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【摘要】乾隆朝是我国古代历史上最后一个繁荣时代,政治稳定,经济发展,国力强盛。清高宗本人也较为重视打击大小官员的贪贿犯罪,尤其是针对作为封疆大吏的督抚进行了一系列的法律制度建设,但收效甚微,其原因何在,值得探讨。
【关键词】督抚贪贿 成效 制度局限
督抚有封疆之寄,在清代政治中占据着极其重要的地位,清高宗认为“督抚为一省表率”。①“政治行于上,民风成于下”,地方吏治的好坏在很大程度上系于督抚一身(乾隆朝中期以后,几乎每一件督抚贪贿案件的背后,都有着全省官员通同舞弊的怪相),是故清代统治者尤为关注督抚的廉政问题。而在制度层面,亦有不少具体的预防和惩治措施。本文以乾隆朝的督抚贪贿犯罪为对象,探讨清代预防惩治督抚贪贿犯罪的相关制度及其实施成效,以期对古代预防和惩治贪污腐败制度有更多的认识。
预防惩治的相关法律制度
鉴于明代吏治败坏带来的统治危机,清朝前期的历代统治者大多比较重视整饬吏治,把预防和惩治官员的贪赃纳贿作为整饬吏治、巩固统治的基本政策,在具体的立法方面也都有一定的建树。乾隆即位后,基本上继承了顺、康、雍三朝的政策,对整肃吏治以安定民生的极端重要性有清醒的认识,而对于至关重要的地方吏治来说,清高宗则认为这与督抚大员的品行有直接的关系,并从两个方面进行打击官员贪贿犯罪的制度建设:
完善督抚贪贿犯罪的预防制度。主要包括选任制度、考核制度及监督制度等在内的一整套监督保证官员正常履行职务的制度体系,这些制度在预防督抚贪贿犯罪方面发挥着极其重要的作用。首先,他在雍正朝养廉银制度的基础上多次进行调整完善,大幅度增加了享受养廉银补贴的官员人数,同时对各省督抚的养廉银进行调整,使督抚们能够合法拥有丰厚的收入,以免其再生贪心;其次,进一步完善了对督抚的考绩制度,鉴于考绩制度中的“自陈”、“自求罢斥者举贤自代”这两种制度造成的种种弊端,于乾隆十七年予以废止,提出对地方督抚的考察不仅仅依赖于三年一次的京察,且在平时只要发现督抚有不称职或不法之处,将随时罢免处罚;②最后,继续完善对地方督抚的监督体系,强调监察官员、原籍地的京官、地方督抚布按司道等各级官员对督抚监督的职责。
在延续康熙、雍正两朝惩治贪墨官吏基本法律制度的基础上,对惩贪立法进行调整。首先,针对雍正三年制定的完赃免死减等例在一定程度上纵容姑息贪贿犯罪的弊端进行了改革。这一改革始于乾隆四年,最终于乾隆二十六年完成,在《大清律例》中增纂入新的条例“官吏婪赃,审系枉法入己者,虽于限内全完,不准减等。其不枉法赃及准枉法论并坐赃致罪等项,仍照定例办理。”③这一改革加大了对官员贪贿犯罪中社会危害性最为恶劣的监守自盗钱粮和受财枉法赃这两种犯罪的惩处力度,使得乾隆中期以后众多的贪贿官吏们难逃极刑。其次,进一步修改侵贪追赃例,除恢复雍正初年规定的上司分赔例外,还对雍正朝的父死子赔例进行修改。乾隆十二年,刑部称原宁海县知县崇伦永亏空库银且已病故,奏请限期向其家属追赃。清高宗认为崇伦永的行为并非因公挪用,而是侵亏入己,因此决定将已故亏空人犯崇伦永的儿子崇元诵监禁,逼其赔补其父侵贪的公帑,并将此作为一条定例增入大清律例中。④乾隆朝对侵贪追赃例的修改表明了清高宗本人对侵盗库帑图饱私囊这种行为极其痛恶,试图穷尽各种办法以遏制大小官员的贪欲,以达到“将见天下无侵员并且无贪员矣”这样一个社会效果。⑤最后,清高宗还根据当时督抚贪贿犯罪的一些具体情况,有针对性地制定了一些禁令,进一步革除陋规,例如禁止督抚收受土宜、禁止各省首县代上司备办署中支应、禁止直省大吏设立管门家人、收受门包等等。
