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摘 要 行业型职业教育集团尽管与行业企业联系更为密切，但在实际运行中也存在诸多问题，以辽宁现代农业职教集团为例，其在实践中也面临政策环境不完善，法人主体地位不明、责权不清，管理体制以及内部组织结构设计缺乏系统性等问题。针对这些问题，可从发挥政府主导统筹协调作用，实体化打造组织架构，系统化完善工作体制，项目化实现办学职能等方面优化职教集团的运行。
关键词 行业型职业教育集团；行业企业；法人主体；组织结构
中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）35-0013-04
研究数据显示，截至2014年底，我国已经成立的职业教育集团（以下简称职教集团）共计1048个，其中，行业型职教集团占到76.53%[1]，是数量最多的一种职教集团类型。从理论上讲，行业型职教集团本应与行业企业联系紧密，资源集成更有效率，资源共享更为顺畅[2]，但在实际运行中却也并非如此。辽宁现代农业职教集团作为行业型职教集团，是辽宁省教育体制改革试点项目，成立五年来，在实践层面开展了卓有成效的探索，在取得经验的同时，也面临着同类型集团所共同遭遇的组织松散、资源整合难以深入、共享机制不畅等问题。如何破解上述问题，为行业型职教集团的可持续发展开拓出可行之路，是当前职业教育集团化办学理论与实践层面亟待解决的难题。
一、实践探索与运行成效
（一）组建背景
辽宁省作为我国农业大省之一，农业企业较多，涉农职业院校分布较广，但是农业职业教育资源整合能力不强，农产品科技附加值有待提升，农业科技人才队伍建设亟待加强。为充分发挥国家级示范高职院校和龙头企业的优势作用，集中高职院校和社会行业、企业的力量，推动农业职业教育走规模化、集约化、连锁化的办学道路，服务现代农业和社会主义新农村建设，经辽宁省教育体制改革领导小组批准，于2011年组建辽宁现代农业职业教育集团。集团是由辽宁农业职业技术学院牵头，在政府相关职能部门指导下，以推进辽宁现代农业产业快速发展为目标，以校企、校际深度合作为主要形式，以契约方式组建。
（二）组织架构
辽宁现代农业职业教育集团现有成员单位135家，包括45所涉农中高职院校、80家企业、5家科研院所和2家行业协会。集团成员以章程为共同行为规范，并在集团章程的指导和约束下，平等相处，分工合作，共同开展教育、培训、科研及其他相关服务。集团实行在行业指导委员会指导下的董事会负责制。行业指导委员会由辽宁省农委、辽宁省教育厅等政府部门组成，负责对集团的建设、改革、发展进行宏观指导与政策支持。董事会是集团最高决策机构，负责制度、计划的制定和运营管理。集团下设常务董事会、集团办公室和10个专门工作委员会：常务董事会是董事会闭会期间的常设机构，根据需要定期或不定期召开，其成員主要由董事长、副董事长组成。集团办公室是董事会和常务董事会的日常办事机构。集团根据工作需要，董事会下设国际合作与交流、校企合作、教学研究与指导、应用技术研发等工作委员会，具体见图1。
（三）初步成效
成立以来，集团通过搭建以教育链与产业链融合为要素的资源共享平台，包括师资共培互聘平台、公共实训基地共建共享平台、招生就业联动平台和职业技能大赛交流平台，充分发挥融合效应、规模效应，优化资源配置，在改革发展、人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新方面皆取得了显著成效。一是集团以集体名义先后加入了中国现代农业、现代畜牧业、现代农机装备、中国都市农业四个全国性职业教育集团，并以副理事长单位的身份为这些集团谋划发展，分享经验，扩大了集团在全国的影响力，发挥了一定的成果推广、示范与引领作用。二是集团内的现代职业教育体系建设不断完善。开发了全省“中高职衔接五年制人才培养方案和课程标准”，有序推进中高职“3 2”和“2 3”一体化招生与培养工作，实现了省内农业职业教育的中高职衔接。