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摘要：针对中小企业股份转让系统（“新三板”）的发展态势及进入资本市场的途径进行探讨，分析了股东人数超200人的股份公司法律问题，提出了监管和入市的一些建议。
关键词：股份公司；新三板；股东人数；法律问题
中图分类号：
D9
文献标识码：A
文章编号：16723198（2014）20017501
1课题的提出背景
1.1全国中小企业股份转让系统（“新三板”）的蓬勃发展态势
在中关村科技园区非上市股份有限公司股份报价转让试点基础上，证监会于2012年5月正式开始筹备全国性场外市场，并于2012年9月获得国务院正式批复成立全国中小企业股份转让系统有限责任公司，俗称新三板。
2012年9月7日，来自北京中关村、上海张江、武汉东湖、天津滨海四个高新园区的首批8家企业集体挂牌，进入全国股份转让系统进行股份报价转让。自此，全国股份转让系统作为我国多层次资本市场体系重要组成部分，开始吸引地方政府、高新园区、高新技术企业和投资者越来越多的关注。
2013年12月，新三板正式扩容，迎来了新三板挂牌的井喷时期。2014年1月24日，266家企业集体挂牌新三板，成为新三板发展史上的重要时刻。截至到2014年9月，挂牌企业已达1158家，投资者8703个，新三板市值约3000亿元，融资额481.15亿元，平均市盈率达20倍。
一方面，主板市场排队企业“堰塞湖”现象一直延续，很多企业转而寻求新三板这一替代市场和过渡阶段；另一方面，新三板也能部分实现融资需求和股份流动性需要，并因为新三板独特的做市商制度的实施，股份定价功能得以实现，新三板挂牌企业的股份能够实现价格发现和价值提升。综合这些因素，新三板市场呈现出迅猛的蓬勃发展态势。
1.2国家政策的变化，为股东人数超200人股份公司进入资本市场提供了进入路径
因股东人数超200人股份公司直接违背《公司法》关于股份公司股东人数的强制性规定，一直被摒弃在资本市场的考虑范围。《非上市公众公司监管办法》及其修订意见，第一次正式将股东人数超200人股份公司纳入了监管范围，给予了其解决遗留问题实现身份合法化然后进入资本市场的法律路径和政策通道。具体方案是：先规范清理，然后经证监会核准为合格的非公众公司并纳入监管，从而具有了股份公司的合法身份。尤其是《非上市公众公司监管指引第4号——股东人数超过200人的未上市股份有限公司申请行政许可有关问题的审核指引》的出台，更是提供了细致周详的可操作性方案，根据该指引，合规性审核要求主要包括以下四项：一是公司依法设立且合法存续，二是股权清晰，三是经营规范，四是公司治理与信息披露制度健全。2014年3月，江苏铁路建设发展有限公司在新三板挂牌，成为国内第一家股东人数超200人股份公司新三板挂牌的成功案例。
2调研工作汇总分析
在四川省，股东人数超200人股份公司数量多、规模大、成因复杂，对于推进其规范发展，支持其进入资本市场，既是该类股份公司及股民的强烈愿望，也是推进四川省经济发展、构建西部金融中心的内在需求。
为进一步梳理股东人数超200人股份公司的历史成因、发展现状、汇总该类公司清理规范以进入资本市场的法律问题，并在现行政策法律环境下探求可行性解决方案和操作路径，本人参加了省证监局非公处组织的，参与方包括证监会非公部、省市金融办、成都市托管中心、部分样本企业在内的工作交流与工作调研。
2.1四川省股东人数超200人股份公司整体情况汇总分析
（1）概况。
截至到2013年年底，四川省该类公司目前为183家，其中国有企业27家。平均股东人数3000余人，最高者达50000人，股东人数超1000人的103家。公司规模总体较小，平均股本1.3亿元。存续时间长，发展水平不均衡：三分之一公司经营情况良好，分红水平较高；三分之一基本能够维系正常经营；三分之一已经不再存续。
（2）历史成因分析。
定向募集形成80家；发起设立形成70家；股权转让导致20家；债权转股权或产权转股权10多家。
