的速度，同时也推进了“审批制度”改革的进程。再如特区建设之初“违反天条”的“土地出租”以“土地有偿使用”的形式出现，最后被《广东省经济特区条例》而确定为显性的公共政策；“土地拍卖”第一槌的敲响，催生了我国长期以来土地使用权的模式改革，推动了我国宪法在土地使用权方面的修改。
“影子政策”规避了公共政策的风险，实际是政策过程的一个重要环节。现在有人戏称某些领导干部决策时“拍脑袋”、政策执行是“拍胸脯”，政策失败“拍屁股走人”，所谓“三拍干部”。但也不能否认有远见卓识、智慧超群领导人的“头脑风暴”。拍出了“好政策”。另一方面。在提倡决策科学化、民主化时代，只靠体制内领导入“拍脑袋”往往造成政策打架、影响政策效果，甚至适得其反，影响政府的公信力。如果能在重大政策出台前，通过“影子政策”形式运行一段时间，在一地一区范围内取得政策效果后完善政策内容，不失为规避政策风险的好方法。特别是当代中国处于“后发状态”转型时期，要实现“赶超”和“跨越”的目标，就不能不规避政策风险，否则一旦失败，必然影响整个国家现代化的进程。特区作为“试验田”，中央要求“大胆地试”、“大胆地闯”，就是赋予特区实施“影子政策”的权利，也正是特区“试验田”的成功，才有力地推动了中国特色社会主义的进程。事实上，从宏观来看，就是使中国这条社会主义大船规避了“搁浅”的风险。
三、“影子政策”的负功能
作为“影子政策”而言，它有其两面性，是一把“双刃剑”。在特定的时期和区域用好了能够促进经济和社会高速发展。深圳特区在建设之初的实践充分证明了这一点。但这种做法一旦进人常态社会，其弊端就会逐步显现出来。主要表现如下：
“影子政策”是决策者逃避决策失误避免责任追究的方法。因为“影子政策”处于“不成文”状态，一旦政策失败，会给党和人民造成重大损失，但却无从追究其应该承担的责任。常态社会要求决策科学化、民主化，政策必须公开透明，人民群众要有知情权。缺少政策宣示环节，使决策民主化流于形式，老百姓只能追究执行者的责任。领导层的决策失误往往被老百姓认为基层执行者“胡作非为”，由基层领导承担责任。这就是基层领导常说的，“上面生病，要下面吃药”现象，上级领导决策失误却要基层领导“背黑锅”。长此以往，只会使上下级关系、干群关系恶化。
“影子政策”是政策执行环节对抗上级政策的有效工具。公共政策是利益调整的重要工具。有些地方政府决策者为了地方利益、部门利益故意曲解政策，或者有选择性地执行政策。此所谓“上有政策，下有对策”。但作为一级组织，绝对不敢明目张胆地对抗上级政策，而是采取心照不宣的“影子政策”加以对抗。甚至有些领导把“影子政策”作为经验之谈，说“有些政策，要只说不做；有些政策要只做不说”，只有当政策对己、对部门或地方有利的话，才能“又说又做”。
“影子政策”为少数腐败分子提供了可乘之机。用人的腐败是最大的腐败。在提拔任用干部方面的一些“影子政策”危害尤甚。最近，某省省委书记约见网友，并通过网络与网友对话，在谈到选拔任用干部问题时，他坦言“虽然尽可能按照德才兼备和‘四化’标准，但也不可否认‘潜规则’的作用，不承认这一点，不是唯物主义者。”这也充分说明，“影子政策”在干部选拔任用中确实存在。最可怕的是少数腐败分子把“潜规则”奉为提拔任用干部的圭臬。这样提拔起来的干部只能给党的事业和人民利益带来严重危害。
综上所述可以看出，“影子政策”，作为一种“不成文”的形态，是客观存在的。它在转型时期、某一阶段是政策运行的常态，是政策创新的一种主要形式，是决策者规避政策风险的好方法，也是和平时期国家安全及外交战线政策运行的重要形式。而一旦进人常态社会。其弊端就会逐渐显露出来。显然，在实践中必须规避这一政策现象的负面功能。作为一种政策工具，主要还是看什么人用、什么时候用、为什么用，其结果大不一样。
责任编辑 余 岩