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［摘要］权力监督系统本身的问题和环境因素是导致权力监督不力的主要原因。必须加强和改善党的领导；深化监督体制改革，完善权力运行系统；培养监督意识，建立灵活高效的社会监督网络。
［关键词］权力监督原因危害对策
一、权力监督不力的原因
我国宪法规定：一切权力属于人民，人民是国家权力的所有者。行使权力者与权力所有者必须保持一致，即权力为人民大众服务。但随着社会主义建设的发展，我国的权力运行在新形势下出现了许多新问题：一是权力规范落后于权力运用，孟德斯鸠认为一切有权力的人都容易滥用权力，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。没有相应规范约束必然使权力为所欲为，使腐败现象日益严重。二是权力制衡机制不适应发展的需要。在实际运行中时常出现“三太现象”：“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”，或“漏监”、“空监”等现象。主要原因在于权力监督系统本身的问题和环境因素两方面。
（一）权力监督系统的问题。
１、权力监督机构的附属性。我国的权力监督机构一般受同级党委或政府和上级监督机关的双重领导，而同级党委或政府的领导往往起主要作用。经费和物资装备及干部的职务任免、福利待遇、离退休安置等切身利益问题，由当地党委、政府管理，而地方党委政府又是它的监督对象，因此便出现了监督客体领导监督主体，监督主体依附于监督客体的状况，这种附属性使监督机关难以监督同级党政机关，关于党内监督的规定不少，但往往是“贴在墙上，说在嘴上，做做样子，搞搞形式”。很多涉及主要领导干部的案件难查难处，往往与这种附属性密切相关。原山东泰安市委书记胡建学说：官当到我这一级，就没人管了。原广西玉林市委书记李乘龙说：我的权力太大，监督机构对我形同虚设。原江西省副省长胡长清说：我当上副省长以后，天马行空来去自由。
２、权力监督机制欠完善。目前我国对权力运行实施监督所必需的由法律和条例等构成的监督规范还很不完备，这主要表现在两个方面：一是缺乏明确的权力运行程序和国家工作人员正确行使权力行为的制度和法规，对一些组织和个人的越轨行为难以准确判断和及时纠正，二是已有的法律、法规还缺乏具体的实施细则，难以操作，监督者在实施监督的过程中容易产生盲目性和主观随意性。总体上看，我国的监督体制比较系统，但有些方面还有待完善，如：人大担负着监督行政的职能，却没有专门的监督常设机构，政协通过批评和建议发挥民主监督作用，这是独具中国特色的权力外部监督形式，但政协监督缺乏权力和法律效应，也同样缺乏监督的常设机构；舆论监督具有公开、迅速、覆盖面广等优势，一旦与监督机构相配合，威力巨大，由于舆论监督没有明确的法律规范，因此也有很多不尽如人意的地方。关于官员的腐败，从现象上看是以权谋私，实质上是权力不受限制。
（二）环境因素。
随着计划经济体制向市场经济体制的转化，权力运行有着较大的自由度，一方面，随着市场经济的建立发展，金钱的控制力大大增强，权力运行有一定自由的空间，在金钱的诱惑下，运用权力来聚敛财富就成必然。另一方面，权力仍可控制微观经济和干预市场，权力就有谋私的机会和条件，同时，在私营、三资企业有一定发展，国有企业有一定自主权条件下，它们就必然会以钱来争取权力为其服务。这样，权力运行的无序状态和腐败在一定时期内就无法避免。
一般来说，在发展中国家，谋官易于谋财。步入仕途虽然不能带来丰厚的工资收入，但一旦做了官，也就有了房子、车子、电话、医疗保健以及支配财、物等方面的种种权力，这些权力和待遇并不能使他们成为一方富翁，但其舒适安逸的生活和令人羡慕的社会地位还是会使他们当中的一些人产生某种满足感和优越感。但是，在市场经济大潮猛烈冲击下，某些行政官员原本受的政治和生活待遇在新崛起的“暴发户”面前顷刻之间黯然失色，由此产生的失落感和市场经济的巨大诱惑，刺激了他们的神经，也唤起了他们对财富的强烈需求和渴望。这时，权力变成某些人从经济上寻求补偿的一种手段和工具。他们一方面打着发展市场经济的旗号，千方百计地钻法律法规不完善的空子；另一方面则利用手中享有的权力，肆无忌惮地侵吞挥霍国家和人民的财富。
