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在中国债券市场中，政府债券占有三分之一以上的份额，不仅是政府筹集财政资金、实施财政政策的重要载体，也是货币政策操作和各类投资者进行资产配置、流动性管理和风险管理的重要金融工具，可以说政府债券是金融市场的核心基础产品，为各类金融产品提供定价基准发挥重要作用。下面，我从今年以来政府债券发行情况和新时代政府债券管理改革愿景两个方面与大家交流。
今年以来政府债券发行情况
今年政府工作报告提出，积极的财政政策取向不变，今年赤字率拟按2.6%安排，财政赤字2.38万亿元，其中中央财政赤字1.55万亿元，地方财政赤字8300亿元；安排地方专项债券1.35万亿元，比去年增加5500亿元。按照政府工作报告部署，今年国债、地方政府债券发行规模继续增长。作为政府债券发行的主管部门，保障政府债券的顺利发行，维护债券市场平稳运行，是政府债券管理的首要目标。今年以来，我们及时跟踪债券市场运行情况，保持与债券市场监管部门及承销团成员密切沟通，科学合理制定发行安排，加强对地方财政部门的发行指导，国债、地方政府债券发行总体平稳有序。
（一）国债发行情况
上半年，发行国债15858.78亿元（包含国债做市随卖操作，下同），同比增加1577.35 亿元；平均期限6.33年，较去年延长0.1年；平均利率3.48%，较去年下行7个基点。其中，储蓄国债共发行8期1397.68亿元，同比减少34.35亿元，平均期限4年，与去年基本持平，平均利率4.13%，较去年上行8个基点；记账式国债共发行74期（次）14461.1亿元，同比增加1611.7亿元，平均期限6.56年，较去年延长0.21年，平均利率3.42%，较去年下行7个基点。
国债发行主要表现出以下两个特点：一是记账式国债需求增加，发行利率震荡下行。上半年记账式国债平均招投标倍数（机构投标量/计划发行量）为2.53倍，同比上升0.36倍；6月份记账式国债加权平均发行利率3.41%，较1月下行19个基点。主要是受债券市场资金面较为宽松等因素影响，加之信用债违约、中美贸易摩擦不断升级等，投资者风险偏好降低，加大了对记账式国债投资力度，促使记账式国债发行利率整体下行。二是储蓄国债销售好于去年。上半年储蓄国债平均售出百分比（实际发行量/计划发行量）约为99.83%，同比上升10.44个百分点。主要是，财政部、人民银行综合考虑保本型理财收益率上升等因素，适当调高了今年储蓄国债发行利率（3年期增加10个基点，5年期增加5个基点），增加了储蓄国债对投资者的吸引力。
（二）地方政府债券发行情况
上半年，地方政府债券发行1.41万亿元，其中新增债券、置换债券、再融资债券分别发行3328.72亿、9438.85亿、1341.56亿元；平均发行利率为3.98%，较去年上升3个基点；平均期限为5.92年，较去年缩短0.62年，其中，1年期发行95.75亿元，占0.68%；2年期发行40.79亿元，占0.29%；3年期发行2583.27亿元，占18.31%；5年期发行5384.53亿元，占38.16%；7年期发行3779.93亿元，占26.79%；10年期发行2224.87亿元，占15.77%。与去年相比，1年、2年、5年等中短期限占比分别提高0.45个、0.29个、4.28个百分点，3年期占比基本持平，7年、10年等长期限占比分别降低0.61个、4.39个百分点，与市场投资者的期限偏好进一步匹配。
