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摘要：自然灾害是人类面临的永恒课题，减灾救灾是我们不懈探寻的艰辛领域。时至今日，我国的经济、社会、政治以及公众舆论形势较以往都发生了一定变化，救灾减灾的社会关注度越来越高，各级领导的重视程度越来越高，人民群众对救灾减灾工作的期望值也越来越高，如何加强综合减灾能力建设，适应新形式下救灾减灾工作的需要，推进救灾减灾工作创新发展，是每一个救灾减灾工作者都应当思考的问题，在这里以安徽省六安市为例，笔者浅谈下自己见解。
关键词：灾害；减灾能力；对策
中图分类号：TU98 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2015）003-000-02
一、六安市自然灾害的概况和综合减灾能力现状
1.六安市的自然灾害概况
六安市位于安徽西部，属低山丘陵地区，境内有淠河、史河、杭淠河等7条主要河流，总面积17976平方公里，辖5县3区，总人口710.3万人。由于特定的地理位置和气候条件，自然灾害频发，几乎每年都要遭受干旱、风雹、洪涝、冰雹、冰雪等自然灾害的袭击，其中危害较大的是洪涝和旱灾。据不完全统计，“十一五”期间，全市自然灾害也呈高发、重发势态，年平均受灾人口210.5万人次，紧急转移安置6.3万人，农作物受灾面积160.2千公顷，直接经济损失15.4亿元。防灾减灾任务十分艰巨。
2.六安市的综合减灾能力现状
（1）工作成效
近年来，在市委、市政府正确领导下，六安市民政部门按照应急预案和工作规程要求，积极开展防灾减灾工作，全面加强防灾减灾体制、机制、能力建设，及时、高速、有序地应对了各类突发自然灾害，切实保障了受灾群众的基本生活，工作成效显著。
一是成立了六安市减灾救灾中心，形成了市委、市政府统一领导，民政和有关部门协调配合、運转高效、纵横联动的工作局面。
二是结合六安实际，制订、完善了市县乡村自然灾害救助应急预案，形成了“横向到边，纵向到底”的自然灾害应急预案管理体系，针对性、操作性强，做到了灾情核查上报及时准确，救助措施及时到位。
三是加强救灾物资储备，倒房恢复重建和政策性农房保险等工作，应急救助水平和灾区群众抵御自然灾害的能力不断提高。
四是灾害信息员队伍建设不断规范，灾情信息网络基本形成，灾情上报的时效性、准确性和规范化水平得到大幅度提升。
（2）存在的突出问题
通过近几年的减灾救灾工作实践，我们深深感到我市城乡基层减灾救灾工作中还面临着一些较为突出的问题，在一定程度上影响和困扰着工作的展开，亟待研究解决。
1.灾害预警预报信息发布机制亟待完善。由于全市基层缺乏高效预警预报体系网络，获得的灾情信息精确度不高，救灾工作的时效性和灾情信息传递的时效性受到影响。
2.减灾救灾专业队伍力量薄弱。一是缺乏经过专业培训的专职民政干部队伍，民政干部大多身兼多职。但在频发的自然灾害面前，仍然感到人不够，专业人员缺乏，力不从心，有时难免顾此失彼；二是村级灾害信息员多由村干部兼任，由于没有明确的政策规定，基层无法落实相应的政治、经济待遇，加之管理培训机制不够完善，村级灾害信息员专业化水平不够高，责任心不够强；三是减灾救灾应急救援队伍建设难度大，在城市社区缺乏训练有素，专业性强的社区志愿者救灾减灾队伍。
3.救灾资金总量与实际需求缺口较大。六安市多灾贫困县较多，全市有3县2区是国家级贫困县区，贫困人口多，常年需救助的人数多，加上因灾造成受灾群众生活困难因素，则每年需救济人口数和救济款数量大，上级拨款与实际需求之间有较大缺口。救济资金不足，影响和制约受灾困难群众生活安排工作。
