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摘要：产粮大县利益补偿标准确定办法有四种，基于土地发展权转移的方法交易成本过高。因而，采用政府主导下的粮食安全价值评估法或机会成本法较为恰当。通过分析可以得到以下结论：补偿标准的理论上限应为调出的商品粮数量与单位产量粮食安全价值的乘积，而理论下限则为调出的商品粮数量与单位粮食产量生产的机会成本扣减其纯收益后的余额的乘积。按理论标准计算出的补偿总额可能很大，这需要我们建立多重责任主体分担补偿责任的机制，并且，在确定实际应承担的责任时应适当考虑各级财政的可承受能力。
关 键 词：产粮大县；利益补偿；补偿标准
一、引言
近年来，粮食供需缺口逐渐呈扩大之势。到2014年，我国粮食自给率水平已降到大约85%的水平，距离中央设定的目标已经相差十个百分点。在这种情况下，中央越来越重视粮食安全问题，在新世纪陆续实施了最低收购价、四项农业补贴和产粮大县奖励政策等来对粮食生产进行补偿，并且逐年加大投入力度，以期调动粮食产区的积极性。不但如此，从十八届三中全会到近三年的中央一号文件，完善粮食主产区或产粮大县利益补偿机制被不断强调。这种机制的完善涵盖了很多方面的内容，但补偿标准的确定是其中很关键的一项。补偿标准过高，则会对经济发展造成不利影响，也有失公平；补偿标准过低，则不利于调动粮食产区的积极性，因而会对粮食安全造成潜在威胁。本文在学术界已有研究成果的基础上尝试确定产粮大县利益补偿的理论和实际标准。
二、补偿标准研究现状
粮食生产以耕地得到良好保护為前提。所以，粮食生产的利益补偿和耕地保护的利益补偿在很大程度上像是一枚硬币的两面。耕地保护和粮食产区（包含了粮食主产省区和产粮大县）补偿标准的确定是构建粮食生产区域利益补偿机制中难度最大而存在的分歧也很大的一个问题，学者们对该问题提出的思路五花八门。但概括起来，可归结为四类。
第一，缺乏依据的标准确定。这类学者倾向于由粮食销区“买单”来向产区提供一种变相的价格支持，例如，蒋和平、吴桢培（2009）[1]和魏后凯、王业强（2012）[2]分别提出，粮食主销区从财政收入中提存基金，按粮食价格的10%-12%和10%-15%补偿给产区。第二，粮食安全价值估算法。粮食生产产生的维护社会安全和稳定的价值不能直接观察到，需要采取特定方法来进行估算。实际运用中恢复/替代成本法和条件价值评估法用得比较多，如牛海鹏和张安录（2009）[3]、李景刚等（2009）[4]、陈丽等（2006）[5]。第三，机会成本法。这类方法涉及到如何理解粮食生产和耕地保护的机会成本问题，因而具体核算办法多有差异。例如，雍新琴、张安录（2011、2012）[6-7]的研究中区域保护耕地的机会成本损失为耕地转为非农建设用地的纯收益；而区域之内农户的机会成本损失则等于该纯收益扣除耕地生产粮食的纯收益后的余额。张忠明（2012）[8]所理解的机会成本为耕地转为建设用地和其他农业用途的收益。宋戈等（2014）[9]实际上将非农建设用地的产值当成了耕地保护的机会成本。第四，市场机制确定法。上述三种方法都是利用行政手段来确定补偿标准，而一些国内外学者还提出了土地发展权交易（TDR）的耕地保护补偿机制。TDR是指交易双方通过协商，将一块土地进行非农建设的权利转移到别的土地上（Johnston and Madison，1997） [10]，该机制具有资源配置效率高、行政成本低等优点（Tavares，2003）[11]。这样，放弃非农开发权而只能将土地利用类型局限为耕地的发展权转出方实际上便得到了额度为发展权交易的成交价格的补偿。
