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[摘要]为应对席卷全球的国际金融危机，各国政府纷纷采取经济刺激措施，代替民间企业和金融机构承担危机成本，这不可避免带来一定的政府债务问题。随着时间的推移，这些政府债务问题逐步凸显，成为各国和全球经济走出危机阴影的障碍。当前国际上各国政府债务问题呈现脆弱性、复杂性、集中性和长期性特征，成为全球经济复苏的绊脚石，甚至会给世界各国经济带来灾难性影响。我国应该从中得到一些警示。
[关键词]国际；政府债务；危机；警示
[中图分类号] F811.5 ［文献标识码］ Ａ [文章编号] 1673-0461(2011)06-0047-06
为应对席卷全球的国际金融危机，各国政府纷纷采取经济刺激措施，代替民间企业和金融机构承担危机成本，这不可避免带来一定的政府债务问题。随着时间的推移，这些政府债务问题逐步凸显，成为各国和全球经济走出危机阴影的障碍。当前国际上各国政府债务问题呈现脆弱性、复杂性、集中性和长期性特征，成为全球经济复苏的绊脚石，甚至会给世界各国经济带来灾难性影响。我国应该冷静分析，采取切实措施加以应对。
一、当前国际政府债务问题的特征分析
历史上政府债务问题大多发生在欠发达国家，但近年来国际上政府债务问题不断呈现脆弱性、复杂性、集中性和长期性特征，成为全球经济复苏的绊脚石。
（一）脆弱性
政府债务问题的脆弱性从近年来乱象纷呈的欧洲主权债务危机中可见一斑。自2008年10月，北欧小国冰岛因在全球过度扩张的冰岛金融业（资产规模为GDP的9倍多）陷入困境，冰岛政府接管资不抵债的三大银行，银行债务升级为主权债务。冰岛为了应对危机，采取了较为严厉的紧缩政策，被迫放弃固定汇率制度，至2008年11月底冰岛克朗兑欧元大幅贬值超过70%。2009年初，国际评级机构穆迪调低了乌克兰的评级，并认为东欧的形势在不断恶化，这触发了中东欧国家的债务问题。2000年后，绝大多数中东欧国家的商业银行被以西欧银行为主的外资控制，2008年底外资占比在54%～97%。2009年希腊财政赤字和债务问题严重，国际评级机构惠誉将其主权信用评级调低，引起国际金融市场恐慌，希腊终于爆发了主权债务危机，随后，爱尔兰、葡萄牙、西班牙等欧元区国家债务问题接连显现。2011年3月23日,由于葡萄牙国会否决了政府提交的最新财政紧缩方案，葡萄牙总理苏格拉底向总统席尔瓦正式递交辞呈。3月24日，惠誉宣布,将葡萄牙的长期外币和本币发行人违约评级由“A+”下调至“A-”，将该国短期发行人违约评级由“F1”下调至“F2”，并将这两项评级列入负面观察名单中。同日，标普也宣布，将葡萄牙长期主权信用评级下调两档。4月5日，穆迪“因葡萄牙政治、预算和经济不稳定性上升，增加政府无法实现削减赤字目标的风险”，把葡萄牙主权信用评级由A3调低一级至Baa1，前景展望为“负面”。这是穆迪在不足一个月内第二次下调葡萄牙主权信用评级。欧洲主权债务危机陷入乱象纷呈的局面。
（二）复杂性
国际政府债务的复杂性主要体现在经济金融全球化背景下，各国政府和金融机构互相持有他国债券的现象大大增加，而一国债务问题的爆发将必然蔓延到相关国家。据称,西班牙持有葡萄牙1/3的公共债务。由于西班牙的银行在葡萄牙拥有超过1,000亿美元的风险敞口,穆迪24日对西班牙银行业评级进行调整,将西班牙30家银行的评级下调一档或多档。2009年底以来，以希腊为代表的主权债务危机严重打击了市场对欧洲国家的信心，特别是5个欧洲主要债务国（市场称为PIIGS五国）市场融资成本增高、融资难度加大，国外资金抽逃现象严重，均反映了国际上政府债务问题传染的复杂性。再如2010年2月初，葡萄牙政府称可能削弱缩减赤字的努力及西班牙披露未来三年预算赤字将高于预测，导致市场大幅震荡，欧元遭到大肆抛售，引发欧洲股市暴跌，整个欧元区面临成立11年以来最严峻的考验。仅2010年2月3日～5日三天时间里，欧洲三大指数三天累计跌幅均超过3%，国际金融市场受到严重的信心打击。而且，就政府债务情况看，欧元区国家无一财政盈余且债台高筑。据欧盟统计局统计，2009年欧元区整体财政赤字和政府债务占GDP的比例均超《稳定与增长公约》规定的上限，而且经济下跌4.1%，失业率上升至9.4%。经济合作与发展组织（OECD）预测，2010年欧元区财政赤字将增至6.6%，政府债务升到84%，失业率达10.1%，GDP增长则低于1%。不仅希腊、葡萄牙、爱尔兰等小国财政赤字与政府债务严重超标，而且西班牙、意大利、德国、法国（四国GDP占欧元区的76.8%）等欧洲大国的两项指标均超警戒线，尤其是西班牙与意大利已被列入债务危机的黑名单PIIGS国家内[1]。
（三）集中性
除欧洲主权债务危机集中爆发外，工业化发达国家政府债务问题愈益突出。据测算，2011年将达40万亿美元。其中美国、日本、英国等债务状况比欧洲更糟，财政赤字更高。美国作为世界上最发达的国家，2010年国债达13.6万亿美元，相当于每个美国人负债超过4万美元；2015年美国国债将攀升到19.6万亿美元，占GDP的102%。评级机构穆迪公司认为，如果债务比率和利息成本继续上升，政府又不采取任何稳定措施，可能将导致主权评级被下调。主权债务居发达国家之首的日本，2010年国债占GDP比重将达227.3%。OECD预测，2011年日本的财政赤字将由2009年的7.2%攀升至8.3%，引发市场广泛担忧。2011年1月 27日，考虑到日本政府的负债比率将继续上升，标准普尔将日本长期主权债务评级下调了一级，至“AA-级”，这是自2002年4月以来日本债务评级首次被下调。特别是进入2011年3月份，日本爆发了世纪大地震，日本政府估计，地震和海啸造成的经济损失和重建费用，高达3,000多亿美元。由于日本财政赤字深重，只能以举债来筹措这笔庞大的额外开支。但目前日本国债比率已相当于GDP的两倍，加上利率超低，发债难引起市场兴趣，最终很大可能由日本央行自行购买。惠誉2010年11月曾发出警告，称英国是主要经济体中最有可能被下调信用等级的国家。2009年财政赤字占12.3％，是危机前的6倍多，债务占比重由危机前的44.2％升至68.6％。随着债务状况的进一步恶化，2010年3月8日惠誉对英国主权债券评级再敲警钟，引发市场骚动。IMF预测英国2011年总债务将升至81.7%。另据OECD 3月16日公布《英国经济调查报告》称，英国政府实施的5年期1,110亿英镑财政紧缩方案，将对该国经济发展带来明显的负面效应，预计英国2011年国内生产总值（GDP）增速由1.7%下降至1.5%。