三是集团科研工作得到提升。集团校企共建的辽宁省动物健康养殖研究中心积极对外开展动物疫病检测，已累计服务省内外1000余家，检测样品3.1万样次。集团支持的“内保温日光温室研发与推广”项目现已推广到10个省市区，推广数量近300亩，创造产值580多万元。四是集团社会服务能力持续提高。承担省科技厅“三区人才”服务项目以及“三农”培训项目。五年来，累计培训全省农业科技人员4672人次、农民10713人次。服务援疆培训198名学员，培养1600名新疆、西藏中职生。与多地县政府保持战略合作关系，以人才和技术优势支持区域经济振兴和贫困县脱贫。
二、行业型职教集团运行的实践困境
（一）政策环境有待完善，集团后续发展运行乏力
从集团的成员构成上看，公办学校作为核心单位，其资金配给、人员配置带有明显公益性质的“去市场化”特征，而行业、企业等作为“配角”属于辅助地位，其运行是典型的市场化方式，这使得在一个组织内实行着两种运行机制，集团章程规约双方的能力极其有限，其组建和运行都与国家以及各级政府配套制度的完善、资金到位程度呈正相关关系。换句话说，职教集团化办学在某种程度上是公共资源与个体资源相结合的产物，需要释放公共资源的运行权限来适应个体资源的灵活调配，才能实现集团的可持续运行。但是，目前还存在着把成立职教集团看作是完成一个职教改革专项任务的倾向，而忽视后续的和系统的改革及其务实性配套政策[3]。从目前的情况来看，虽然很多省市提出要“研究制定组建职业教育集团的法规制度与支持政策”，但目前真正出台了集团化办学专项保障性政策，特别是有针对性对行业性、区域性等不同类型职教集团政策的省市并不多。由于制度与专项政策、实质性操作条例的缺失，导致集团在发展过程中缺乏政策引导和制度、法规保障，影响了集团的常态化运行和应有办学成效的发挥。
（二）主体地位不明、责权不清，制约集团对外合作
国内部分职教集团在体制机制创新方面进行了探索，比如江西、内蒙古部分职教集团已注册集团法人；青岛市成立国有投资公司专门运作职教集团资产，这些举措与教育部“鼓励集团按照国家有关规定成立社团法人或民办非企业单位法人”[4]和骨干职教集团评审指标中规定建立“股份制、混合所有制、托管、多元主体投入”职教集团的要求是相一致的。但是，集团目前只是成员单位的联合体，仍处于初级合作阶段，尚未具有独立法人的资质。独立法人资格的缺失，导致现有的成员单位责权归属不清，集团也无法享有或承担独立的权力与责任，无法以独立法人身份开展对外合作，影响了社会对集团化办学的认同。究其原因，一是集团自身的定位和发展方向不明，对于归属“社团”或“民办非企业”哪一类并不明晰；二是政府经济、民政和税务部门缺少对“职教集团”的可操作性定义和部门之间的沟通，使得集团在实际注册过程中面临阻碍。 （三）管理体制设计系统性不足，工作效率有待提高
职教集团的管理体制是指职教集团内部的机构设置、管理权限及相互关系的根本组织制度。其中最重要的问题是决策机构与执行机构的设置、集权与分权关系、组织成员的相互关系等[5]。首先，由于职教集团不具有任何性质的独立法人属性且不以营利为目的，使得集团的决策机构——董事会缺少合法的、明确的行政权力与法律效力，难以发挥与实体法人相一致的效用。其次，集团内外部监督与评价机制有待完善。目前集团的管理架构中关于整个管理系统行使监督与评价的内部组织缺失，对于运行过程和结果的监督与评价关注不够。最后，集团的机构设置有待完善。集团依据专业群建设相应的工作委员会，在实际工作中容易导致分散资源，降低工作效率，部分业务职能执行中发生与其他委员会重复或冲突的情况。
（四）内部组织结构缺乏实体运作，校企、校际资源难以整合
