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摘要: GB/T24158-2009《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》--国家标准管理委员会的一纸文书在社会上引起轩然大波,关于"20/40"的标准可谓是引起各方的普遍争论,各方为了各自利益均是据理必争,而在这场利益博弈的背后,为什么一个国家标准能够引起这样的社会反响,本文是从国家标准的程序入手,来剖析该《电摩条件》。
关键词: 国家标准 技术法规 行政法规 程序正义
一、事件概述
近日国家标准管理委员会制定了GB/T24158-2009《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》(下称《电摩条件》)。《电摩条件》其中一项重要规定就是"20/40标准"即"40公斤以上、时速20公里以上的电动自行车,称为轻便电动摩托车或电动摩托车,划入机动车范畴"。
这样一个关于电动车的标准一经颁布,在社会上引起了轩然大波,有分析称如果交警部门采纳这一新国家标准,在当今大多数已经禁摩的城市中超过标准的电动车或将无路可走,事实上,这一标准的影响可能还远远不仅如此,若认真执行,超过2000家电动车生产企业将变成无证生产的非法企业,超过500万就业工人将面临失业,按现有1.2亿电动自行车保有量计算,近亿人出行将受到影响——要么选择考驾照上牌买保险,要么放弃骑行。
分析事件可以看出本次所牵扯的利益主体主要有两派三方,一派是电摩条件发布的主体国家标准委员会和看似在事件中获利的一方摩托车厂家,另外一方是原来的电动自行车行业的代言者之一中国自行车协会以及广大电动车主。本质上是一个标准制定者,两个与标准相关的制造行业和一个广大的市场消费群体的利益博弈。我们就从法律的角度来看看这个问题。
二、关于GB/T24158-2009《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》的性质
根据《中华人民共和国标准化法》规定,我们可以了解到《电摩条件》是由国家标准管理委员会制定的一个推荐性国家标准。这次与GB/T24158-2009《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》一起发布的还有另外三个标准:GB24155-2009《电动摩托车和电动轻便摩托车安全要求》、GB/T24156-2009《电动摩托车和电动轻便摩托车动力性能试验方法》和GB/T24157-2009《电动摩托车和电动轻便摩托车能量消耗率和续驶里程试验方法》其中关于安全要求是强制性的标准。
这里我们大概了解到了这个电摩条件的基本情况,那么,国家标准管理委员会发布的这个标准的性质是什么,是否是法律法规,是否具有强制力?是我们接下去要探讨的问题。
想要了解这个问题,我们首先必须了解国家关于标准化的一些具体的规定以及标准制定的程序。
首先,我们来看标准制定主体,前文我们已经知道《电摩条件》的制定主体是国家标准化管理委员会,其是国务院授权的履行行政管理职能,统一管理全国标准化工作的主管机构。属于国务院一个部门下属的事业单位,其主要职能是统一管理全国标准化工作,其行政职能是由国务院授权的。"这里主要用到的是国标委制定标准的职能。根据《标准化法》的相关规定,标准可以分为国家标准和行业标准,这里的关于电动摩托车的有关规定属于国家标准。又据《标准化法》第14条之规定:"强制性标准,必须执行。不符合强制性标准的产品,禁止生产、销售和进口"。这便意味在我国强制性标准具有法律上的强制效力。
另外我国在入世过程中将强制性标准作为技术法规向各国进行通报的,由于我国没有关于技术法规的概念,而WTO各国将制定技术法规归为政府行为,我国在认识上将技术法规理解成为行政法规和部门规章两种形式。这样,制定国家标准在一定程度上是一个立法的过程,具有立法的性质。