综观现有的补偿标准确定研究，尚存在两个缺陷。第一，缺乏对各种补偿标准确定方法优劣的全面比较。这种比较的范围不应只局限于四类方法之间，而还应包含每类方法内的各种具体方法间的比较。例如，恢复/替代成本法和条件价值评估法（CVM）孰优孰劣？虽然国内外文献中存在多种确定补偿标准的方法，但本文建议采用政府主导下的粮食安全价值评估法或机会成本法。按照“谁受益，谁补偿”的原则，补偿的责任主体包括了中央政府、各级销区政府及其销区中占用耕地的建设单位。显然，这几类主体连同产粮大县在内，涉及到无数主体。若采用土地发展权转移这样的市场机制，即使通过制度设计缩减交易主体，交易成本也会很高。例如，由各粮食净调入县代表县域内的占用耕地单位，再由代表若干个净调入县的代理人与代表若干个产粮大县的代理人进行协商，则交易主体的数量仍然不少，而且，将产生复杂的委托-代理关系。因此，采用市场机制确定补偿标准并不适宜。第二，尚缺乏对补偿标准可行性的分析。有学者提出耕地保护补偿的理论标准，如周小平等（2010）[12]提出最低额度应为耕地保护者的机会成本损失，而最高限度则为耕地为社会提供的正外部性价值；也有学者按照粮食安全价值评估法或机会成本法测算了补偿总量，如张忠明（2012）[8]。但是，众多研究往往只考虑保护了耕地和调出了商品粮的区域应得到多少补偿额的问题，却欠缺对理论标准是否具有可行性及如何实现的分析和考虑。本文试图弥补第二项不足，区分补偿的理论标准和实际标准，倡导尽量使实际标准向理论标准靠拢的多重责任主体担责制。
三、接受补偿标准的理论区间
（一）对粮食安全价值的理解
对于造成正外部性和负外部性的主体，可分别采取补偿（补贴）和征税（罚款）的办法来消除外部性和实现社会福利的最优。种粮可以产生经济和生态环境效益，经济效益由种粮农民享有。生态环境效益的溢出则既可以产生正外部性，例如，采用环境友好型方式进行种植而产生保持水土、净化空气等作用；也可以产生负外部性，例如，因过量施用化肥和农药等而对周边环境造成污染。为了集中分析粮食安全效益的溢出，本文忽视在生态环境效益方面的所有外部性。
很多文献都提到种粮可以产生维护粮食安全和社会稳定的效益，但对于这种效益是如何产生的缺乏比较深入的理解和分析。种粮带来的安全价值并非仅仅来源于粮食是人民生活每天都离不开的必需品，还来源于自然规律决定的增加粮食生产的长期性和困难性。一旦因国内粮食供应不足出现粮荒又无法通过大量进口来满足需要时，迅速弥补粮食缺额的难度将非常大。首先，如果想通过复垦已转为非农建设用地的土地来增加粮食供应，则想要恢复正常的粮食单产水平需要经历长达几年的土壤熟化过程。按照《土地复垦技术标准（试行）》，一般性恢复的土地第一、二、三年分别是荒地、生地、熟地，经过三年之后，才可以获得较高单产。其次，即使想将种植其他农产品的土地用来种粮以提高粮食产量，也会面临粮食生产的季节性和长周期性的制约。粮食生产首先是一个自然再生产过程，不在一年之中的特定时段，不适宜的气候状况决定了粮食作物无法正常生长，这种情况在一年一熟制时尤为明显。即使缺粮时刚好适宜播种，从播种到最终成为饭碗中的可食用粮食也需要很长时间。由以上分析，在粮荒现象严重时，将很难避免因饥荒而使大量人口死亡的惨剧和社会动乱发生。因此，我们必须高度重视粮食生产带来的维护社会安全和稳定的价值。 （二）粮食安全价值的区际溢出
下面通过图1来分析补偿产粮大县的合理性和量化粮安效益的区际溢出，该图横轴表示某个产粮大县的粮食产量，纵轴表示粮食生产的边际收益和成本。MSC（MIC/MPC）、MPR、MIR、MSR分别表示该产粮大县粮食生产的边际社会（县域/私人）成本、边际私人收益、边际县域收益、边际社会收益。MSR与MPR的差額即为农民生产单位粮食的粮安价值MER2。粮安价值一部分留在县域内，另一部分则溢出至县域外。MIR与MSR的差额即为单位粮食产量的区际溢出MER1。在自由市场条件下，产粮大县种粮农民在个人收入最大化目标下生产Q0水平的产量，与社会最优产量尚有Q0Q1的差额。因此，如果没有建立利益补偿机制使产粮大县农民生产粮食的正外部性内部化，则可能会危及国家的粮食安全。如果将产粮大县作为一个行为主体，也可以进行类似分析。如果要想彻底消除外部性和诱导产粮大县农民将产量由Q0增加到Q1，理论上来说，可通过补偿使MPR移动至def折线和gf斜线之间来实现。因此，对产粮大县农民最高的补偿额度为四边形gfid的面积；最低的补偿额度为三角形efi的面积。