对督抚贪贿犯罪的惩处及其成效
在预防和惩治督抚贪贿犯罪的制度建设之外,针对现实中的督抚贪贿犯罪现象,清高宗也予以了极其严厉的惩处,虽然在个别案件中他对涉案的督抚予以法外开恩、从轻处罚,但只要是发现有督抚贪贿案件,就坚决予以查办,并无袒护遮掩之事。例如乾隆四十五年的李侍尧案,本案的主角李侍尧是久任封疆且兼有大学士头衔的皇帝宠臣、能臣,且从案件的最终处理结果来看,清高宗本人并不愿意严惩李侍尧,当他风闻前任云南粮储道海宁曾与人私下谈论李侍尧的种种贪贿情形,本也完全可以置之不理,因为毕竟没有人向他举报李侍尧,但清高宗的做法是:立即严讯海宁,命其道出实情,后又派出钦差大臣前往云南查办此案。从此案中不难看出清高宗惩治贪官污吏的决心,同时也说明他本人并非是那种纵容宠臣的昏庸之主,这在中国古代皇帝中也是极为罕见的。但清高宗在晚年时精神多有不继,惩贪的力度有所减弱,对身边的宠臣和珅等人的种种贪贿不法听之任之,不闻不问,且为自己的政绩背上沉重包袱,粉饰太平,容不得臣下的一点不同的声音。尽管如此,从总体上评判乾隆朝对贪贿督抚的惩治,我们应当给予较高的评价,清高宗因贪贿犯罪先后惩治了督抚36人次,其中即行正法5人,迫令自尽7人,判处斩监候或绞监候7人,而对涉案的其他官员,亦大多依据大清律例的相关规定予以严惩,绝不因法不责众而有所宽贷(例如甘肃冒赈一案先后处斩58名涉案官员),惩贪的力度极其罕见,在秦汉以来的历代封建王朝中也是空前绝后的。
乾隆朝在预防和惩治督抚贪贿犯罪方面所取得的成效显然是无可否认的,但史学专家们几乎无一例外地认为,乾隆朝后期的贪污腐败问题极其严重,且这一时期正是清朝由极盛而衰的转折之期,吏治之败坏既是这一转折的表现,更是这一转折的诱因所在。乾隆朝督抚贪贿犯罪呈现出两大趋势:其一是贪贿犯罪趋向集团化,诸如乾隆四十六年甘肃通省冒赈贪污案、乾隆四十七年山东巡抚国泰案、乾隆四十七年闽浙总督陈辉祖案、乾隆四十九年江西巡抚郝硕案,以及乾隆六十年的闽浙总督伍拉纳、福建巡抚浦霖案等等这些通省官员上下勾结、通同舞弊的大案均发生在乾隆当政的最后十五年。其二是涉案金额日趋巨大,乾隆中期以后,督抚贪贿的涉案金额动辄数以万计,甘肃通省冒赈贪污案中,涉案金额超过了300万两,贪污数目在2万两至10万两的官员有28名,贪污1万两至2万两的有21人,如此庞大数目的贪污,被清高宗称为“从来未有之奇贪异事”。⑥而据有关学者的研究,乾隆朝后期更是出现了极其严重的全国性亏空,如甘肃、山东、福建等省,几乎全省大小州县都存在亏空,其中山东亏空200万两之多,福建亏空250万两以上。⑦
督抚贪贿大案频繁发生,正说明了乾隆朝后期督抚贪贿犯罪现象极其严重,虽屡经乾隆帝严惩,但亦不能有效遏止督抚的贪欲,这正如雍正四年的廉吏路振扬指出的那样:“国家设禄养廉,立法惩贪,恩则至厚,法则至严,而贪渎之弊,乃犹未能尽除。”⑧
效果不彰的原因分析