三、《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》制定过程中可能出现的问题
上面的分析我们知道,制定标准在某种程度上属于立法的过程,所以,标准的制定必须遵守相关法律规定的程序,那《电摩条件》制定的过程中是否严格的按照法律的规定来进行。
从国标委网站上的查询系统可知"GB/T24158-2009标准"的起草单位是国家机动车产品质量监督检验中心(上海),中国汽车技术研究中心、浙江钱江摩托股份有限公司、中国群升集团浙江千禧工贸有限公司等,归口单位是全国汽车标准化技术委员会(根据《国家标准管理办法》全国汽车标准化技术委员会便是审查单位),表面上看这样一条关于机动车的标准,由相关机动车技术组和技术委员会来进行起草和审查是合乎常理的,但是,仔细看电摩条件中所谓的"20/40"的这条规定,就不能简单的把它看做是电动车技术性能的内容,实质上是对电动自行车与电动摩托车的一个区分。这条规定既然不仅仅是机动车内部的规定,而是机动车和自行车的一个界定,那么自行车技术委员会与技术组是否也应该参与到这次的标准制定中呢?《国家标准管理办法》中明确规定在起草过程中向相关单位征集意见的规定,另外,《管理办法》的第二十条规定:"国家标准送审稿的审查,未成立技术委员会的,由项目主管部门或其委托的技术归口单位组织进行。参加审查的,应有各有关部门的主要生产、经销、使用、科研、检验等单位及大专院校的代表。其中,使用方面的代表不应少于四分之一。审查可采用会议审查或函审。对技术、经济意义重大,涉及面广,分歧意见较多的国家标准送审稿可会议审查;其余的可函审。会议审查或函审由组织者决定。"显然在"20/40"标准制定中自行车的相关部门属于相关单位,相关法律均给予了相关主体参与该标准制定的权利。但,我们从中国自行车协会助力车专业委员会发出"关于对《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》等六项标准的意见书"可以看到显然自行车方面对于这个标准出台也是始料未及,可以推断自行车协会可能根本没有参与其中的,或者参与其中而没有起到什么实质的作用。另外,是函审还是会议审查官方没有给出明确的答复,如果是会议审查,是否按照《标准管理办法》的规定审查代表的组成是由主要生产、销售、经营、使用、科研等单位和大专院校组成,充分考虑各方代表的意见,这些我们不得而知。我们仅仅知道是标准公布之后,这条"20/40"标准所牵扯的面之大,分歧之多,引起社会上的谈论之频繁;如果按照这个"20/40"标准来划分,那么现有超过这个标准的"原电动自行车"产生、销售、使用者均应属于现机动车的"生产者"、"销售者"、和"使用者"(虽然按照其他相关法律规定他们均还不属于机动车的相关主体,因为没有机动车的相关生产、经营、使用执照,但是,就目前,特别是标准出台之前的审议期间,他们确实是那种时速超过20公里,重量超过40公斤的"运输器"的相关且重要的主体)。没有任何理由将他们排除在外。但,从标准公布后的一片哗然来看,至少广大电动车的使用者与目前电动自行车的生产者和销售者似乎并不知情。笔者很难想象机动车技术委员会是以怎样的说辞将这三个主体排除在审议代表的名单之外。正如笔者上面的分析,GB/T24158-2009《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》在其制定过程中违反了《国家标准管理办法》中的相关规定。
之前已经论述了标准与法律的关系,标准的制定特别是强制性标准在一定程度上就是一个立法的过程。既然是一个立法的过程那么也要遵守《立法法》的相关规定。