以下分析粮食安全价值的区际溢出。假设MER2为固定的常数θ，全国的粮食产量水平为Q，中央为保障粮食安全和实现社会福利最大化强令产粮大县生产Q1水平的产量；粮安效益被每个国民均享。均享的假定可以这样来理解：当增加单位粮食产量时，这单位的粮食被储存。在未来某一时期因自然灾害等造成粮食产量大幅度下降时，中央实行紧急状态下的配给制，增产的这单位粮食被平均分配给每个公民。粮食增产使社会更加安定，每位公民都同等地从中受益。设C和C0分别为全国和产粮大县的粮食消费量，P和P0分别为全国和产粮大县的人口，S0为产粮大县销售到本县范围之外的商品粮数量；产粮大县和全国的人均粮食消费量相同，全国的粮食生产水平和消费水平相同。由上述假定，易得下式：Q1-S0P0=C0P0=CP=QP。由该式易知PQ1-P0Q=PS0（①）。因产粮大县种粮而产生的粮安价值的总溢出用ER1表示，按假设其应等于Q1θ-QθP0P，Q1θ为产粮大县粮食生产所产生的粮安价值总量，QθP0P为产粮大县获得的粮安价值。对ER1的值进行通分后代入①可知ER1=S0θ。
（三）补偿的理论上限与下限
上述推导说明，产粮大县对县域之外做出的粮食安全贡献与其交售的商品粮数量成正比，按照贡献与补偿相等的公平性原则，理论上可以以商品粮数量与单位产量的粮安价值的乘积作为补偿总额。但是，单位产量的粮安价值θ很难测量准确，我们希望能有一个更易于测算的单位产量补偿额标准。补偿一词在《辞海》中本有“抵消损失”之意，因此，我们可以将这个标准确定为产粮大县生产粮食的边际收益和边际成本的差额，即通过补偿使产粮大县生产粮食的实际边际收益刚好能弥补生产单位粮食产量的机会成本。由于某个特定产粮大县的人口只占全国人口的极小一部分，因此MPR与MIR可视为合一，上述差额可以按产粮大县农民生产单位粮食的纯收入与粮地转为其他用途的最大收入来衡量。由图1可明显看出，这种补偿方法下的额度低于以粮安价值为标准的补偿。由于商品粮数量易于衡量，仍然可将其作为按机会成本法对产粮大县利益补偿额进行测算的基数标准。综合上述分析，补偿产粮大县的理论上限为商品粮数量与单位产量的粮安价值的乘积，而理论下限为商品粮数量与单位粮食产量生产的机会成本扣减其纯收益后的余额的乘积。
四、兑现补偿理论标准的困难性
尽管很难说清楚补偿标准的理论上限到底有多高，但是如果我们能够通过分析知道补偿标准的理论下限已经很高，则上限只会更高。
我国建立了极其严格的耕地保护制度，并且，国家近年来愈来愈将产粮大县定位为粮食生产功能区。在这种情况下，产粮大县因粮食生产而耗费了大量的土地和劳动力等资源。如表1，以2011年被评为“全国粮食生产先进单位”的河南20个产粮大县（含有“中国小麦第一县”之称的河南滑县）为例，产粮大县的粮食播种面积远高于所在省和全国的平均水平。
在政策约束下，产粮大县进行产业结构调整和发展非农产业受到了极大限制，这种限制越来越束缚其经济发展。按照2014年《全国农产品成本收益资料汇编》的数据，平均每亩粮食种植的产值扣减物质与服务费用后的余额相比非粮作物种植的余额有较大差距。以2013年为例，三种粮食（稻谷、小麦、玉米）的余额为684元，而两种油料（花生、油菜籽）、棉花、烤烟、蔬菜的余额则分别达到了764元、1397元、2380元、5482元。在粮地既具有非农开发价值，又可以用来种植其他非粮作物时，前者带来的经济收益可能比后者更大。由以上分析，产粮大县因为发展粮食生产而付出了巨大的机会成本。