论文部分内容阅读
摘 要： 新中国成立以来，尤其是21世纪以后，我国文化和旅游发展成果丰硕，出台了一系列关于文化事业、文化产业以及旅游业发展的政策，其中不乏有关文化和旅游融合发展的内容。自2018年机构改革后，文化和旅游部的组建充分说明了文化和旅游融合发展的重要性，也指明了未来文化和旅游的工作方向。运用文本分析法梳理2001年以来有关文化和旅游融合发展的相关政策内容，回顾文化和旅游融合的政策历程，探究文化和旅游融合发展的阶段性特征及政策出台的原因，能够预测未来文化和旅游融合发展的趋势，依此提出专项政策制定建议。
关键词： 文化和旅游; 融合发展; 政策梳理; 政策建议
中图分类号： F592.0 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.03.019
Study on the Integration of Culture and Tourism in China
——A Textual Analysis of Related Policies at the National Level Since the Founding Ceremony of the People’s Republic of China
HAN Xu
〔1. Party School of the Central Committee of C.P.C （National Academy of Governance）， Beijing 100091， China;
2. National Library of China， Beijing 100081， China〕
Abstract： Since the founding ceremony of the People’s Republic of China， especially after the 21st century， China has made fruitful achievements in the development of culture and tourism， and has issued a series of policies on the development of cultural undertakings， cultural industries and tourism. There is no lack of relevant content of the integration and development of culture and tourism. Since the institutional reform in 2018， the formation of the new ministry of culture and tourism of the people’s republic of China has fully demonstrated the importance of the integration and development of culture and tourism， as well as the direction of future work on culture and tourism. Using text analysis， this paper reviews the policy process of the integration of culture and tourism by sorting the relevant policy contents of the integration of culture and tourism since 2001. This paper analyzes on the stage features of the integration and development of culture and tourism and the reasons why the policies are issued， and analyzes on the trend of the integration and development of culture and tourism in the future， and then advances some special policy-making suggestions.
Key words： culture and tourism; integration and development; policy sorting; policy suggestions
新中国成立以来，尤其是21世纪以后，国家出台了一系列关于文化事业、文化产业以及旅游业的发展的政策，促进了文化和旅游的发展。2018年我国文化事业费总投入为928.33亿元，文化投入力度明显加大。文化产业实现增加值38737亿元，占GDP比重为4.30%，在国民经济中的占比逐年提高。[1]国内旅游收入超过5万亿元。[2]21世纪以前，我国关于文化和旅游融合相关政策数量不多，笔者共收集到自1993年至2019年初国家层面文化和旅游重要政策29个（见表1），运用文本分析法，分析政策文本中有关文化和旅游融合发展的相关内容，梳理出文化和旅游融合发展的阶段性特征，并就未来文化和旅游融合发展相关政策制定提供建议。