集团内校企、校际之间的资源共享与整合是职业教育集团化办学的重要物质条件基础。但是，集团尚未形成多层次、柔性化的组织结构，内部组织结构处于“松散”状态，采取的是多元主体协商议事，集团的整体驱动力不强，成员单位之间只是一般意义的合作伙伴关系，以协议、合同、章程等契约的形式为主要纽带，项目合作大多停留在淺层次低水平状态。通过签订协议的形式进行合作，并按照协议的规定享有权利及承担义务，松散形式参加较容易，退出也比较自由，缺乏实体化的组织运作和实质化的合作，难以形成整体优势与核心竞争力，最终校企间、校际间的优质资源很难实现重新整合，优化配置，人才培养、技术创新等服务难以形成规模化、品牌化。
三、行业型职教集团运行的路径优化
（一）发挥政府主导统筹协调作用，加强行业型集团化办学保障
在我国现有的体制下，职业教育集团的建设与运行离不开政府的统筹与支持，地方政府和行业管理部门兼具主导、推动、协调、投资以及规范等多重任务，肩负着从经济社会发展的全局统筹区域职教集团的发展，解决职业教育集团化办学过程中出现的困难与问题，规约政、行、校、企等多元主体的参与责任和权利，引导各类资源向职业教育不断汇聚的重担[6]。地方教育行政部门应会同相关行业管理部门，适时组织力量依据集团的行业属性制定集团化办学的认定标准与评价体系，建立并逐步完善评估考核制度，全面科学评估办学成效，规范集团化办学行为，引导集团向健康可持续方向发展。根据区域行业产业发展水平与职业教育集团化办学的特点，研究制订并积极实施具有针对性、可操作性的法规、条例或政策，为行业型集团化办学营造良好的外部环境。以专项资金或购买服务的方式为行业型职教集团提供实质性的资金支持，保障集团日常工作经费和各项业务的需要，确保集团后建设期的稳定有力发展。
（二）实体化打造组织架构，提升资源整合效度
集团应持续推进基层合作载体建设，打造与集团化办学功能、结构相匹配的组织架构，明确“责、权、利”的分配，明确各个组织的职能，实现集团的结构性治理。建议集团将董事会制改为理事会制，并设立监事会，行使对集团办学行为的监督、检查、考核与评估。集团可按照事业发展或者组织职能实体化架构执行层，进而提高决策的执行力和资源整合力度。建议在理事会下设办公室（秘书处）、校企合作、专业建设（课程衔接）、科研协作、社会服务、招生就业、国际合作交流等工作部门，各工作部门负责人以行政决定和执行力予以履行职能。集团应秉持“不求所有，但求所用”的资源整合思路，通过共建校企实训基地，使企业成员可以生产性实训校区的名义申请缴纳教学用途水电费，并保留一部分（具体比列可根据协商决定）生产能力给学校成员，解决学生实习实训在时间、场地、内容等方面的限制。通过实体化组织架构的有效运作，能够有效提高各类资源的使用效度，实现集团资源共享的五个“一体化”，即教学生产研发一体化、企业员工“换血”与“回炉”一体化、双师队伍建设一体化、校园文化与企业文化对接一体化，以及成员单位利益共享一体化。
（三）系统化完善工作体制，提高组织工作效率
集团若要实现长期、科学、规范、高效的运行，不单单是要依靠政府的制度、政策、资金支持与引导，更要依靠市场、依靠集团积极探索灵活的机制，实现自我造血[7]。集团应按照规范管理、提升效率、推进合作的原则，严格依据集团《章程》和事业发展，制定《集团五年发展规划》《年度工作计划》《部门年度工作计划》《部门工作职责》等相关规划、制度等，并通过理事会、监事会对以上工作部门及办公室开展工作目标考核，从而形成职责明确、独立运作、精准高效、自我发展的系统化工作体制，完善决策、执行、协商、投入、考核、监督等日常工作机制。建立行业常态化的沟通协调机制，在专业设置、资源建设、校企合作等方面，为职业教育投入方、管理方、举办方、服务对象提供交流对接的机会。听取各方的意见与建议，建立政府、行业、教育、家长四方工作联动机制[8]。
（四）项目化实现办学职能，增强行业型集团服务意识
集团化办学成效的发挥与作用的彰显，有效的纽带之一是产权关系，采取项目制建设的组织方式，能够发挥集团化办学的制度优势，快速推进合作建设。这种以项目为依托，基于风险共担、利益共享的关系，会促使集团成员之间形成相互监督、相互制约的机制。项目化活动的实施，能够使行业型集团逐步摆脱教育行政主导色彩，转向行政与市场双主导、双驱动，促进教育链与产业链融合，供给侧、需求侧与利益对接，增强集团服务意识。积极探索股份制、混合所有制项目在集团中的应用，成员单位可通过成立合资公司的方式共建股份制学院，按照各自投入作价入股，通过产权联结形成利益共同体，共享收益，共担风险，发挥学校和企业双主体作用。