我国《立法法》第五条的规定:"立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动"。以及《规章制定程序条例》第14条规定:"起草规章,应当深入调查研究,总结实践经验,广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式"。从条文中可以看到,当立法、制定规章的活动关系影响到广大人民,法人以及相关利害关系机构的根本利益的时候,应当采取听证、座谈等方式来听取采纳各方的意见,以做到体现人民意志,发扬社会主义民主,保障人民的利益。如果这个标准执行,那么这么一系列的数字就会变成2000家企业关门或者被迫改制,500万工人失业,1.2亿的电动车可能在一系列繁琐程序之前(根据交法机动车需要上牌照,靠驾照等一系列手续)变成非法。所以,对于这样一个关系民生的问题作出规定一定要严格按照法律规定来进行,充分保障各方利益主体法律规定的参与权。而从种种事后的反映来看恰恰没有按照法律的精神才保障相关主体的程序权利。因此,该标准的制定过程也违反了《立法法》与《规章制定程序条例》的相关规定。
不仅仅在程序实施过程违反法律,在法律的层面也存在于与法的原则相矛盾的情况。我们都知道程序正义的一个经典表述是"一个人不能够成为自己案件的法官"。但我们知道这次事件中另一个焦点是关于是否是汽车摩托车产业为了自己的利益所主导的一个标准。从目前的反映来看,在利益漩涡中的获得最大利益的将是摩托车行业,因为他们接管了一个十分大的潜在市场,而利益损失最大的是电动自行车行业,对于广大消费者利益来说,在具体交通管理部门出台相应管理办法之前是好是坏还很难说。就是这样一个牵扯多方利益的一个标准,根据《国家标准管理办法》中的第二十条规定"会议审查或函审由组织者决定。"即将决定权规定在组织者,具体到这个案例中就是汽车标准化技术委员会。换句话说就是由获利行业决定审查有自己行业提出有利于自己行业而不利于其他行业的一个标准的方式,决定其他利益方能否发挥作用,显然在这条法律规定中"一个人成为了自己案件的法官"。这样一条在1989年制定的规章显然与《立法法》第五条的民主原则和《规章制定程序条例》第14条相冲突,这样一条与上位法相冲突的规定同时也有悖于程序正义的最根本原则。
四、关于标准化制度的几点建议
1、修改《国家标准管理办法》
事实证明了在1989年制定的《管理办法》在一些规定上已经不再是适应当今的市场经济社会,在修改中应该考虑利益各方的意见,特别是重视人的利益,正如罗尔斯在《正义论》中所述,以"分蛋糕"的例子来说明程序公正的重要:如果一块蛋糕是由两人来分配,就得由一人负责切蛋糕,另一人先选切好的蛋糕。这样做才能平衡各方利益做到程序上的正义。在以人为本的视角下做到程序上的公平正义,应该在标准制定的过程中引入听证的制度,将标准相关的主体带入标准的制定的大门中来,平衡各方利益,这样做出的标准才能在其内容的公正性和实施的可行性上让人信服,而不仅仅是代表一方利益主体所作的标准。
2、完善对于标准的定义
本文中提到标准在我国分为强制性标准和推荐性标准,前者在我国一般认为就是技术法规,这里就存在了问题,标准到底是不是法规,像这样没有明确的区分,很容易在实际操作中造成混乱,我们都知道如果属于法律的话,他的制定要严格的多,规范的多,因为一旦产生将具有强制力。而根据标准化法和管理办法的规定,标准相比法规的制定上就没有那么多要求。我们因为在入世之前没有技术法规的概念造成了在入世的时候就将强制性标准视等之,之后又没有明确的区分标准与技术法规,特别是推荐性标准与技术法规,导致了标准制定时按照相对与法律制定较宽松程序,而标准的效力确与法律相同的双重标准。
根据国外的经验,区分标准和技术法规,标准仅仅狭义的指推荐性规范,不再使用强制性规范的感念,而以国际上通行的技术法规更替之,既然已经区分,那么技术规范就不能在按照之前的标准化的规定来制定,应将技术法规作为政府行为的一种,从依法行政的原则出发,对技术法规的制定主体、制定权限及程序作出规定,协调技术法规与标准的关系,在统一、有序的基础上构建技术法规的体系。
参考文献:
[1]周旺生.《立法学》. 法律出版社,2005.
[2][美]约翰·罗尔斯.《正义论》.何怀宏等译.中国社会科学出版社,1988.
[3]徐亚文.《程序正义论》. 山东大学出版社,2004.