一、政策阶段性特征分析
通过对政策文本多角度的分析，可以看出新中国成立以来我国国家层面文化和旅游相关政策文本具有多方面內容和特点，主要体现在以下几个方面： （一）发文分布情况
从政策文件发布的时间上看，显示出阶段性及渐进性特征，政策数量总体呈上升态势;从政策文件形式上看，主要为通知、意见或规划、纲要政策，规范性文件多而法律、法规少;从政策制定主体的来看，中共中央办公厅、国务院、国务院办公厅、国家旅游局、文化部以及各部委促进文化和旅游融合发展中发挥主要作用。其中，单个部委发文的有21个，相关行政部门联合制定的政策文本9个，具有相对集中性，总体来看，在文化和旅游融合发展的政策制定过程中部门协调配合的程度相对较弱;从政策内容侧重点来看，从文化角度谈旅游的政策共有13部，从旅游角度谈文化的政策共有14部，而有关文旅融合的专项政策共2部，有关地方文化旅游融合发展角度的政策只有1部《海南省建设国际旅游消费中心的实施方案》。
（二）政策内容演进
从政策文本内容来看，新中國成立以来我国国家层面文化和旅游相关政策内容涉及领域广泛，具体特点如下。
1.党和国家历来重视文化和旅游融合工作。自1993年至2019年9月，共有30部国家层面的政策提及文化和旅游融合发展，充分说明党和国家历来重视文化和旅游工作，也说明进行文化和旅游机构调整，促进文化和旅游融合发展是根据新时代中国文化和旅游发展的需求提出的，是现阶段我国经济和社会发展的必然选择。
2. 阐明了文化和旅游的关系。本次统计的新中国成立以来国家层面的政策中对文化和旅游的关系做出了深入阐释，2009年的专项政策《文化部、国家旅游局关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》中提到以文化提升旅游的内涵，以旅游扩大文化的传播和消费。2017年文化部《“十三五”时期文化产业发展规划》提出到2020年，文化与旅游双向深度融合，促进休闲娱乐消费的作用更加明显。2017年5月25日文化部《“十三五”时期文化扶贫工作实施方案》提出充分挖掘革命老区红色文化内涵，利用革命历史文物资源优势，发挥其在红色旅游中的重要作用，推动当地经济社会文化持续健康发展，带动贫困地区稳步脱贫。其它相关政策中有关文化和旅游关系的表述，可以归结为以文化提升旅游内涵、为旅游提供文化文物资源支持，以旅游发展加强社会主义精神文明建设、弘扬中华文化、扩大文化消费。深入挖掘这些政策的内涵，有助于准确把握文化和旅游的关系，为进一步制定相关政策提供借鉴。
3. 指明了文旅融合的发展路径。本次统计的政策文本中提出多项具体发展措施，为今后文化和旅游融合提供了更多可供选择的发展途径。
其一，提出丰富和优化文化旅游产品和服务。提升旅游产品的文化内涵、设计水平、科技水平，增强产品和服务的体验性、独特性，要深入挖掘地域特色和民族风情，促进非物质文化遗产保护传承与旅游相结合，提升旅游从业人员素养，提供更加舒心、放心的旅游服务，增加文化旅游产品的有效供给。
其二，提出着力打造参与式、体验式等新型文化旅游业态，推进区域文化旅游一体化发展。充分发挥旅游对文化消费的促进作用，加强文化旅游精品建设;打造红色旅游新业态，充分挖掘革命老区红色文化内涵，利用革命历史文物资源优势，推动当地旅游发展;深入挖掘乡村文化内涵，举办具有地方特色的节庆活动;支持民族特色文化旅游繁荣发展，支持设计开发民族文化体验项目，促进文化生态旅游融合;培育以文化文物单位为支撑的研学旅行、体验旅游、休闲旅游项目和精品旅游线路;推进旅游演艺业态模式创新，深化旅游演艺跨国跨境合作，鼓励专业艺术院团与重点旅游目的地合作;鼓励和支持私人民间休闲设施和业态发展，将实体书店融入文化旅游，规范整合会展活动;建设文化旅游特色小（城）镇，促进和规范主题公园的建设发展;依托区域内独具特色的文化生态资源，开展文化观光游、文化体验游、文化休闲游等多种形式的旅游活动。
其三，提出发展文化旅游业，并着重提升文化旅游品牌价值。创新旅游产业和文化产业共同发展的体制机制，扶持旅游与文化创意产品开发、数字文化产业相融合。发挥具有地方和民族特色的传统节庆品牌效应。
二、政策出台原因分析
笔者在梳理政策文本所体现出的文化和旅游融合发展脉络的基础上对文化和旅游融合发展政策出台的必要性加以分析。
（一）贯彻深化文化领域和旅游领域体制机制改革的具体实践
建国以来，通过一系列体制机制改革，我国文化产业和旅游产业作为经济产业的地位得以确认，去除了文化和旅游融合发展的体制机制障碍，极大地促进了文化和旅游的融合发展。1978-2002年，文化领域在所有制结构、市场主体、市场管理、经济政策等方面做出了探索性改革。1998年原文化部设立文化产业司，从政府层面推动文化产业的发展。2002年11月，中共十六大深刻指出要“推进文化体制改革”，并对文化事业和文化产业做出了明确的定位。[3]而在旅游领域，1998年中央经济工作会议明确提出将旅游业确定为国民经济新的增长点，真正实现了从外交事业到经济产业定位的转变。2009年《国务院关于加快发展旅游业的意见》将旅游业确定为国民经济战略性支柱产业，2016年《国务院办公厅关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》把旅游业作为幸福产业之首。改革离不开政策的引导，因此国家在促进文化领域和旅游领域体制改革的过程中，出台了一系列政策来引导和规范，确保改革顺利实施。
