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[摘要]当前我国村民自治组织体系内部运作的不协调。“两委”矛盾突出，造成组织资源的内耗与浪费，挫伤了村民政治参与的热情；村民会议，村民代表会议普遍被虚化与边缘化，普通村民经常性政治参与的权利得不到保障；村民监督机制不健全，监督乏力。通过借鉴“三会村治”模式进一步完善我国村民自治组织体系，能有效地克服这些弊端。
[关键词]村民自治；村民自治组织；完善
一、我国村民自治组织存在的问题
（一）现有制度框架下“两委”关系的不协调
当前我国农村的权力结构是村党支部和村委会并行的二元权力结构和运行机制,据有关统计，从全国各地的情况看，现任的村党支部与村委会的关系状况是：关系融洽、工作协调的约占30%；关系一般，工作勉强维持的约占40%；关系紧张、相互对立的约占30%。在上述村“两委”关系融洽的村中，又有相当一部分是村党支部书记兼任村委会主任。如果剔除掉“党政一肩挑”的特殊情形，村“两委”之间真正关系融洽、工作协调的比例将会更低。而“两委”关系的不协调更多体现的是村党支部对村委会的架空。村党支部与村委会之间的关系问题，已经成为困扰农村基层组织建设的主要矛盾之一。 “两委”关系的不协调，不仅削弱了村党支部的“领导核心地位”和“战斗堡垒作用”，而且也影响了村民自治实践的健康开展，损害了村民的利益，无益于社会主义新农村建设和农村和谐社会的建构。这也是人们将“两委”关系问题视作村民自治实践的一个突出问题的原因所在。[1]
（二）村民会议、村民代表会议的虚化和边缘化
从村民自治运行中的权力结构来看，村民会议是村民自治体系中的议事决策组织和最高权力机构；村民代表会议是在村民会议闭会期间讨论决定村民会议授权事项的议事决策组织和权力机构；村民委员会是村民会议和村民代表会议决议、决定的执行组织，是村民自治事务的日常管理机构。前后是授权与被授权的关系，村民会议才应当是村民自治的根本途径，村民通过村民会议行使其当家作主的权利，按照少数服从多数的民主原则对本村事务进行公开讨论和议决。《村组法》对村民会议和村民代表会议都作出了相应的规定。《村组法》规定，凡涉及全体村民利益的事项，“村民委员会必须提请村民会议讨论决定。”“村民委员会向村民会议负责并报告工作。”但由于村民会议往往一年才召开一次，须要全村18岁以上村民的过半数或本村三分之二以上的户的代表参加才能召开，且须到会人员的过半数同意才能形成有效决议。这在居住分散、流动频繁的情况下显得不太现实。因此，召开村民代表会议或户代表会议成为一种经常的决策形式，但是村民代表会议与户代表会议又容易被少数人所操纵。而且现行《村组法》对村民代表会议一年召开的时间、方式没有明确规定，“由村民委员会负责召集村民代表开会”的规定实质上将召集权赋予给了村民委员会，在实践中，村委会不但可以基本不开村民会议，也可以很少召开村民代表会议；即使召开村民代表会议，也可以相当随意地确定村民代表的组成。这样，村民会议的决策权就成了空的，为村委会某些人滥用权力开了方便之门。因此，村民会议的制度性功能与事实性功能有着明显的距离。这就使得本具有监督职能的村民会议、村民代表会议形同虚设。
（三）内部监督机制的不完善
《村组法》规定了形式多样的监督形式，如村务公开，村民会议，村民委员会向村民会议负责并报告工作，村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村委员会的工作，经村民民主评议不称职的干部，可以撤换和罢免。应该说，《村组法》在村民对村委会的监督形式和内容上有比较完整的制度保障。可是在具体的实践过程中，就像前面所论述的那样，村民会议、村民代表会议的虚化，基本是村民委员会一手操控。虽然规定各地农村还应实行村务公开，便于接受群众的监督。但在现实的村民自治工作中，村民的民主监督机制很不健全，由于村民的组织化程度差以及实施监督的成本高风险大，村民对村委会的权力监督能力相当有限。导致村务公开中存在的该公开的不公开、公开的信息不具体、公开的程序不规范、公开的形式不严肃、公开的时间不统一、公开的监督措施不力等问题。有的学者通过调查发现，“实践中真正实行公开的占很少比例，而大多数是做了公开的表面文章。”[2]由于村民与村干部之间存在严重的信息不对称，村民根本就无法具体了解村务实情和村里的财政收支情况，因此很难对村干部实施有效监督。
二、我国村民自治组织的完善