关键词 行业型职业教育集团；行业企业；法人主体；组织结构
中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）35-0013-04
研究数据显示，截至2014年底，我国已经成立的职业教育集团（以下简称职教集团）共计1048个，其中，行业型职教集团占到76.53%[1]，是数量最多的一种职教集团类型。从理论上讲，行业型职教集团本应与行业企业联系紧密，资源集成更有效率，资源共享更为顺畅[2]，但在实际运行中却也并非如此。辽宁现代农业职教集团作为行业型职教集团，是辽宁省教育体制改革试点项目，成立五年来，在实践层面开展了卓有成效的探索，在取得经验的同时，也面临着同类型集团所共同遭遇的组织松散、资源整合难以深入、共享机制不畅等问题。如何破解上述问题，为行业型职教集团的可持续发展开拓出可行之路，是当前职业教育集团化办学理论与实践层面亟待解决的难题。
一、实践探索与运行成效
（一）组建背景
辽宁省作为我国农业大省之一，农业企业较多，涉农职业院校分布较广，但是农业职业教育资源整合能力不强，农产品科技附加值有待提升，农业科技人才队伍建设亟待加强。为充分发挥国家级示范高职院校和龙头企业的优势作用，集中高职院校和社会行业、企业的力量，推动农业职业教育走规模化、集约化、连锁化的办学道路，服务现代农业和社会主义新农村建设，经辽宁省教育体制改革领导小组批准，于2011年组建辽宁现代农业职业教育集团。集团是由辽宁农业职业技术学院牵头，在政府相关职能部门指导下，以推进辽宁现代农业产业快速发展为目标，以校企、校际深度合作为主要形式，以契约方式组建。
（二）组织架构
辽宁现代农业职业教育集团现有成员单位135家，包括45所涉农中高职院校、80家企业、5家科研院所和2家行业协会。集团成员以章程为共同行为规范，并在集团章程的指导和约束下，平等相处，分工合作，共同开展教育、培训、科研及其他相关服务。集团实行在行业指导委员会指导下的董事会负责制。行业指导委员会由辽宁省农委、辽宁省教育厅等政府部门组成，负责对集团的建设、改革、发展进行宏观指导与政策支持。董事会是集团最高决策机构，负责制度、计划的制定和运营管理。集团下设常务董事会、集团办公室和10个专门工作委员会：常务董事会是董事会闭会期间的常设机构，根据需要定期或不定期召开，其成員主要由董事长、副董事长组成。集团办公室是董事会和常务董事会的日常办事机构。集团根据工作需要，董事会下设国际合作与交流、校企合作、教学研究与指导、应用技术研发等工作委员会，具体见图1。
（三）初步成效
成立以来，集团通过搭建以教育链与产业链融合为要素的资源共享平台，包括师资共培互聘平台、公共实训基地共建共享平台、招生就业联动平台和职业技能大赛交流平台，充分发挥融合效应、规模效应，优化资源配置，在改革发展、人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新方面皆取得了显著成效。一是集团以集体名义先后加入了中国现代农业、现代畜牧业、现代农机装备、中国都市农业四个全国性职业教育集团，并以副理事长单位的身份为这些集团谋划发展，分享经验，扩大了集团在全国的影响力，发挥了一定的成果推广、示范与引领作用。二是集团内的现代职业教育体系建设不断完善。开发了全省“中高职衔接五年制人才培养方案和课程标准”，有序推进中高职“3 2”和“2 3”一体化招生与培养工作，实现了省内农业职业教育的中高职衔接。三是集团科研工作得到提升。集团校企共建的辽宁省动物健康养殖研究中心积极对外开展动物疫病检测，已累计服务省内外1000余家，检测样品3.1万样次。集团支持的“内保温日光温室研发与推广”项目现已推广到10个省市区，推广数量近300亩，创造产值580多万元。四是集团社会服务能力持续提高。承担省科技厅“三区人才”服务项目以及“三农”培训项目。五年来，累计培训全省农业科技人员4672人次、农民10713人次。服务援疆培训198名学员，培养1600名新疆、西藏中职生。与多地县政府保持战略合作关系，以人才和技术优势支持区域经济振兴和贫困县脱贫。
