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摘 要：社会工作在我国是一个新兴职业，主要帮助社会弱势群体解决生活上的问题，助人自助，提升他们的自助能力。目前社会工作服务主要通过政府购买非营利机构的专业服务来实现。本文以郑州市为例分析政府购买社工服务中存在问题，并提出相应的建议，希望对我国公共管理事业有所帮助。
关键词：政府购买；公共管理；社会工作
一、政府购买社工服务理论分析
政府购买社工服务是我国公共事业管理中一个相对比较新的研究领域，其理论基础是新公共管理理论。如今，政府购买社会工作服务正面临难得的发展机遇。从新公共管理的理论中我们可以看出，建设“小政府大社会”，大力提高政府的执政能力和工作效率，是目前社会所需的工作方法和方式。目前，我国政府购买社工服务的实践模式主要有三大模式。
一是北京模式，主要的服务方式是：购买成本、资助补贴、全额购买和项目奖励。具体流程分六步实施：分别为项目申请、项目审核、项目公示、项目购买、项目监督和检查验收①。
二是上海模式，上海市主要以社工项目为主，将具体的社工服务交给专业社工机构，政府按照合同给与社工机构一定的经费。购买形式首先是政府委托购买，后来发展到政府邀标，最后固定为项目招投标。
三是广东模式。广东的社工服务是比较完善的。主要有两种形式一是购买社工岗位。如深圳、东莞等地由政府出资向民办社工机构购买社工岗位，由社会工作者为特定群体提供服务，社工岗位主要分布在社区、学校、医院等地点。二是购买社工项目。由有需求的使用单位向民办社工机构购买社工服务，如社区的居家养老、社会矫正、残障康复等项目，通过合同管理的方式，政府担任监管方，有资质的民办社工机构担任实施方。
二、郑州市政府购买社工服务现状分析
目前，郑州市政府购买社工服务主要有两种形式，一是主要是社工岗位购买。如金水区区政府出资向民办社工机构购买社工岗位，由社会工作者单独为某特定群体服务。二是社工项目购买，如2015年，河南招标采购服务公司受河南省民政厅的委托，就河南省2015年度政府购买社会工作服务项目进行公开招标，符合条件的可以投标。2013年郑州市金水区首开全省先河，由区政府斥资150万元推出的三个社工服务项目公开招标，成功签约。这标志着金水区构建的以政府购买“岗位+项目”为主要形式的社会工作发展模式已生根开花。
社工服务的购买主体主要是全省各级政府机关及派出、授权机构，以及享受财政供给或利用国有资金举办的企事业单位。但是，这不意味着各级政府机关就是社工服务的具体使用方，在很多情况下，只是政府通过一定方式向特定的社会工作机构或者组织进行某项服务的购买，但真正的受益者是广大社会群体和那些在社会当中有困难需要帮助的人们。举个例子来说，假如政府要照顾一帮老人，他们不需要建一个养老院，再招一批人负责照顾老人，而是只需要花钱把这件事情外包出去，外包给有能力负责照顾老人的社会组织。社工服务购买的客体，即民间的一些社工机构，而各级政府通过向这些社工机构来进行购买服务。这些社工机构进行统一的培训和管理，各机构实行的是一种相对独立的管理和运作方式，并不受到政府的领导和安排，而是一个独立的个体进行自我管理和相关人员的招聘活动。
三、政府购买社工服务中存在的问题
笔者主要从两大方面分析，郑州市政府购买社工服务中主要存在的问题：
（一）制约郑州社工人才体系建设的瓶颈
目前社工从业人员待遇较低，社会知名度和地位也不高，加之政府将最多的工作机会给予正式的公务员而非专业社工。如此，导致我国很多实质上正在从事社会工作的人员仍面临着十分尴尬的境地。
第一，社会工作专业知识和职业素养缺乏。据河南省民政厅社会工作处沈若为统计，自2008年全国首次举办全国社会工作者职业水平考试到2014年，河南省通过社会工作者职业水平考试、拿到证书的人有3014人，但这些人也并非都在社工机构，非专业的从业人员大大降低了社工岗位的专业性。目前，郑州的社工一般都是来自刚出校门的大学生，对社区问题不了解，对社区居民不熟悉，并且社会实践经验相对较为欠缺，对相关政策和相关法律法规也没有过多接触。因此，在面对有些服务对象的某些问题和困难时，就会出现束手无策、无能为力、无所适从的情况，从这方面来讲，这些年轻的社工还难以完全的满足服务对象的需求。