地方政府债券发行主要表现出以下三个特点：一是发行量同比下降。上半年地方政府债券发行量同比下降4500.62亿元，降幅约24%。主要原因是，今年是发行置换债券的最后一年，随着前几年地方政府存量债务置换工作顺利推行，今年剩余待置换存量债务规模不大，置换债券计划发行量下降明显。二是发行定价市场化程度进一步提升。上半年地方政府债券发行利率比国债高42个基点，较去年全年平均利差扩大3个基点，基本反映市场实际供求关系。主要是在宏观指导下，地方財政部门、承销团成员按照市场化要求规范发行，市场化定价机制对地方政府债券发行利率走势的作用不断增强。三是市场认可度提高。上半年地方政府债券平均投标倍数（投标量/计划发行量）为2.56，较去年平均水平增加0.68倍，反映出债券市场投资者对地方政府债券的认可度逐步提升，投资需求增加。
新时代政府债券管理改革愿景
习近平总书记在党的十九大报告中指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，创新和完善宏观调控，加快建立现代财政制度，促进多层次资本市场健康发展，守住不发生系统性金融风险的底线。习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大报告为新时代深化政府债券管理改革指明了方向，提出了新的更高要求。为落实十九大确定的各项任务，新时代政府债券管理将着重从以下方面深化改革。
（一）保持政府债券发行规模合理适度，为我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段提供坚实保障
党的十八大以来，面对极其错综复杂的国内外经济形势，以习近平同志为核心的党中央审时度势，作出我国经济发展进入新常态的战略判断，确立新发展理念引领和推动我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段。与之相适应，我国改变了金融危机初期货币政策、财政政策强刺激的做法，采用稳健的货币政策和积极的财政政策相配合，保持国债规模可持续增长，适度增加地方政府债务限额，着力化解地方政府债务风险，降低企业杠杆，推动供给侧结构性改革。十八大以来，国债发行规模逐年增长，有力保障了积极财政政策实施，但增长率保持在20%左右，远低于应对危机初期的年度增幅；地方政府存量债务置换自2016年达到高峰后平稳回落，政府债券发行保持可持续态势。今年以来，中美贸易摩擦等因素使得政府债券发行环境更加复杂，财政部将继续按照中央实施积极财政政策的决策部署，进一步完善国债发行管理机制，指导地方合理安排地方政府债券发行，确保国债、地方政府债券发行任务圆满完成，助力经济高质量增长。 （二）深化政府债券管理市场化改革，增强政府债券在多层次资本市场中的利率基础作用
党的十九大报告指出，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点。利率是资金的价格，是金融资源市场化配置的指挥棒，需要准确反映资金的风险。作为无风险基准利率，健全的国债收益率曲线是债市乃至金融体系定价的基准。基于在国民经济中具有全局性的重要意义，党的十八届三中全会明确提出“健全反映市场供求关系的国债收益率曲线”。近年来，财政部会同有关部门积极推动国债收益率曲线建设，建立了短期国债滚动发行和国债预发行、续发行机制，通过随买、随卖形式支持做市商对新发关键期限国债做市，增强了国债收益率曲线有效性。地方政府债券由于起步较晚，市场化定价水平与国债相比，还有差距。近年来，在宏观部门指导下，地方政府市场化意识不断增强，进一步认识到市场化定价是地方政府债券可持续发行的基础，市场化定价机制对地方债发行利率走势的作用不断增强。未来，随着利率市场化、金融去杠杆进程不断推进，对国债收益率曲线的定价基准功能、地方政府债务管理的市场化程度提出更高要求。财政部会进一步优化国债发行结构、完善国债做市商等制度，改善国债流通质量和价格形成机制，夯实国债收益率曲线的基础；完善地方政府债券发行管理机制，进一步提高地方政府债券发行定价市场化水平，实现地方政府债券发行工作持续开展。
（三）加强政府债券市场基础设施的统筹监管和互联互通，提高政府债券市场运行效率
