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摘 要：随着我国市场经济的建立和完善，现行“市管县”制度弊端日渐突出，对于“市管县”制度，质疑日渐声高。上世纪九十年代起，一些省份首先开展财政省的直管及“强县扩权”体制改革，取得明显成效。“省直管县”体制改革，对我国政治、经济及社会的发展起着重要意义。本文依据专业理论，从行政管理学科的角度出发，总结“市管县”制度的弊端，阐述推行省直管县的必要性。
关键词：省直管县 市管县 行政体制 权责一致
一、我国市管县和省直管县相关概念界定
1.市管县体制。市管县体制就是“市直接领导管理县的行政管理制度”。1959年12月，二届人大九次会议审议通过了《关于直辖市、较大的市能够领导县的决议》，此决议首次对“市管县”制度进行了法律上的规定。1999年1月，《国务院关于地方机构改革的决议》提出进一步实施地市合并；撤地区转而设市，运行市管县体制。“随着该决议的贯彻落实，市管县制度基本确立。”
2.省直管县体制。省直管县体制，就是省、市及县的行政管理关系由“省——市——县——乡（镇）”的四级管理体制变为“省——县——乡（镇）”三级，从原来的省管市、然后市再管县改为省直接管理县。“主要包含省对县行政管理体制和财政管理体制两方面的直接管理。该体制涉及人事、财政、文化、社会事务等多项权力的下放。”
二、我国市管县体制的弊端
1.行政效率降低，行政成本增加。行政成本与效率二者关系可以用图一表示。从M至E，行政效率依行政成本的增多而提升；当到达点E时，边际效益和边际成本对等，行政上的效率达到最高，资源配置最优；点E至点N时，行政效率随着行政成本的增多反而降低。
宪法规定我国“行政层级是省——县——乡三级”，市管县体制运行后，，我国政府层级由3级变成省——市——县——乡4级。市一级政府运行，要有与省、县相对应的机构设置和人员编排，要增加相应的权力组织，扩充相应部门与之相配套，这无疑大大提高了行政成本。
2.县域经济发展受阻。我国提出市管縣管理体制的初衷，是想让中心城市发挥优势带动县和乡的发展。但现实情况是，大多数地方都没有很好完成任务。第一，中心市的辐射带动能力不足。“从市的发展水平上看，除了少数发达的大、中城市外，多数地级市经济实力还较弱，不具备实现‘以市带县’的作用，”。第二，市县间利益分配不均衡。市管县制度是想在特定的背景下，通过制度创新，用中心区“增长极”带动周边经济整体提升。根据“增长极”理论，由于“极化效应”的需要，市一级必须能够集中大量资源，来形成市范围的增长极，然后进入“扩散效应”拉动周围县经济水平的提升，实现以城带乡的目标。但是从市管县体制运行来看，市级的“极化效应”大幅增强，经济取得了较大发展，但对于县区的“扩散效应”很难形成，不能给县带来带动作用。在现实中，市一级被视为与县争利的“食利者”，一些地级市谋求自身发展牺牲县的利益，对县级的指标、财政资金截留，形成“漏斗效应”，发生“市卡县”、“市压县”的状况。
3.城乡一体化发展受阻。市管县制度造成了城乡二元社会分割加剧，一个原因是上文所述的市和县属于隶属关系，经济政治不平等，阻碍县域经济发展。除此之外还有一个原因是，市管县制度下市一级存在两重责任。一方面要求市级对其所处的城镇地区进行管理，此时包含的区域仅仅是城镇；另一方面要求市对下辖县的事务进行管理，这时区域不仅仅包括城镇也有农村。这就是地级市的双重职责所在。城市和农村间差别很大，既有社会特点的不同也有经济运作方式的差异。市政府得根据不同的目标和需求进行决策，对政府管理是一个不小的难题。但是市管县制度在促进城市和乡村综合治理方面并没有相应制度政策安排，城乡合治完全依赖行政上的干预，并未打破过去城乡间的二元分割体制。在对农村的管理中，市一级政府容易忽视对农村特有产业结构的研究和对农村现实情况的研究，管理的方式和内容都没有切实做到因地制宜；在发展政策和资金使用上往往倾向于城市。