第二，社工人才的流失。郑州大学公共管理学院社会工作系副教授范会芳介绍，据不完全统计，目前河南省每年培养的社会工作本科毕业生有600多名。可遗憾的是，尽管当前社会对于社会工作专业人才迫切需要，但是有很多社会工作专业的学生毕业后都没有选择到相关的领域就业，出现了社会工作专业人才大量流失现象。中部省份的很多社工专业学生毕业后，没有选择到该领域就业。即使对口就业，也更愿意选择到“北上广深”发展。据2012年河南一所高校的社会工作专业的毕业生说，班级学习社工专业的50名学生，只有不足10人在从事社工工作，其余大多转行。
第三，收入较低。在我国香港地区，社会工作者的月薪大约在1.2万元至1.8万元港币，而作为高级的社工的年薪就能够达到大约四十万元以上。然而，在我国内地，社工的薪资到目前为止还没有形成一个统一的标准体系。郑州市一名本科毕业的岗位社工工资每月3000元左右，研究生毕业的社工工资在4000元左右。
（二）郑州市社工服务政府购买机制缺陷
首先，政府购买服务的流程不规范。第一，虽然《政府采购法》明确规定和要求政府信息，但是如今依然不够公开，各地方的政府做得并不尽人意，公众无法了解到全面的监督信息和评价。第二，政府购买服务程序缺陷，招投标不够透明，事前预估也不够充分等都会对监管和评估造成较大的影响。第三，目前，由于社会工作相关的监管和评估制度建立和运行都不够规范，因此国内很少有专业的评估人士开展此类工作。 其次，社工岗位的相关职责和岗位的服务内容和标准难以界定。比方说，明明招聘的专业社工，但是却做一些与专业职责无关的工作，如单位经常让专业社工打印文件，整理工作报告等行政事务。所以，业界常说社工被行政化或行政色彩过于浓厚，不利于社工开展专业工作，这样影响和阻碍了专业社工活动的顺利展开。
再次，社工人员的办公场地和相关的活动经费难以解决。理论上讲，由于社工工作本身的特殊性，对其工作的环境和条件都有一定标准的要求，但是目前我国大部分社工都没有这样的条件。比如说，专业社工需要有独立的访谈室，以方便跟案主进行交流，专业项目社工需要有足够的经费和充分的场地来安排小组活动，并配备足够的预备人员。但从目前情况来看，任重而道远。很少有这样硬性条件充沛的社工机构。
四、政府购买社工服务的健全及完善
（一）创新社工人才培养机制
第一，加强对社工人员的专业培训，提高社工人员的专业水平和业务能力。首先要加强知识和技能方面的培训，组织新上任的社工人员学习相关的政策、法律法规。重视专业督导的工作，使新上任的社工人员通过与督导沟通，掌握与运用专业的方法来开展专业服务。同时，项目结束后要进行跟踪后续工作，评估人员的工作效果，促使他们理论与实践相结合，逐步建立完善考核和评估机制。
第二，提高社工人员的薪资待遇，使他们有一个安全保障，降低人才流失率。笔者认为，为了使社工工作人员有一个安全保障，相关部门应该除了提升社工职业地位之外，还应该改善对社工的激励机制。比方说，为了体现差别性，适当的提高薪资待遇；对从事社工服务年限长的社工和新人社工，拉开新人和了“老人”的薪资距离；对工作成绩突出的社工，实行物质奖励和精神奖励，每年对工作突出的社工人员进行表彰。
第三，加大宣传力度。目前，我国全社会对社会工作的认可度和知晓度都还比较低，没得到社会应有的重视和尊重。所以，从这方面来讲我们应该加大宣传力度，将社会工作这个职业宣传开来。这样一来，社会工作者这个职业不仅可以得到被服务对象的认可，也可以社会各界的认可。久而久之，社会工作将会在一个良性的氛围中开展。社会各界人士了解社会工作，进而接受这个职业，同时，社工的社会地位也随之逐渐提高，社会对这份职业的好感度也大大增加。
（二）不断完善社工服务制度体系
完善社工服务体系制度建设，这个庞大的系统工程要求社工机构与各部门合作协调，共同努力。
1、加强制度和资金两方面的支持
制度和资金的支持是能够开展好政府购买社工服务工作的基础。
第一，关于制度的支持。第一方面，国家根据目前的社会需要，补充相应的必要的法律制度。第二方面，由于郑州市在社会工作方面，还是处于起步的阶段，因此，需要根据具体的实际情况对现有的制度加以改进，并对已颁发的相关文件落到实处。