二、权力监督不力的危害
国土资源部披露：２００４年全国共查处土地违法案件１６．８万件，相当于往年同期的两倍，６８７人受到党纪政纪处分，９４人被追究刑事责任。受处分的比例不到千分之五；刑事责任追究比例仅万分之五点六。百分九十九以上的人逃脱了党纪政纪处分，千分之九十九以上的人逃脱了刑事责任，基本上可以“忽略不计”。这说明“违法成本”是实在太低了，依靠本地官员去“自我查处”是多么艰难。
由于权力监督不力所衍生出的腐败行为大多发生在享有人、财、物、事等支配大权的部门及官员身上，因此所造成的危害和影响就更不同于一般。从这些年发生的一系列大案来看，某些党内高级官员的腐败行为，不仅严重地干扰了党的路线、方针、政策的贯彻和落实，破坏党群、干群关系，影响党的光辉形象，而且其“示范效应”也激起了其他大大小小腐败分子的胃口，助长了他们的气焰，使腐败之风愈刮愈烈。从２００５年两会高检公布的资料来看，２００４年，各级检察机关立案侦查涉嫌职务犯罪的国家工作人员４３７５７人，比上年增加０．６％，其中涉嫌贪污贿赂犯罪３５０３１人，渎职侵权犯罪８７２６人；共提起公诉３０７８８人；立案侦查贪污贿赂、挪用公款百万元以上案件１２７５件，比上年增加４．９％。立案侦查涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员２９６０人，其中厅局级１９８人、省部级１１人；已提起公诉１９８０人。从２００５年两会高院公布的资料来看，地方各级人民法院全年共判处罪犯１８２２０人；审结贪污受贿、挪用公款和渎职等案件２４１８４件（含旧存），上升５．２％，判处县处级以上国家工作人员罪犯７７２人，其中省部级６人，地厅级９８人。深圳市前副市长王炬涉嫌贪贿２个亿，因此而被“双规”的部经理级深圳官员多达３０余人，涉案金额高达１４亿元人民币。建国以来最大的贪污走私案——厦门“远华走私案”涉案资金八百亿人民币，因此被拘捕及“双规”的涉案官员近千名，公安部副部长一名，正、副厅级官员３０名。涉案人员之众，范围之广、金额之大，令人触目惊心。
三、加强权力制约和监督的对策
（一）深化监督体制改革，完善权力运行系统。
１、监督体制应强化垂直领导。行政权运行的特殊性，要求行政监督主体的地位相对独立，权威相对较高。监督者和被监督者不能两位一体，也不能让监督者依附于或受制于被监督者，以防二者的主、客体位置在一定条件下错位。反腐败“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”世界上一些反腐败比较成功的国家的廉政机构都有这样两个特点：一是直属总统（总理）负责，具有相对的独立性和一定的自主权；二是拥有足够而且广泛的权力。如香港的廉政公署，独立性强，职、权、责三者比较协调统一，采取惩治、防范和教育三管齐下；新加坡政府成立反贪污受贿局，由总理直接领导，法律赋予反贪局很大的权力，可以逮捕涉嫌贪污犯罪的任何人，搜查其住所，查阅其银行账户，扣押其资产等。我们可以借鉴国外先进经验创造有中国特色的做法。一是把现有的纪检、监察、审计合并到反贪局中，直接隶属中央领导，不受地方政府管辖，其经费及物资设备由特定的专门渠道拨足，干部的任免及福利待遇由上一级机关负责。从而建立一个统一高效、独立性强的监督系统。二是赋予更大的权限，增强监督手段，适应社会主义市场经济条件下监督实践的新特点的要求，建立以纪检、监察、审计、反贪局四位一体的新的监督机构，把这四个部门的职能和手段统一起来，赋予新的监督机构以纪检监察权、侦查权、审计权、拘留权和刑事起诉权。这样就会真正形成合力，发挥综合监督效能。三是敢于冲破“关系网”、“地方保护主义”等重重阻碍，排除干扰，对一切有损于党和国家利益的违法违纪行为敢查敢管，努力提高和维护反腐保廉机构的权威性。
