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摘要耕地是稳定粮食综合生产能力的基础，是关系整个国民经济发展和社会稳定的重大战略问题，切实保护耕地是我国必须长期坚持的基本国策。本文主要对会昌县土地流转、土地利用、破解土地撂荒问题进行了调查，并提出了针对性对策，旨在为解决会昌县土地撂荒问题提供参考。
关键词 土地撂荒;调查;对策;江西会昌
中图分类号 F321.1
文献标识码 A
文章编号 1007-5739（2019）05-0255-03
当前会昌县各乡（镇）耕地撂荒现象普遍存在，形势不容乐观"。根据县政府的统一部署，以问题为导向开展调研工作，着力推动治理能力现代化。就进一步加强耕地管理和保护，有效提高耕地利用率，坚决遏制耕地撂荒，结合会昌县工作实际，对土地流转、土地利用、破解土地撂荒问题进行了调查与思考。
1会昌县耕地相关背景情况和利用现状
保护耕地就是保护人民的生命线。党中央、国务院历来十分重视耕地保护工作，先后制定了《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》《关于严格制，止乱占、滥用耕地的紧急通知》《基本农田保护条例》《进一步加强土地管理，保护耕地的通知》《土地承包法》等一系列重大方针、政策，反复强调加强土地管理，切实保护耕地。会昌县、乡（镇）两级政府在2009年就成立了农村土地流转服务中心，专门负责土地流转供求登记、信息发布、土地评估、合同签证、法律政策咨询等工作，为土地流转双方搞好服务，其中文武坝镇、麻州镇、周田镇等乡（镇）均成立以乡（镇）主要领导为主任的土地流转服务中心，具体业务由乡（镇）经管站负责，推进土地流转工作成效明显。2014年，会昌县启动了农村土地确权登记颁证工作。2015年，《关于扎实推进精准扶贫工作的实施意见》（会发[2015]7号）文件中明确要求大力实施产业扶贫，着力拓宽贫困群众增收渠道，积极引导承包土地向专业种养大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业流转集中，实现产业规模经营。2017年进行了2.19万hm2永久农田保护划定工作。2018年即将实施1.78万hm2粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定工作。2017-2020年实施0.46万hm2高标准农田建设工作。2016年开始将农业三项补贴（良种补贴、种粮直接补贴、农资综合补贴）改革为目前执行的耕地地力保护补贴。这些政策都对保护耕地和耕地综合利用起到了重要作用。
1.1耕地面积情况
会昌县辖19个乡镇、244个行政村，农村总人口有450424人，劳动力264320个，二轮承包耕地面积1.60万hm2。确权完成农户数79443户，确权面积2.02万hm2。
1.2土地流转情况
截至2017年底，会昌县共流转土地面积0.69万hm2，占确权总面积的30%，其中流转人农户面积4126.7hm，流入合作社面积1673.3hm2，流人农业企业面积586.7hm2，流人家庭农场和其他主體面积493.3hm2。其中规模经营面积2866.7hm2，占流转土地面积的41.62%。流转出承包地的农户2.37万户，其中签订流转合同14132份，面积4433.3hm’，占流转土地的64.37%。
1.3土地利用情况，
会昌县耕地利用主要集中在水稻、烟叶、蔬菜、杂交水稻制种、稻虾共作产业，上。全县流转土地面积6886.7hm2，其中出租（转包）6186.7hm2，转让96.1hm’，互换362.0hm？，股份合作125.3hm2，其他形式113.3hm2。转包、出租是主导流转方式，“企业 农户”“合作社 农户”“种养大户 农户"等流转模式逐步发展成熟。流转土地集中在烟叶、瓜果蔬菜、优质稻及制种、花卉、种养结合等产业。其中流转人粮食作物面积2373.3hm2，蔬菜800.0hm2，流转人烟叶作物面积2400hm2，花卉266.7hm2，稻虾共作400.0hm2。随着万亩设施蔬菜、万亩小龙虾产业结构调整的进一步深人，土地高效流转高效利用进一步推进。