第二，关于资金支持。在以后的工作中，相关部门要加大对社会工作的财政投入，这是一个关键的环节。虽然郑州市已经适当的加大了投入，但是，目前来看郑州市相关的政府购买的财政投入仍显得不足。目前在政府购买社工服务资金投入方面，郑州市每一个社工岗位只有2万元，而深圳却有5万元。因此，笔者认为可以尽量从第三方入手，加大社会力量的帮助，比方说，充分调动义工和志愿者资源，做慈善或者其他的社会筹资方式等。
2、加强监管和评估两个环节的工作
监管和评估两个环节，是促进和保证政府购买社工服务良性发展的关键环节，必须要得到充分的重视和肯定。
第一，完善相应的法律和制度。一是相关部门需要完善《政府采购法》的相应内容；二是制定一些专门性的法律法规。笔者认为应当完善的方面具体包括：首先，规范政府购买服务的相关概念和服务的范围；其次，规范实际的操作程序；再次，对监管和评估的制度进行相应的规范。
第二，建立健全全方位的监管体系和评估体系。全方位的监管和评估体系，包括政府的监督，专业机构的评估，专业人员的评估，以及被服务对象的评价等。监管和评估的具体内容要涵盖招投标过程、资金使用、服务的专业水平和效果等等，最终达到政府购买服务工作透明公平、公开公正，以取得良好的服务效果。
五、结论
如今，郑州市尽管在政府购买社工服务的工作上已经取得了较大的成果。但是，还需要进一步改进。总之，政府购买社工服务是大势所趋，任重而道远，还需要更多的努力。
（作者单位：安阳学院）
注释：
① 耿春雷.政府购买社工服务专家谈[J].社会与公益，2012年第8期
参考文献：
[1] 蓝志勇.当代西方公共管理前沿理论述评[J].公共管理学报，2007，（7）
[2] 赵静.非营利组织参与养老保障问题研究[D].陕西师范大学硕士论文，2008年5月
[3] 代曦.政府购买社工服务的模式选择[J].今日中国论坛，2011，（7）
[4] 张省，刘延刚，李博.政府购买社工服务模式研究[J].绵阳师范学院学报，2013，（12）
[5] 马良灿，毛喆玥.在政府与社会之间—深圳“政府购买社工服务”模式及启示[J].社会福利，2013，（3）
[6] 杨淑婷，王琴.政府购买社会组织公共服务研究综述[J].经营管理者，2014，（2）
[7] 刘美含.社工服务政府购买的现状及发展对策——以深圳市为例[D].南昌大学硕士论文，2013年12月
关键词：政府购买；公共管理；社会工作
一、政府购买社工服务理论分析
政府购买社工服务是我国公共事业管理中一个相对比较新的研究领域，其理论基础是新公共管理理论。如今，政府购买社会工作服务正面临难得的发展机遇。从新公共管理的理论中我们可以看出，建设“小政府大社会”，大力提高政府的执政能力和工作效率，是目前社会所需的工作方法和方式。目前，我国政府购买社工服务的实践模式主要有三大模式。
一是北京模式，主要的服务方式是：购买成本、资助补贴、全额购买和项目奖励。具体流程分六步实施：分别为项目申请、项目审核、项目公示、项目购买、项目监督和检查验收①。
二是上海模式，上海市主要以社工项目为主，将具体的社工服务交给专业社工机构，政府按照合同给与社工机构一定的经费。购买形式首先是政府委托购买，后来发展到政府邀标，最后固定为项目招投标。
三是广东模式。广东的社工服务是比较完善的。主要有两种形式一是购买社工岗位。如深圳、东莞等地由政府出资向民办社工机构购买社工岗位，由社会工作者为特定群体提供服务，社工岗位主要分布在社区、学校、医院等地点。二是购买社工项目。由有需求的使用单位向民办社工机构购买社工服务，如社区的居家养老、社会矫正、残障康复等项目，通过合同管理的方式，政府担任监管方，有资质的民办社工机构担任实施方。
二、郑州市政府购买社工服务现状分析
目前，郑州市政府购买社工服务主要有两种形式，一是主要是社工岗位购买。如金水区区政府出资向民办社工机构购买社工岗位，由社会工作者单独为某特定群体服务。二是社工项目购买，如2015年，河南招标采购服务公司受河南省民政厅的委托，就河南省2015年度政府购买社会工作服务项目进行公开招标，符合条件的可以投标。2013年郑州市金水区首开全省先河，由区政府斥资150万元推出的三个社工服务项目公开招标，成功签约。这标志着金水区构建的以政府购买“岗位+项目”为主要形式的社会工作发展模式已生根开花。