以河南为例，由图2到图5可以看出，产粮大县早已深陷“经济小县、财政穷县”的窘境。种粮的机会成本巨大决定了理论上的补偿额会较大，张忠明（2012）的研究证实了这一点，其运用机会成本法测算出2009年粮食主产区利益补偿金额在32157.02到50949.2亿元之间[8]，而2009年全国财政收入总额也不过只有68518.3亿元，还不到补偿上限的1.5倍；当年中央财政收入总额为35915.7亿元，与补偿下限的数值相差不大。另外，当年国家财政支出中农林水事务支出不过才6720.4亿元，与补偿上限和下限的值相去甚远。尽管张忠明的测算并不完全科学和合理，高估了补偿额度，但还是说明了有必要建立一个合理的实现机制，使实际筹措到的补偿数额与理论补偿额的差距尽量缩小。
五、补偿担责机制
（一）多重主体共同担责制
中央政府、各级销区政府、各级销区占用耕地单位都承担一定责任的多重责任主体制既有利于筹集到足够的补偿资金和尽量兑现理论上应补偿的额度；也避免了单个责任主体（如中央财政）背负过大的责任和压力而对其其他方面的必要开支造成不利影响。在“谁受益、谁补偿”的原则下，三者都从产粮大县供应商品粮中受益，因此这种责任主体制也具有合理性。具体说来，第一，中央和销区政府获得社会稳定收益。产粮大县通过调出大量商品粮为维护社会稳定做出了重大贡献，使政府避免了粮食供应不足情况下可能出现的政治风险。第二，销区政府和销区占用耕地的建设单位获得经济利益。销区从产粮大县调入粮食，因而才可以将区域内大量土地用于发展非农产业。销区政府从非农开发中得到巨额土地出让纯收益和税收。事实上，地方财政靠“土地财政”吃饭已经是众所周知的秘密。根据财政部提供的数据，2013年地方政府土地出让金达到3.9万亿元，这已接近地方本级财政收入的五分之三。为数众多的占用耕地单位则从非农建设和开发中赚取丰厚的利润，理应成为担责主体。 （二）责任划分
在中央依据理论补偿总额和各方承受能力进行综合考虑而确定全国所有产粮大县接受补偿的总额后，还面临着在自身、销区政府和占用耕地单位间合理划分补偿责任的问题。本文建议在划分时采取自上而下的層层分解法。具体来说，遵循如下次序。首先，由中央在综合考虑自身及省级销区财政收支情况的基础上确定自身应支付的比例，则剩余部分归属于其他责任主体，而具体每个省级销区应支付的补偿额按其净调入粮食的数量在全部省级销区净调入粮食总量中的比例来确定。接着，自省级销区到地市级销区，均依据中央制定的办法来划分本级与下一级销区之间的补偿责任，划分时应综合考虑各级政府所得的土地出让纯收益和下一级销区粮食净调入数量大小。最后，与上述步骤类似，区县级销区按中央制定的办法来划分本级政府和辖区内占用耕地单位的补偿责任，划分时应综合考虑本级政府所得的土地出入纯收益和耕地被占用前若干年的平均粮食产量大小。
六、研究结论
由以上分析，在确定产粮大县利益补偿标准时，我们应遵循如下原则。首先，应按粮食安全价值评估法和机会成本法确定补偿标准的理论区间，补偿的理论上限为商品粮数量与单位产量的粮安价值的乘积，而理论下限为商品粮数量与单位粮食生产的机会成本扣减其纯收益后的余额的乘积。其次，建立多重责任主体制来尽量确保按理论上的补偿标准支付。这一机制下还涉及到在各主体间合理划分责任的问题。第三，鉴于补偿总额可能过大，确定实际应承担的补偿责任时应适当考虑各级财政的可承受能力。但是，在未来各级政府财力充足时，仍应按理论标准兑现。
参考文献
[1] 蒋和平，吴桢培.建立粮食主销区对主产区转移支付的政策建议[J].中国发展观察，2009（12）：24-25.
[2] 魏后凯，王业强.中央支持粮食主产区发展的理论基础与政策导向[J].经济学动态，2012（11）：49-55.
[3] 牛海鹏，张安录.耕地保护的外部性及其测算——以河南省焦作市为例[J].资源科学，2009，31（8）：1400-1408.