（四）长期性
各国债务问题相继浮出水面，对本国经济带来沉重打击，同时对全球经济复苏造成不同程度的障碍。冰岛债务危机后，经济陷入严重衰退，2009年GDP同比下降超过8%。希腊主权债务危机自2009年底爆发后，国债利率一路攀升，大大提高了政府融资成本，而且也增加了原有债务的偿还压力，让其缩减赤字的财政紧缩措施实施起来更加困难。最近葡萄牙又爆发了主权债务危机，引起欧元区及欧盟极大恐慌。欧盟成员国领导人虽然在2011年3月24日的春季峰会上通过了一套全面方案，以应对欧元区主权债务危机。就短期措施而言，这套方案包括扩大现有救助机制的规模和用途、降低希腊等国接受救助的成本、开展新一轮银行压力测试等内容；就长期措施而言，通过了一份针对欧元区的经济改革协议，名为“欧元公约”，为欧元区国家设定了4个共同政策目标，即巩固财政、扩大就业、增强经济竞争力和维护金融稳定。不过该短期方案被指仍缺乏细节规划，比如葡萄牙可能面临的临时援助，如何提高欧洲金融稳定工具（EFSF）的融资能力，以及降低爱尔兰援助贷款的借贷成本等。而且提高融资能力的具体方案须等到今年6月方能确定。另外，欧元区国家决定将希腊所获救助款项的还款期限由原先的3年延长至7年半，并将其贷款利率降低1个百分点，但对爱尔兰提出的类似要求却未予通过。因政策执行和财务融资风险上升，惠誉24日将葡萄牙评级下调至A-，并列入负面观察名单，上限评级确认为AAA。25日，标准普尔也将葡萄牙长期主权信用评级从A-下调至BBB，并维持A-2的短期主权信用评级不变，这两项评级仍处于负面观察名单中。29日标准普尔将仍然在债务危机中挣扎的希腊的主权信用评级下调两档至BB-，31日又下调了4家希腊银行的信用评级。处于地震、海啸和核危机之中的日本也广受关注，3月23日，穆迪将日本国内三大财产保险公司所有评级前景从稳定下调为负面，原因是灾损将给这些保险公司的盈利能力以及在当前评级水平下的资本化基准带来更大压力。资料显示，2011年度日本全国债务累计总额将达到950万亿日元（即9.5万亿美元），相当于每个日本人都背负了750万日元的债务。《21世纪经济报道》发文指出，美国联邦债务总额已经达到了1.42万亿美元，分担到美国的单个家庭已经让每个家庭承担10万美元债务。美国目前的债务总量已经接近二战时期水平，2010年债务对GDP占比超过10%。穆迪最近还表示，在所有Aaa评级的国家中，当今最为发达的美国，其国债与政府收入之比最高，目前高达426%，是德国、法国、英国的两倍多，是澳大利亚、瑞典和丹麦的4倍多。市场人士认为，美国将面临债务是否有足够的投资者愿意给美国融资的问题。目前美元独大的垄断格局和特殊地位还在维持这一格局，但这种对美元的信任可能也无法持续。最近许多投资者对于美国政府是否有能力偿还债务产生了怀疑，认为差不多长达30年所谓的美国国债市场的这样一种牛市即将结束。这充分反映市场对发达国家政府债务的担忧，凸显了政府债务处置的长期性和艰巨性，各国解决政府债务问题是为任重而道远。
二、国际政府债务问题的负面影响
虽然政府举债是当今各国的通常做法，但过度的“债务经济”毕竟是一种不健全的畸形经济。如果不加控制而让其日积月累地加剧下去。债务问题将成为一国经济的顽症与痼疾，最终可能引发债务危机。在经济金融全球化浪潮下，一国的债务危机既然影响相关国家乃至整个世界经济发展。特别是在当前金融危机的影响尚未结束、世界经济复苏基础并不稳固的形势下，美日等发达国家主权债务只要出现一点问题，都会极大打击国际金融市场上人们本来已很脆弱的信心，加深人们对发达国家主权债务的怀疑与恐惧，加剧国际金融市场的动荡。
（一）欧洲主权债务危机对国际经济直接影响有限，但间接和长远影响不容忽视
最近发生债务危机的欧洲国家基本上都是南欧小国，经济总量较小，对欧洲乃至整个国际经济发展直接影响不大，但间接和长远影响不容忽视。一是由于欧盟内部经济联系的日益紧密，德、英、法等发达各国必然受到债务危机国家经济衰退的影响。而且，在欧盟联合IMF对希腊等国的救援行动中，各国也都付出了一定的救援成本，拖累了自身经济的正常发展。由于欧盟在世界各经济体中的至关重要的地位，欧盟经济发展的延缓将对国际经济复苏产生不利影响。二是欧债危机反复掀起波澜，使欧洲经济“两极分化”进一步加重，增加了欧洲央行货币政策决策难度。一方面由于德国经济增速近来创下欧元区成立以来最高水平，商业信心指数也升至历史新高，欧洲央行内部的“德国声音”迫切希望该行尽早加息并撤回流动性措施；同时，一轮又一轮的债务危机致使爱尔兰、葡萄牙和希腊等国融资成本飙升，将其经济带入紧缩，危机国家走出困境迫切需要欧洲央行在更长时间内维持超低利率，在欧盟内部经济政策协调难度进一步加大。三是债务危机有引发银行危机的危险。当前欧洲国家正面临归还2005年至2008年债务的高峰期。据国际清算银行预测，2010年欧洲地区银行有5,600亿欧元债务到期，2011年有5,400亿欧元债务到期。为满足还债和经济复苏的需要，欧洲国家必须筹集巨额的欧元资金。这可能对本已十分脆弱的银行系统的再融资造成严重冲击。特别是如果债务不能得到有效偿还，大量贷款变为不良贷款，将可能引发银行系统危机。[2]四是一些债务危机转化为政治危机。对政府来说，财政紧缩措施是万不得已的事情，但落实紧缩措施必然引起国内民众强烈反对。2010年末，爱尔兰政府正式向欧洲联盟和国际货币基金组织申请金融援助后，遭到执政联盟内外政治派别夹击，其中借款利率的高企，引起主要反对党统一党的强烈反对，爱尔兰多个工会组织罢工，抗议政府为争取金融援助而制定的削减财政赤字计划，呼吁政府下台。法国工会也发动6次全国性罢工，反对政府提出的退休改革立法计划。葡萄牙民众为抗议政府紧缩政策，举行24小时全国大罢工，致使葡萄牙机场所有航班被取消；超过3/4的火车被取消；60%的公交车停在始发站无法出发，交通瘫痪，严重影响了整个国家社会经济生活。至2011年3月23日，葡萄牙总理苏格拉底因债务原因宣布下台，债务危机已经转化为政治危机。