社工服务的购买主体主要是全省各级政府机关及派出、授权机构，以及享受财政供给或利用国有资金举办的企事业单位。但是，这不意味着各级政府机关就是社工服务的具体使用方，在很多情况下，只是政府通过一定方式向特定的社会工作机构或者组织进行某项服务的购买，但真正的受益者是广大社会群体和那些在社会当中有困难需要帮助的人们。举个例子来说，假如政府要照顾一帮老人，他们不需要建一个养老院，再招一批人负责照顾老人，而是只需要花钱把这件事情外包出去，外包给有能力负责照顾老人的社会组织。社工服务购买的客体，即民间的一些社工机构，而各级政府通过向这些社工机构来进行购买服务。这些社工机构进行统一的培训和管理，各机构实行的是一种相对独立的管理和运作方式，并不受到政府的领导和安排，而是一个独立的个体进行自我管理和相关人员的招聘活动。
三、政府购买社工服务中存在的问题
笔者主要从两大方面分析，郑州市政府购买社工服务中主要存在的问题：
（一）制约郑州社工人才体系建设的瓶颈
目前社工从业人员待遇较低，社会知名度和地位也不高，加之政府将最多的工作机会给予正式的公务员而非专业社工。如此，导致我国很多实质上正在从事社会工作的人员仍面临着十分尴尬的境地。
第一，社会工作专业知识和职业素养缺乏。据河南省民政厅社会工作处沈若为统计，自2008年全国首次举办全国社会工作者职业水平考试到2014年，河南省通过社会工作者职业水平考试、拿到证书的人有3014人，但这些人也并非都在社工机构，非专业的从业人员大大降低了社工岗位的专业性。目前，郑州的社工一般都是来自刚出校门的大学生，对社区问题不了解，对社区居民不熟悉，并且社会实践经验相对较为欠缺，对相关政策和相关法律法规也没有过多接触。因此，在面对有些服务对象的某些问题和困难时，就会出现束手无策、无能为力、无所适从的情况，从这方面来讲，这些年轻的社工还难以完全的满足服务对象的需求。
第二，社工人才的流失。郑州大学公共管理学院社会工作系副教授范会芳介绍，据不完全统计，目前河南省每年培养的社会工作本科毕业生有600多名。可遗憾的是，尽管当前社会对于社会工作专业人才迫切需要，但是有很多社会工作专业的学生毕业后都没有选择到相关的领域就业，出现了社会工作专业人才大量流失现象。中部省份的很多社工专业学生毕业后，没有选择到该领域就业。即使对口就业，也更愿意选择到“北上广深”发展。据2012年河南一所高校的社会工作专业的毕业生说，班级学习社工专业的50名学生，只有不足10人在从事社工工作，其余大多转行。
第三，收入较低。在我国香港地区，社会工作者的月薪大约在1.2万元至1.8万元港币，而作为高级的社工的年薪就能够达到大约四十万元以上。然而，在我国内地，社工的薪资到目前为止还没有形成一个统一的标准体系。郑州市一名本科毕业的岗位社工工资每月3000元左右，研究生毕业的社工工资在4000元左右。
（二）郑州市社工服务政府购买机制缺陷
首先，政府购买服务的流程不规范。第一，虽然《政府采购法》明确规定和要求政府信息，但是如今依然不够公开，各地方的政府做得并不尽人意，公众无法了解到全面的监督信息和评价。第二，政府购买服务程序缺陷，招投标不够透明，事前预估也不够充分等都会对监管和评估造成较大的影响。第三，目前，由于社会工作相关的监管和评估制度建立和运行都不够规范，因此国内很少有专业的评估人士开展此类工作。 其次，社工岗位的相关职责和岗位的服务内容和标准难以界定。比方说，明明招聘的专业社工，但是却做一些与专业职责无关的工作，如单位经常让专业社工打印文件，整理工作报告等行政事务。所以，业界常说社工被行政化或行政色彩过于浓厚，不利于社工开展专业工作，这样影响和阻碍了专业社工活动的顺利展开。
再次，社工人员的办公场地和相关的活动经费难以解决。理论上讲，由于社工工作本身的特殊性，对其工作的环境和条件都有一定标准的要求，但是目前我国大部分社工都没有这样的条件。比如说，专业社工需要有独立的访谈室，以方便跟案主进行交流，专业项目社工需要有足够的经费和充分的场地来安排小组活动，并配备足够的预备人员。但从目前情况来看，任重而道远。很少有这样硬性条件充沛的社工机构。
四、政府购买社工服务的健全及完善
（一）创新社工人才培养机制