1.4土地撂荒情况
2018年，采取随机取样实地调查等方法并结合近年来土地撂荒调查等情况，估计2018年土地撂荒面积4046.7hm？，占土地确权面积的20%。随机抽取了10个村、.48个村小组进行调查，涉及农户652户、耕地面积195.6hm;，有农作物在田的156.3hm？，占80.0%，撂荒耕地39.3hm2，占20.0%，比2014年调查结果增加3.5个百分点。珠兰乡大西坝村增丰组深山4hm2耕地全部撂荒，晓龙乡桂林村新胜小组3.3hm2耕地全部撂荒。土地撂荒情况移民村组重于普通村组，山区乡镇重于公路沿线乡镇，同一村组坑田重于屋前。
2土地撂荒的危害
随着城镇化发展步伐的不断加快，进城农村人口越来越多，青壮年劳力外出务工人员增加，如不及时发现问题并采取措施，耕地撂荒现象还有进一步扩大的可能。土地撂荒是近年来出现的新问题，土地撂荒说明部分农民正在摆脱土地对他们的束缚，土地不再是谋生的唯一手段，有积极的一面。但是，土地是不能现生的有限资源，会昌县人多地少，农村人均耕地面积446.7hm？，土地撂荒负面影响很大。其危害在于浪费耕地资源、影响土地高效利用、影响国家粮食战略安全叫。农村耕地撂荒，既是一个经济问题，更是一个社会问题，不仅影响粮食生产安全，而且影响农村社会稳定，影响中央关于守住耕地红线政策的贯彻实施。
3土地撂荒问题的原因
3.1农业生产比较效益低
虽然近年来一系列惠农政策的实施，尤其是种粮补贴的兑现落实及粮食收购保护价的稳步提高，在一定程度上激发了农民的种田积极性，但并未从根本上刺激农业生产。，由于农业生产资料如化肥、农药、农膜、农用柴油的价格持续上涨，农民工工资不断提高，其种粮补贴资金及保护价增值部分远不能抵消农资价格及劳动工价上涨因素，种田成本居高不下，农业比较效益特别是种粮比较效益低下的颓势始终无法逆转，反而呈现农业比较效益逐年下降的趋势。就双季稻而言，干谷产量13.5t/hm2，扣除投资，1年纯利润不到7500元/hm2，现在进城务工农民工工资大于100元/d，远超种地收，人，很多农民就会选择外出务工而不种地。综上分析，可以看出，比较效益低是耕地被撂荒的最主要原因。 3.2农业生产劳动力结构性变化
会昌县作为山区农业县，又是国家贫困县，劳务输出成为农民增收的主渠道，大量的农村劳动力特别是有知识、有技能的青壮年劳动力外出务工，新型农业适用技术难以推广，致使耕作能力与耕地面积矛盾日渐凸显。农村务农劳动力发生结构性变化，农村留守人员大部分属于老弱病残，耕地能力不足，只能选择离家较近交通便利、土质肥沃、能浇灌的耕地耕作，一些偏远、零星地块、土质差的耕地不得不撂荒。还有一部分农户举家外出、常年不归，承包地无人耕种，只能荒芜。随着城镇化的推进及户籍制度的改革，异地城镇安居，造成土地撂荒。
3.3农业综合生产能力的差异性
由于资金投人不足，会昌县农业基础设施脆弱，水利设施年久失修，"“靠天吃饭”的现象还比较突出，尤其边远山区乡镇交通不便，部分农户承包的耕地零星、分散、偏远，农业机械化水平低、耕种劳动强度大、土地高效利用困难、农业综合生产能力不如公路沿线乡镇和村庄，不得不放弃耕作。推进土地承包经营权向产业大户转移，促进土地集约化、规模化经营，是解决撂荒的有效方式，但撂荒地一般都是没有人愿意耕种的、比较零散.交通不便、产量不高的耕地，而产业大户愿意承包的是集中连片、交通便利、水利灌溉条件较好等综合生产能力好的耕地。
3.4农村农民守地思想仍然存在
有一部分群众守地思想仍然存在，对土地承包经营权的流转存在一定顾虑，担心土地一旦流转出去，国家的惠农补贴资金不能发到自己手中;同时，由于务工经商收人不稳定，部分群众担心自己想种地时还能否收回自己的耕地，害怕失去最基本的生存保障，自己不种也不愿让他人耕种，导致土地流转困难，出现耕地撂荒现象。
3.5政策宣传还不到位