三、省直管县体制改革的必要性
1.行政管理体制创新和经济体制改革的必然要求。在2005年召开的农村税费改革试点工作会议上温家宝提出：“改革县级财政管理的方式，合适的地区积极推动‘省直管县’试点”。二〇〇九年国家一号文件提出：“推动财政省管县体制改革，把粮食、石油等生产大县都划入改革范围。继续推动‘扩权强县’试点改革，机会成熟的省份率先减少行政层级，实践省直管县体制”。十八大发展了县权改革思想，提出：“优化行政区域划分，改革行政层级，有条件的地区积极推进省直管县体制改革”。这进一步把财政省直管县改革提高到行政改革的层面。我国当前的行政体制和经济体制是在计划经济年代逐步发展确立，伴随着一系列新的形势和任务，现行管理体制的不适应性凸显，要针对进一步解放和发展生产力的需要，按照精简和效能的原则对行政体制进行改革，方向就是减少地方行政管理层级，实行“省直管县”改革。
2.扎实推进“三农”工作的客观要求。我国作为一个农业大国，全国57%都是农村人口，“农业、农村、农民”是关系经济发展和社会稳定的重心。县一级连接城市和农村，“县域经济的情况深刻影响到社会主义新农村建设。”中央的精神要通过省、市、县才能转达落实到农村和农民那，中央拨款用于解决三农问题的补贴，要一级级下放才能到到农村层面，在这层层“下放”中，优惠政策很容易“变味”，形成权力及财政上的“漏斗”效应。针对以上问题，中央要求改革行政层级，减少市地一环，鼓励省一级“一竿子插到县”，这势必会对当前和未来的“三农”工作产生积极的作用。
3.依法行政和依法治国的重要体现。《宪法》是依法行政的首要依据。其中第30条规定：“我国行政区划是省——县——乡三级”。那么“市管县”的体制就显然跟宪法违背了。中央政治局第4次集体学习上，习总书记也强调：“要同步落实依法治国和依法行政，坚持法治国家、法治政府一体建设”。那么，“市管县”体制作为某个时期的产物曾产生过有益的作用，可由于它日益凸显的缺陷，改革势在必行。实行“省直管县” 是对我国根本大法的回归，是依法行政和依法治国的要求。
4.促进县域经济发展、城乡统筹发展的需要。县域经济，是在县级地理区划范围内的经济。县域经济的发展，是影响城乡经济一体化发展的重要因素，是新农村建设的重要任务，是社会主义市场经济体制完善的深切要求。“市管县”制度运行中，市级运用行政手段将财政支出负担放到最基层的农村，这种体制往往造成地级市经济社会得以发展而广大县域的经济日渐萎缩，城乡差距拉大，统筹发展难以真正实现。在“省管县”后，县级自主权得到增大，财政支付能更加到位，这有利于促进县一级经济发展，减小城市和乡村差距。
参考文献：
[1]缪匡华.福建“省直管县”体制改革实践与探索[M].厦门：厦门大学出版社，2013.109.
[2]白永秀.陕西县域城乡发展一体化水平评估报告（2014）[M].北京：中国经济出版社，2014.26.
[3]张占斌.中国省直管县改革研究[M].北京：国家行政学院出版礼，2012.
[4]李侃如.治理中国（胡国成/赵梅译）[M].北京：中国社会科学出版社，2010，211.
[5]杨逢春.中外政治制度大辞典[M].北京：北京人民日报出版社，1994.224.
[6]谢宝富.当代中国政府体制论略[M].北京：北京大学出版社，2005.203.
[7]李振.“省管县”体制问题研究综述[J].理论界，2006，（11）：23.