（二）适应经济社会发展
21世纪以前，文化和旅游融合发展的相关政策数量不多，1993年国家旅游局《关于积极发展国内旅游业的意见》更多侧重于就旅游对文化事业发展的助力以及增强人民群众的凝聚力方面来进行论述。而2000年开始的黄金周，极大地推动了国内旅游产业的发展。2001年12月11日中国加入WTO，我国国际知名度大幅度提升，文化和旅游的融合发展迎来了新的机遇。因此，从2001年的《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》开始，出现涉及文化和旅游融合发展的政策文件。 而2008年开始的金融危机引发了全球性的经济衰退。为了稳增长，我国需要刺激国内居民消费，发挥消费在推动经济发展中的基础作用，因此出台了一系列以旅游促进文化消费和以文化促进旅游消费的政策。2013年的《国民旅游休闲纲要（2013-2020 年）》从国家层面首次对休闲发展进行部署，进一步释放了旅游消费需求。2014年的《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》促进旅游消费。
2014年中央经济工作会议提出了中国已经进入经济新常态的重要论断。2015年11月10日召开的中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记又提出了供给侧结构性改革。中国经济进入新常态的重要论断和供给侧结构性改革的提出，推动着旅游业供给侧结构性改革，以着力解决制约旅游业发展的制度难题，提升旅游产品供给质量，促进旅游新业态发展。[4]推进旅游行业供给侧结构性改革，就是要提升服务水平，拉动境内旅游。因此这一时期出台的政策重點主要集中在提供高质量的文化和旅游产品服务，从产品和服务角度提升文化和旅游市场供给质量和水平。
（三）顺应文化和旅游融合发展规律
政策深入推进文化和旅游融合发展要符合这两种产业发展特点和规律。2001年，国务院《进一步加快旅游业发展的通知》又提出要树立大旅游的观念，这标志着旅游业的定位从经济产业又上升为综合性产业。2014年国务院出台了《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》，强调了“大文化”的发展理念，发展文化产业的格局更加开放。文化产业和旅游产业同样作为综合性产业，存在共融共通的特点，但又和而不同，因此既要顺应各自发展特点，又要创新政策形式，有效促进二者的融合。
（四）得益于机构改革带来的政策红利
党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转化增长动力的攻关期。2018 年2 月，十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，决定组建文化和旅游部，统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发，提高国家文化软实力和中华文化影响力，文化和旅游融合发展自此进入新的阶段，对文化旅游融合的政策提出了新要求。机构改革的带来了政策红利。本次梳理的政策文本中，此次机构改革后有关文化和旅游融合发展的政策数量明显增多，如2019年5月《文化和旅游规划管理办法》对文化和旅游行政部门编制的中长期规划的制定原则、具体内容要求以及立项和编制、衔接和论证、报批和发布、实施和责任等做出了详细的管理规定。这类专项政策的制定将为文旅融合带来了政策利好，为文化和旅游的深度融合提供政策支持。
三、文化和旅游融合政策制定建议
通过本次对文化和旅游融合政策文本的梳理，可以了解到，目前，我国国家层面文化和旅游融合发展政策存在专项政策数量较少，单一政策制定主体占多半，政策文本效力不足的问题。在政策设计上未能为地方执行的政策完善留出足够空间，指导性不够明确。在政策评估制度体系建设上不够完善。因此，未来我国国家层面的文化和旅游融合政策的制定要注重国家层面政策制定的科学性，有效指导各地文化和旅游融合工作顺利开展。
（一）加快国家层面文旅融合政策制定和完善
1. 政策的制定数量方面，虽然机构改革后含有文化和旅游融合内容的政策明显增多，但专项政策数量比较少。然而地方相关政策已经陆续出台，比如2019年3月陕西省文化和旅游厅发布陕西省文化和旅游厅关于认真贯彻落实《陕西省“十三五”文化和旅游融合发展规划》的实施意见。从文化和旅游融合发展的总体思路、发展目标、重点工作任务、保障措施等四个方面进行了详细阐述。因此，迫切需要中央层面对文化和旅游融合的未来工作重点做好顶层设计和制度安排，在对文化和旅游领域的相关法律、政策等进行梳理的基础上，对不适应融合发展要求的内容加以修订，加快文旅融合新文件的起草和发布。