２、完善权力规范。监督的本质是对权力的监督制约，防止权力的滥用。它是实现国家权力系统内在稳定的必要机制，是防范权力腐败的根本措施之一。监督活动必须有法可依，必须明确规定监督主体和客体的权力范围。正如邓小平同志在谈到廉政建设时所说：“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。从监督主体来说，监督机构的权限、职责、对象、范围、工作程序、途径、时效等都要有明确规范，使监督制度化、具体化、标准化，严格按程序办事。从监督客体来说也要有相应的权力规范。许多监督机构不能对各级党政机关及其领导者实行有效监督，原因之一就是权力规范不周全。如对当前发展市场经济中大量出现的新问题、新情况，没有及时制定相应的规范，或是规定过于原则笼统，没有操作性强的实体性和程序性细则。不可否认，自十一届三中全会以来，国家制定了许多政策散见于《中华人民共和国刑法》等一百多个法律、法规以及政策性文件之中。这些法律、法规和政策，就总体而言，政策性规定多，法律规定少；原则性强，操作性差。
因此，我们必须制定一套权力规范：第一是法律规范。这个规范必须明确、具体又便于操作，并且公开接受群众的监督，一旦权力主体违反了规范，监督机构就有依据加以追究，这样才能真正起到监督制约作用。第二是道德规范，道德规范在人们社会行为中的隐性制约作用是极其重要的。腐败与道德的沦丧密切相关，通过良好的道德教育也可以规范权力主体的行为。
３、加强预防监督。目前关键是对执行主体的权力给予规范。我们可以借鉴西方国家的一些做法。如健全的公务员制度，在刑法、民法中严厉规定了打击行贿受贿、贪污盗窃的措施，并且将公务员兼职、受礼、财产变动、配偶和亲属接收利益赠予、从事与公职不相宜的活动，侵占公有财产和他人财产，乃至离开政府后的活动限制等事宜，均用准则、条例、法规等确立下来，颁行下去。既有预防性的措施，又有强制性的规范，还有便于操作的惩戒性条款。对党政领导及其工作人员的权力范围作出明确细致的规范。如对涉及受礼、兼职、赢利事务、领导干部子女和亲属经商等作出明确详尽的规定，并在试行中不断完善，一旦成熟，就要上升为法律法规。
（二）加强和改善党的领导。
加强和改善党对监督工作的领导。首先，党要加强自身建设，加强民主集中制，发展党内民主，加强监督部门的职能和地位，强化监督部门的垂直领导。其次，要贯彻党政职能分开、政企分开原则，改善党的领导，使党能摆脱具体的行政管理和微观经济管理工作，总揽全局，更好地实现党对国家和社会生活的总的领导。同时，改善对监督工作的领导，党委应着重对监督部门进行路线、政策的领导和教育。
（三）培养监督意识，建立灵活高效的社会监督网络。
社会主义国家不搞权力制衡，但对各级党政领导权的制约必不可少。除了设立专门监督机构以外，还要在全社会培养一种监督意识，也就是公民参与监督。这种参与主要有两个方面：一是舆论参与，就是要充分发挥传媒工具的独特作用，强化舆论监督功能，仅靠政府官员自身免疫力是不够的。虽然新闻监督本身不具有制裁力，但具有号召动员群众的实际能力，正如罗素所说：“直到政府不得不尊重舆论时，民主才算是成功的。”二是政治参与，通过落实公民民主权力，加强对各级政府官员和执法人员的监督，这里，关键是强化人民代表大会的权力，使人大真正成为国家的最高权力机关和立法机关。
参考文献：
１、孟德斯鸠：《论法的精神》［Ｍ］（上册）第１２页。
２、２００５年第十届全国人民代表大会第三次会议上最高人民检察院工作报告。
３、２００５年第十届全国人民代表大会第三次会议上最高人民法院工作报告。
４、《邓小平文选》［Ｍ］（第２卷），北京：人民出版社，１９９４出版，第２９２页。