各级政府对土地撂荒重视程度不够，对撂荒耕地的农户缺乏引导，承包农户认为自己承包的土地使用权在自己，愿意种就种，不愿意就不种，缺乏必要的约束和监管。对《土地管理法》《土地承包法》宣传力度还不够，群众对二轮承包期理解不清，对土地法认识不清。耕地地力保护补贴发放还存在不合理因素。
4对策
4.1推进高标准农田建设
推进高标准农田建设，提升农田综合生产能力。不断提高基础设施水平，尤其是针对地势较平坦撂荒严重的地区应加以重点扶持，应根据当地的耕地条件，做好土地平整，修好机耕道，抓好工程建设质量，保护耕作层，确保高标准农田建一片成一片，改善农田耕作条件。推进水利基础设施建设，加强江河治理，集中建成一批大中型水利骨干工程，加快大中型灌区、排灌泵站配套改造、病险水库和山塘除险加固、水源工程建设、山洪沟治理，重点加强基本农田的水坝、水陂、水沟等排灌设施建设，完善排灌配套等设施条件。计划2017-2020年建设高标准农田4640hm2。
4.2加快推进土地流转
完善土地流转体系，健全县、乡、村三级农村土地流转服务平台，建立“县级指导、乡镇主导、村级组织”的工作机制。发展新型经营主体，加快培育种粮大户、家庭农场、龙头企业、农业专业合作社等新型农业经营主体，按照“平等、协商、自愿、有偿”的原则，以租赁制、股份制、信托制、代耕制等多种模式流转撂荒耕地，提高规模化经营水平。加大政策扶持力度，县级财政每年安排一定的土地流转专项奖补资金，对流转撂荒耕地的新型农业经营主体和农户给予一定的资金奖补，并在项目、信贷、技术等方面予以优先支持。提升服务管理水平，土地流转管理服务机构要积极履行工作职责，为土地流转提供法律政策咨询、信息发布、合同签订指导、利益关系协调、合同（协议）登记备案和档案管理等服务。
4.3加强耕地监督管理
发挥国土、农业职能部门门的作用，加强耕地监督管理，严格依法依规管地。对已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，2年内不用并可耕种收获的，督促用地单位组织耕种或交由原耕种该耕地的集体或个人恢复耕种;对撂荒3年以上耕地，收回村集体所有，取消对其耕地地力保护补贴发放;对因承包方全家迁人城镇的并转为非农户口无力耕种而撂荒的，鼓励引导其流出耕地，发包方进行重新发包。严格执行法律法规，对撂荒耕地的单位或个人，按照《江西省实施
关键词 土地撂荒;调查;对策;江西会昌
中图分类号 F321.1
文献标识码 A
文章编号 1007-5739（2019）05-0255-03
当前会昌县各乡（镇）耕地撂荒现象普遍存在，形势不容乐观"。根据县政府的统一部署，以问题为导向开展调研工作，着力推动治理能力现代化。就进一步加强耕地管理和保护，有效提高耕地利用率，坚决遏制耕地撂荒，结合会昌县工作实际，对土地流转、土地利用、破解土地撂荒问题进行了调查与思考。
1会昌县耕地相关背景情况和利用现状
保护耕地就是保护人民的生命线。党中央、国务院历来十分重视耕地保护工作，先后制定了《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》《关于严格制，止乱占、滥用耕地的紧急通知》《基本农田保护条例》《进一步加强土地管理，保护耕地的通知》《土地承包法》等一系列重大方针、政策，反复强调加强土地管理，切实保护耕地。会昌县、乡（镇）两级政府在2009年就成立了农村土地流转服务中心，专门负责土地流转供求登记、信息发布、土地评估、合同签证、法律政策咨询等工作，为土地流转双方搞好服务，其中文武坝镇、麻州镇、周田镇等乡（镇）均成立以乡（镇）主要领导为主任的土地流转服务中心，具体业务由乡（镇）经管站负责，推进土地流转工作成效明显。2014年，会昌县启动了农村土地确权登记颁证工作。2015年，《关于扎实推进精准扶贫工作的实施意见》（会发[2015]7号）文件中明确要求大力实施产业扶贫，着力拓宽贫困群众增收渠道，积极引导承包土地向专业种养大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业流转集中，实现产业规模经营。2017年进行了2.19万hm2永久农田保护划定工作。2018年即将实施1.78万hm2粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定工作。2017-2020年实施0.46万hm2高标准农田建设工作。2016年开始将农业三项补贴（良种补贴、种粮直接补贴、农资综合补贴）改革为目前执行的耕地地力保护补贴。这些政策都对保护耕地和耕地综合利用起到了重要作用。