2. 政策的制定主体方面，单个部委发文量所占比重较大，多为国务院、原文化部、国家旅游局等主要相关主管部门的发文。然而在政策制定主体的关系问题上，需要关注相关利益主体的利益表达。同时，文化和旅游融合发展工作内容涉及广泛，单靠某一个部委的部署不利于工作的有效实施。因此，在文化和旅游的融合中，注重政策主体间的相互联系，正确处理国家意志与相关利益主体表达的关系，加强各部委之间的联动，提高政策制定的协调性，兼顾各方利益，有利于提高政策制定的有效性，推动文化和旅游融合政策的科学化、民主化。
3. 政策文本的效力级别方面，公共政策可以分为法律、行政法规、部门规章和部门规范性文件等，其效力等级依次递减。本次统计中我国文化和旅游融合相关政策局限于部门规章和部门规范性文件层面，主要以“通知”“公告”“意见”等形式出台，而目前文化和旅游部已开始逐步加快政策法律化工作，2019年6月28日至7月28日，文化和旅游部公布《文化产业促进法（草案征求意见稿）》，正式颁布后将在法律层面打通文化产业、文化事业及相关产业融合之路，是文化和旅游融合政策法律化的一次重要实践。
要加速文化和旅游的融合发展速度，不仅需要加快国家层面专项政策的出台，也要着重推动各部委之间的协作，注重各制定主体的利益表达。同时，也要提升政策的效力，继续推动政策法律化进程，推动文化和旅游融合政策的执行效度。
（二）注重发挥地方政府在文旅融合政策执行中的主动性
本次梳理的国家层面政策文本中，缺乏对地方政府在政策执行过程中的指导意见。党的十九大报告中提出我国社会主要矛盾为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，其中的不平衡不充分也体现在各个地方文化和旅游融合发展的水平上。国家层面的文化和旅游融合政策在地方执行政策的过程中存在一定的适应性差别。因此，国家层面在制定文化和旅游融合政策时应该为地方政府的政策执行提供原则性的指导意见并留有一定自主空间。供给侧结构性改革的重点是根据需求方要求创新政策制定方式，在政策的创新性上，应鼓励地方政府充分发挥地方政府自身优势在国家层面政策基础上完善和发展适用于本地区推动文化和旅游融合创新发展的措施。但是地方应避免对政策的过度依赖，应着重激发地方内生动力，根据地方自身发展情况提高开发和利用自身资源能力，促进文旅融合和经济发展。 （三）建立科学有效的文旅融合政策评估体系
在政策执行与评估体系上，本次梳理政策文本的过程中未寻求到有关政策评估的内容。由此说明，国家层面的文化和旅游融合发展政策仍需进行相关制度上的完善。
要做到科学有效的文旅融合政策评估，首先要在政策层面上加以规定和指导。要积极制定相关执行方案，明确各相关主体责权，建立明确的评价反馈机制。可以选择根据文化和旅游融合政策实施前后地方经济或项目发展指标的对比形式进行统计和考核。要明确现代技术在政策评估中的作用，加强数据管理能力，提升信息化评估能力。
其次，要积极引入第三方评估制度。习近平总书记曾多次谈到发挥中国特色新型智库的作用，他强调：“治国理政必须善于集中各方面智慧、凝聚最广泛力量。改革发展任务越是艰巨繁重，越需要强大的智力支持。要从推动科学决策、民主决策，推进国家治理体系和治理能力现代化、增强国家软实力的战略高度，把中国特色新型智库建设作为一项重大而紧迫的任务切实抓好。”智库能够通过承担项目和研讨会，发布研究报告和学术论文等多种方式，公开征求各界意见，听取利益相关者的诉求，有助于增强文化和旅游融合政策制定的科学化和民主化。因此，积极发挥文化和旅游领域智库咨政建言的功能，为政府提供文化和旅游融合发展的专业化意见和建议，将有助于建立文化和旅游融合发展的政策评估体系。
此外，鉴于文化和旅游是相互促进、协同发展的关系，在政策制定过程中，要注意文化事业、文化产业和旅游业各自的发展规律，在充分了解各自发展特点、发展规律，充分调研发展情况的基础上进行政策制定。针对文化事业、文化产业和旅游业不同的融合形式，可以细分类目制定相应发展和管理政策。通过政策手段，建立可以相互衔接的文化和旅游业统计体系，建立统一的成果考核体系。
四、结语
当前，我国消费水平不断升级，十九大报告中指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。人民对文化和旅游消费抱有新期待、新向往。文化和旅游融合的根本目的是提供优质文化旅游产品和服务供给，满足人民对美好生活的向往。文化和旅游的融合一方面能给游客带来新型的休闲方式，另一方面也有助于文化产业和旅游业的转型升级，加速供给侧结构性改革。只有坚持“宜融则融、能融尽融”的方针，才能找准文化和旅游工作进一步发展的最大公约数与最佳连接点，推动文化与旅游工作在各领域、多方位、全链条的深度融合，实现资源共享、优势互补与协同并进，为我国文化建设和旅游的进一步发展提供新引擎与新动力。
参考文献：
[1]文化事业繁荣兴盛文化产业快速发展——新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告之八[EB/OL].国家统计局社科文司，（2019-07-25）[2019-08-22]. http：//www.gov.cn/xinwen/2019-07/25/content_5415076.htm.