５、《邓小平文选》［Ｍ］（第３卷），北京：人民出版社，１９９３出版，第３７９页。
６、罗素：《权力论》［Ｍ］第１５４页。
责任编辑晏蔚青
［关键词］权力监督原因危害对策
一、权力监督不力的原因
我国宪法规定：一切权力属于人民，人民是国家权力的所有者。行使权力者与权力所有者必须保持一致，即权力为人民大众服务。但随着社会主义建设的发展，我国的权力运行在新形势下出现了许多新问题：一是权力规范落后于权力运用，孟德斯鸠认为一切有权力的人都容易滥用权力，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。没有相应规范约束必然使权力为所欲为，使腐败现象日益严重。二是权力制衡机制不适应发展的需要。在实际运行中时常出现“三太现象”：“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”，或“漏监”、“空监”等现象。主要原因在于权力监督系统本身的问题和环境因素两方面。
（一）权力监督系统的问题。
１、权力监督机构的附属性。我国的权力监督机构一般受同级党委或政府和上级监督机关的双重领导，而同级党委或政府的领导往往起主要作用。经费和物资装备及干部的职务任免、福利待遇、离退休安置等切身利益问题，由当地党委、政府管理，而地方党委政府又是它的监督对象，因此便出现了监督客体领导监督主体，监督主体依附于监督客体的状况，这种附属性使监督机关难以监督同级党政机关，关于党内监督的规定不少，但往往是“贴在墙上，说在嘴上，做做样子，搞搞形式”。很多涉及主要领导干部的案件难查难处，往往与这种附属性密切相关。原山东泰安市委书记胡建学说：官当到我这一级，就没人管了。原广西玉林市委书记李乘龙说：我的权力太大，监督机构对我形同虚设。原江西省副省长胡长清说：我当上副省长以后，天马行空来去自由。
２、权力监督机制欠完善。目前我国对权力运行实施监督所必需的由法律和条例等构成的监督规范还很不完备，这主要表现在两个方面：一是缺乏明确的权力运行程序和国家工作人员正确行使权力行为的制度和法规，对一些组织和个人的越轨行为难以准确判断和及时纠正，二是已有的法律、法规还缺乏具体的实施细则，难以操作，监督者在实施监督的过程中容易产生盲目性和主观随意性。总体上看，我国的监督体制比较系统，但有些方面还有待完善，如：人大担负着监督行政的职能，却没有专门的监督常设机构，政协通过批评和建议发挥民主监督作用，这是独具中国特色的权力外部监督形式，但政协监督缺乏权力和法律效应，也同样缺乏监督的常设机构；舆论监督具有公开、迅速、覆盖面广等优势，一旦与监督机构相配合，威力巨大，由于舆论监督没有明确的法律规范，因此也有很多不尽如人意的地方。关于官员的腐败，从现象上看是以权谋私，实质上是权力不受限制。
（二）环境因素。
随着计划经济体制向市场经济体制的转化，权力运行有着较大的自由度，一方面，随着市场经济的建立发展，金钱的控制力大大增强，权力运行有一定自由的空间，在金钱的诱惑下，运用权力来聚敛财富就成必然。另一方面，权力仍可控制微观经济和干预市场，权力就有谋私的机会和条件，同时，在私营、三资企业有一定发展，国有企业有一定自主权条件下，它们就必然会以钱来争取权力为其服务。这样，权力运行的无序状态和腐败在一定时期内就无法避免。
一般来说，在发展中国家，谋官易于谋财。步入仕途虽然不能带来丰厚的工资收入，但一旦做了官，也就有了房子、车子、电话、医疗保健以及支配财、物等方面的种种权力，这些权力和待遇并不能使他们成为一方富翁，但其舒适安逸的生活和令人羡慕的社会地位还是会使他们当中的一些人产生某种满足感和优越感。但是，在市场经济大潮猛烈冲击下，某些行政官员原本受的政治和生活待遇在新崛起的“暴发户”面前顷刻之间黯然失色，由此产生的失落感和市场经济的巨大诱惑，刺激了他们的神经，也唤起了他们对财富的强烈需求和渴望。这时，权力变成某些人从经济上寻求补偿的一种手段和工具。他们一方面打着发展市场经济的旗号，千方百计地钻法律法规不完善的空子；另一方面则利用手中享有的权力，肆无忌惮地侵吞挥霍国家和人民的财富。