二、行业型职教集团运行的实践困境
（一）政策环境有待完善，集团后续发展运行乏力
从集团的成员构成上看，公办学校作为核心单位，其资金配给、人员配置带有明显公益性质的“去市场化”特征，而行业、企业等作为“配角”属于辅助地位，其运行是典型的市场化方式，这使得在一个组织内实行着两种运行机制，集团章程规约双方的能力极其有限，其组建和运行都与国家以及各级政府配套制度的完善、资金到位程度呈正相关关系。换句话说，职教集团化办学在某种程度上是公共资源与个体资源相结合的产物，需要释放公共资源的运行权限来适应个体资源的灵活调配，才能实现集团的可持续运行。但是，目前还存在着把成立职教集团看作是完成一个职教改革专项任务的倾向，而忽视后续的和系统的改革及其务实性配套政策[3]。从目前的情况来看，虽然很多省市提出要“研究制定组建职业教育集团的法规制度与支持政策”，但目前真正出台了集团化办学专项保障性政策，特别是有针对性对行业性、区域性等不同类型职教集团政策的省市并不多。由于制度与专项政策、实质性操作条例的缺失，导致集团在发展过程中缺乏政策引导和制度、法规保障，影响了集团的常态化运行和应有办学成效的发挥。
（二）主体地位不明、责权不清，制约集团对外合作
国内部分职教集团在体制机制创新方面进行了探索，比如江西、内蒙古部分职教集团已注册集团法人；青岛市成立国有投资公司专门运作职教集团资产，这些举措与教育部“鼓励集团按照国家有关规定成立社团法人或民办非企业单位法人”[4]和骨干职教集团评审指标中规定建立“股份制、混合所有制、托管、多元主体投入”职教集团的要求是相一致的。但是，集团目前只是成员单位的联合体，仍处于初级合作阶段，尚未具有独立法人的资质。独立法人资格的缺失，导致现有的成员单位责权归属不清，集团也无法享有或承担独立的权力与责任，无法以独立法人身份开展对外合作，影响了社会对集团化办学的认同。究其原因，一是集团自身的定位和发展方向不明，对于归属“社团”或“民办非企业”哪一类并不明晰；二是政府经济、民政和税务部门缺少对“职教集团”的可操作性定义和部门之间的沟通，使得集团在实际注册过程中面临阻碍。 （三）管理体制设计系统性不足，工作效率有待提高
职教集团的管理体制是指职教集团内部的机构设置、管理权限及相互关系的根本组织制度。其中最重要的问题是决策机构与执行机构的设置、集权与分权关系、组织成员的相互关系等[5]。首先，由于职教集团不具有任何性质的独立法人属性且不以营利为目的，使得集团的决策机构——董事会缺少合法的、明确的行政权力与法律效力，难以发挥与实体法人相一致的效用。其次，集团内外部监督与评价机制有待完善。目前集团的管理架构中关于整个管理系统行使监督与评价的内部组织缺失，对于运行过程和结果的监督与评价关注不够。最后，集团的机构设置有待完善。集团依据专业群建设相应的工作委员会，在实际工作中容易导致分散资源，降低工作效率，部分业务职能执行中发生与其他委员会重复或冲突的情况。
（四）内部组织结构缺乏实体运作，校企、校际资源难以整合
集团内校企、校际之间的资源共享与整合是职业教育集团化办学的重要物质条件基础。但是，集团尚未形成多层次、柔性化的组织结构，内部组织结构处于“松散”状态，采取的是多元主体协商议事，集团的整体驱动力不强，成员单位之间只是一般意义的合作伙伴关系，以协议、合同、章程等契约的形式为主要纽带，项目合作大多停留在淺层次低水平状态。通过签订协议的形式进行合作，并按照协议的规定享有权利及承担义务，松散形式参加较容易，退出也比较自由，缺乏实体化的组织运作和实质化的合作，难以形成整体优势与核心竞争力，最终校企间、校际间的优质资源很难实现重新整合，优化配置，人才培养、技术创新等服务难以形成规模化、品牌化。