（3）现状特点。
①法人治理水平不高，规范程度普遍较差。主要表现在：治理机构不健全，治理机制不规范；违法行为特别是税收违法、行政违法、劳动违法等行为较为多发。
②股权不清晰、股份确权困难。形成原因包括：股东与公司缺乏联系渠道，股东信息不详实；部分股东失联，或死亡或失去民事行为能力。
③因私下交易或柜台交易行为，或股份登记过户手续不规范、不完善，或股份未托管登记等因素，导致积聚市场风险、易引发群体事件。
④部分经营状况好的企业，有进入资本市场的强烈动因，但普遍感觉困难大、程序复杂、路径不清晰、成本高。
（4）四川省新三板企业挂牌现状与发展思路。
2014年1月24日，四川省10家企业集体登陆新三板。截至到2014年9月，四川省挂牌企业总计22家，在全国处于第二梯队中游水平，但尚无一家股东人数超200人股份公司实现挂牌。
2014年9月12日，四川省政府办公厅印发《四川省人民政府关于发展多层次资本市场服务实体经济的若干意见》。该《意见》规划5年内全省实现全国中小企业股份转让系统（新三板）挂牌企业200家。
2.2关于股东超200人股份公司监管和进入资本市场的一些思考和建议
（1）关于股东确权。
根据《非上市公众公司监管指引第4号》的规定：申请公开发行并在证券交易所上市的，经过确权的股份数量应当达到股份总数的90%以上（含90%）；申请在全国股份转让系统挂牌公开转让的，经过确权的股份数量应当达到股份总数的80%以上（含80%）。未确权的部分应当设立股份托管账户，专户管理，并明确披露有关责任的承担主体。 对于股东超200人股份公司，股东确权达到80%比例以上，既是企业自身规范要求，也是证监会核准为适格公众公司和新三板挂牌的前置条件。实践操作中，股东确权比例能否达到80%比例，成为了券商及企业考量挂牌目标实现可行度及挂牌成本、挂牌日程的重要因素。结合到非上市股份公司股份托管实际状况，股东确权一般以三种方式进行：其一是企业自身办理；其二是券商主导办理；其三是股份托管机构牵头办理。
对于历史较久且股东人数较多的股份公司，股东确权工作量巨大，成本较高，一般耗时在半年至一年，费用在100万元—200万元之间。鉴于此，是否可以考虑对规则予以调整，对新三板挂牌中的股东确权，建议采用较之于主板规则较为宽松的监管要求，对于已经在托管中心登记托管，且资料完备的股东，是否可以不再经过股东确权程序，而直接将股东托管资料移植到中国证券登记结算公司。
（2）关于省政府的兜底确认函。
根据《非上市公众公司监管指引第4号》的规定：存在下列情形之一的，应当报送省级人民政府出具的确认函：
①1994年7月1日《公司法》实施前，经过体改部门批准设立，但存在内部职工股超范围或超比例发行、法人股向社会个人发行等不规范情形的定向募集公司。
②1994年7月1日《公司法》实施前，依法批准向社会公开发行股票的公司。
③按照《国务院办公厅转发证监会关于清理整顿场外非法股票交易方案的通知》（国办发〔1998〕10号），清理整顿证券交易场所后“下柜”形成的股东超过200人的公司。
④中国证监会认为需要省级人民政府出具确认函的其他情形。
省政府对重大事项出具兜底确认函，已经成为企业主板上市的制度惯例，但如将主板市场的监管要求完全移植到新三板挂牌之中，会在实务操作中产生很多障碍因素，并已经逐渐表现出来。首先是程序繁琐，申报企业须从所在区县金融办逐级上报至省金融办，再报经省政府审核出具；其次，因时隔太久，政府管理机构和经办人员变动很大，省政府很难取得充分的判断依据从而决定是否出具确认函以及确认函的具体内容。
综上，为提高新三板挂牌效率，有意见认为，对于设立时经省政府或其授权机关明确批复设立的股东超200人股份公司，是否可以认为当时省级人民政府已经履行审查和确认职责，而豁免第4号指引中的确认程序。
（3）关于税收政策优惠与扶持。
为活跃新三板市场交易，可否对新三板市场股份交易适用税负较低的特殊税制。此外，新三板挂牌企业特别是民营企业，为凝聚人心，形成发展合力，多有在挂牌后实施股票激励计划的安排，但因为激励标的股票的定价可能较低，公司可能被认定以股份支付而承担较为沉重的税负，可否减轻或豁免实施股票激励计划情形下的税负。