（二）欧洲统一货币体系受到质疑，欧元国际货币地位受到严重挑战
1999年欧元区建立单一货币体系，在消除欧元区内国家的汇率风险、降低跨国交易成本、促进欧元区国家商品和资本市场的融合、推进欧洲经济一体化等方面发挥了重要作用，也为世界各国促进储备多元化、降低汇率风险提供了重要的币种选择。但近期频发的欧洲主权债务危机引发欧洲乃至国际金融市场的持续动荡，欧元汇率屡遭下挫，也使欧元区单一货币体系面临着前所未有的困境。在2008年全球金融危机爆发，欧洲各国纷纷忙于自保，随着各国大规模实施经济刺激政策，共同应对国际经济金融危机，欧元区国家单一货币政策的弊端就逐步得到显现。让渡了货币政策主权的欧元区16个平等的主权国家经济体，只能单纯依赖各自财政赤字政策刺激经济、度过危机，因而各国财政赤字迅速膨胀只能是无奈的选择。以至于许多国家屡屡突破《马斯特里赫特条约》的财政赤字不能超过GDP的3%的限制，导致债台愈筑愈高。2009年欧元区16国财政赤字与GDP的比值，除芬兰（2.2%）和卢森堡（0.7%）外，其余14个国家均超过《马斯特里赫特条约》3%的限制。其中爱尔兰达到14.3%，希腊达到13.6%，西班牙达到11.2%，葡萄牙为9.4%，就是欧洲平均水平也达到6.3%的高位。直至希腊等国的巨额债务和赤字令政府无法承受，又遭受国际评级机构的主权信用评级下调，才发现欧元区单一货币体系在共同货币政策及危机应对上的机制缺失，欧洲理事会、欧盟委员会、欧洲央行、欧元区各国都无法找出各自对欧元区各国进行危机救援的依据。这致使希腊等国主权债务危机陷入难以救援的漩涡并愈]愈烈，进而引发欧洲乃至整个世界经济金融动荡，欧元作为国际第二大货币的国际信誉和公信力受到重挫。诺贝尔奖得主克鲁格曼认为“希腊将退出欧元区”；金融大鳄索罗斯甚至认为“欧元面临的挑战超过希腊债务危机”，希腊危机将产生“多米诺骨牌效应”，“欧元将在十年后不复存在”，对面前的欧元困境起到了较强的推波助澜作用。
（三）日美等发达国家游走于债务危机边缘，或给世界经济带来灾难性影响
日本和美国作为世界上最为发达的国家，经济发展情况和前景将对全球经济带来重要影响。债务深重的日本尽管目前尚未爆发主权债务危机，但是随着日本老龄化问题的加重，国内储蓄率逐年下降，导致了民众对债权的消化能力下降。一直以来，日本政府为了刺激经济，持续实施宽松的货币政策，长期保持着超低利率体系和“举债度日”策略。全国累计债务规模预计将在2011年超过其年度GDP的200%，意味着日本主权债务风险正在逐渐加大。特别是进入2011年以来，9.0级的特大地震、海啸及派生的福岛第一核电站事故，给本来就非常脆弱的日本债务经济以致命一击。而且由于对国债的过分依赖，虽然利率很低，但是在越来越大的基数和复利的影响下，2008年度日本政府仅偿还债务利息就花了9.3万亿日元。以后的国债余额更会像滚雪球一样的膨胀，与其薄弱的政府债务消化能力相比，所蕴藏的风险是巨大的，从控制系统风险的角度看问题，日本的“借新债还旧债”的国债驱动策略不可持续，而且已经非常危险。如果日本不加紧采取措施控制日益增加的巨额财政赤字，一旦市场对日本失去信心，包括日本国民在内的投资者为了保护自己的资产价值而寻求安全资产，都有可能选择放弃日本国债。另外，由于国债收益率仅为2%，目前日本国债的持有者有90%来自日本国内投资者，一旦日本国债供应加大并超出投资者需求，而海外投资者又不能接受如此低的收益率，将会出现海外投资者抛售日本国债的风险。美国作为世界上最大、最发达的经济体，而且享有作为世界货币拥有国的特权，其债务调整能力较强，易于规避债务危机。报道数据显示，2010年公众（包括私人投资者）持有的美国联邦债务占到全国GDP的62％，如果照现在的趋势，2035年这个数字可能会达到185％。截至2009年末美国海外总债务高达13.6万亿美元。市场人士分析指出，私人投资者手中的美国国债有很大一部分会在５年内到期。如果资本市场在未来１年～２年内对美元国债失去信心，美国发债的成本会大幅提高。如果美国政府仓促采取紧缩措施，削减力度过大，步伐过快，就有可能妨碍经济，从而影响整个世界经济复苏步伐。但如果政界无法就美国赤字恢复至可持续水平的步骤方面达成某种共识，风险可能会更高，这个世界最大的经济体有可能爆发一场主权债务危机。但其作为主要国际货币，美国可以通过超量发行美元而使其债务货币化，其第二次量化宽松货币政策的实施引起全球恐慌。游走于危机边缘的日美两国，一旦政策处理失当，可能会给世界经济带来灾难性影响。
三、几点警示
（一）加强债权安全管理，切实防范发达经济体及欧洲债务转嫁风险。
由于日美等国财政赤字屡创历史新高，其公共债务节节攀升，这种饮鸩止渴的举动无疑会进一步累积其政府的信用风险，也会威胁包括中国在内的债权国外汇资产的安全。随着各发达国家政府债务的数额越来越大，其国债价值也将面临严重缩水的风险，从而影响包括中国在内的债权国外汇资产的安全。据美国财政部最新数据，截至2010年12月底，外国债权人持有的美国国债总额已接近4.44万亿美元，其中，中国持有1.16万亿美元，继续居全球最大单一持有国地位，且占比高达26.13%。而截至2010年底，中国的外汇储备达到2.85万亿美元，居世界首位，且主要投资于美元资产。但美国政府收支长期不平衡已不是一个远期风险，而是一个“近期威胁”。虽然美国当前的通缩风险已经降低开始显现一些通胀的预期，但美国政府的关注焦点还是促进经济持续稳定的复苏和增加就业机会。