4.救灾物资储备能力与减灾救灾工作实际需求有差距。救灾物资储备总量不足，品种比较单一，日常除了储备有棉衣被、救灾帐篷等物资外，应急救援器材等物资储备较少，一定程度上影响了紧急救援水平和能力的发挥；由于受地方财政困难等因素影响，救灾物资储备库房等硬件建设不能满足减灾救灾工作实际需要，生产辅助用房、管理用房、附属用房等配套建设不够规范。
5.综合减灾示范社区建设有待加强，由于上级没有专门的创建工作经费，加上地方财政困难，资金投入不足，一定程度上影响和制约了综合减灾示范社区创建水平。
二、加强综合减灾能力建设的意义分析
党的十八大报告提出要进一步“加强防灾减灾体系建设”，国减办发〔2010〕6号文件下达了在全国范围内开展“综合减灾示范社区”创建活动的通知，国家减灾委、民政部高度重视减灾救灾工作，2013年市“防灾减灾日”活动主题定为“识别灾害风险，掌握减灾技能”。因此，提升综合减灾能力具有重要的现实意义和深远的历史意义。
1.加强综合减灾能力建设，是形势发展的需要。在新的社会发展形势和生态环境变化的要求下，综合减灾能力的提升是确保民生安全的重要组成部分。只有整体减灾能力加强了，灾害才能有效预防，损失才能有效降低，人民的生命财产安全才能够得到有效的保障。
2.加强综合减灾能力建设，是规避灾害损失的需要。历史的教训告诉我们，灾害发生时，往往导致道路、通讯、电力中断等情况发生，人民群众处于危险的境地，常常等不及外来救援。时间就是生命，只有具备自救和自保的防灾功能，才能在第一时间，最大限度避免人员伤亡、财产受损。做好新时期、新阶段的救灾减灾工作，事关科学发展观的深入贯彻落实，事关改革发展稳定的大局，事关全面建设小康社会目标的实现，事关广大人民群众的切身利益。作为新时期的救灾工作者一定要站在党和国家发展全局的高度，深刻认识当前救灾减灾工作的极端艰巨性，以强烈的政治责任感、只争朝夕的紧迫感，把救灾减灾工作作为一项重要政治任务来抓，不断更新救灾理念，转变工作方式，加强减灾救灾综合能力建设，把救灾减灾工作提高到一个新水平。 三、加强综合减灾能力建设的对策
加强综合减灾能力建设，提升综合减灾能力水平，将自然灾害的风险从源头加以遏制，争取宝贵的第一救援时机，最大限度地减少自然灾害带来的损失。从以往的经验看来，虽然取得了一些成绩和效果，但是自然灾害的不可预估性和不确定性因素过多，我们必须不断完善和改造现行的综合减灾机制，才能不断提升自身的综合防灾减灾能力，有效保障人民群众的基本生活。应着力加强以下五个方面能力建设，推进减灾救灾工作创新发展。
1.加强自然灾害预警预报和防灾减灾信息管理服务能力建设。要完善现有气象、水文、地质、地震、农业、林业等监测站网建设，建立健全自然灾害监测预警发布机制，充分利用各类传播方式，准确、及时发布灾害预警预报信息。特别要加强偏远山区广播、电视、宣传车等预警预报信息能力建设，基本建成覆盖全市城乡的高效预警预报体系。要加强对各类灾害风险隐患的调查摸底、分析评估，建立健全综合灾害风险数据库，一旦有突发事件的征兆，提前发出预警。要加强与气象、地震、国土等涉灾部门合作，加大投入，建立健全灾害预警预报信息发布机制，推进“数字减灾”工程建设，提高灾害预警预报的准确度，充分利用手机短信、互联网、广播电视等多种传播方式，准确、及时发布灾害预警预报信息，做好备灾应急准备，增强灾害应急能力。