基础设施是政府债券市场平稳运行的基石。以基础设施为支撑，经过多年发展，我国国债一级市场达到国际先进水平，国债二级市场建设取得重要进展。但与发达国家相比，我国政府债券市场一定程度上存在分割，银行间市场和交易所市场在交易机制、投资者群体、托管结算方式等方面各有不同，影响了市场运行效率。从国际经验看，发达国家证券市场一般采取多个交易平台与统一的托管结算机构直联的市场架构，一方面满足投资者多样化需求，另一方面实现托管结算后台的规模效应，便利统筹监管和提高市场运行效率。据不完全统计，美国证券市场有70多个电子交易系统，而中央托管机构主要是全美证券托管结算公司。在此基础上，美国《多德-弗兰克法案》建立了对金融基础设施的“多监管主体的分工监管体系”，明确了财政部领导下的金融稳定监管委员会为协调机构；美联储、证监会、商品期货委员会等按照金融稳定监管委员会的指定，分工监督系统重要金融基础设施。未来发展看，建设与大国经济体相适应的政府债务管理制度，需要不断完善功能健全、运行顺畅的现代大国政府债券管理体系，进一步推进政府债券市场基础设施的统筹监管和互联互通，推动商业银行进入交易所市场，研究各交易平台通过中央托管结算机构实现信息交互，打破市场和平台分割，为政府可持续筹资和金融市场健康发展奠定良好基础。
（四）拓展政府债券在货币政策中的运用，促进财政政策、货币政策协调配合
政府债券管理是财政政策和货币政策的重要结合点。从发达国家经验看，普遍将可流通国债作为央行实施货币政策的主要工具。例如，美联储调节中长期货币供给，几乎全部通过买卖国债实现；日本国债在日本央行总资产占比长期保持在80%以上。发达国家央行还通过买卖国债，调节国债收益率曲线形态，调控实体经济筹资成本。金融危机后，美联储通过买入长期国债、卖出短期国债的扭转操作，提高短期利率、压低长期利率，引导资金进入实体经济。央行在货币政策操作中充当了国债市场中各交易机构的对手方，提高了国债流动性，增强了国债利率向其他金融资产利率的辐射性，实现了货币政策与财政政策的相互促进。近年，随着通过外汇占款被动投放基础货币局面发生逆转，研究加强政府债券在货币政策中的运用，逐步提高政府债券在央行资产中的占比，不仅有利于满足货币调控需要，健全国债收益率曲線，完善市场化利率传导机制，保证央行资产质量，而且有利于改善国债、地方政府债券流动性，促进政府债券市场发展。未来，应积极研究将国债现券交易纳入货币政策常态工具箱、将地方政府债券纳入公开市场操作的抵押品范围，建立政府债券管理和货币政策操作的沟通协调机制，充分发挥政府债券在货币政策中的作用。
（五）完善以政府债券为主的地方政府举债融资机制，支持打好防范化解重大风险攻坚战
按照党中央国务院决策部署，近年来，财政部坚持“开前门、堵后门”的理念，积极推进地方政府债券发行机制改革，规范的地方政府举债融资机制建设取得重大突破。财政部指导地方政府建立了承销团管理、信息披露、信用评级、公开发行、定向承销等机制，奠定了地方政府债券发行的制度基础。在各方共同努力下，存量债务置换快速推进，截至6月末，全国地方累计发行置换债券约11.83万亿元，非债券形式的地方政府债务大幅下降，地方政府债务管理的规范、透明程度大幅提高，同时有效降低地方政府融资成本。实施项目收益专项债券改革，试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种，防范地方政府债券风险。积极拓宽地方政府债券发行渠道，在原有银行间市场发行渠道基础上，推进在交易所渠道发行地方政府债券，推动开展向个人投资者分销地方政府债券工作，并指导地方政府在自贸区发行地方政府债券，促进了投资主体多元化。截至6月末，商业银行持有地方政府债券比例为85.6%，相比2015年，即地方政府债券自发自还第一年，下降约7个百分点，证券公司、基金、保险公司持有比例均有不同程度增长。未来，财政部将在严堵违法违规举债“后门”的同时，开好“前门”，进一步健全管理规范、风险可控的政府举债融资机制，完善地方政府债券信用评级和信息披露制度，统筹各发行渠道良性竞争、健康发展，提高投资者多元化程度，切实增强债务约束力和财政可持续性。