前不久美联储已经推出天量的二轮“量化宽松”，造成全球流动性充斥，不排除推出第三轮“量化宽松”的可能性，而一旦推出，将继续推动全球流动性泛滥，造成美元进一步贬值，中国等新兴经济体将面临热钱冲击的严峻挑战，中国以美元计价的外汇资产的安全形势将趋于恶化，必须采取切实措施加以应对。一是政府积极通过外交和国际金融协调等渠道，敦促美国严格政府财经纪律，并承诺保证中国存量债权安全。二是改善债权债务方式，以政府贷款的形式借贷，并附加上黄金或汇率指数条款。在美国国际信任度每况日下的情况下，改由政府贷款的形式借贷，在借款合同中列明本金利息保障条款，是有效解决增量债权质量问题的良好途径。挂钩的对象可以是黄金，也可以是某一日期的美元指数，以这种新型借贷关系保护中国对日美等发达国家的正当债权权益。三是加强和改善外汇储备多元化管理。当前，我国在尝试推进外汇储备多币种的前提下，不妨考虑在欧元处于低位的时候，择机将外汇储备中的部分美元资产转换成欧元资产。这不仅是考虑当前欧元区债券收益率较高，更多的考虑是分散资产组合，化解长期储备资产风险，其前提和关键在于风险的科学评估和有效把控，如对于德、法等欧元区经济强国的国债优先考虑。同时，从国家战略的高度，循序渐进地利用一定的外汇储备投资黄金、国外股权资产，购买国外资源、专利权等，兼顾外汇储备的安全性、流动性和收益性，逐步实现外汇储备多元化和保值增值目标，同时切实防范发达经济体及欧洲债务转嫁风险。
（二）加强政府债务管理，切实防范政府债务风险
政府债务问题已成为影响以至拖累多数发达国家及欧洲国家经济的严重问题，各国必须从根本上改变经济增长结构，通过财政重建、增收减支，对其财政制度与收支结构进行长期而痛苦的调整，才有可能摆脱债务螺旋形上升的痼疾顽症，使经济回复正常运行的轨道。有鉴于此，我们必须切实加强政府债务管理，切实防范和化解政府债务风险。一是要增加政府财政的透明度。要按照国际货币基金组织财政事务部在《财政透明度手册》相关要求，采用国际财政透明度管理的通行做法，以及时的、系统的方式对所有相关的财政信息（包括预算信息）的充分披露，包括用来编制预算的经济假设、政府资产和负债、税收支出以及对数据可靠性等要求，并加强与国际机构的沟通、协调，缩小与国际货币基金组织提出的《财政透明度良好行为准则》的差距。二是要科学把握好财政赤字的“度”。目前我国的国家债务和财政赤字远低于国际公认的风险临界点，但也不能过于乐观，主要体现在一些地方政府盲目举债搞发展，地方投融资平台的规模迅速膨胀，形成一定的地方政府债务问题。特别是地方投融资平台资金中约80%来自银行体系，一旦地方政府债务风险积聚，势必会对银行体系产生重大冲击，挑战国家金融安全。因此，必须建立地方政府债务规模限额管理和预警机制，密切监控投融资平台债务情况。强化对地方外债指标监测和风险管理，增强制度约束，维护金融安全稳定。
（三）加强经济结构调整，着力推进经济发展方式的转变
欧洲主权债务危机各国的教训给我国经济结构战略性调整提供了有益的借鉴和启示。一是要及时调整出口导向战略，着力扩大内需，逐步建立消费、投资和出口齐头并进的发展战略。二是构建国家创新机制，大力支持科技创新，努力提高我国企业自主创新能力，结合中国国情，着力打造“企业为主体、市场为导向、产学研相结合”的技术创新体系，使企业真正成为研究开发投入的主体、技术创新活动的主体和创新成果应用的主体，加快以企业为主体的技术创新体系建设，切实增强企业的科技创新力和国际核心竞争力。三是以竞争力产业集聚为依托，强化产业规划，抓好产业集聚重点项目，切实推进产业转型升级。政府部门要在财政扶持、税收优惠、金融支持等方面为产业集聚和产业结构优化升级提供更加优质便捷高效的服务。四是倡导节能减排，努力实现和谐持续发展。遵循市场经济规律，运用价格、税收、财政、信贷、收费、保险等经济手段，调节和引导市场主体自觉加强节能减排，为建设生态经济作出贡献。同时，加强环境保护执法，强化措施实行严格的行政问责制度，切实改变企业“环境守法成本高而违法成本低”的状况，实现减排和改善生态的目标，促进资源节约型、环境友好型社会建设。
（四）加强金融监督管理，切实维护国家金融安全
历史教训表明，美国次贷危机以及当前欧元区债务危机的要害均为银行业危机。据国际清算银行预测，2010年欧洲地区银行大约有5,600亿欧元债务到期；2011年有5,400亿欧元债务到期。为满足还债和经济复苏的需要，欧洲国家在2010年必须筹集1.6万亿欧元资金。这可能对本已十分脆弱的银行系统的再融资造成严重冲击。特别是如果债务不能得到有效偿还，大量贷款变为不良贷款，可能引发银行系统危机。要从根本上解决债务问题，各国客观上必然要求加强对银行业的监督管理，建立一套切实有效机制解决银行业面临的问题，切实维护国家金融安全。一要加强宏观审慎金融监督管理，实施宏观监管与微观监管并重。由美国次贷危机及其引发的国际性金融大危机，以及以爱尔兰、葡萄牙和希腊为代表的欧洲主权债务危机教训反复说明了一国金融安全的至关重要性。我们的金融监管实践中，不仅要依托现有的银监、证监、保监机构根据各自职责分别实施的微观金融监督管理，更要将对“系统性金融风险”的监管尽快提上日程，设置切实可行、严谨细致的指标体系，加强监控分析，密切关注具有“系统性重要”的金融机构，通过加强跨市场、跨行业、跨国境的全面监管，有效防范系统性风险的发生和对金融安全的威胁，维护国家金融体系稳健运行，促进经济平稳可持续发展。二要尽快出台《存款保险法》，依法审慎推出我国的存款保险制度，为存款类金融机构提供安全保障管理和服务。同时，建议国家尽快建立由中央银行牵头，存款保险机构要和其他监管机构协调配合的金融监管信息共享制度和监管联席会议制度，增强有效沟通与协调配合，减小信息不对称现象的发生，更有效地减少监管成本，增强金融机构的活力，及时将各类危机和问题解决在萌芽状态，切实维护金融稳定和金融安全。三是要加强金融调控和监管的国际合作，积极推动在全球范围内建立金融监管协作机制，实现跨国金融监管的国际合作，联合应对和加强国际对冲基金等衍生工具的监管，打击国际投机行为。同时积极参与国际金融事务，在国际经济与国际贸易、国际金融交易等方面争取参与各类规则的制定，努力提升我国在国际金融事务中的话语权，促进国际经济形势朝着有利于我国经济又好又快发展的方向转化，使我国从世界经济稳定复苏和外部环境的改善中获得更多的利益。