[4]申进忠.《从WTO/TBT协议谈我国技术法规的目标定位》.中国标准化,2002.4.
作者简介:张楠 1985年1月出生,男,汉族,河南焦作人,系西南民族大学法学院08级法学理论研究生
关键词: 国家标准 技术法规 行政法规 程序正义
一、事件概述
近日国家标准管理委员会制定了GB/T24158-2009《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》(下称《电摩条件》)。《电摩条件》其中一项重要规定就是"20/40标准"即"40公斤以上、时速20公里以上的电动自行车,称为轻便电动摩托车或电动摩托车,划入机动车范畴"。
这样一个关于电动车的标准一经颁布,在社会上引起了轩然大波,有分析称如果交警部门采纳这一新国家标准,在当今大多数已经禁摩的城市中超过标准的电动车或将无路可走,事实上,这一标准的影响可能还远远不仅如此,若认真执行,超过2000家电动车生产企业将变成无证生产的非法企业,超过500万就业工人将面临失业,按现有1.2亿电动自行车保有量计算,近亿人出行将受到影响——要么选择考驾照上牌买保险,要么放弃骑行。
分析事件可以看出本次所牵扯的利益主体主要有两派三方,一派是电摩条件发布的主体国家标准委员会和看似在事件中获利的一方摩托车厂家,另外一方是原来的电动自行车行业的代言者之一中国自行车协会以及广大电动车主。本质上是一个标准制定者,两个与标准相关的制造行业和一个广大的市场消费群体的利益博弈。我们就从法律的角度来看看这个问题。
二、关于GB/T24158-2009《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》的性质
根据《中华人民共和国标准化法》规定,我们可以了解到《电摩条件》是由国家标准管理委员会制定的一个推荐性国家标准。这次与GB/T24158-2009《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》一起发布的还有另外三个标准:GB24155-2009《电动摩托车和电动轻便摩托车安全要求》、GB/T24156-2009《电动摩托车和电动轻便摩托车动力性能试验方法》和GB/T24157-2009《电动摩托车和电动轻便摩托车能量消耗率和续驶里程试验方法》其中关于安全要求是强制性的标准。
这里我们大概了解到了这个电摩条件的基本情况,那么,国家标准管理委员会发布的这个标准的性质是什么,是否是法律法规,是否具有强制力?是我们接下去要探讨的问题。
想要了解这个问题,我们首先必须了解国家关于标准化的一些具体的规定以及标准制定的程序。
首先,我们来看标准制定主体,前文我们已经知道《电摩条件》的制定主体是国家标准化管理委员会,其是国务院授权的履行行政管理职能,统一管理全国标准化工作的主管机构。属于国务院一个部门下属的事业单位,其主要职能是统一管理全国标准化工作,其行政职能是由国务院授权的。"这里主要用到的是国标委制定标准的职能。根据《标准化法》的相关规定,标准可以分为国家标准和行业标准,这里的关于电动摩托车的有关规定属于国家标准。又据《标准化法》第14条之规定:"强制性标准,必须执行。不符合强制性标准的产品,禁止生产、销售和进口"。这便意味在我国强制性标准具有法律上的强制效力。
另外我国在入世过程中将强制性标准作为技术法规向各国进行通报的,由于我国没有关于技术法规的概念,而WTO各国将制定技术法规归为政府行为,我国在认识上将技术法规理解成为行政法规和部门规章两种形式。这样,制定国家标准在一定程度上是一个立法的过程,具有立法的性质。
三、《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》制定过程中可能出现的问题
上面的分析我们知道,制定标准在某种程度上属于立法的过程,所以,标准的制定必须遵守相关法律规定的程序,那《电摩条件》制定的过程中是否严格的按照法律的规定来进行。