2.加强自然灾害工程防御能力建设。为提高重特大自然灾害的工程防御能力，着力加强防汛抗旱、防震抗震、防寒防冻、森林防火、病虫害防治、重大动物疫病疫源防控等防灾减灾骨干工程建设。提高城乡建（构）筑，特别是人员密集场所、重大建设工程和生命线工程的灾害防御性能，推广安全校舍和安全医院等工程建设。加强中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防治、易灾地区生态环境综合治理，加大危房改造、农田水利设施、抗旱应急水源、农村饮水安全等工程的投入力度。
3.加强自然灾害应急处置与恢复重建能力建设。加强自然灾害抢险救援体系建设，建立健全统一指挥、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的灾害应急管理体制和协调有序、运转高效的运行机制。坚持政府主导和社会参与相结合，建立健全抢险救援协同联动机制。加强救灾物资应急保障能力建设。提高救灾物资应急保障能力。全力保障受灾群众基本生活，完善自然灾害救助政策，提高受災群众救助质量和生活保障水平。加强重特大自然灾害伤病人员集中收治能力建设。加强灾后恢复重建能力建设。提高农村住房基础设施、公共服务设施等方面的恢复重建能力，提高恢复重建监管水平。
4.加强基层防灾减灾能力建设。加强城乡交通、通信、广播电视、电力、供气、供排水管网、养老服务、儿童福利等基础设施的抗灾能力建设。利用学校、公园、体育场、人防疏散地域等现有场所，推进人口密集区、经济集中区防灾减灾能力建设。健全城乡基层防灾减灾体制机制，完善乡镇、街道和村、社区自然灾害应急预案并适时组织演练，加强预警发布能力建设。继续开展“综合减灾示范社区”创建活动，加强城乡基层社区居民家庭防灾减灾准备工作。结合社会主义新农村建设，着力提高农村防灾减灾能力。大力加强自然灾害严重的老区、山区和贫困地区防灾减灾能力建设。
5.加强防灾减灾专业人才队伍建设。加强救灾抢险队伍建设，定期开展针对性训练和技能培训，培育和发展“一队多用、专兼结合、平战结合”的救灾抢险专业队伍。加强发挥专家学者在防灾减灾工作中的参谋咨询作用。
关键词：灾害；减灾能力；对策
中图分类号：TU98 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2015）003-000-02
一、六安市自然灾害的概况和综合减灾能力现状
1.六安市的自然灾害概况
六安市位于安徽西部，属低山丘陵地区，境内有淠河、史河、杭淠河等7条主要河流，总面积17976平方公里，辖5县3区，总人口710.3万人。由于特定的地理位置和气候条件，自然灾害频发，几乎每年都要遭受干旱、风雹、洪涝、冰雹、冰雪等自然灾害的袭击，其中危害较大的是洪涝和旱灾。据不完全统计，“十一五”期间，全市自然灾害也呈高发、重发势态，年平均受灾人口210.5万人次，紧急转移安置6.3万人，农作物受灾面积160.2千公顷，直接经济损失15.4亿元。防灾减灾任务十分艰巨。
2.六安市的综合减灾能力现状
（1）工作成效
近年来，在市委、市政府正确领导下，六安市民政部门按照应急预案和工作规程要求，积极开展防灾减灾工作，全面加强防灾减灾体制、机制、能力建设，及时、高速、有序地应对了各类突发自然灾害，切实保障了受灾群众的基本生活，工作成效显著。
一是成立了六安市减灾救灾中心，形成了市委、市政府统一领导，民政和有关部门协调配合、運转高效、纵横联动的工作局面。
二是结合六安实际，制订、完善了市县乡村自然灾害救助应急预案，形成了“横向到边，纵向到底”的自然灾害应急预案管理体系，针对性、操作性强，做到了灾情核查上报及时准确，救助措施及时到位。