[关键词]国际；政府债务；危机；警示
[中图分类号] F811.5 ［文献标识码］ Ａ [文章编号] 1673-0461(2011)06-0047-06
为应对席卷全球的国际金融危机，各国政府纷纷采取经济刺激措施，代替民间企业和金融机构承担危机成本，这不可避免带来一定的政府债务问题。随着时间的推移，这些政府债务问题逐步凸显，成为各国和全球经济走出危机阴影的障碍。当前国际上各国政府债务问题呈现脆弱性、复杂性、集中性和长期性特征，成为全球经济复苏的绊脚石，甚至会给世界各国经济带来灾难性影响。我国应该冷静分析，采取切实措施加以应对。
一、当前国际政府债务问题的特征分析
历史上政府债务问题大多发生在欠发达国家，但近年来国际上政府债务问题不断呈现脆弱性、复杂性、集中性和长期性特征，成为全球经济复苏的绊脚石。
（一）脆弱性
政府债务问题的脆弱性从近年来乱象纷呈的欧洲主权债务危机中可见一斑。自2008年10月，北欧小国冰岛因在全球过度扩张的冰岛金融业（资产规模为GDP的9倍多）陷入困境，冰岛政府接管资不抵债的三大银行，银行债务升级为主权债务。冰岛为了应对危机，采取了较为严厉的紧缩政策，被迫放弃固定汇率制度，至2008年11月底冰岛克朗兑欧元大幅贬值超过70%。2009年初，国际评级机构穆迪调低了乌克兰的评级，并认为东欧的形势在不断恶化，这触发了中东欧国家的债务问题。2000年后，绝大多数中东欧国家的商业银行被以西欧银行为主的外资控制，2008年底外资占比在54%～97%。2009年希腊财政赤字和债务问题严重，国际评级机构惠誉将其主权信用评级调低，引起国际金融市场恐慌，希腊终于爆发了主权债务危机，随后，爱尔兰、葡萄牙、西班牙等欧元区国家债务问题接连显现。2011年3月23日,由于葡萄牙国会否决了政府提交的最新财政紧缩方案，葡萄牙总理苏格拉底向总统席尔瓦正式递交辞呈。3月24日，惠誉宣布,将葡萄牙的长期外币和本币发行人违约评级由“A+”下调至“A-”，将该国短期发行人违约评级由“F1”下调至“F2”，并将这两项评级列入负面观察名单中。同日，标普也宣布，将葡萄牙长期主权信用评级下调两档。4月5日，穆迪“因葡萄牙政治、预算和经济不稳定性上升，增加政府无法实现削减赤字目标的风险”，把葡萄牙主权信用评级由A3调低一级至Baa1，前景展望为“负面”。这是穆迪在不足一个月内第二次下调葡萄牙主权信用评级。欧洲主权债务危机陷入乱象纷呈的局面。
（二）复杂性
国际政府债务的复杂性主要体现在经济金融全球化背景下，各国政府和金融机构互相持有他国债券的现象大大增加，而一国债务问题的爆发将必然蔓延到相关国家。据称,西班牙持有葡萄牙1/3的公共债务。由于西班牙的银行在葡萄牙拥有超过1,000亿美元的风险敞口,穆迪24日对西班牙银行业评级进行调整,将西班牙30家银行的评级下调一档或多档。2009年底以来，以希腊为代表的主权债务危机严重打击了市场对欧洲国家的信心，特别是5个欧洲主要债务国（市场称为PIIGS五国）市场融资成本增高、融资难度加大，国外资金抽逃现象严重，均反映了国际上政府债务问题传染的复杂性。再如2010年2月初，葡萄牙政府称可能削弱缩减赤字的努力及西班牙披露未来三年预算赤字将高于预测，导致市场大幅震荡，欧元遭到大肆抛售，引发欧洲股市暴跌，整个欧元区面临成立11年以来最严峻的考验。仅2010年2月3日～5日三天时间里，欧洲三大指数三天累计跌幅均超过3%，国际金融市场受到严重的信心打击。而且，就政府债务情况看，欧元区国家无一财政盈余且债台高筑。据欧盟统计局统计，2009年欧元区整体财政赤字和政府债务占GDP的比例均超《稳定与增长公约》规定的上限，而且经济下跌4.1%，失业率上升至9.4%。经济合作与发展组织（OECD）预测，2010年欧元区财政赤字将增至6.6%，政府债务升到84%，失业率达10.1%，GDP增长则低于1%。不仅希腊、葡萄牙、爱尔兰等小国财政赤字与政府债务严重超标，而且西班牙、意大利、德国、法国（四国GDP占欧元区的76.8%）等欧洲大国的两项指标均超警戒线，尤其是西班牙与意大利已被列入债务危机的黑名单PIIGS国家内[1]。
（三）集中性
除欧洲主权债务危机集中爆发外，工业化发达国家政府债务问题愈益突出。据测算，2011年将达40万亿美元。其中美国、日本、英国等债务状况比欧洲更糟，财政赤字更高。美国作为世界上最发达的国家，2010年国债达13.6万亿美元，相当于每个美国人负债超过4万美元；2015年美国国债将攀升到19.6万亿美元，占GDP的102%。评级机构穆迪公司认为，如果债务比率和利息成本继续上升，政府又不采取任何稳定措施，可能将导致主权评级被下调。主权债务居发达国家之首的日本，2010年国债占GDP比重将达227.3%。OECD预测，2011年日本的财政赤字将由2009年的7.2%攀升至8.3%，引发市场广泛担忧。2011年1月 27日，考虑到日本政府的负债比率将继续上升，标准普尔将日本长期主权债务评级下调了一级，至“AA-级”，这是自2002年4月以来日本债务评级首次被下调。特别是进入2011年3月份，日本爆发了世纪大地震，日本政府估计，地震和海啸造成的经济损失和重建费用，高达3,000多亿美元。由于日本财政赤字深重，只能以举债来筹措这笔庞大的额外开支。但目前日本国债比率已相当于GDP的两倍，加上利率超低，发债难引起市场兴趣，最终很大可能由日本央行自行购买。惠誉2010年11月曾发出警告，称英国是主要经济体中最有可能被下调信用等级的国家。2009年财政赤字占12.3％，是危机前的6倍多，债务占比重由危机前的44.2％升至68.6％。随着债务状况的进一步恶化，2010年3月8日惠誉对英国主权债券评级再敲警钟，引发市场骚动。IMF预测英国2011年总债务将升至81.7%。另据OECD 3月16日公布《英国经济调查报告》称，英国政府实施的5年期1,110亿英镑财政紧缩方案，将对该国经济发展带来明显的负面效应，预计英国2011年国内生产总值（GDP）增速由1.7%下降至1.5%。