[4] 李景刚，欧名豪，张效军，等.耕地资源价值重建及其货币化评价——以青岛市为例 [J]. 自然资源学报，2009，24（11）：1870-1880.
[5] 陈丽，曲福田，师学义.耕地资源社会价值测算方法探讨——以山西省柳林县为例[J].资源科学，2006，28（6）：86-90.
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[7] 雍新琴，张安录.基于粮食安全的耕地保护补偿标准探讨[J].资源科学，2012，34（4）：749-757.
[8] 张忠明.粮食主产区利益补偿机制研究[D].中国农业科学院博士学位论文，2012.
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[10] Johnston， R. A.，and M. E. Madison. “From Landmarks to Landscapes： A Review of Current Practices in the Transfer of Development Rights” [J].Journal of the American Planning Association， 1997，63（3）：365-378.
[11] Tavares， A. “Can the Market Be Used to Preserve Land？ The Case for Transfer of Development Rights” [C].European Regional Science Association 2003 Congress，2003.
[12] 周小平，柴铎，卢艳霞，等.耕地保护补偿的经济学解释[J].中国土地科学，2010，24（10）：30-35.
关 键 词：产粮大县；利益补偿；补偿标准
一、引言
近年来，粮食供需缺口逐渐呈扩大之势。到2014年，我国粮食自给率水平已降到大约85%的水平，距离中央设定的目标已经相差十个百分点。在这种情况下，中央越来越重视粮食安全问题，在新世纪陆续实施了最低收购价、四项农业补贴和产粮大县奖励政策等来对粮食生产进行补偿，并且逐年加大投入力度，以期调动粮食产区的积极性。不但如此，从十八届三中全会到近三年的中央一号文件，完善粮食主产区或产粮大县利益补偿机制被不断强调。这种机制的完善涵盖了很多方面的内容，但补偿标准的确定是其中很关键的一项。补偿标准过高，则会对经济发展造成不利影响，也有失公平；补偿标准过低，则不利于调动粮食产区的积极性，因而会对粮食安全造成潜在威胁。本文在学术界已有研究成果的基础上尝试确定产粮大县利益补偿的理论和实际标准。
二、补偿标准研究现状
粮食生产以耕地得到良好保护為前提。所以，粮食生产的利益补偿和耕地保护的利益补偿在很大程度上像是一枚硬币的两面。耕地保护和粮食产区（包含了粮食主产省区和产粮大县）补偿标准的确定是构建粮食生产区域利益补偿机制中难度最大而存在的分歧也很大的一个问题，学者们对该问题提出的思路五花八门。但概括起来，可归结为四类。
第一，缺乏依据的标准确定。这类学者倾向于由粮食销区“买单”来向产区提供一种变相的价格支持，例如，蒋和平、吴桢培（2009）[1]和魏后凯、王业强（2012）[2]分别提出，粮食主销区从财政收入中提存基金，按粮食价格的10%-12%和10%-15%补偿给产区。第二，粮食安全价值估算法。粮食生产产生的维护社会安全和稳定的价值不能直接观察到，需要采取特定方法来进行估算。实际运用中恢复/替代成本法和条件价值评估法用得比较多，如牛海鹏和张安录（2009）[3]、李景刚等（2009）[4]、陈丽等（2006）[5]。第三，机会成本法。这类方法涉及到如何理解粮食生产和耕地保护的机会成本问题，因而具体核算办法多有差异。例如，雍新琴、张安录（2011、2012）[6-7]的研究中区域保护耕地的机会成本损失为耕地转为非农建设用地的纯收益；而区域之内农户的机会成本损失则等于该纯收益扣除耕地生产粮食的纯收益后的余额。