三、行业型职教集团运行的路径优化
（一）发挥政府主导统筹协调作用，加强行业型集团化办学保障
在我国现有的体制下，职业教育集团的建设与运行离不开政府的统筹与支持，地方政府和行业管理部门兼具主导、推动、协调、投资以及规范等多重任务，肩负着从经济社会发展的全局统筹区域职教集团的发展，解决职业教育集团化办学过程中出现的困难与问题，规约政、行、校、企等多元主体的参与责任和权利，引导各类资源向职业教育不断汇聚的重担[6]。地方教育行政部门应会同相关行业管理部门，适时组织力量依据集团的行业属性制定集团化办学的认定标准与评价体系，建立并逐步完善评估考核制度，全面科学评估办学成效，规范集团化办学行为，引导集团向健康可持续方向发展。根据区域行业产业发展水平与职业教育集团化办学的特点，研究制订并积极实施具有针对性、可操作性的法规、条例或政策，为行业型集团化办学营造良好的外部环境。以专项资金或购买服务的方式为行业型职教集团提供实质性的资金支持，保障集团日常工作经费和各项业务的需要，确保集团后建设期的稳定有力发展。
（二）实体化打造组织架构，提升资源整合效度
集团应持续推进基层合作载体建设，打造与集团化办学功能、结构相匹配的组织架构，明确“责、权、利”的分配，明确各个组织的职能，实现集团的结构性治理。建议集团将董事会制改为理事会制，并设立监事会，行使对集团办学行为的监督、检查、考核与评估。集团可按照事业发展或者组织职能实体化架构执行层，进而提高决策的执行力和资源整合力度。建议在理事会下设办公室（秘书处）、校企合作、专业建设（课程衔接）、科研协作、社会服务、招生就业、国际合作交流等工作部门，各工作部门负责人以行政决定和执行力予以履行职能。集团应秉持“不求所有，但求所用”的资源整合思路，通过共建校企实训基地，使企业成员可以生产性实训校区的名义申请缴纳教学用途水电费，并保留一部分（具体比列可根据协商决定）生产能力给学校成员，解决学生实习实训在时间、场地、内容等方面的限制。通过实体化组织架构的有效运作，能够有效提高各类资源的使用效度，实现集团资源共享的五个“一体化”，即教学生产研发一体化、企业员工“换血”与“回炉”一体化、双师队伍建设一体化、校园文化与企业文化对接一体化，以及成员单位利益共享一体化。
（三）系统化完善工作体制，提高组织工作效率
集团若要实现长期、科学、规范、高效的运行，不单单是要依靠政府的制度、政策、资金支持与引导，更要依靠市场、依靠集团积极探索灵活的机制，实现自我造血[7]。集团应按照规范管理、提升效率、推进合作的原则，严格依据集团《章程》和事业发展，制定《集团五年发展规划》《年度工作计划》《部门年度工作计划》《部门工作职责》等相关规划、制度等，并通过理事会、监事会对以上工作部门及办公室开展工作目标考核，从而形成职责明确、独立运作、精准高效、自我发展的系统化工作体制，完善决策、执行、协商、投入、考核、监督等日常工作机制。建立行业常态化的沟通协调机制，在专业设置、资源建设、校企合作等方面，为职业教育投入方、管理方、举办方、服务对象提供交流对接的机会。听取各方的意见与建议，建立政府、行业、教育、家长四方工作联动机制[8]。
（四）项目化实现办学职能，增强行业型集团服务意识
集团化办学成效的发挥与作用的彰显，有效的纽带之一是产权关系，采取项目制建设的组织方式，能够发挥集团化办学的制度优势，快速推进合作建设。这种以项目为依托，基于风险共担、利益共享的关系，会促使集团成员之间形成相互监督、相互制约的机制。项目化活动的实施，能够使行业型集团逐步摆脱教育行政主导色彩，转向行政与市场双主导、双驱动，促进教育链与产业链融合，供给侧、需求侧与利益对接，增强集团服务意识。积极探索股份制、混合所有制项目在集团中的应用，成员单位可通过成立合资公司的方式共建股份制学院，按照各自投入作价入股，通过产权联结形成利益共同体，共享收益，共担风险，发挥学校和企业双主体作用。