三是加强救灾物资储备，倒房恢复重建和政策性农房保险等工作，应急救助水平和灾区群众抵御自然灾害的能力不断提高。
四是灾害信息员队伍建设不断规范，灾情信息网络基本形成，灾情上报的时效性、准确性和规范化水平得到大幅度提升。
（2）存在的突出问题
通过近几年的减灾救灾工作实践，我们深深感到我市城乡基层减灾救灾工作中还面临着一些较为突出的问题，在一定程度上影响和困扰着工作的展开，亟待研究解决。
1.灾害预警预报信息发布机制亟待完善。由于全市基层缺乏高效预警预报体系网络，获得的灾情信息精确度不高，救灾工作的时效性和灾情信息传递的时效性受到影响。
2.减灾救灾专业队伍力量薄弱。一是缺乏经过专业培训的专职民政干部队伍，民政干部大多身兼多职。但在频发的自然灾害面前，仍然感到人不够，专业人员缺乏，力不从心，有时难免顾此失彼；二是村级灾害信息员多由村干部兼任，由于没有明确的政策规定，基层无法落实相应的政治、经济待遇，加之管理培训机制不够完善，村级灾害信息员专业化水平不够高，责任心不够强；三是减灾救灾应急救援队伍建设难度大，在城市社区缺乏训练有素，专业性强的社区志愿者救灾减灾队伍。
3.救灾资金总量与实际需求缺口较大。六安市多灾贫困县较多，全市有3县2区是国家级贫困县区，贫困人口多，常年需救助的人数多，加上因灾造成受灾群众生活困难因素，则每年需救济人口数和救济款数量大，上级拨款与实际需求之间有较大缺口。救济资金不足，影响和制约受灾困难群众生活安排工作。
4.救灾物资储备能力与减灾救灾工作实际需求有差距。救灾物资储备总量不足，品种比较单一，日常除了储备有棉衣被、救灾帐篷等物资外，应急救援器材等物资储备较少，一定程度上影响了紧急救援水平和能力的发挥；由于受地方财政困难等因素影响，救灾物资储备库房等硬件建设不能满足减灾救灾工作实际需要，生产辅助用房、管理用房、附属用房等配套建设不够规范。
5.综合减灾示范社区建设有待加强，由于上级没有专门的创建工作经费，加上地方财政困难，资金投入不足，一定程度上影响和制约了综合减灾示范社区创建水平。
二、加强综合减灾能力建设的意义分析
党的十八大报告提出要进一步“加强防灾减灾体系建设”，国减办发〔2010〕6号文件下达了在全国范围内开展“综合减灾示范社区”创建活动的通知，国家减灾委、民政部高度重视减灾救灾工作，2013年市“防灾减灾日”活动主题定为“识别灾害风险，掌握减灾技能”。因此，提升综合减灾能力具有重要的现实意义和深远的历史意义。
1.加强综合减灾能力建设，是形势发展的需要。在新的社会发展形势和生态环境变化的要求下，综合减灾能力的提升是确保民生安全的重要组成部分。只有整体减灾能力加强了，灾害才能有效预防，损失才能有效降低，人民的生命财产安全才能够得到有效的保障。
2.加强综合减灾能力建设，是规避灾害损失的需要。历史的教训告诉我们，灾害发生时，往往导致道路、通讯、电力中断等情况发生，人民群众处于危险的境地，常常等不及外来救援。时间就是生命，只有具备自救和自保的防灾功能，才能在第一时间，最大限度避免人员伤亡、财产受损。做好新时期、新阶段的救灾减灾工作，事关科学发展观的深入贯彻落实，事关改革发展稳定的大局，事关全面建设小康社会目标的实现，事关广大人民群众的切身利益。作为新时期的救灾工作者一定要站在党和国家发展全局的高度，深刻认识当前救灾减灾工作的极端艰巨性，以强烈的政治责任感、只争朝夕的紧迫感，把救灾减灾工作作为一项重要政治任务来抓，不断更新救灾理念，转变工作方式，加强减灾救灾综合能力建设，把救灾减灾工作提高到一个新水平。 三、加强综合减灾能力建设的对策