二、权力监督不力的危害
国土资源部披露：２００４年全国共查处土地违法案件１６．８万件，相当于往年同期的两倍，６８７人受到党纪政纪处分，９４人被追究刑事责任。受处分的比例不到千分之五；刑事责任追究比例仅万分之五点六。百分九十九以上的人逃脱了党纪政纪处分，千分之九十九以上的人逃脱了刑事责任，基本上可以“忽略不计”。这说明“违法成本”是实在太低了，依靠本地官员去“自我查处”是多么艰难。
由于权力监督不力所衍生出的腐败行为大多发生在享有人、财、物、事等支配大权的部门及官员身上，因此所造成的危害和影响就更不同于一般。从这些年发生的一系列大案来看，某些党内高级官员的腐败行为，不仅严重地干扰了党的路线、方针、政策的贯彻和落实，破坏党群、干群关系，影响党的光辉形象，而且其“示范效应”也激起了其他大大小小腐败分子的胃口，助长了他们的气焰，使腐败之风愈刮愈烈。从２００５年两会高检公布的资料来看，２００４年，各级检察机关立案侦查涉嫌职务犯罪的国家工作人员４３７５７人，比上年增加０．６％，其中涉嫌贪污贿赂犯罪３５０３１人，渎职侵权犯罪８７２６人；共提起公诉３０７８８人；立案侦查贪污贿赂、挪用公款百万元以上案件１２７５件，比上年增加４．９％。立案侦查涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员２９６０人，其中厅局级１９８人、省部级１１人；已提起公诉１９８０人。从２００５年两会高院公布的资料来看，地方各级人民法院全年共判处罪犯１８２２０人；审结贪污受贿、挪用公款和渎职等案件２４１８４件（含旧存），上升５．２％，判处县处级以上国家工作人员罪犯７７２人，其中省部级６人，地厅级９８人。深圳市前副市长王炬涉嫌贪贿２个亿，因此而被“双规”的部经理级深圳官员多达３０余人，涉案金额高达１４亿元人民币。建国以来最大的贪污走私案——厦门“远华走私案”涉案资金八百亿人民币，因此被拘捕及“双规”的涉案官员近千名，公安部副部长一名，正、副厅级官员３０名。涉案人员之众，范围之广、金额之大，令人触目惊心。
三、加强权力制约和监督的对策
（一）深化监督体制改革，完善权力运行系统。
１、监督体制应强化垂直领导。行政权运行的特殊性，要求行政监督主体的地位相对独立，权威相对较高。监督者和被监督者不能两位一体，也不能让监督者依附于或受制于被监督者，以防二者的主、客体位置在一定条件下错位。反腐败“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”世界上一些反腐败比较成功的国家的廉政机构都有这样两个特点：一是直属总统（总理）负责，具有相对的独立性和一定的自主权；二是拥有足够而且广泛的权力。如香港的廉政公署，独立性强，职、权、责三者比较协调统一，采取惩治、防范和教育三管齐下；新加坡政府成立反贪污受贿局，由总理直接领导，法律赋予反贪局很大的权力，可以逮捕涉嫌贪污犯罪的任何人，搜查其住所，查阅其银行账户，扣押其资产等。我们可以借鉴国外先进经验创造有中国特色的做法。一是把现有的纪检、监察、审计合并到反贪局中，直接隶属中央领导，不受地方政府管辖，其经费及物资设备由特定的专门渠道拨足，干部的任免及福利待遇由上一级机关负责。从而建立一个统一高效、独立性强的监督系统。二是赋予更大的权限，增强监督手段，适应社会主义市场经济条件下监督实践的新特点的要求，建立以纪检、监察、审计、反贪局四位一体的新的监督机构，把这四个部门的职能和手段统一起来，赋予新的监督机构以纪检监察权、侦查权、审计权、拘留权和刑事起诉权。这样就会真正形成合力，发挥综合监督效能。三是敢于冲破“关系网”、“地方保护主义”等重重阻碍，排除干扰，对一切有损于党和国家利益的违法违纪行为敢查敢管，努力提高和维护反腐保廉机构的权威性。