官吏的贪污受贿问题几乎是中国整个封建王朝的通病,尤其在清代政治中占据重要地位的督抚更是如此。尽管乾隆朝在预防和惩治督抚贪贿犯罪方面作出了较大的努力,也取得了一定的成就,但却陷入到惩贪愈严而贪风欲炽的怪圈之中。这其中,除了与封建社会诱发官员贪腐的政治、经济因素有莫大的关系之外,相关法律制度自身的局限也是一个极其重要的因素。
督抚权力过大,而相应的预防机制本身存在诸多的漏洞。清代的督抚位高权重,例如,清代的官员任职权名义上最终由皇帝拥有,但在实际上,这种权力很大程度上掌握在地方督抚和吏部手中。以州县官为例,清代州县官按缺分繁简分为题缺、调缺、留缺和选缺等四类,当遇缺时则由各省督抚或吏部提名不同资历的人员补任,报皇帝批准生效。但除选缺由吏部铨选任用外,其余三类缺位都是由督抚提名任命,如此一来,地方官员的铨选任用权逐渐集中到督抚手里,⑨是故属下官员向督抚行贿之事将无法禁止。而同时,督抚不仅是一省的行政长官,也是中央派驻地方的最高监察官,拥有弹劾属下官员的权力。根据乾隆十八年的规定,对于文官道、府以下,武官副将以下的官员,督抚可在上奏弹劾的同时,直接派人对被弹劾的官员进行审讯。地方督抚几乎掌握了一省大小官员的奖惩升降,权力极大。同时,督抚兼最高行政官和最高监察官为一身,虽然有督抚之间的互监及其他地方官员通过密折监督督抚的制度设计,但这些并非是独立的监察力量,而是督抚的属下官员,不可能对其上司进行有效的监督,于是督抚成为监察制度的真空所在。
惩治督抚贪贿犯罪的法律制度及其实施亦存在一定的问题。清代惩贪法律制度在继承了唐明等历代惩贪法律制度的基础上而又有所发展,较为严密,且乾隆朝时对部分制度又作了相应的调整,堪称是清代惩贪立法最严厉的一个时期,但尽管如此,其局限性仍是较为明显的。其一,惩贪法律的基本内容不能应时而变。清代历朝虽然都对惩贪法律制度有所修改调整,但都只是通过增删例的方法来实现的,而法律制度主干内容——“律”,则作为祖宗之成法几乎无法改变。需要注意的是,就惩贪法律制度而言,相关例的规定多只是针对具体的问题,而很少涉及到量刑问题,量刑标准全部集中在律中,但从顺治初年制定,延续至乾隆朝后期,历时一个半世纪而几无变化。顺治朝初年制定大清律时规定监守自盗仓库钱粮未到一两即要处杖刑八十,四十两即要处死。到了乾隆朝时,物价急剧上涨,乾隆朝后期白银的购买能力已经降到前期的1/3,⑩这就意味着对贪贿犯罪的处刑较顺治初年远为苛刻数倍,已完全脱离了实际,若要严格依照这一法律规定,绝大部分官员都要被处以极刑,而在实践中又不可能完全照此办理,这就造成了惩贪法律权威的丧失。其二是督抚收受陋规的问题。陋规名义上是例行的习俗交往,但其实质仍是程度不同、经过包装的需索与贿赂罢了。{11}雍正朝以前,清代法律并未对陋规加以明确地界定,到了雍正年推行养廉银制度之后颁发谕旨禁止官员收受陋规,乾隆年间针对督抚贪贿犯罪的一些具体情况,有针对性地革除了一些陋规,主要有禁收土宜、禁下属代办上司署中支应、禁收受门包等。但是清代的法律对陋规问题始终没有统一的规定,没有能够从立法上对形形色色的陋规划分罪与非罪的明确标准,大多数规定只是针对某项具体陋规而言的,而陋规总是无穷无尽,难以一一发现一一禁革。正是基于这样的制度漏洞,许多官员把陋规当作贪污的护身符,一旦事发,就声称这是旧有陋规,推卸自己的责任。