（四）长期性
各国债务问题相继浮出水面，对本国经济带来沉重打击，同时对全球经济复苏造成不同程度的障碍。冰岛债务危机后，经济陷入严重衰退，2009年GDP同比下降超过8%。希腊主权债务危机自2009年底爆发后，国债利率一路攀升，大大提高了政府融资成本，而且也增加了原有债务的偿还压力，让其缩减赤字的财政紧缩措施实施起来更加困难。最近葡萄牙又爆发了主权债务危机，引起欧元区及欧盟极大恐慌。欧盟成员国领导人虽然在2011年3月24日的春季峰会上通过了一套全面方案，以应对欧元区主权债务危机。就短期措施而言，这套方案包括扩大现有救助机制的规模和用途、降低希腊等国接受救助的成本、开展新一轮银行压力测试等内容；就长期措施而言，通过了一份针对欧元区的经济改革协议，名为“欧元公约”，为欧元区国家设定了4个共同政策目标，即巩固财政、扩大就业、增强经济竞争力和维护金融稳定。不过该短期方案被指仍缺乏细节规划，比如葡萄牙可能面临的临时援助，如何提高欧洲金融稳定工具（EFSF）的融资能力，以及降低爱尔兰援助贷款的借贷成本等。而且提高融资能力的具体方案须等到今年6月方能确定。另外，欧元区国家决定将希腊所获救助款项的还款期限由原先的3年延长至7年半，并将其贷款利率降低1个百分点，但对爱尔兰提出的类似要求却未予通过。因政策执行和财务融资风险上升，惠誉24日将葡萄牙评级下调至A-，并列入负面观察名单，上限评级确认为AAA。25日，标准普尔也将葡萄牙长期主权信用评级从A-下调至BBB，并维持A-2的短期主权信用评级不变，这两项评级仍处于负面观察名单中。29日标准普尔将仍然在债务危机中挣扎的希腊的主权信用评级下调两档至BB-，31日又下调了4家希腊银行的信用评级。处于地震、海啸和核危机之中的日本也广受关注，3月23日，穆迪将日本国内三大财产保险公司所有评级前景从稳定下调为负面，原因是灾损将给这些保险公司的盈利能力以及在当前评级水平下的资本化基准带来更大压力。资料显示，2011年度日本全国债务累计总额将达到950万亿日元（即9.5万亿美元），相当于每个日本人都背负了750万日元的债务。《21世纪经济报道》发文指出，美国联邦债务总额已经达到了1.42万亿美元，分担到美国的单个家庭已经让每个家庭承担10万美元债务。美国目前的债务总量已经接近二战时期水平，2010年债务对GDP占比超过10%。穆迪最近还表示，在所有Aaa评级的国家中，当今最为发达的美国，其国债与政府收入之比最高，目前高达426%，是德国、法国、英国的两倍多，是澳大利亚、瑞典和丹麦的4倍多。市场人士认为，美国将面临债务是否有足够的投资者愿意给美国融资的问题。目前美元独大的垄断格局和特殊地位还在维持这一格局，但这种对美元的信任可能也无法持续。最近许多投资者对于美国政府是否有能力偿还债务产生了怀疑，认为差不多长达30年所谓的美国国债市场的这样一种牛市即将结束。这充分反映市场对发达国家政府债务的担忧，凸显了政府债务处置的长期性和艰巨性，各国解决政府债务问题是为任重而道远。
二、国际政府债务问题的负面影响
虽然政府举债是当今各国的通常做法，但过度的“债务经济”毕竟是一种不健全的畸形经济。如果不加控制而让其日积月累地加剧下去。债务问题将成为一国经济的顽症与痼疾，最终可能引发债务危机。在经济金融全球化浪潮下，一国的债务危机既然影响相关国家乃至整个世界经济发展。特别是在当前金融危机的影响尚未结束、世界经济复苏基础并不稳固的形势下，美日等发达国家主权债务只要出现一点问题，都会极大打击国际金融市场上人们本来已很脆弱的信心，加深人们对发达国家主权债务的怀疑与恐惧，加剧国际金融市场的动荡。
（一）欧洲主权债务危机对国际经济直接影响有限，但间接和长远影响不容忽视
最近发生债务危机的欧洲国家基本上都是南欧小国，经济总量较小，对欧洲乃至整个国际经济发展直接影响不大，但间接和长远影响不容忽视。一是由于欧盟内部经济联系的日益紧密，德、英、法等发达各国必然受到债务危机国家经济衰退的影响。而且，在欧盟联合IMF对希腊等国的救援行动中，各国也都付出了一定的救援成本，拖累了自身经济的正常发展。由于欧盟在世界各经济体中的至关重要的地位，欧盟经济发展的延缓将对国际经济复苏产生不利影响。二是欧债危机反复掀起波澜，使欧洲经济“两极分化”进一步加重，增加了欧洲央行货币政策决策难度。一方面由于德国经济增速近来创下欧元区成立以来最高水平，商业信心指数也升至历史新高，欧洲央行内部的“德国声音”迫切希望该行尽早加息并撤回流动性措施；同时，一轮又一轮的债务危机致使爱尔兰、葡萄牙和希腊等国融资成本飙升，将其经济带入紧缩，危机国家走出困境迫切需要欧洲央行在更长时间内维持超低利率，在欧盟内部经济政策协调难度进一步加大。三是债务危机有引发银行危机的危险。当前欧洲国家正面临归还2005年至2008年债务的高峰期。据国际清算银行预测，2010年欧洲地区银行有5,600亿欧元债务到期，2011年有5,400亿欧元债务到期。为满足还债和经济复苏的需要，欧洲国家必须筹集巨额的欧元资金。这可能对本已十分脆弱的银行系统的再融资造成严重冲击。特别是如果债务不能得到有效偿还，大量贷款变为不良贷款，将可能引发银行系统危机。[2]四是一些债务危机转化为政治危机。对政府来说，财政紧缩措施是万不得已的事情，但落实紧缩措施必然引起国内民众强烈反对。2010年末，爱尔兰政府正式向欧洲联盟和国际货币基金组织申请金融援助后，遭到执政联盟内外政治派别夹击，其中借款利率的高企，引起主要反对党统一党的强烈反对，爱尔兰多个工会组织罢工，抗议政府为争取金融援助而制定的削减财政赤字计划，呼吁政府下台。法国工会也发动6次全国性罢工，反对政府提出的退休改革立法计划。葡萄牙民众为抗议政府紧缩政策，举行24小时全国大罢工，致使葡萄牙机场所有航班被取消；超过3/4的火车被取消；60%的公交车停在始发站无法出发，交通瘫痪，严重影响了整个国家社会经济生活。至2011年3月23日，葡萄牙总理苏格拉底因债务原因宣布下台，债务危机已经转化为政治危机。