责任编辑：廖雯雯 鹿宁宁
今年以来政府债券发行情况
今年政府工作报告提出，积极的财政政策取向不变，今年赤字率拟按2.6%安排，财政赤字2.38万亿元，其中中央财政赤字1.55万亿元，地方财政赤字8300亿元；安排地方专项债券1.35万亿元，比去年增加5500亿元。按照政府工作报告部署，今年国债、地方政府债券发行规模继续增长。作为政府债券发行的主管部门，保障政府债券的顺利发行，维护债券市场平稳运行，是政府债券管理的首要目标。今年以来，我们及时跟踪债券市场运行情况，保持与债券市场监管部门及承销团成员密切沟通，科学合理制定发行安排，加强对地方财政部门的发行指导，国债、地方政府债券发行总体平稳有序。
（一）国债发行情况
上半年，发行国债15858.78亿元（包含国债做市随卖操作，下同），同比增加1577.35 亿元；平均期限6.33年，较去年延长0.1年；平均利率3.48%，较去年下行7个基点。其中，储蓄国债共发行8期1397.68亿元，同比减少34.35亿元，平均期限4年，与去年基本持平，平均利率4.13%，较去年上行8个基点；记账式国债共发行74期（次）14461.1亿元，同比增加1611.7亿元，平均期限6.56年，较去年延长0.21年，平均利率3.42%，较去年下行7个基点。
国债发行主要表现出以下两个特点：一是记账式国债需求增加，发行利率震荡下行。上半年记账式国债平均招投标倍数（机构投标量/计划发行量）为2.53倍，同比上升0.36倍；6月份记账式国债加权平均发行利率3.41%，较1月下行19个基点。主要是受债券市场资金面较为宽松等因素影响，加之信用债违约、中美贸易摩擦不断升级等，投资者风险偏好降低，加大了对记账式国债投资力度，促使记账式国债发行利率整体下行。二是储蓄国债销售好于去年。上半年储蓄国债平均售出百分比（实际发行量/计划发行量）约为99.83%，同比上升10.44个百分点。主要是，财政部、人民银行综合考虑保本型理财收益率上升等因素，适当调高了今年储蓄国债发行利率（3年期增加10个基点，5年期增加5个基点），增加了储蓄国债对投资者的吸引力。
（二）地方政府债券发行情况
上半年，地方政府债券发行1.41万亿元，其中新增债券、置换债券、再融资债券分别发行3328.72亿、9438.85亿、1341.56亿元；平均发行利率为3.98%，较去年上升3个基点；平均期限为5.92年，较去年缩短0.62年，其中，1年期发行95.75亿元，占0.68%；2年期发行40.79亿元，占0.29%；3年期发行2583.27亿元，占18.31%；5年期发行5384.53亿元，占38.16%；7年期发行3779.93亿元，占26.79%；10年期发行2224.87亿元，占15.77%。与去年相比，1年、2年、5年等中短期限占比分别提高0.45个、0.29个、4.28个百分点，3年期占比基本持平，7年、10年等长期限占比分别降低0.61个、4.39个百分点，与市场投资者的期限偏好进一步匹配。
地方政府债券发行主要表现出以下三个特点：一是发行量同比下降。上半年地方政府债券发行量同比下降4500.62亿元，降幅约24%。主要原因是，今年是发行置换债券的最后一年，随着前几年地方政府存量债务置换工作顺利推行，今年剩余待置换存量债务规模不大，置换债券计划发行量下降明显。二是发行定价市场化程度进一步提升。上半年地方政府债券发行利率比国债高42个基点，较去年全年平均利差扩大3个基点，基本反映市场实际供求关系。主要是在宏观指导下，地方財政部门、承销团成员按照市场化要求规范发行，市场化定价机制对地方政府债券发行利率走势的作用不断增强。三是市场认可度提高。上半年地方政府债券平均投标倍数（投标量/计划发行量）为2.56，较去年平均水平增加0.68倍，反映出债券市场投资者对地方政府债券的认可度逐步提升，投资需求增加。