1.1耕地面积情况
会昌县辖19个乡镇、244个行政村，农村总人口有450424人，劳动力264320个，二轮承包耕地面积1.60万hm2。确权完成农户数79443户，确权面积2.02万hm2。
1.2土地流转情况
截至2017年底，会昌县共流转土地面积0.69万hm2，占确权总面积的30%，其中流转人农户面积4126.7hm，流入合作社面积1673.3hm2，流人农业企业面积586.7hm2，流人家庭农场和其他主體面积493.3hm2。其中规模经营面积2866.7hm2，占流转土地面积的41.62%。流转出承包地的农户2.37万户，其中签订流转合同14132份，面积4433.3hm’，占流转土地的64.37%。
1.3土地利用情况，
会昌县耕地利用主要集中在水稻、烟叶、蔬菜、杂交水稻制种、稻虾共作产业，上。全县流转土地面积6886.7hm2，其中出租（转包）6186.7hm2，转让96.1hm’，互换362.0hm？，股份合作125.3hm2，其他形式113.3hm2。转包、出租是主导流转方式，“企业 农户”“合作社 农户”“种养大户 农户"等流转模式逐步发展成熟。流转土地集中在烟叶、瓜果蔬菜、优质稻及制种、花卉、种养结合等产业。其中流转人粮食作物面积2373.3hm2，蔬菜800.0hm2，流转人烟叶作物面积2400hm2，花卉266.7hm2，稻虾共作400.0hm2。随着万亩设施蔬菜、万亩小龙虾产业结构调整的进一步深人，土地高效流转高效利用进一步推进。
1.4土地撂荒情况
2018年，采取随机取样实地调查等方法并结合近年来土地撂荒调查等情况，估计2018年土地撂荒面积4046.7hm？，占土地确权面积的20%。随机抽取了10个村、.48个村小组进行调查，涉及农户652户、耕地面积195.6hm;，有农作物在田的156.3hm？，占80.0%，撂荒耕地39.3hm2，占20.0%，比2014年调查结果增加3.5个百分点。珠兰乡大西坝村增丰组深山4hm2耕地全部撂荒，晓龙乡桂林村新胜小组3.3hm2耕地全部撂荒。土地撂荒情况移民村组重于普通村组，山区乡镇重于公路沿线乡镇，同一村组坑田重于屋前。
2土地撂荒的危害
随着城镇化发展步伐的不断加快，进城农村人口越来越多，青壮年劳力外出务工人员增加，如不及时发现问题并采取措施，耕地撂荒现象还有进一步扩大的可能。土地撂荒是近年来出现的新问题，土地撂荒说明部分农民正在摆脱土地对他们的束缚，土地不再是谋生的唯一手段，有积极的一面。但是，土地是不能现生的有限资源，会昌县人多地少，农村人均耕地面积446.7hm？，土地撂荒负面影响很大。其危害在于浪费耕地资源、影响土地高效利用、影响国家粮食战略安全叫。农村耕地撂荒，既是一个经济问题，更是一个社会问题，不仅影响粮食生产安全，而且影响农村社会稳定，影响中央关于守住耕地红线政策的贯彻实施。
3土地撂荒问题的原因
3.1农业生产比较效益低
虽然近年来一系列惠农政策的实施，尤其是种粮补贴的兑现落实及粮食收购保护价的稳步提高，在一定程度上激发了农民的种田积极性，但并未从根本上刺激农业生产。，由于农业生产资料如化肥、农药、农膜、农用柴油的价格持续上涨，农民工工资不断提高，其种粮补贴资金及保护价增值部分远不能抵消农资价格及劳动工价上涨因素，种田成本居高不下，农业比较效益特别是种粮比较效益低下的颓势始终无法逆转，反而呈现农业比较效益逐年下降的趋势。就双季稻而言，干谷产量13.5t/hm2，扣除投资，1年纯利润不到7500元/hm2，现在进城务工农民工工资大于100元/d，远超种地收，人，很多农民就会选择外出务工而不种地。综上分析，可以看出，比较效益低是耕地被撂荒的最主要原因。 3.2农业生产劳动力结构性变化