[2]消費市场日益强大流通方式创新发展——新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告之十一[EB/OL].国家统计局贸经司，（2019-08-02）[2019-08-22]. http：//www.gov.cn/shuju/ 2019-08/02/content_5418130.htm.
[3]刘仓.中国文化体制改革探析[J].当代中国史研究，2018（4）：38.
[4]夏杰长，徐金海.中国旅游业改革开放40年：回顾与展望[J].经济与管理研究，2018（6）：6.
[责任编辑、校对：党 婷]
关键词： 文化和旅游; 融合发展; 政策梳理; 政策建议
中图分类号： F592.0 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.03.019
Study on the Integration of Culture and Tourism in China
——A Textual Analysis of Related Policies at the National Level Since the Founding Ceremony of the People’s Republic of China
HAN Xu
〔1. Party School of the Central Committee of C.P.C （National Academy of Governance）， Beijing 100091， China;
2. National Library of China， Beijing 100081， China〕
Abstract： Since the founding ceremony of the People’s Republic of China， especially after the 21st century， China has made fruitful achievements in the development of culture and tourism， and has issued a series of policies on the development of cultural undertakings， cultural industries and tourism. There is no lack of relevant content of the integration and development of culture and tourism. Since the institutional reform in 2018， the formation of the new ministry of culture and tourism of the people’s republic of China has fully demonstrated the importance of the integration and development of culture and tourism， as well as the direction of future work on culture and tourism. Using text analysis， this paper reviews the policy process of the integration of culture and tourism by sorting the relevant policy contents of the integration of culture and tourism since 2001. This paper analyzes on the stage features of the integration and development of culture and tourism and the reasons why the policies are issued， and analyzes on the trend of the integration and development of culture and tourism in the future， and then advances some special policy-making suggestions.
Key words： culture and tourism; integration and development; policy sorting; policy suggestions
新中国成立以来，尤其是21世纪以后，国家出台了一系列关于文化事业、文化产业以及旅游业的发展的政策，促进了文化和旅游的发展。2018年我国文化事业费总投入为928.33亿元，文化投入力度明显加大。文化产业实现增加值38737亿元，占GDP比重为4.30%，在国民经济中的占比逐年提高。[1]国内旅游收入超过5万亿元。[2]21世纪以前，我国关于文化和旅游融合相关政策数量不多，笔者共收集到自1993年至2019年初国家层面文化和旅游重要政策29个（见表1），运用文本分析法，分析政策文本中有关文化和旅游融合发展的相关内容，梳理出文化和旅游融合发展的阶段性特征，并就未来文化和旅游融合发展相关政策制定提供建议。
一、政策阶段性特征分析
通过对政策文本多角度的分析，可以看出新中国成立以来我国国家层面文化和旅游相关政策文本具有多方面內容和特点，主要体现在以下几个方面： （一）发文分布情况