（二）欧洲统一货币体系受到质疑，欧元国际货币地位受到严重挑战
1999年欧元区建立单一货币体系，在消除欧元区内国家的汇率风险、降低跨国交易成本、促进欧元区国家商品和资本市场的融合、推进欧洲经济一体化等方面发挥了重要作用，也为世界各国促进储备多元化、降低汇率风险提供了重要的币种选择。但近期频发的欧洲主权债务危机引发欧洲乃至国际金融市场的持续动荡，欧元汇率屡遭下挫，也使欧元区单一货币体系面临着前所未有的困境。在2008年全球金融危机爆发，欧洲各国纷纷忙于自保，随着各国大规模实施经济刺激政策，共同应对国际经济金融危机，欧元区国家单一货币政策的弊端就逐步得到显现。让渡了货币政策主权的欧元区16个平等的主权国家经济体，只能单纯依赖各自财政赤字政策刺激经济、度过危机，因而各国财政赤字迅速膨胀只能是无奈的选择。以至于许多国家屡屡突破《马斯特里赫特条约》的财政赤字不能超过GDP的3%的限制，导致债台愈筑愈高。2009年欧元区16国财政赤字与GDP的比值，除芬兰（2.2%）和卢森堡（0.7%）外，其余14个国家均超过《马斯特里赫特条约》3%的限制。其中爱尔兰达到14.3%，希腊达到13.6%，西班牙达到11.2%，葡萄牙为9.4%，就是欧洲平均水平也达到6.3%的高位。直至希腊等国的巨额债务和赤字令政府无法承受，又遭受国际评级机构的主权信用评级下调，才发现欧元区单一货币体系在共同货币政策及危机应对上的机制缺失，欧洲理事会、欧盟委员会、欧洲央行、欧元区各国都无法找出各自对欧元区各国进行危机救援的依据。这致使希腊等国主权债务危机陷入难以救援的漩涡并愈]愈烈，进而引发欧洲乃至整个世界经济金融动荡，欧元作为国际第二大货币的国际信誉和公信力受到重挫。诺贝尔奖得主克鲁格曼认为“希腊将退出欧元区”；金融大鳄索罗斯甚至认为“欧元面临的挑战超过希腊债务危机”，希腊危机将产生“多米诺骨牌效应”，“欧元将在十年后不复存在”，对面前的欧元困境起到了较强的推波助澜作用。
（三）日美等发达国家游走于债务危机边缘，或给世界经济带来灾难性影响
日本和美国作为世界上最为发达的国家，经济发展情况和前景将对全球经济带来重要影响。债务深重的日本尽管目前尚未爆发主权债务危机，但是随着日本老龄化问题的加重，国内储蓄率逐年下降，导致了民众对债权的消化能力下降。一直以来，日本政府为了刺激经济，持续实施宽松的货币政策，长期保持着超低利率体系和“举债度日”策略。全国累计债务规模预计将在2011年超过其年度GDP的200%，意味着日本主权债务风险正在逐渐加大。特别是进入2011年以来，9.0级的特大地震、海啸及派生的福岛第一核电站事故，给本来就非常脆弱的日本债务经济以致命一击。而且由于对国债的过分依赖，虽然利率很低，但是在越来越大的基数和复利的影响下，2008年度日本政府仅偿还债务利息就花了9.3万亿日元。以后的国债余额更会像滚雪球一样的膨胀，与其薄弱的政府债务消化能力相比，所蕴藏的风险是巨大的，从控制系统风险的角度看问题，日本的“借新债还旧债”的国债驱动策略不可持续，而且已经非常危险。如果日本不加紧采取措施控制日益增加的巨额财政赤字，一旦市场对日本失去信心，包括日本国民在内的投资者为了保护自己的资产价值而寻求安全资产，都有可能选择放弃日本国债。另外，由于国债收益率仅为2%，目前日本国债的持有者有90%来自日本国内投资者，一旦日本国债供应加大并超出投资者需求，而海外投资者又不能接受如此低的收益率，将会出现海外投资者抛售日本国债的风险。美国作为世界上最大、最发达的经济体，而且享有作为世界货币拥有国的特权，其债务调整能力较强，易于规避债务危机。报道数据显示，2010年公众（包括私人投资者）持有的美国联邦债务占到全国GDP的62％，如果照现在的趋势，2035年这个数字可能会达到185％。截至2009年末美国海外总债务高达13.6万亿美元。市场人士分析指出，私人投资者手中的美国国债有很大一部分会在５年内到期。如果资本市场在未来１年～２年内对美元国债失去信心，美国发债的成本会大幅提高。如果美国政府仓促采取紧缩措施，削减力度过大，步伐过快，就有可能妨碍经济，从而影响整个世界经济复苏步伐。但如果政界无法就美国赤字恢复至可持续水平的步骤方面达成某种共识，风险可能会更高，这个世界最大的经济体有可能爆发一场主权债务危机。但其作为主要国际货币，美国可以通过超量发行美元而使其债务货币化，其第二次量化宽松货币政策的实施引起全球恐慌。游走于危机边缘的日美两国，一旦政策处理失当，可能会给世界经济带来灾难性影响。
三、几点警示
（一）加强债权安全管理，切实防范发达经济体及欧洲债务转嫁风险。
由于日美等国财政赤字屡创历史新高，其公共债务节节攀升，这种饮鸩止渴的举动无疑会进一步累积其政府的信用风险，也会威胁包括中国在内的债权国外汇资产的安全。随着各发达国家政府债务的数额越来越大，其国债价值也将面临严重缩水的风险，从而影响包括中国在内的债权国外汇资产的安全。据美国财政部最新数据，截至2010年12月底，外国债权人持有的美国国债总额已接近4.44万亿美元，其中，中国持有1.16万亿美元，继续居全球最大单一持有国地位，且占比高达26.13%。而截至2010年底，中国的外汇储备达到2.85万亿美元，居世界首位，且主要投资于美元资产。但美国政府收支长期不平衡已不是一个远期风险，而是一个“近期威胁”。虽然美国当前的通缩风险已经降低开始显现一些通胀的预期，但美国政府的关注焦点还是促进经济持续稳定的复苏和增加就业机会。前不久美联储已经推出天量的二轮“量化宽松”，造成全球流动性充斥，不排除推出第三轮“量化宽松”的可能性，而一旦推出，将继续推动全球流动性泛滥，造成美元进一步贬值，中国等新兴经济体将面临热钱冲击的严峻挑战，中国以美元计价的外汇资产的安全形势将趋于恶化，必须采取切实措施加以应对。