甚至在某种情况下,皇帝竟也予以默许。例如乾隆十七年时,巡漕给事中范廷楷奉命巡查漕运时发现漕运存在极其严重的陋规,各船帮每趟运输沿途要交陋规500多两,乾隆帝申斥了沿途各省的督抚,命查办有关人犯,但是漕运总督瑚宝进京后奏称,这些陋规有必不可尽革之处,从前各弁役虽借此侵渔,但实系相沿陋规,与营私纳贿者有别,清高宗对此竟也予以认可,只是命令重新制定章程,该收的陋规照收不误,只是不准在定数之外再行多收。{12}
虽然乾隆朝的惩贪法律制度自身还存在着一定的局限性,但乾隆朝惩贪法律制度无疑是清代最为严厉的,对督抚贪贿犯罪惩治效果不彰在很大程度上还要归因于实施中的问题——法律要求的至公无私与皇权之间存在极其严重的冲突。虽然清高宗本人出于政治局面的稳定和满清长治久安的需要,绝不允许官吏的贪贿毁掉统治的根基,但同时在处理督抚贪贿案件时又总是受其个人好恶情感的支配,因此,凡是受到皇帝宠信的督抚大员,即使贪婪无度,也总能网开一面,这不能不说是对惩贪法制的极大破坏。(作者为西南政法大学博士研究生)
注释
①④⑤⑥{12}《清高宗实录》卷15、292、349、1140、417。
②《清史稿》卷110。
③马建石,杨育裳:《大清律例通考校注》,北京:中国政法大学出版社,1992年,第910页。
⑦郭成康:“18世纪后期中国贪污问题研究”,《中国改革》,2006年第12期。
⑧贺长龄:“定营私自首之例疏”,《皇朝经世文编》卷16。
⑨魏光奇:“清代州县官任职制度探析——附论中国传统政治中的地方行政首脑权力制约”,《江海学刊》,2008年第1期。
⑩郭成康,郑宝凤:“论清代‘不加赋’及其对社会经济的影响”,《社会科学辑刊》,1995年第2期。
{11}刘菊素,卢经:“清代陋规与吏治”,《黑龙江社会科学》,2000年第3期。
【关键词】督抚贪贿 成效 制度局限
督抚有封疆之寄,在清代政治中占据着极其重要的地位,清高宗认为“督抚为一省表率”。①“政治行于上,民风成于下”,地方吏治的好坏在很大程度上系于督抚一身(乾隆朝中期以后,几乎每一件督抚贪贿案件的背后,都有着全省官员通同舞弊的怪相),是故清代统治者尤为关注督抚的廉政问题。而在制度层面,亦有不少具体的预防和惩治措施。本文以乾隆朝的督抚贪贿犯罪为对象,探讨清代预防惩治督抚贪贿犯罪的相关制度及其实施成效,以期对古代预防和惩治贪污腐败制度有更多的认识。
预防惩治的相关法律制度
鉴于明代吏治败坏带来的统治危机,清朝前期的历代统治者大多比较重视整饬吏治,把预防和惩治官员的贪赃纳贿作为整饬吏治、巩固统治的基本政策,在具体的立法方面也都有一定的建树。乾隆即位后,基本上继承了顺、康、雍三朝的政策,对整肃吏治以安定民生的极端重要性有清醒的认识,而对于至关重要的地方吏治来说,清高宗则认为这与督抚大员的品行有直接的关系,并从两个方面进行打击官员贪贿犯罪的制度建设:
完善督抚贪贿犯罪的预防制度。主要包括选任制度、考核制度及监督制度等在内的一整套监督保证官员正常履行职务的制度体系,这些制度在预防督抚贪贿犯罪方面发挥着极其重要的作用。首先,他在雍正朝养廉银制度的基础上多次进行调整完善,大幅度增加了享受养廉银补贴的官员人数,同时对各省督抚的养廉银进行调整,使督抚们能够合法拥有丰厚的收入,以免其再生贪心;其次,进一步完善了对督抚的考绩制度,鉴于考绩制度中的“自陈”、“自求罢斥者举贤自代”这两种制度造成的种种弊端,于乾隆十七年予以废止,提出对地方督抚的考察不仅仅依赖于三年一次的京察,且在平时只要发现督抚有不称职或不法之处,将随时罢免处罚;②最后,继续完善对地方督抚的监督体系,强调监察官员、原籍地的京官、地方督抚布按司道等各级官员对督抚监督的职责。
在延续康熙、雍正两朝惩治贪墨官吏基本法律制度的基础上,对惩贪立法进行调整。首先,针对雍正三年制定的完赃免死减等例在一定程度上纵容姑息贪贿犯罪的弊端进行了改革。这一改革始于乾隆四年,最终于乾隆二十六年完成,在《大清律例》中增纂入新的条例“官吏婪赃,审系枉法入己者,虽于限内全完,不准减等。其不枉法赃及准枉法论并坐赃致罪等项,仍照定例办理。”③这一改革加大了对官员贪贿犯罪中社会危害性最为恶劣的监守自盗钱粮和受财枉法赃这两种犯罪的惩处力度,使得乾隆中期以后众多的贪贿官吏们难逃极刑。其次,进一步修改侵贪追赃例,除恢复雍正初年规定的上司分赔例外,还对雍正朝的父死子赔例进行修改。乾隆十二年,刑部称原宁海县知县崇伦永亏空库银且已病故,奏请限期向其家属追赃。清高宗认为崇伦永的行为并非因公挪用,而是侵亏入己,因此决定将已故亏空人犯崇伦永的儿子崇元诵监禁,逼其赔补其父侵贪的公帑,并将此作为一条定例增入大清律例中。④乾隆朝对侵贪追赃例的修改表明了清高宗本人对侵盗库帑图饱私囊这种行为极其痛恶,试图穷尽各种办法以遏制大小官员的贪欲,以达到“将见天下无侵员并且无贪员矣”这样一个社会效果。⑤最后,清高宗还根据当时督抚贪贿犯罪的一些具体情况,有针对性地制定了一些禁令,进一步革除陋规,例如禁止督抚收受土宜、禁止各省首县代上司备办署中支应、禁止直省大吏设立管门家人、收受门包等等。
对督抚贪贿犯罪的惩处及其成效
在预防和惩治督抚贪贿犯罪的制度建设之外,针对现实中的督抚贪贿犯罪现象,清高宗也予以了极其严厉的惩处,虽然在个别案件中他对涉案的督抚予以法外开恩、从轻处罚,但只要是发现有督抚贪贿案件,就坚决予以查办,并无袒护遮掩之事。例如乾隆四十五年的李侍尧案,本案的主角李侍尧是久任封疆且兼有大学士头衔的皇帝宠臣、能臣,且从案件的最终处理结果来看,清高宗本人并不愿意严惩李侍尧,当他风闻前任云南粮储道海宁曾与人私下谈论李侍尧的种种贪贿情形,本也完全可以置之不理,因为毕竟没有人向他举报李侍尧,但清高宗的做法是:立即严讯海宁,命其道出实情,后又派出钦差大臣前往云南查办此案。从此案中不难看出清高宗惩治贪官污吏的决心,同时也说明他本人并非是那种纵容宠臣的昏庸之主,这在中国古代皇帝中也是极为罕见的。但清高宗在晚年时精神多有不继,惩贪的力度有所减弱,对身边的宠臣和珅等人的种种贪贿不法听之任之,不闻不问,且为自己的政绩背上沉重包袱,粉饰太平,容不得臣下的一点不同的声音。尽管如此,从总体上评判乾隆朝对贪贿督抚的惩治,我们应当给予较高的评价,清高宗因贪贿犯罪先后惩治了督抚36人次,其中即行正法5人,迫令自尽7人,判处斩监候或绞监候7人,而对涉案的其他官员,亦大多依据大清律例的相关规定予以严惩,绝不因法不责众而有所宽贷(例如甘肃冒赈一案先后处斩58名涉案官员),惩贪的力度极其罕见,在秦汉以来的历代封建王朝中也是空前绝后的。