连云港市海州区根据党的十七大报告提出的“要建立健全决策权、执行权、监督权，既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的要求，创造性地借鉴了“行政三分”理论和现代企业制度模式，在村一级设立村民议事会、村民委员会、村民监事会三个村务管理机构，分别行使村民自治决策权、管理权、监督权，从而形成“党支部领导，议事会决策，村委会办事，监事会监督”的工作新格局，从源头上加强村级组织建设。[3] “三会村治”模式在实践中运行良好，有效的克服了当前我国村民自治组织所存在的弊端，我们可以通过借鉴“三会村治”模式来完善我国村民自治组织。
（一）“三会”组成人员
村议事会成员原则上由10-15人组成，由村支部委员和村民代表会议从村民代表中选举产生的成员合并构成。村议事会的主席由村支部书记兼任，村委会主任、村支部书记为一人时，村议事会主席由村支部副书记或支委兼任。党支部支委兼村委会成员的，不得为议事会成员。村议事会任期3年，与村委会同届。村民代表成员的比例要多于村支部成员，每年轮换三分之一。村议事会成员不得参与村委会工作。议事会成员无故连续三次不参加议事会会议或一年内五次不参加议事会会议，取消其议事会成员资格，缺额由议事会从村民代表中补选。
村监事会成员原则上为3到5人，由村支部推举的支部委员1人（不得为议事会成员，不参与村委会工作，且不是村主任及议事会主席亲属，任监事长）和村民代表会议从村民代表中选举的2到4人（不得为村委会主任及议事会主席近亲属，任监事）组成。村民监事会任期三年，与村委会同届。监事会成员无故连续三次不参加监事会会议或一年内五次不参加监事会会议，取消其监事会成员资格，缺额由议事会从村民代表中补选。
村委会组成人员原则上还是依据《村组法》直接选举产生。
（二）“三会”职能构成
村民议事会是村民代表会议的常设机构。在村民代表会议闭会期间，经村民代表会议授权，村民议事会代行村民代表会议职权，行使具体村务议事决策权。议事会原则上每月召开一次例会，例会由议事会主席主持。议事会例会须由议事会成员三分之二成员参加方有效。例会前，村委会应将会议的有关审议事项，提前3—5天向议事会成员通报，向村民公开，以便议事会成员更好地了解熟悉议题。村民议事会的议事方式主要有听证、质询、票决、弹劾等。听证即村议事会成员在村议事会会议上，听取村委会对某项村务拟采取的处理方案。听证采取一事一议方式；质询即指村议事会成员在村议事会会议上向村委会成员就某项村务及其履职情况问题进行询问，村委会成员当场予以回答的一种方式；票决即村议事会就某项村务表决，采取无记名一人一票投票的方式决定；弹劾即对村委会组成人员，严重失职、滥用权力、谋取私利、违法乱纪，经村议事会三分之二多数票决同意，村议事会可以组织本村五分之一以上有选举权的村民联名，召开村民会议，启动罢免村委会成员职务的程序过程。罢免村委会成员须经有选举权的村民过半数参加且过参加人员半数方可通过。
[关键词]村民自治；村民自治组织；完善
一、我国村民自治组织存在的问题
（一）现有制度框架下“两委”关系的不协调
当前我国农村的权力结构是村党支部和村委会并行的二元权力结构和运行机制,据有关统计，从全国各地的情况看，现任的村党支部与村委会的关系状况是：关系融洽、工作协调的约占30%；关系一般，工作勉强维持的约占40%；关系紧张、相互对立的约占30%。在上述村“两委”关系融洽的村中，又有相当一部分是村党支部书记兼任村委会主任。如果剔除掉“党政一肩挑”的特殊情形，村“两委”之间真正关系融洽、工作协调的比例将会更低。而“两委”关系的不协调更多体现的是村党支部对村委会的架空。村党支部与村委会之间的关系问题，已经成为困扰农村基层组织建设的主要矛盾之一。 “两委”关系的不协调，不仅削弱了村党支部的“领导核心地位”和“战斗堡垒作用”，而且也影响了村民自治实践的健康开展，损害了村民的利益，无益于社会主义新农村建设和农村和谐社会的建构。这也是人们将“两委”关系问题视作村民自治实践的一个突出问题的原因所在。[1]
（二）村民会议、村民代表会议的虚化和边缘化
从村民自治运行中的权力结构来看，村民会议是村民自治体系中的议事决策组织和最高权力机构；村民代表会议是在村民会议闭会期间讨论决定村民会议授权事项的议事决策组织和权力机构；村民委员会是村民会议和村民代表会议决议、决定的执行组织，是村民自治事务的日常管理机构。前后是授权与被授权的关系，村民会议才应当是村民自治的根本途径，村民通过村民会议行使其当家作主的权利，按照少数服从多数的民主原则对本村事务进行公开讨论和议决。《村组法》对村民会议和村民代表会议都作出了相应的规定。《村组法》规定，凡涉及全体村民利益的事项，“村民委员会必须提请村民会议讨论决定。”“村民委员会向村民会议负责并报告工作。”但由于村民会议往往一年才召开一次，须要全村18岁以上村民的过半数或本村三分之二以上的户的代表参加才能召开，且须到会人员的过半数同意才能形成有效决议。这在居住分散、流动频繁的情况下显得不太现实。因此，召开村民代表会议或户代表会议成为一种经常的决策形式，但是村民代表会议与户代表会议又容易被少数人所操纵。而且现行《村组法》对村民代表会议一年召开的时间、方式没有明确规定，“由村民委员会负责召集村民代表开会”的规定实质上将召集权赋予给了村民委员会，在实践中，村委会不但可以基本不开村民会议，也可以很少召开村民代表会议；即使召开村民代表会议，也可以相当随意地确定村民代表的组成。这样，村民会议的决策权就成了空的，为村委会某些人滥用权力开了方便之门。因此，村民会议的制度性功能与事实性功能有着明显的距离。这就使得本具有监督职能的村民会议、村民代表会议形同虚设。