张忠明（2012）[8]所理解的机会成本为耕地转为建设用地和其他农业用途的收益。宋戈等（2014）[9]实际上将非农建设用地的产值当成了耕地保护的机会成本。第四，市场机制确定法。上述三种方法都是利用行政手段来确定补偿标准，而一些国内外学者还提出了土地发展权交易（TDR）的耕地保护补偿机制。TDR是指交易双方通过协商，将一块土地进行非农建设的权利转移到别的土地上（Johnston and Madison，1997） [10]，该机制具有资源配置效率高、行政成本低等优点（Tavares，2003）[11]。这样，放弃非农开发权而只能将土地利用类型局限为耕地的发展权转出方实际上便得到了额度为发展权交易的成交价格的补偿。
综观现有的补偿标准确定研究，尚存在两个缺陷。第一，缺乏对各种补偿标准确定方法优劣的全面比较。这种比较的范围不应只局限于四类方法之间，而还应包含每类方法内的各种具体方法间的比较。例如，恢复/替代成本法和条件价值评估法（CVM）孰优孰劣？虽然国内外文献中存在多种确定补偿标准的方法，但本文建议采用政府主导下的粮食安全价值评估法或机会成本法。按照“谁受益，谁补偿”的原则，补偿的责任主体包括了中央政府、各级销区政府及其销区中占用耕地的建设单位。显然，这几类主体连同产粮大县在内，涉及到无数主体。若采用土地发展权转移这样的市场机制，即使通过制度设计缩减交易主体，交易成本也会很高。例如，由各粮食净调入县代表县域内的占用耕地单位，再由代表若干个净调入县的代理人与代表若干个产粮大县的代理人进行协商，则交易主体的数量仍然不少，而且，将产生复杂的委托-代理关系。因此，采用市场机制确定补偿标准并不适宜。第二，尚缺乏对补偿标准可行性的分析。有学者提出耕地保护补偿的理论标准，如周小平等（2010）[12]提出最低额度应为耕地保护者的机会成本损失，而最高限度则为耕地为社会提供的正外部性价值；也有学者按照粮食安全价值评估法或机会成本法测算了补偿总量，如张忠明（2012）[8]。但是，众多研究往往只考虑保护了耕地和调出了商品粮的区域应得到多少补偿额的问题，却欠缺对理论标准是否具有可行性及如何实现的分析和考虑。本文试图弥补第二项不足，区分补偿的理论标准和实际标准，倡导尽量使实际标准向理论标准靠拢的多重责任主体担责制。
三、接受补偿标准的理论区间
（一）对粮食安全价值的理解
对于造成正外部性和负外部性的主体，可分别采取补偿（补贴）和征税（罚款）的办法来消除外部性和实现社会福利的最优。种粮可以产生经济和生态环境效益，经济效益由种粮农民享有。生态环境效益的溢出则既可以产生正外部性，例如，采用环境友好型方式进行种植而产生保持水土、净化空气等作用；也可以产生负外部性，例如，因过量施用化肥和农药等而对周边环境造成污染。为了集中分析粮食安全效益的溢出，本文忽视在生态环境效益方面的所有外部性。
很多文献都提到种粮可以产生维护粮食安全和社会稳定的效益，但对于这种效益是如何产生的缺乏比较深入的理解和分析。种粮带来的安全价值并非仅仅来源于粮食是人民生活每天都离不开的必需品，还来源于自然规律决定的增加粮食生产的长期性和困难性。一旦因国内粮食供应不足出现粮荒又无法通过大量进口来满足需要时，迅速弥补粮食缺额的难度将非常大。首先，如果想通过复垦已转为非农建设用地的土地来增加粮食供应，则想要恢复正常的粮食单产水平需要经历长达几年的土壤熟化过程。按照《土地复垦技术标准（试行）》，一般性恢复的土地第一、二、三年分别是荒地、生地、熟地，经过三年之后，才可以获得较高单产。其次，即使想将种植其他农产品的土地用来种粮以提高粮食产量，也会面临粮食生产的季节性和长周期性的制约。粮食生产首先是一个自然再生产过程，不在一年之中的特定时段，不适宜的气候状况决定了粮食作物无法正常生长，这种情况在一年一熟制时尤为明显。即使缺粮时刚好适宜播种，从播种到最终成为饭碗中的可食用粮食也需要很长时间。由以上分析，在粮荒现象严重时，将很难避免因饥荒而使大量人口死亡的惨剧和社会动乱发生。因此，我们必须高度重视粮食生产带来的维护社会安全和稳定的价值。 （二）粮食安全价值的区际溢出