关键词：股份公司；新三板；股东人数；法律问题
中图分类号：
D9
文献标识码：A
文章编号：16723198（2014）20017501
1课题的提出背景
1.1全国中小企业股份转让系统（“新三板”）的蓬勃发展态势
在中关村科技园区非上市股份有限公司股份报价转让试点基础上，证监会于2012年5月正式开始筹备全国性场外市场，并于2012年9月获得国务院正式批复成立全国中小企业股份转让系统有限责任公司，俗称新三板。
2012年9月7日，来自北京中关村、上海张江、武汉东湖、天津滨海四个高新园区的首批8家企业集体挂牌，进入全国股份转让系统进行股份报价转让。自此，全国股份转让系统作为我国多层次资本市场体系重要组成部分，开始吸引地方政府、高新园区、高新技术企业和投资者越来越多的关注。
2013年12月，新三板正式扩容，迎来了新三板挂牌的井喷时期。2014年1月24日，266家企业集体挂牌新三板，成为新三板发展史上的重要时刻。截至到2014年9月，挂牌企业已达1158家，投资者8703个，新三板市值约3000亿元，融资额481.15亿元，平均市盈率达20倍。
一方面，主板市场排队企业“堰塞湖”现象一直延续，很多企业转而寻求新三板这一替代市场和过渡阶段；另一方面，新三板也能部分实现融资需求和股份流动性需要，并因为新三板独特的做市商制度的实施，股份定价功能得以实现，新三板挂牌企业的股份能够实现价格发现和价值提升。综合这些因素，新三板市场呈现出迅猛的蓬勃发展态势。
1.2国家政策的变化，为股东人数超200人股份公司进入资本市场提供了进入路径
因股东人数超200人股份公司直接违背《公司法》关于股份公司股东人数的强制性规定，一直被摒弃在资本市场的考虑范围。《非上市公众公司监管办法》及其修订意见，第一次正式将股东人数超200人股份公司纳入了监管范围，给予了其解决遗留问题实现身份合法化然后进入资本市场的法律路径和政策通道。具体方案是：先规范清理，然后经证监会核准为合格的非公众公司并纳入监管，从而具有了股份公司的合法身份。尤其是《非上市公众公司监管指引第4号——股东人数超过200人的未上市股份有限公司申请行政许可有关问题的审核指引》的出台，更是提供了细致周详的可操作性方案，根据该指引，合规性审核要求主要包括以下四项：一是公司依法设立且合法存续，二是股权清晰，三是经营规范，四是公司治理与信息披露制度健全。2014年3月，江苏铁路建设发展有限公司在新三板挂牌，成为国内第一家股东人数超200人股份公司新三板挂牌的成功案例。
2调研工作汇总分析
在四川省，股东人数超200人股份公司数量多、规模大、成因复杂，对于推进其规范发展，支持其进入资本市场，既是该类股份公司及股民的强烈愿望，也是推进四川省经济发展、构建西部金融中心的内在需求。
为进一步梳理股东人数超200人股份公司的历史成因、发展现状、汇总该类公司清理规范以进入资本市场的法律问题，并在现行政策法律环境下探求可行性解决方案和操作路径，本人参加了省证监局非公处组织的，参与方包括证监会非公部、省市金融办、成都市托管中心、部分样本企业在内的工作交流与工作调研。
2.1四川省股东人数超200人股份公司整体情况汇总分析
（1）概况。
截至到2013年年底，四川省该类公司目前为183家，其中国有企业27家。平均股东人数3000余人，最高者达50000人，股东人数超1000人的103家。公司规模总体较小，平均股本1.3亿元。存续时间长，发展水平不均衡：三分之一公司经营情况良好，分红水平较高；三分之一基本能够维系正常经营；三分之一已经不再存续。
（2）历史成因分析。
定向募集形成80家；发起设立形成70家；股权转让导致20家；债权转股权或产权转股权10多家。
（3）现状特点。
①法人治理水平不高，规范程度普遍较差。主要表现在：治理机构不健全，治理机制不规范；违法行为特别是税收违法、行政违法、劳动违法等行为较为多发。