从国标委网站上的查询系统可知"GB/T24158-2009标准"的起草单位是国家机动车产品质量监督检验中心(上海),中国汽车技术研究中心、浙江钱江摩托股份有限公司、中国群升集团浙江千禧工贸有限公司等,归口单位是全国汽车标准化技术委员会(根据《国家标准管理办法》全国汽车标准化技术委员会便是审查单位),表面上看这样一条关于机动车的标准,由相关机动车技术组和技术委员会来进行起草和审查是合乎常理的,但是,仔细看电摩条件中所谓的"20/40"的这条规定,就不能简单的把它看做是电动车技术性能的内容,实质上是对电动自行车与电动摩托车的一个区分。这条规定既然不仅仅是机动车内部的规定,而是机动车和自行车的一个界定,那么自行车技术委员会与技术组是否也应该参与到这次的标准制定中呢?《国家标准管理办法》中明确规定在起草过程中向相关单位征集意见的规定,另外,《管理办法》的第二十条规定:"国家标准送审稿的审查,未成立技术委员会的,由项目主管部门或其委托的技术归口单位组织进行。参加审查的,应有各有关部门的主要生产、经销、使用、科研、检验等单位及大专院校的代表。其中,使用方面的代表不应少于四分之一。审查可采用会议审查或函审。对技术、经济意义重大,涉及面广,分歧意见较多的国家标准送审稿可会议审查;其余的可函审。会议审查或函审由组织者决定。"显然在"20/40"标准制定中自行车的相关部门属于相关单位,相关法律均给予了相关主体参与该标准制定的权利。但,我们从中国自行车协会助力车专业委员会发出"关于对《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》等六项标准的意见书"可以看到显然自行车方面对于这个标准出台也是始料未及,可以推断自行车协会可能根本没有参与其中的,或者参与其中而没有起到什么实质的作用。另外,是函审还是会议审查官方没有给出明确的答复,如果是会议审查,是否按照《标准管理办法》的规定审查代表的组成是由主要生产、销售、经营、使用、科研等单位和大专院校组成,充分考虑各方代表的意见,这些我们不得而知。我们仅仅知道是标准公布之后,这条"20/40"标准所牵扯的面之大,分歧之多,引起社会上的谈论之频繁;如果按照这个"20/40"标准来划分,那么现有超过这个标准的"原电动自行车"产生、销售、使用者均应属于现机动车的"生产者"、"销售者"、和"使用者"(虽然按照其他相关法律规定他们均还不属于机动车的相关主体,因为没有机动车的相关生产、经营、使用执照,但是,就目前,特别是标准出台之前的审议期间,他们确实是那种时速超过20公里,重量超过40公斤的"运输器"的相关且重要的主体)。没有任何理由将他们排除在外。但,从标准公布后的一片哗然来看,至少广大电动车的使用者与目前电动自行车的生产者和销售者似乎并不知情。笔者很难想象机动车技术委员会是以怎样的说辞将这三个主体排除在审议代表的名单之外。正如笔者上面的分析,GB/T24158-2009《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》在其制定过程中违反了《国家标准管理办法》中的相关规定。
之前已经论述了标准与法律的关系,标准的制定特别是强制性标准在一定程度上就是一个立法的过程。既然是一个立法的过程那么也要遵守《立法法》的相关规定。
我国《立法法》第五条的规定:"立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动"。以及《规章制定程序条例》第14条规定:"起草规章,应当深入调查研究,总结实践经验,广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式"。从条文中可以看到,当立法、制定规章的活动关系影响到广大人民,法人以及相关利害关系机构的根本利益的时候,应当采取听证、座谈等方式来听取采纳各方的意见,以做到体现人民意志,发扬社会主义民主,保障人民的利益。如果这个标准执行,那么这么一系列的数字就会变成2000家企业关门或者被迫改制,500万工人失业,1.2亿的电动车可能在一系列繁琐程序之前(根据交法机动车需要上牌照,靠驾照等一系列手续)变成非法。所以,对于这样一个关系民生的问题作出规定一定要严格按照法律规定来进行,充分保障各方利益主体法律规定的参与权。而从种种事后的反映来看恰恰没有按照法律的精神才保障相关主体的程序权利。因此,该标准的制定过程也违反了《立法法》与《规章制定程序条例》的相关规定。