新时代政府债券管理改革愿景
习近平总书记在党的十九大报告中指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，创新和完善宏观调控，加快建立现代财政制度，促进多层次资本市场健康发展，守住不发生系统性金融风险的底线。习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大报告为新时代深化政府债券管理改革指明了方向，提出了新的更高要求。为落实十九大确定的各项任务，新时代政府债券管理将着重从以下方面深化改革。
（一）保持政府债券发行规模合理适度，为我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段提供坚实保障
党的十八大以来，面对极其错综复杂的国内外经济形势，以习近平同志为核心的党中央审时度势，作出我国经济发展进入新常态的战略判断，确立新发展理念引领和推动我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段。与之相适应，我国改变了金融危机初期货币政策、财政政策强刺激的做法，采用稳健的货币政策和积极的财政政策相配合，保持国债规模可持续增长，适度增加地方政府债务限额，着力化解地方政府债务风险，降低企业杠杆，推动供给侧结构性改革。十八大以来，国债发行规模逐年增长，有力保障了积极财政政策实施，但增长率保持在20%左右，远低于应对危机初期的年度增幅；地方政府存量债务置换自2016年达到高峰后平稳回落，政府债券发行保持可持续态势。今年以来，中美贸易摩擦等因素使得政府债券发行环境更加复杂，财政部将继续按照中央实施积极财政政策的决策部署，进一步完善国债发行管理机制，指导地方合理安排地方政府债券发行，确保国债、地方政府债券发行任务圆满完成，助力经济高质量增长。 （二）深化政府债券管理市场化改革，增强政府债券在多层次资本市场中的利率基础作用
党的十九大报告指出，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点。利率是资金的价格，是金融资源市场化配置的指挥棒，需要准确反映资金的风险。作为无风险基准利率，健全的国债收益率曲线是债市乃至金融体系定价的基准。基于在国民经济中具有全局性的重要意义，党的十八届三中全会明确提出“健全反映市场供求关系的国债收益率曲线”。近年来，财政部会同有关部门积极推动国债收益率曲线建设，建立了短期国债滚动发行和国债预发行、续发行机制，通过随买、随卖形式支持做市商对新发关键期限国债做市，增强了国债收益率曲线有效性。地方政府债券由于起步较晚，市场化定价水平与国债相比，还有差距。近年来，在宏观部门指导下，地方政府市场化意识不断增强，进一步认识到市场化定价是地方政府债券可持续发行的基础，市场化定价机制对地方债发行利率走势的作用不断增强。未来，随着利率市场化、金融去杠杆进程不断推进，对国债收益率曲线的定价基准功能、地方政府债务管理的市场化程度提出更高要求。财政部会进一步优化国债发行结构、完善国债做市商等制度，改善国债流通质量和价格形成机制，夯实国债收益率曲线的基础；完善地方政府债券发行管理机制，进一步提高地方政府债券发行定价市场化水平，实现地方政府债券发行工作持续开展。
（三）加强政府债券市场基础设施的统筹监管和互联互通，提高政府债券市场运行效率