２、完善权力规范。监督的本质是对权力的监督制约，防止权力的滥用。它是实现国家权力系统内在稳定的必要机制，是防范权力腐败的根本措施之一。监督活动必须有法可依，必须明确规定监督主体和客体的权力范围。正如邓小平同志在谈到廉政建设时所说：“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。从监督主体来说，监督机构的权限、职责、对象、范围、工作程序、途径、时效等都要有明确规范，使监督制度化、具体化、标准化，严格按程序办事。从监督客体来说也要有相应的权力规范。许多监督机构不能对各级党政机关及其领导者实行有效监督，原因之一就是权力规范不周全。如对当前发展市场经济中大量出现的新问题、新情况，没有及时制定相应的规范，或是规定过于原则笼统，没有操作性强的实体性和程序性细则。不可否认，自十一届三中全会以来，国家制定了许多政策散见于《中华人民共和国刑法》等一百多个法律、法规以及政策性文件之中。这些法律、法规和政策，就总体而言，政策性规定多，法律规定少；原则性强，操作性差。
因此，我们必须制定一套权力规范：第一是法律规范。这个规范必须明确、具体又便于操作，并且公开接受群众的监督，一旦权力主体违反了规范，监督机构就有依据加以追究，这样才能真正起到监督制约作用。第二是道德规范，道德规范在人们社会行为中的隐性制约作用是极其重要的。腐败与道德的沦丧密切相关，通过良好的道德教育也可以规范权力主体的行为。
３、加强预防监督。目前关键是对执行主体的权力给予规范。我们可以借鉴西方国家的一些做法。如健全的公务员制度，在刑法、民法中严厉规定了打击行贿受贿、贪污盗窃的措施，并且将公务员兼职、受礼、财产变动、配偶和亲属接收利益赠予、从事与公职不相宜的活动，侵占公有财产和他人财产，乃至离开政府后的活动限制等事宜，均用准则、条例、法规等确立下来，颁行下去。既有预防性的措施，又有强制性的规范，还有便于操作的惩戒性条款。对党政领导及其工作人员的权力范围作出明确细致的规范。如对涉及受礼、兼职、赢利事务、领导干部子女和亲属经商等作出明确详尽的规定，并在试行中不断完善，一旦成熟，就要上升为法律法规。
（二）加强和改善党的领导。
加强和改善党对监督工作的领导。首先，党要加强自身建设，加强民主集中制，发展党内民主，加强监督部门的职能和地位，强化监督部门的垂直领导。其次，要贯彻党政职能分开、政企分开原则，改善党的领导，使党能摆脱具体的行政管理和微观经济管理工作，总揽全局，更好地实现党对国家和社会生活的总的领导。同时，改善对监督工作的领导，党委应着重对监督部门进行路线、政策的领导和教育。
（三）培养监督意识，建立灵活高效的社会监督网络。
社会主义国家不搞权力制衡，但对各级党政领导权的制约必不可少。除了设立专门监督机构以外，还要在全社会培养一种监督意识，也就是公民参与监督。这种参与主要有两个方面：一是舆论参与，就是要充分发挥传媒工具的独特作用，强化舆论监督功能，仅靠政府官员自身免疫力是不够的。虽然新闻监督本身不具有制裁力，但具有号召动员群众的实际能力，正如罗素所说：“直到政府不得不尊重舆论时，民主才算是成功的。”二是政治参与，通过落实公民民主权力，加强对各级政府官员和执法人员的监督，这里，关键是强化人民代表大会的权力，使人大真正成为国家的最高权力机关和立法机关。
参考文献：
１、孟德斯鸠：《论法的精神》［Ｍ］（上册）第１２页。
２、２００５年第十届全国人民代表大会第三次会议上最高人民检察院工作报告。
３、２００５年第十届全国人民代表大会第三次会议上最高人民法院工作报告。
４、《邓小平文选》［Ｍ］（第２卷），北京：人民出版社，１９９４出版，第２９２页。
５、《邓小平文选》［Ｍ］（第３卷），北京：人民出版社，１９９３出版，第３７９页。
６、罗素：《权力论》［Ｍ］第１５４页。
责任编辑晏蔚青