下面通过图1来分析补偿产粮大县的合理性和量化粮安效益的区际溢出，该图横轴表示某个产粮大县的粮食产量，纵轴表示粮食生产的边际收益和成本。MSC（MIC/MPC）、MPR、MIR、MSR分别表示该产粮大县粮食生产的边际社会（县域/私人）成本、边际私人收益、边际县域收益、边际社会收益。MSR与MPR的差額即为农民生产单位粮食的粮安价值MER2。粮安价值一部分留在县域内，另一部分则溢出至县域外。MIR与MSR的差额即为单位粮食产量的区际溢出MER1。在自由市场条件下，产粮大县种粮农民在个人收入最大化目标下生产Q0水平的产量，与社会最优产量尚有Q0Q1的差额。因此，如果没有建立利益补偿机制使产粮大县农民生产粮食的正外部性内部化，则可能会危及国家的粮食安全。如果将产粮大县作为一个行为主体，也可以进行类似分析。如果要想彻底消除外部性和诱导产粮大县农民将产量由Q0增加到Q1，理论上来说，可通过补偿使MPR移动至def折线和gf斜线之间来实现。因此，对产粮大县农民最高的补偿额度为四边形gfid的面积；最低的补偿额度为三角形efi的面积。
以下分析粮食安全价值的区际溢出。假设MER2为固定的常数θ，全国的粮食产量水平为Q，中央为保障粮食安全和实现社会福利最大化强令产粮大县生产Q1水平的产量；粮安效益被每个国民均享。均享的假定可以这样来理解：当增加单位粮食产量时，这单位的粮食被储存。在未来某一时期因自然灾害等造成粮食产量大幅度下降时，中央实行紧急状态下的配给制，增产的这单位粮食被平均分配给每个公民。粮食增产使社会更加安定，每位公民都同等地从中受益。设C和C0分别为全国和产粮大县的粮食消费量，P和P0分别为全国和产粮大县的人口，S0为产粮大县销售到本县范围之外的商品粮数量；产粮大县和全国的人均粮食消费量相同，全国的粮食生产水平和消费水平相同。由上述假定，易得下式：Q1-S0P0=C0P0=CP=QP。由该式易知PQ1-P0Q=PS0（①）。因产粮大县种粮而产生的粮安价值的总溢出用ER1表示，按假设其应等于Q1θ-QθP0P，Q1θ为产粮大县粮食生产所产生的粮安价值总量，QθP0P为产粮大县获得的粮安价值。对ER1的值进行通分后代入①可知ER1=S0θ。
（三）补偿的理论上限与下限
上述推导说明，产粮大县对县域之外做出的粮食安全贡献与其交售的商品粮数量成正比，按照贡献与补偿相等的公平性原则，理论上可以以商品粮数量与单位产量的粮安价值的乘积作为补偿总额。但是，单位产量的粮安价值θ很难测量准确，我们希望能有一个更易于测算的单位产量补偿额标准。补偿一词在《辞海》中本有“抵消损失”之意，因此，我们可以将这个标准确定为产粮大县生产粮食的边际收益和边际成本的差额，即通过补偿使产粮大县生产粮食的实际边际收益刚好能弥补生产单位粮食产量的机会成本。由于某个特定产粮大县的人口只占全国人口的极小一部分，因此MPR与MIR可视为合一，上述差额可以按产粮大县农民生产单位粮食的纯收入与粮地转为其他用途的最大收入来衡量。由图1可明显看出，这种补偿方法下的额度低于以粮安价值为标准的补偿。由于商品粮数量易于衡量，仍然可将其作为按机会成本法对产粮大县利益补偿额进行测算的基数标准。综合上述分析，补偿产粮大县的理论上限为商品粮数量与单位产量的粮安价值的乘积，而理论下限为商品粮数量与单位粮食产量生产的机会成本扣减其纯收益后的余额的乘积。
四、兑现补偿理论标准的困难性
尽管很难说清楚补偿标准的理论上限到底有多高，但是如果我们能够通过分析知道补偿标准的理论下限已经很高，则上限只会更高。
我国建立了极其严格的耕地保护制度，并且，国家近年来愈来愈将产粮大县定位为粮食生产功能区。在这种情况下，产粮大县因粮食生产而耗费了大量的土地和劳动力等资源。如表1，以2011年被评为“全国粮食生产先进单位”的河南20个产粮大县（含有“中国小麦第一县”之称的河南滑县）为例，产粮大县的粮食播种面积远高于所在省和全国的平均水平。