不仅仅在程序实施过程违反法律,在法律的层面也存在于与法的原则相矛盾的情况。我们都知道程序正义的一个经典表述是"一个人不能够成为自己案件的法官"。但我们知道这次事件中另一个焦点是关于是否是汽车摩托车产业为了自己的利益所主导的一个标准。从目前的反映来看,在利益漩涡中的获得最大利益的将是摩托车行业,因为他们接管了一个十分大的潜在市场,而利益损失最大的是电动自行车行业,对于广大消费者利益来说,在具体交通管理部门出台相应管理办法之前是好是坏还很难说。就是这样一个牵扯多方利益的一个标准,根据《国家标准管理办法》中的第二十条规定"会议审查或函审由组织者决定。"即将决定权规定在组织者,具体到这个案例中就是汽车标准化技术委员会。换句话说就是由获利行业决定审查有自己行业提出有利于自己行业而不利于其他行业的一个标准的方式,决定其他利益方能否发挥作用,显然在这条法律规定中"一个人成为了自己案件的法官"。这样一条在1989年制定的规章显然与《立法法》第五条的民主原则和《规章制定程序条例》第14条相冲突,这样一条与上位法相冲突的规定同时也有悖于程序正义的最根本原则。
四、关于标准化制度的几点建议
1、修改《国家标准管理办法》
事实证明了在1989年制定的《管理办法》在一些规定上已经不再是适应当今的市场经济社会,在修改中应该考虑利益各方的意见,特别是重视人的利益,正如罗尔斯在《正义论》中所述,以"分蛋糕"的例子来说明程序公正的重要:如果一块蛋糕是由两人来分配,就得由一人负责切蛋糕,另一人先选切好的蛋糕。这样做才能平衡各方利益做到程序上的正义。在以人为本的视角下做到程序上的公平正义,应该在标准制定的过程中引入听证的制度,将标准相关的主体带入标准的制定的大门中来,平衡各方利益,这样做出的标准才能在其内容的公正性和实施的可行性上让人信服,而不仅仅是代表一方利益主体所作的标准。
2、完善对于标准的定义
本文中提到标准在我国分为强制性标准和推荐性标准,前者在我国一般认为就是技术法规,这里就存在了问题,标准到底是不是法规,像这样没有明确的区分,很容易在实际操作中造成混乱,我们都知道如果属于法律的话,他的制定要严格的多,规范的多,因为一旦产生将具有强制力。而根据标准化法和管理办法的规定,标准相比法规的制定上就没有那么多要求。我们因为在入世之前没有技术法规的概念造成了在入世的时候就将强制性标准视等之,之后又没有明确的区分标准与技术法规,特别是推荐性标准与技术法规,导致了标准制定时按照相对与法律制定较宽松程序,而标准的效力确与法律相同的双重标准。
根据国外的经验,区分标准和技术法规,标准仅仅狭义的指推荐性规范,不再使用强制性规范的感念,而以国际上通行的技术法规更替之,既然已经区分,那么技术规范就不能在按照之前的标准化的规定来制定,应将技术法规作为政府行为的一种,从依法行政的原则出发,对技术法规的制定主体、制定权限及程序作出规定,协调技术法规与标准的关系,在统一、有序的基础上构建技术法规的体系。
参考文献:
[1]周旺生.《立法学》. 法律出版社,2005.
[2][美]约翰·罗尔斯.《正义论》.何怀宏等译.中国社会科学出版社,1988.
[3]徐亚文.《程序正义论》. 山东大学出版社,2004.
[4]申进忠.《从WTO/TBT协议谈我国技术法规的目标定位》.中国标准化,2002.4.
作者简介:张楠 1985年1月出生,男,汉族,河南焦作人,系西南民族大学法学院08级法学理论研究生