基础设施是政府债券市场平稳运行的基石。以基础设施为支撑，经过多年发展，我国国债一级市场达到国际先进水平，国债二级市场建设取得重要进展。但与发达国家相比，我国政府债券市场一定程度上存在分割，银行间市场和交易所市场在交易机制、投资者群体、托管结算方式等方面各有不同，影响了市场运行效率。从国际经验看，发达国家证券市场一般采取多个交易平台与统一的托管结算机构直联的市场架构，一方面满足投资者多样化需求，另一方面实现托管结算后台的规模效应，便利统筹监管和提高市场运行效率。据不完全统计，美国证券市场有70多个电子交易系统，而中央托管机构主要是全美证券托管结算公司。在此基础上，美国《多德-弗兰克法案》建立了对金融基础设施的“多监管主体的分工监管体系”，明确了财政部领导下的金融稳定监管委员会为协调机构；美联储、证监会、商品期货委员会等按照金融稳定监管委员会的指定，分工监督系统重要金融基础设施。未来发展看，建设与大国经济体相适应的政府债务管理制度，需要不断完善功能健全、运行顺畅的现代大国政府债券管理体系，进一步推进政府债券市场基础设施的统筹监管和互联互通，推动商业银行进入交易所市场，研究各交易平台通过中央托管结算机构实现信息交互，打破市场和平台分割，为政府可持续筹资和金融市场健康发展奠定良好基础。
（四）拓展政府债券在货币政策中的运用，促进财政政策、货币政策协调配合
政府债券管理是财政政策和货币政策的重要结合点。从发达国家经验看，普遍将可流通国债作为央行实施货币政策的主要工具。例如，美联储调节中长期货币供给，几乎全部通过买卖国债实现；日本国债在日本央行总资产占比长期保持在80%以上。发达国家央行还通过买卖国债，调节国债收益率曲线形态，调控实体经济筹资成本。金融危机后，美联储通过买入长期国债、卖出短期国债的扭转操作，提高短期利率、压低长期利率，引导资金进入实体经济。央行在货币政策操作中充当了国债市场中各交易机构的对手方，提高了国债流动性，增强了国债利率向其他金融资产利率的辐射性，实现了货币政策与财政政策的相互促进。近年，随着通过外汇占款被动投放基础货币局面发生逆转，研究加强政府债券在货币政策中的运用，逐步提高政府债券在央行资产中的占比，不仅有利于满足货币调控需要，健全国债收益率曲線，完善市场化利率传导机制，保证央行资产质量，而且有利于改善国债、地方政府债券流动性，促进政府债券市场发展。未来，应积极研究将国债现券交易纳入货币政策常态工具箱、将地方政府债券纳入公开市场操作的抵押品范围，建立政府债券管理和货币政策操作的沟通协调机制，充分发挥政府债券在货币政策中的作用。
（五）完善以政府债券为主的地方政府举债融资机制，支持打好防范化解重大风险攻坚战
按照党中央国务院决策部署，近年来，财政部坚持“开前门、堵后门”的理念，积极推进地方政府债券发行机制改革，规范的地方政府举债融资机制建设取得重大突破。财政部指导地方政府建立了承销团管理、信息披露、信用评级、公开发行、定向承销等机制，奠定了地方政府债券发行的制度基础。在各方共同努力下，存量债务置换快速推进，截至6月末，全国地方累计发行置换债券约11.83万亿元，非债券形式的地方政府债务大幅下降，地方政府债务管理的规范、透明程度大幅提高，同时有效降低地方政府融资成本。实施项目收益专项债券改革，试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种，防范地方政府债券风险。积极拓宽地方政府债券发行渠道，在原有银行间市场发行渠道基础上，推进在交易所渠道发行地方政府债券，推动开展向个人投资者分销地方政府债券工作，并指导地方政府在自贸区发行地方政府债券，促进了投资主体多元化。截至6月末，商业银行持有地方政府债券比例为85.6%，相比2015年，即地方政府债券自发自还第一年，下降约7个百分点，证券公司、基金、保险公司持有比例均有不同程度增长。未来，财政部将在严堵违法违规举债“后门”的同时，开好“前门”，进一步健全管理规范、风险可控的政府举债融资机制，完善地方政府债券信用评级和信息披露制度，统筹各发行渠道良性竞争、健康发展，提高投资者多元化程度，切实增强债务约束力和财政可持续性。
责任编辑：廖雯雯 鹿宁宁