在政策约束下，产粮大县进行产业结构调整和发展非农产业受到了极大限制，这种限制越来越束缚其经济发展。按照2014年《全国农产品成本收益资料汇编》的数据，平均每亩粮食种植的产值扣减物质与服务费用后的余额相比非粮作物种植的余额有较大差距。以2013年为例，三种粮食（稻谷、小麦、玉米）的余额为684元，而两种油料（花生、油菜籽）、棉花、烤烟、蔬菜的余额则分别达到了764元、1397元、2380元、5482元。在粮地既具有非农开发价值，又可以用来种植其他非粮作物时，前者带来的经济收益可能比后者更大。由以上分析，产粮大县因为发展粮食生产而付出了巨大的机会成本。以河南为例，由图2到图5可以看出，产粮大县早已深陷“经济小县、财政穷县”的窘境。种粮的机会成本巨大决定了理论上的补偿额会较大，张忠明（2012）的研究证实了这一点，其运用机会成本法测算出2009年粮食主产区利益补偿金额在32157.02到50949.2亿元之间[8]，而2009年全国财政收入总额也不过只有68518.3亿元，还不到补偿上限的1.5倍；当年中央财政收入总额为35915.7亿元，与补偿下限的数值相差不大。另外，当年国家财政支出中农林水事务支出不过才6720.4亿元，与补偿上限和下限的值相去甚远。尽管张忠明的测算并不完全科学和合理，高估了补偿额度，但还是说明了有必要建立一个合理的实现机制，使实际筹措到的补偿数额与理论补偿额的差距尽量缩小。
五、补偿担责机制
（一）多重主体共同担责制
中央政府、各级销区政府、各级销区占用耕地单位都承担一定责任的多重责任主体制既有利于筹集到足够的补偿资金和尽量兑现理论上应补偿的额度；也避免了单个责任主体（如中央财政）背负过大的责任和压力而对其其他方面的必要开支造成不利影响。在“谁受益、谁补偿”的原则下，三者都从产粮大县供应商品粮中受益，因此这种责任主体制也具有合理性。具体说来，第一，中央和销区政府获得社会稳定收益。产粮大县通过调出大量商品粮为维护社会稳定做出了重大贡献，使政府避免了粮食供应不足情况下可能出现的政治风险。第二，销区政府和销区占用耕地的建设单位获得经济利益。销区从产粮大县调入粮食，因而才可以将区域内大量土地用于发展非农产业。销区政府从非农开发中得到巨额土地出让纯收益和税收。事实上，地方财政靠“土地财政”吃饭已经是众所周知的秘密。根据财政部提供的数据，2013年地方政府土地出让金达到3.9万亿元，这已接近地方本级财政收入的五分之三。为数众多的占用耕地单位则从非农建设和开发中赚取丰厚的利润，理应成为担责主体。 （二）责任划分
在中央依据理论补偿总额和各方承受能力进行综合考虑而确定全国所有产粮大县接受补偿的总额后，还面临着在自身、销区政府和占用耕地单位间合理划分补偿责任的问题。本文建议在划分时采取自上而下的層层分解法。具体来说，遵循如下次序。首先，由中央在综合考虑自身及省级销区财政收支情况的基础上确定自身应支付的比例，则剩余部分归属于其他责任主体，而具体每个省级销区应支付的补偿额按其净调入粮食的数量在全部省级销区净调入粮食总量中的比例来确定。接着，自省级销区到地市级销区，均依据中央制定的办法来划分本级与下一级销区之间的补偿责任，划分时应综合考虑各级政府所得的土地出让纯收益和下一级销区粮食净调入数量大小。最后，与上述步骤类似，区县级销区按中央制定的办法来划分本级政府和辖区内占用耕地单位的补偿责任，划分时应综合考虑本级政府所得的土地出入纯收益和耕地被占用前若干年的平均粮食产量大小。
六、研究结论
由以上分析，在确定产粮大县利益补偿标准时，我们应遵循如下原则。首先，应按粮食安全价值评估法和机会成本法确定补偿标准的理论区间，补偿的理论上限为商品粮数量与单位产量的粮安价值的乘积，而理论下限为商品粮数量与单位粮食生产的机会成本扣减其纯收益后的余额的乘积。其次，建立多重责任主体制来尽量确保按理论上的补偿标准支付。这一机制下还涉及到在各主体间合理划分责任的问题。第三，鉴于补偿总额可能过大，确定实际应承担的补偿责任时应适当考虑各级财政的可承受能力。但是，在未来各级政府财力充足时，仍应按理论标准兑现。
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