②股权不清晰、股份确权困难。形成原因包括：股东与公司缺乏联系渠道，股东信息不详实；部分股东失联，或死亡或失去民事行为能力。
③因私下交易或柜台交易行为，或股份登记过户手续不规范、不完善，或股份未托管登记等因素，导致积聚市场风险、易引发群体事件。
④部分经营状况好的企业，有进入资本市场的强烈动因，但普遍感觉困难大、程序复杂、路径不清晰、成本高。
（4）四川省新三板企业挂牌现状与发展思路。
2014年1月24日，四川省10家企业集体登陆新三板。截至到2014年9月，四川省挂牌企业总计22家，在全国处于第二梯队中游水平，但尚无一家股东人数超200人股份公司实现挂牌。
2014年9月12日，四川省政府办公厅印发《四川省人民政府关于发展多层次资本市场服务实体经济的若干意见》。该《意见》规划5年内全省实现全国中小企业股份转让系统（新三板）挂牌企业200家。
2.2关于股东超200人股份公司监管和进入资本市场的一些思考和建议
（1）关于股东确权。
根据《非上市公众公司监管指引第4号》的规定：申请公开发行并在证券交易所上市的，经过确权的股份数量应当达到股份总数的90%以上（含90%）；申请在全国股份转让系统挂牌公开转让的，经过确权的股份数量应当达到股份总数的80%以上（含80%）。未确权的部分应当设立股份托管账户，专户管理，并明确披露有关责任的承担主体。 对于股东超200人股份公司，股东确权达到80%比例以上，既是企业自身规范要求，也是证监会核准为适格公众公司和新三板挂牌的前置条件。实践操作中，股东确权比例能否达到80%比例，成为了券商及企业考量挂牌目标实现可行度及挂牌成本、挂牌日程的重要因素。结合到非上市股份公司股份托管实际状况，股东确权一般以三种方式进行：其一是企业自身办理；其二是券商主导办理；其三是股份托管机构牵头办理。
对于历史较久且股东人数较多的股份公司，股东确权工作量巨大，成本较高，一般耗时在半年至一年，费用在100万元—200万元之间。鉴于此，是否可以考虑对规则予以调整，对新三板挂牌中的股东确权，建议采用较之于主板规则较为宽松的监管要求，对于已经在托管中心登记托管，且资料完备的股东，是否可以不再经过股东确权程序，而直接将股东托管资料移植到中国证券登记结算公司。
（2）关于省政府的兜底确认函。
根据《非上市公众公司监管指引第4号》的规定：存在下列情形之一的，应当报送省级人民政府出具的确认函：
①1994年7月1日《公司法》实施前，经过体改部门批准设立，但存在内部职工股超范围或超比例发行、法人股向社会个人发行等不规范情形的定向募集公司。
②1994年7月1日《公司法》实施前，依法批准向社会公开发行股票的公司。
③按照《国务院办公厅转发证监会关于清理整顿场外非法股票交易方案的通知》（国办发〔1998〕10号），清理整顿证券交易场所后“下柜”形成的股东超过200人的公司。
④中国证监会认为需要省级人民政府出具确认函的其他情形。
省政府对重大事项出具兜底确认函，已经成为企业主板上市的制度惯例，但如将主板市场的监管要求完全移植到新三板挂牌之中，会在实务操作中产生很多障碍因素，并已经逐渐表现出来。首先是程序繁琐，申报企业须从所在区县金融办逐级上报至省金融办，再报经省政府审核出具；其次，因时隔太久，政府管理机构和经办人员变动很大，省政府很难取得充分的判断依据从而决定是否出具确认函以及确认函的具体内容。
综上，为提高新三板挂牌效率，有意见认为，对于设立时经省政府或其授权机关明确批复设立的股东超200人股份公司，是否可以认为当时省级人民政府已经履行审查和确认职责，而豁免第4号指引中的确认程序。
（3）关于税收政策优惠与扶持。
为活跃新三板市场交易，可否对新三板市场股份交易适用税负较低的特殊税制。此外，新三板挂牌企业特别是民营企业，为凝聚人心，形成发展合力，多有在挂牌后实施股票激励计划的安排，但因为激励标的股票的定价可能较低，公司可能被认定以股份支付而承担较为沉重的税负，可否减轻或豁免实施股票激励计划情形下的税负。