会昌县作为山区农业县，又是国家贫困县，劳务输出成为农民增收的主渠道，大量的农村劳动力特别是有知识、有技能的青壮年劳动力外出务工，新型农业适用技术难以推广，致使耕作能力与耕地面积矛盾日渐凸显。农村务农劳动力发生结构性变化，农村留守人员大部分属于老弱病残，耕地能力不足，只能选择离家较近交通便利、土质肥沃、能浇灌的耕地耕作，一些偏远、零星地块、土质差的耕地不得不撂荒。还有一部分农户举家外出、常年不归，承包地无人耕种，只能荒芜。随着城镇化的推进及户籍制度的改革，异地城镇安居，造成土地撂荒。
3.3农业综合生产能力的差异性
由于资金投人不足，会昌县农业基础设施脆弱，水利设施年久失修，"“靠天吃饭”的现象还比较突出，尤其边远山区乡镇交通不便，部分农户承包的耕地零星、分散、偏远，农业机械化水平低、耕种劳动强度大、土地高效利用困难、农业综合生产能力不如公路沿线乡镇和村庄，不得不放弃耕作。推进土地承包经营权向产业大户转移，促进土地集约化、规模化经营，是解决撂荒的有效方式，但撂荒地一般都是没有人愿意耕种的、比较零散.交通不便、产量不高的耕地，而产业大户愿意承包的是集中连片、交通便利、水利灌溉条件较好等综合生产能力好的耕地。
3.4农村农民守地思想仍然存在
有一部分群众守地思想仍然存在，对土地承包经营权的流转存在一定顾虑，担心土地一旦流转出去，国家的惠农补贴资金不能发到自己手中;同时，由于务工经商收人不稳定，部分群众担心自己想种地时还能否收回自己的耕地，害怕失去最基本的生存保障，自己不种也不愿让他人耕种，导致土地流转困难，出现耕地撂荒现象。
3.5政策宣传还不到位
各级政府对土地撂荒重视程度不够，对撂荒耕地的农户缺乏引导，承包农户认为自己承包的土地使用权在自己，愿意种就种，不愿意就不种，缺乏必要的约束和监管。对《土地管理法》《土地承包法》宣传力度还不够，群众对二轮承包期理解不清，对土地法认识不清。耕地地力保护补贴发放还存在不合理因素。
4对策
4.1推进高标准农田建设
推进高标准农田建设，提升农田综合生产能力。不断提高基础设施水平，尤其是针对地势较平坦撂荒严重的地区应加以重点扶持，应根据当地的耕地条件，做好土地平整，修好机耕道，抓好工程建设质量，保护耕作层，确保高标准农田建一片成一片，改善农田耕作条件。推进水利基础设施建设，加强江河治理，集中建成一批大中型水利骨干工程，加快大中型灌区、排灌泵站配套改造、病险水库和山塘除险加固、水源工程建设、山洪沟治理，重点加强基本农田的水坝、水陂、水沟等排灌设施建设，完善排灌配套等设施条件。计划2017-2020年建设高标准农田4640hm2。
4.2加快推进土地流转
完善土地流转体系，健全县、乡、村三级农村土地流转服务平台，建立“县级指导、乡镇主导、村级组织”的工作机制。发展新型经营主体，加快培育种粮大户、家庭农场、龙头企业、农业专业合作社等新型农业经营主体，按照“平等、协商、自愿、有偿”的原则，以租赁制、股份制、信托制、代耕制等多种模式流转撂荒耕地，提高规模化经营水平。加大政策扶持力度，县级财政每年安排一定的土地流转专项奖补资金，对流转撂荒耕地的新型农业经营主体和农户给予一定的资金奖补，并在项目、信贷、技术等方面予以优先支持。提升服务管理水平，土地流转管理服务机构要积极履行工作职责，为土地流转提供法律政策咨询、信息发布、合同签订指导、利益关系协调、合同（协议）登记备案和档案管理等服务。
4.3加强耕地监督管理
发挥国土、农业职能部门门的作用，加强耕地监督管理，严格依法依规管地。对已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，2年内不用并可耕种收获的，督促用地单位组织耕种或交由原耕种该耕地的集体或个人恢复耕种;对撂荒3年以上耕地，收回村集体所有，取消对其耕地地力保护补贴发放;对因承包方全家迁人城镇的并转为非农户口无力耕种而撂荒的，鼓励引导其流出耕地，发包方进行重新发包。严格执行法律法规，对撂荒耕地的单位或个人，按照《江西省实施