乾隆朝在预防和惩治督抚贪贿犯罪方面所取得的成效显然是无可否认的,但史学专家们几乎无一例外地认为,乾隆朝后期的贪污腐败问题极其严重,且这一时期正是清朝由极盛而衰的转折之期,吏治之败坏既是这一转折的表现,更是这一转折的诱因所在。乾隆朝督抚贪贿犯罪呈现出两大趋势:其一是贪贿犯罪趋向集团化,诸如乾隆四十六年甘肃通省冒赈贪污案、乾隆四十七年山东巡抚国泰案、乾隆四十七年闽浙总督陈辉祖案、乾隆四十九年江西巡抚郝硕案,以及乾隆六十年的闽浙总督伍拉纳、福建巡抚浦霖案等等这些通省官员上下勾结、通同舞弊的大案均发生在乾隆当政的最后十五年。其二是涉案金额日趋巨大,乾隆中期以后,督抚贪贿的涉案金额动辄数以万计,甘肃通省冒赈贪污案中,涉案金额超过了300万两,贪污数目在2万两至10万两的官员有28名,贪污1万两至2万两的有21人,如此庞大数目的贪污,被清高宗称为“从来未有之奇贪异事”。⑥而据有关学者的研究,乾隆朝后期更是出现了极其严重的全国性亏空,如甘肃、山东、福建等省,几乎全省大小州县都存在亏空,其中山东亏空200万两之多,福建亏空250万两以上。⑦
督抚贪贿大案频繁发生,正说明了乾隆朝后期督抚贪贿犯罪现象极其严重,虽屡经乾隆帝严惩,但亦不能有效遏止督抚的贪欲,这正如雍正四年的廉吏路振扬指出的那样:“国家设禄养廉,立法惩贪,恩则至厚,法则至严,而贪渎之弊,乃犹未能尽除。”⑧
效果不彰的原因分析
官吏的贪污受贿问题几乎是中国整个封建王朝的通病,尤其在清代政治中占据重要地位的督抚更是如此。尽管乾隆朝在预防和惩治督抚贪贿犯罪方面作出了较大的努力,也取得了一定的成就,但却陷入到惩贪愈严而贪风欲炽的怪圈之中。这其中,除了与封建社会诱发官员贪腐的政治、经济因素有莫大的关系之外,相关法律制度自身的局限也是一个极其重要的因素。
督抚权力过大,而相应的预防机制本身存在诸多的漏洞。清代的督抚位高权重,例如,清代的官员任职权名义上最终由皇帝拥有,但在实际上,这种权力很大程度上掌握在地方督抚和吏部手中。以州县官为例,清代州县官按缺分繁简分为题缺、调缺、留缺和选缺等四类,当遇缺时则由各省督抚或吏部提名不同资历的人员补任,报皇帝批准生效。但除选缺由吏部铨选任用外,其余三类缺位都是由督抚提名任命,如此一来,地方官员的铨选任用权逐渐集中到督抚手里,⑨是故属下官员向督抚行贿之事将无法禁止。而同时,督抚不仅是一省的行政长官,也是中央派驻地方的最高监察官,拥有弹劾属下官员的权力。根据乾隆十八年的规定,对于文官道、府以下,武官副将以下的官员,督抚可在上奏弹劾的同时,直接派人对被弹劾的官员进行审讯。地方督抚几乎掌握了一省大小官员的奖惩升降,权力极大。同时,督抚兼最高行政官和最高监察官为一身,虽然有督抚之间的互监及其他地方官员通过密折监督督抚的制度设计,但这些并非是独立的监察力量,而是督抚的属下官员,不可能对其上司进行有效的监督,于是督抚成为监察制度的真空所在。