加强综合减灾能力建设，提升综合减灾能力水平，将自然灾害的风险从源头加以遏制，争取宝贵的第一救援时机，最大限度地减少自然灾害带来的损失。从以往的经验看来，虽然取得了一些成绩和效果，但是自然灾害的不可预估性和不确定性因素过多，我们必须不断完善和改造现行的综合减灾机制，才能不断提升自身的综合防灾减灾能力，有效保障人民群众的基本生活。应着力加强以下五个方面能力建设，推进减灾救灾工作创新发展。
1.加强自然灾害预警预报和防灾减灾信息管理服务能力建设。要完善现有气象、水文、地质、地震、农业、林业等监测站网建设，建立健全自然灾害监测预警发布机制，充分利用各类传播方式，准确、及时发布灾害预警预报信息。特别要加强偏远山区广播、电视、宣传车等预警预报信息能力建设，基本建成覆盖全市城乡的高效预警预报体系。要加强对各类灾害风险隐患的调查摸底、分析评估，建立健全综合灾害风险数据库，一旦有突发事件的征兆，提前发出预警。要加强与气象、地震、国土等涉灾部门合作，加大投入，建立健全灾害预警预报信息发布机制，推进“数字减灾”工程建设，提高灾害预警预报的准确度，充分利用手机短信、互联网、广播电视等多种传播方式，准确、及时发布灾害预警预报信息，做好备灾应急准备，增强灾害应急能力。
2.加强自然灾害工程防御能力建设。为提高重特大自然灾害的工程防御能力，着力加强防汛抗旱、防震抗震、防寒防冻、森林防火、病虫害防治、重大动物疫病疫源防控等防灾减灾骨干工程建设。提高城乡建（构）筑，特别是人员密集场所、重大建设工程和生命线工程的灾害防御性能，推广安全校舍和安全医院等工程建设。加强中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防治、易灾地区生态环境综合治理，加大危房改造、农田水利设施、抗旱应急水源、农村饮水安全等工程的投入力度。
3.加强自然灾害应急处置与恢复重建能力建设。加强自然灾害抢险救援体系建设，建立健全统一指挥、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的灾害应急管理体制和协调有序、运转高效的运行机制。坚持政府主导和社会参与相结合，建立健全抢险救援协同联动机制。加强救灾物资应急保障能力建设。提高救灾物资应急保障能力。全力保障受灾群众基本生活，完善自然灾害救助政策，提高受災群众救助质量和生活保障水平。加强重特大自然灾害伤病人员集中收治能力建设。加强灾后恢复重建能力建设。提高农村住房基础设施、公共服务设施等方面的恢复重建能力，提高恢复重建监管水平。
4.加强基层防灾减灾能力建设。加强城乡交通、通信、广播电视、电力、供气、供排水管网、养老服务、儿童福利等基础设施的抗灾能力建设。利用学校、公园、体育场、人防疏散地域等现有场所，推进人口密集区、经济集中区防灾减灾能力建设。健全城乡基层防灾减灾体制机制，完善乡镇、街道和村、社区自然灾害应急预案并适时组织演练，加强预警发布能力建设。继续开展“综合减灾示范社区”创建活动，加强城乡基层社区居民家庭防灾减灾准备工作。结合社会主义新农村建设，着力提高农村防灾减灾能力。大力加强自然灾害严重的老区、山区和贫困地区防灾减灾能力建设。
5.加强防灾减灾专业人才队伍建设。加强救灾抢险队伍建设，定期开展针对性训练和技能培训，培育和发展“一队多用、专兼结合、平战结合”的救灾抢险专业队伍。加强发挥专家学者在防灾减灾工作中的参谋咨询作用。