第一，加强对社工人员的专业培训，提高社工人员的专业水平和业务能力。首先要加强知识和技能方面的培训，组织新上任的社工人员学习相关的政策、法律法规。重视专业督导的工作，使新上任的社工人员通过与督导沟通，掌握与运用专业的方法来开展专业服务。同时，项目结束后要进行跟踪后续工作，评估人员的工作效果，促使他们理论与实践相结合，逐步建立完善考核和评估机制。
第二，提高社工人员的薪资待遇，使他们有一个安全保障，降低人才流失率。笔者认为，为了使社工工作人员有一个安全保障，相关部门应该除了提升社工职业地位之外，还应该改善对社工的激励机制。比方说，为了体现差别性，适当的提高薪资待遇；对从事社工服务年限长的社工和新人社工，拉开新人和了“老人”的薪资距离；对工作成绩突出的社工，实行物质奖励和精神奖励，每年对工作突出的社工人员进行表彰。
第三，加大宣传力度。目前，我国全社会对社会工作的认可度和知晓度都还比较低，没得到社会应有的重视和尊重。所以，从这方面来讲我们应该加大宣传力度，将社会工作这个职业宣传开来。这样一来，社会工作者这个职业不仅可以得到被服务对象的认可，也可以社会各界的认可。久而久之，社会工作将会在一个良性的氛围中开展。社会各界人士了解社会工作，进而接受这个职业，同时，社工的社会地位也随之逐渐提高，社会对这份职业的好感度也大大增加。
（二）不断完善社工服务制度体系
完善社工服务体系制度建设，这个庞大的系统工程要求社工机构与各部门合作协调，共同努力。
1、加强制度和资金两方面的支持
制度和资金的支持是能够开展好政府购买社工服务工作的基础。
第一，关于制度的支持。第一方面，国家根据目前的社会需要，补充相应的必要的法律制度。第二方面，由于郑州市在社会工作方面，还是处于起步的阶段，因此，需要根据具体的实际情况对现有的制度加以改进，并对已颁发的相关文件落到实处。
第二，关于资金支持。在以后的工作中，相关部门要加大对社会工作的财政投入，这是一个关键的环节。虽然郑州市已经适当的加大了投入，但是，目前来看郑州市相关的政府购买的财政投入仍显得不足。目前在政府购买社工服务资金投入方面，郑州市每一个社工岗位只有2万元，而深圳却有5万元。因此，笔者认为可以尽量从第三方入手，加大社会力量的帮助，比方说，充分调动义工和志愿者资源，做慈善或者其他的社会筹资方式等。
2、加强监管和评估两个环节的工作
监管和评估两个环节，是促进和保证政府购买社工服务良性发展的关键环节，必须要得到充分的重视和肯定。
第一，完善相应的法律和制度。一是相关部门需要完善《政府采购法》的相应内容；二是制定一些专门性的法律法规。笔者认为应当完善的方面具体包括：首先，规范政府购买服务的相关概念和服务的范围；其次，规范实际的操作程序；再次，对监管和评估的制度进行相应的规范。
第二，建立健全全方位的监管体系和评估体系。全方位的监管和评估体系，包括政府的监督，专业机构的评估，专业人员的评估，以及被服务对象的评价等。监管和评估的具体内容要涵盖招投标过程、资金使用、服务的专业水平和效果等等，最终达到政府购买服务工作透明公平、公开公正，以取得良好的服务效果。
五、结论
如今，郑州市尽管在政府购买社工服务的工作上已经取得了较大的成果。但是，还需要进一步改进。总之，政府购买社工服务是大势所趋，任重而道远，还需要更多的努力。
（作者单位：安阳学院）
注释：
① 耿春雷.政府购买社工服务专家谈[J].社会与公益，2012年第8期
参考文献：
[1] 蓝志勇.当代西方公共管理前沿理论述评[J].公共管理学报，2007，（7）
[2] 赵静.非营利组织参与养老保障问题研究[D].陕西师范大学硕士论文，2008年5月
[3] 代曦.政府购买社工服务的模式选择[J].今日中国论坛，2011，（7）
[4] 张省，刘延刚，李博.政府购买社工服务模式研究[J].绵阳师范学院学报，2013，（12）
[5] 马良灿，毛喆玥.在政府与社会之间—深圳“政府购买社工服务”模式及启示[J].社会福利，2013，（3）
[6] 杨淑婷，王琴.政府购买社会组织公共服务研究综述[J].经营管理者，2014，（2）
[7] 刘美含.社工服务政府购买的现状及发展对策——以深圳市为例[D].南昌大学硕士论文，2013年12月