一是政府积极通过外交和国际金融协调等渠道，敦促美国严格政府财经纪律，并承诺保证中国存量债权安全。二是改善债权债务方式，以政府贷款的形式借贷，并附加上黄金或汇率指数条款。在美国国际信任度每况日下的情况下，改由政府贷款的形式借贷，在借款合同中列明本金利息保障条款，是有效解决增量债权质量问题的良好途径。挂钩的对象可以是黄金，也可以是某一日期的美元指数，以这种新型借贷关系保护中国对日美等发达国家的正当债权权益。三是加强和改善外汇储备多元化管理。当前，我国在尝试推进外汇储备多币种的前提下，不妨考虑在欧元处于低位的时候，择机将外汇储备中的部分美元资产转换成欧元资产。这不仅是考虑当前欧元区债券收益率较高，更多的考虑是分散资产组合，化解长期储备资产风险，其前提和关键在于风险的科学评估和有效把控，如对于德、法等欧元区经济强国的国债优先考虑。同时，从国家战略的高度，循序渐进地利用一定的外汇储备投资黄金、国外股权资产，购买国外资源、专利权等，兼顾外汇储备的安全性、流动性和收益性，逐步实现外汇储备多元化和保值增值目标，同时切实防范发达经济体及欧洲债务转嫁风险。
（二）加强政府债务管理，切实防范政府债务风险
政府债务问题已成为影响以至拖累多数发达国家及欧洲国家经济的严重问题，各国必须从根本上改变经济增长结构，通过财政重建、增收减支，对其财政制度与收支结构进行长期而痛苦的调整，才有可能摆脱债务螺旋形上升的痼疾顽症，使经济回复正常运行的轨道。有鉴于此，我们必须切实加强政府债务管理，切实防范和化解政府债务风险。一是要增加政府财政的透明度。要按照国际货币基金组织财政事务部在《财政透明度手册》相关要求，采用国际财政透明度管理的通行做法，以及时的、系统的方式对所有相关的财政信息（包括预算信息）的充分披露，包括用来编制预算的经济假设、政府资产和负债、税收支出以及对数据可靠性等要求，并加强与国际机构的沟通、协调，缩小与国际货币基金组织提出的《财政透明度良好行为准则》的差距。二是要科学把握好财政赤字的“度”。目前我国的国家债务和财政赤字远低于国际公认的风险临界点，但也不能过于乐观，主要体现在一些地方政府盲目举债搞发展，地方投融资平台的规模迅速膨胀，形成一定的地方政府债务问题。特别是地方投融资平台资金中约80%来自银行体系，一旦地方政府债务风险积聚，势必会对银行体系产生重大冲击，挑战国家金融安全。因此，必须建立地方政府债务规模限额管理和预警机制，密切监控投融资平台债务情况。强化对地方外债指标监测和风险管理，增强制度约束，维护金融安全稳定。
（三）加强经济结构调整，着力推进经济发展方式的转变
欧洲主权债务危机各国的教训给我国经济结构战略性调整提供了有益的借鉴和启示。一是要及时调整出口导向战略，着力扩大内需，逐步建立消费、投资和出口齐头并进的发展战略。二是构建国家创新机制，大力支持科技创新，努力提高我国企业自主创新能力，结合中国国情，着力打造“企业为主体、市场为导向、产学研相结合”的技术创新体系，使企业真正成为研究开发投入的主体、技术创新活动的主体和创新成果应用的主体，加快以企业为主体的技术创新体系建设，切实增强企业的科技创新力和国际核心竞争力。三是以竞争力产业集聚为依托，强化产业规划，抓好产业集聚重点项目，切实推进产业转型升级。政府部门要在财政扶持、税收优惠、金融支持等方面为产业集聚和产业结构优化升级提供更加优质便捷高效的服务。四是倡导节能减排，努力实现和谐持续发展。遵循市场经济规律，运用价格、税收、财政、信贷、收费、保险等经济手段，调节和引导市场主体自觉加强节能减排，为建设生态经济作出贡献。同时，加强环境保护执法，强化措施实行严格的行政问责制度，切实改变企业“环境守法成本高而违法成本低”的状况，实现减排和改善生态的目标，促进资源节约型、环境友好型社会建设。
（四）加强金融监督管理，切实维护国家金融安全
历史教训表明，美国次贷危机以及当前欧元区债务危机的要害均为银行业危机。据国际清算银行预测，2010年欧洲地区银行大约有5,600亿欧元债务到期；2011年有5,400亿欧元债务到期。为满足还债和经济复苏的需要，欧洲国家在2010年必须筹集1.6万亿欧元资金。这可能对本已十分脆弱的银行系统的再融资造成严重冲击。特别是如果债务不能得到有效偿还，大量贷款变为不良贷款，可能引发银行系统危机。要从根本上解决债务问题，各国客观上必然要求加强对银行业的监督管理，建立一套切实有效机制解决银行业面临的问题，切实维护国家金融安全。一要加强宏观审慎金融监督管理，实施宏观监管与微观监管并重。由美国次贷危机及其引发的国际性金融大危机，以及以爱尔兰、葡萄牙和希腊为代表的欧洲主权债务危机教训反复说明了一国金融安全的至关重要性。我们的金融监管实践中，不仅要依托现有的银监、证监、保监机构根据各自职责分别实施的微观金融监督管理，更要将对“系统性金融风险”的监管尽快提上日程，设置切实可行、严谨细致的指标体系，加强监控分析，密切关注具有“系统性重要”的金融机构，通过加强跨市场、跨行业、跨国境的全面监管，有效防范系统性风险的发生和对金融安全的威胁，维护国家金融体系稳健运行，促进经济平稳可持续发展。二要尽快出台《存款保险法》，依法审慎推出我国的存款保险制度，为存款类金融机构提供安全保障管理和服务。同时，建议国家尽快建立由中央银行牵头，存款保险机构要和其他监管机构协调配合的金融监管信息共享制度和监管联席会议制度，增强有效沟通与协调配合，减小信息不对称现象的发生，更有效地减少监管成本，增强金融机构的活力，及时将各类危机和问题解决在萌芽状态，切实维护金融稳定和金融安全。三是要加强金融调控和监管的国际合作，积极推动在全球范围内建立金融监管协作机制，实现跨国金融监管的国际合作，联合应对和加强国际对冲基金等衍生工具的监管，打击国际投机行为。同时积极参与国际金融事务，在国际经济与国际贸易、国际金融交易等方面争取参与各类规则的制定，努力提升我国在国际金融事务中的话语权，促进国际经济形势朝着有利于我国经济又好又快发展的方向转化，使我国从世界经济稳定复苏和外部环境的改善中获得更多的利益。