惩治督抚贪贿犯罪的法律制度及其实施亦存在一定的问题。清代惩贪法律制度在继承了唐明等历代惩贪法律制度的基础上而又有所发展,较为严密,且乾隆朝时对部分制度又作了相应的调整,堪称是清代惩贪立法最严厉的一个时期,但尽管如此,其局限性仍是较为明显的。其一,惩贪法律的基本内容不能应时而变。清代历朝虽然都对惩贪法律制度有所修改调整,但都只是通过增删例的方法来实现的,而法律制度主干内容——“律”,则作为祖宗之成法几乎无法改变。需要注意的是,就惩贪法律制度而言,相关例的规定多只是针对具体的问题,而很少涉及到量刑问题,量刑标准全部集中在律中,但从顺治初年制定,延续至乾隆朝后期,历时一个半世纪而几无变化。顺治朝初年制定大清律时规定监守自盗仓库钱粮未到一两即要处杖刑八十,四十两即要处死。到了乾隆朝时,物价急剧上涨,乾隆朝后期白银的购买能力已经降到前期的1/3,⑩这就意味着对贪贿犯罪的处刑较顺治初年远为苛刻数倍,已完全脱离了实际,若要严格依照这一法律规定,绝大部分官员都要被处以极刑,而在实践中又不可能完全照此办理,这就造成了惩贪法律权威的丧失。其二是督抚收受陋规的问题。陋规名义上是例行的习俗交往,但其实质仍是程度不同、经过包装的需索与贿赂罢了。{11}雍正朝以前,清代法律并未对陋规加以明确地界定,到了雍正年推行养廉银制度之后颁发谕旨禁止官员收受陋规,乾隆年间针对督抚贪贿犯罪的一些具体情况,有针对性地革除了一些陋规,主要有禁收土宜、禁下属代办上司署中支应、禁收受门包等。但是清代的法律对陋规问题始终没有统一的规定,没有能够从立法上对形形色色的陋规划分罪与非罪的明确标准,大多数规定只是针对某项具体陋规而言的,而陋规总是无穷无尽,难以一一发现一一禁革。正是基于这样的制度漏洞,许多官员把陋规当作贪污的护身符,一旦事发,就声称这是旧有陋规,推卸自己的责任。甚至在某种情况下,皇帝竟也予以默许。例如乾隆十七年时,巡漕给事中范廷楷奉命巡查漕运时发现漕运存在极其严重的陋规,各船帮每趟运输沿途要交陋规500多两,乾隆帝申斥了沿途各省的督抚,命查办有关人犯,但是漕运总督瑚宝进京后奏称,这些陋规有必不可尽革之处,从前各弁役虽借此侵渔,但实系相沿陋规,与营私纳贿者有别,清高宗对此竟也予以认可,只是命令重新制定章程,该收的陋规照收不误,只是不准在定数之外再行多收。{12}
虽然乾隆朝的惩贪法律制度自身还存在着一定的局限性,但乾隆朝惩贪法律制度无疑是清代最为严厉的,对督抚贪贿犯罪惩治效果不彰在很大程度上还要归因于实施中的问题——法律要求的至公无私与皇权之间存在极其严重的冲突。虽然清高宗本人出于政治局面的稳定和满清长治久安的需要,绝不允许官吏的贪贿毁掉统治的根基,但同时在处理督抚贪贿案件时又总是受其个人好恶情感的支配,因此,凡是受到皇帝宠信的督抚大员,即使贪婪无度,也总能网开一面,这不能不说是对惩贪法制的极大破坏。(作者为西南政法大学博士研究生)
注释
①④⑤⑥{12}《清高宗实录》卷15、292、349、1140、417。
②《清史稿》卷110。
③马建石,杨育裳:《大清律例通考校注》,北京:中国政法大学出版社,1992年,第910页。
⑦郭成康:“18世纪后期中国贪污问题研究”,《中国改革》,2006年第12期。
⑧贺长龄:“定营私自首之例疏”,《皇朝经世文编》卷16。
⑨魏光奇:“清代州县官任职制度探析——附论中国传统政治中的地方行政首脑权力制约”,《江海学刊》,2008年第1期。
⑩郭成康,郑宝凤:“论清代‘不加赋’及其对社会经济的影响”,《社会科学辑刊》,1995年第2期。
{11}刘菊素,卢经:“清代陋规与吏治”,《黑龙江社会科学》,2000年第3期。