（三）内部监督机制的不完善
《村组法》规定了形式多样的监督形式，如村务公开，村民会议，村民委员会向村民会议负责并报告工作，村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村委员会的工作，经村民民主评议不称职的干部，可以撤换和罢免。应该说，《村组法》在村民对村委会的监督形式和内容上有比较完整的制度保障。可是在具体的实践过程中，就像前面所论述的那样，村民会议、村民代表会议的虚化，基本是村民委员会一手操控。虽然规定各地农村还应实行村务公开，便于接受群众的监督。但在现实的村民自治工作中，村民的民主监督机制很不健全，由于村民的组织化程度差以及实施监督的成本高风险大，村民对村委会的权力监督能力相当有限。导致村务公开中存在的该公开的不公开、公开的信息不具体、公开的程序不规范、公开的形式不严肃、公开的时间不统一、公开的监督措施不力等问题。有的学者通过调查发现，“实践中真正实行公开的占很少比例，而大多数是做了公开的表面文章。”[2]由于村民与村干部之间存在严重的信息不对称，村民根本就无法具体了解村务实情和村里的财政收支情况，因此很难对村干部实施有效监督。
二、我国村民自治组织的完善
连云港市海州区根据党的十七大报告提出的“要建立健全决策权、执行权、监督权，既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的要求，创造性地借鉴了“行政三分”理论和现代企业制度模式，在村一级设立村民议事会、村民委员会、村民监事会三个村务管理机构，分别行使村民自治决策权、管理权、监督权，从而形成“党支部领导，议事会决策，村委会办事，监事会监督”的工作新格局，从源头上加强村级组织建设。[3] “三会村治”模式在实践中运行良好，有效的克服了当前我国村民自治组织所存在的弊端，我们可以通过借鉴“三会村治”模式来完善我国村民自治组织。
（一）“三会”组成人员
村议事会成员原则上由10-15人组成，由村支部委员和村民代表会议从村民代表中选举产生的成员合并构成。村议事会的主席由村支部书记兼任，村委会主任、村支部书记为一人时，村议事会主席由村支部副书记或支委兼任。党支部支委兼村委会成员的，不得为议事会成员。村议事会任期3年，与村委会同届。村民代表成员的比例要多于村支部成员，每年轮换三分之一。村议事会成员不得参与村委会工作。议事会成员无故连续三次不参加议事会会议或一年内五次不参加议事会会议，取消其议事会成员资格，缺额由议事会从村民代表中补选。
村监事会成员原则上为3到5人，由村支部推举的支部委员1人（不得为议事会成员，不参与村委会工作，且不是村主任及议事会主席亲属，任监事长）和村民代表会议从村民代表中选举的2到4人（不得为村委会主任及议事会主席近亲属，任监事）组成。村民监事会任期三年，与村委会同届。监事会成员无故连续三次不参加监事会会议或一年内五次不参加监事会会议，取消其监事会成员资格，缺额由议事会从村民代表中补选。
村委会组成人员原则上还是依据《村组法》直接选举产生。
（二）“三会”职能构成
村民议事会是村民代表会议的常设机构。在村民代表会议闭会期间，经村民代表会议授权，村民议事会代行村民代表会议职权，行使具体村务议事决策权。议事会原则上每月召开一次例会，例会由议事会主席主持。议事会例会须由议事会成员三分之二成员参加方有效。例会前，村委会应将会议的有关审议事项，提前3—5天向议事会成员通报，向村民公开，以便议事会成员更好地了解熟悉议题。村民议事会的议事方式主要有听证、质询、票决、弹劾等。听证即村议事会成员在村议事会会议上，听取村委会对某项村务拟采取的处理方案。听证采取一事一议方式；质询即指村议事会成员在村议事会会议上向村委会成员就某项村务及其履职情况问题进行询问，村委会成员当场予以回答的一种方式；票决即村议事会就某项村务表决，采取无记名一人一票投票的方式决定；弹劾即对村委会组成人员，严重失职、滥用权力、谋取私利、违法乱纪，经村议事会三分之二多数票决同意，村议事会可以组织本村五分之一以上有选举权的村民联名，召开村民会议，启动罢免村委会成员职务的程序过程。罢免村委会成员须经有选举权的村民过半数参加且过参加人员半数方可通过。