[8]贾康，于长革.“省直管县”财政改革的意义、内容与相关建议[J].中国税务，2010，（4）：17.
作者简介：张海星（1990—）女。民族：汉。陕西汉中人。管理学硕士研究生，现就职于贵阳职业技术学院。
关键词：省直管县 市管县 行政体制 权责一致
一、我国市管县和省直管县相关概念界定
1.市管县体制。市管县体制就是“市直接领导管理县的行政管理制度”。1959年12月，二届人大九次会议审议通过了《关于直辖市、较大的市能够领导县的决议》，此决议首次对“市管县”制度进行了法律上的规定。1999年1月，《国务院关于地方机构改革的决议》提出进一步实施地市合并；撤地区转而设市，运行市管县体制。“随着该决议的贯彻落实，市管县制度基本确立。”
2.省直管县体制。省直管县体制，就是省、市及县的行政管理关系由“省——市——县——乡（镇）”的四级管理体制变为“省——县——乡（镇）”三级，从原来的省管市、然后市再管县改为省直接管理县。“主要包含省对县行政管理体制和财政管理体制两方面的直接管理。该体制涉及人事、财政、文化、社会事务等多项权力的下放。”
二、我国市管县体制的弊端
1.行政效率降低，行政成本增加。行政成本与效率二者关系可以用图一表示。从M至E，行政效率依行政成本的增多而提升；当到达点E时，边际效益和边际成本对等，行政上的效率达到最高，资源配置最优；点E至点N时，行政效率随着行政成本的增多反而降低。
宪法规定我国“行政层级是省——县——乡三级”，市管县体制运行后，，我国政府层级由3级变成省——市——县——乡4级。市一级政府运行，要有与省、县相对应的机构设置和人员编排，要增加相应的权力组织，扩充相应部门与之相配套，这无疑大大提高了行政成本。
2.县域经济发展受阻。我国提出市管縣管理体制的初衷，是想让中心城市发挥优势带动县和乡的发展。但现实情况是，大多数地方都没有很好完成任务。第一，中心市的辐射带动能力不足。“从市的发展水平上看，除了少数发达的大、中城市外，多数地级市经济实力还较弱，不具备实现‘以市带县’的作用，”。第二，市县间利益分配不均衡。市管县制度是想在特定的背景下，通过制度创新，用中心区“增长极”带动周边经济整体提升。根据“增长极”理论，由于“极化效应”的需要，市一级必须能够集中大量资源，来形成市范围的增长极，然后进入“扩散效应”拉动周围县经济水平的提升，实现以城带乡的目标。但是从市管县体制运行来看，市级的“极化效应”大幅增强，经济取得了较大发展，但对于县区的“扩散效应”很难形成，不能给县带来带动作用。在现实中，市一级被视为与县争利的“食利者”，一些地级市谋求自身发展牺牲县的利益，对县级的指标、财政资金截留，形成“漏斗效应”，发生“市卡县”、“市压县”的状况。
3.城乡一体化发展受阻。市管县制度造成了城乡二元社会分割加剧，一个原因是上文所述的市和县属于隶属关系，经济政治不平等，阻碍县域经济发展。除此之外还有一个原因是，市管县制度下市一级存在两重责任。一方面要求市级对其所处的城镇地区进行管理，此时包含的区域仅仅是城镇；另一方面要求市对下辖县的事务进行管理，这时区域不仅仅包括城镇也有农村。这就是地级市的双重职责所在。城市和农村间差别很大，既有社会特点的不同也有经济运作方式的差异。市政府得根据不同的目标和需求进行决策，对政府管理是一个不小的难题。但是市管县制度在促进城市和乡村综合治理方面并没有相应制度政策安排，城乡合治完全依赖行政上的干预，并未打破过去城乡间的二元分割体制。在对农村的管理中，市一级政府容易忽视对农村特有产业结构的研究和对农村现实情况的研究，管理的方式和内容都没有切实做到因地制宜；在发展政策和资金使用上往往倾向于城市。
三、省直管县体制改革的必要性
1.行政管理体制创新和经济体制改革的必然要求。在2005年召开的农村税费改革试点工作会议上温家宝提出：“改革县级财政管理的方式，合适的地区积极推动‘省直管县’试点”。二〇〇九年国家一号文件提出：“推动财政省管县体制改革，把粮食、石油等生产大县都划入改革范围。继续推动‘扩权强县’试点改革，机会成熟的省份率先减少行政层级，实践省直管县体制”。十八大发展了县权改革思想，提出：“优化行政区域划分，改革行政层级，有条件的地区积极推进省直管县体制改革”。这进一步把财政省直管县改革提高到行政改革的层面。我国当前的行政体制和经济体制是在计划经济年代逐步发展确立，伴随着一系列新的形势和任务，现行管理体制的不适应性凸显，要针对进一步解放和发展生产力的需要，按照精简和效能的原则对行政体制进行改革，方向就是减少地方行政管理层级，实行“省直管县”改革。
2.扎实推进“三农”工作的客观要求。我国作为一个农业大国，全国57%都是农村人口，“农业、农村、农民”是关系经济发展和社会稳定的重心。县一级连接城市和农村，“县域经济的情况深刻影响到社会主义新农村建设。”中央的精神要通过省、市、县才能转达落实到农村和农民那，中央拨款用于解决三农问题的补贴，要一级级下放才能到到农村层面，在这层层“下放”中，优惠政策很容易“变味”，形成权力及财政上的“漏斗”效应。针对以上问题，中央要求改革行政层级，减少市地一环，鼓励省一级“一竿子插到县”，这势必会对当前和未来的“三农”工作产生积极的作用。
3.依法行政和依法治国的重要体现。《宪法》是依法行政的首要依据。其中第30条规定：“我国行政区划是省——县——乡三级”。那么“市管县”的体制就显然跟宪法违背了。中央政治局第4次集体学习上，习总书记也强调：“要同步落实依法治国和依法行政，坚持法治国家、法治政府一体建设”。那么，“市管县”体制作为某个时期的产物曾产生过有益的作用，可由于它日益凸显的缺陷，改革势在必行。实行“省直管县” 是对我国根本大法的回归，是依法行政和依法治国的要求。
4.促进县域经济发展、城乡统筹发展的需要。县域经济，是在县级地理区划范围内的经济。县域经济的发展，是影响城乡经济一体化发展的重要因素，是新农村建设的重要任务，是社会主义市场经济体制完善的深切要求。“市管县”制度运行中，市级运用行政手段将财政支出负担放到最基层的农村，这种体制往往造成地级市经济社会得以发展而广大县域的经济日渐萎缩，城乡差距拉大，统筹发展难以真正实现。在“省管县”后，县级自主权得到增大，财政支付能更加到位，这有利于促进县一级经济发展，减小城市和乡村差距。
参考文献：
[1]缪匡华.福建“省直管县”体制改革实践与探索[M].厦门：厦门大学出版社，2013.109.
[2]白永秀.陕西县域城乡发展一体化水平评估报告（2014）[M].北京：中国经济出版社，2014.26.
[3]张占斌.中国省直管县改革研究[M].北京：国家行政学院出版礼，2012.
[4]李侃如.治理中国（胡国成/赵梅译）[M].北京：中国社会科学出版社，2010，211.
[5]杨逢春.中外政治制度大辞典[M].北京：北京人民日报出版社，1994.224.
[6]谢宝富.当代中国政府体制论略[M].北京：北京大学出版社，2005.203.
[7]李振.“省管县”体制问题研究综述[J].理论界，2006，（11）：23.
[8]贾康，于长革.“省直管县”财政改革的意义、内容与相关建议[J].中国税务，2010，（4）：17.
作者简介：张海星（1990—）女。民族：汉。陕西汉中人。管理学硕士研究生，现就职于贵阳职业技术学院。