从政策文件发布的时间上看，显示出阶段性及渐进性特征，政策数量总体呈上升态势;从政策文件形式上看，主要为通知、意见或规划、纲要政策，规范性文件多而法律、法规少;从政策制定主体的来看，中共中央办公厅、国务院、国务院办公厅、国家旅游局、文化部以及各部委促进文化和旅游融合发展中发挥主要作用。其中，单个部委发文的有21个，相关行政部门联合制定的政策文本9个，具有相对集中性，总体来看，在文化和旅游融合发展的政策制定过程中部门协调配合的程度相对较弱;从政策内容侧重点来看，从文化角度谈旅游的政策共有13部，从旅游角度谈文化的政策共有14部，而有关文旅融合的专项政策共2部，有关地方文化旅游融合发展角度的政策只有1部《海南省建设国际旅游消费中心的实施方案》。
（二）政策内容演进
从政策文本内容来看，新中國成立以来我国国家层面文化和旅游相关政策内容涉及领域广泛，具体特点如下。
1.党和国家历来重视文化和旅游融合工作。自1993年至2019年9月，共有30部国家层面的政策提及文化和旅游融合发展，充分说明党和国家历来重视文化和旅游工作，也说明进行文化和旅游机构调整，促进文化和旅游融合发展是根据新时代中国文化和旅游发展的需求提出的，是现阶段我国经济和社会发展的必然选择。
2. 阐明了文化和旅游的关系。本次统计的新中国成立以来国家层面的政策中对文化和旅游的关系做出了深入阐释，2009年的专项政策《文化部、国家旅游局关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》中提到以文化提升旅游的内涵，以旅游扩大文化的传播和消费。2017年文化部《“十三五”时期文化产业发展规划》提出到2020年，文化与旅游双向深度融合，促进休闲娱乐消费的作用更加明显。2017年5月25日文化部《“十三五”时期文化扶贫工作实施方案》提出充分挖掘革命老区红色文化内涵，利用革命历史文物资源优势，发挥其在红色旅游中的重要作用，推动当地经济社会文化持续健康发展，带动贫困地区稳步脱贫。其它相关政策中有关文化和旅游关系的表述，可以归结为以文化提升旅游内涵、为旅游提供文化文物资源支持，以旅游发展加强社会主义精神文明建设、弘扬中华文化、扩大文化消费。深入挖掘这些政策的内涵，有助于准确把握文化和旅游的关系，为进一步制定相关政策提供借鉴。
3. 指明了文旅融合的发展路径。本次统计的政策文本中提出多项具体发展措施，为今后文化和旅游融合提供了更多可供选择的发展途径。
其一，提出丰富和优化文化旅游产品和服务。提升旅游产品的文化内涵、设计水平、科技水平，增强产品和服务的体验性、独特性，要深入挖掘地域特色和民族风情，促进非物质文化遗产保护传承与旅游相结合，提升旅游从业人员素养，提供更加舒心、放心的旅游服务，增加文化旅游产品的有效供给。
其二，提出着力打造参与式、体验式等新型文化旅游业态，推进区域文化旅游一体化发展。充分发挥旅游对文化消费的促进作用，加强文化旅游精品建设;打造红色旅游新业态，充分挖掘革命老区红色文化内涵，利用革命历史文物资源优势，推动当地旅游发展;深入挖掘乡村文化内涵，举办具有地方特色的节庆活动;支持民族特色文化旅游繁荣发展，支持设计开发民族文化体验项目，促进文化生态旅游融合;培育以文化文物单位为支撑的研学旅行、体验旅游、休闲旅游项目和精品旅游线路;推进旅游演艺业态模式创新，深化旅游演艺跨国跨境合作，鼓励专业艺术院团与重点旅游目的地合作;鼓励和支持私人民间休闲设施和业态发展，将实体书店融入文化旅游，规范整合会展活动;建设文化旅游特色小（城）镇，促进和规范主题公园的建设发展;依托区域内独具特色的文化生态资源，开展文化观光游、文化体验游、文化休闲游等多种形式的旅游活动。
其三，提出发展文化旅游业，并着重提升文化旅游品牌价值。创新旅游产业和文化产业共同发展的体制机制，扶持旅游与文化创意产品开发、数字文化产业相融合。发挥具有地方和民族特色的传统节庆品牌效应。
二、政策出台原因分析
笔者在梳理政策文本所体现出的文化和旅游融合发展脉络的基础上对文化和旅游融合发展政策出台的必要性加以分析。
（一）贯彻深化文化领域和旅游领域体制机制改革的具体实践
建国以来，通过一系列体制机制改革，我国文化产业和旅游产业作为经济产业的地位得以确认，去除了文化和旅游融合发展的体制机制障碍，极大地促进了文化和旅游的融合发展。1978-2002年，文化领域在所有制结构、市场主体、市场管理、经济政策等方面做出了探索性改革。1998年原文化部设立文化产业司，从政府层面推动文化产业的发展。2002年11月，中共十六大深刻指出要“推进文化体制改革”，并对文化事业和文化产业做出了明确的定位。[3]而在旅游领域，1998年中央经济工作会议明确提出将旅游业确定为国民经济新的增长点，真正实现了从外交事业到经济产业定位的转变。2009年《国务院关于加快发展旅游业的意见》将旅游业确定为国民经济战略性支柱产业，2016年《国务院办公厅关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》把旅游业作为幸福产业之首。改革离不开政策的引导，因此国家在促进文化领域和旅游领域体制改革的过程中，出台了一系列政策来引导和规范，确保改革顺利实施。
（二）适应经济社会发展
21世纪以前，文化和旅游融合发展的相关政策数量不多，1993年国家旅游局《关于积极发展国内旅游业的意见》更多侧重于就旅游对文化事业发展的助力以及增强人民群众的凝聚力方面来进行论述。而2000年开始的黄金周，极大地推动了国内旅游产业的发展。2001年12月11日中国加入WTO，我国国际知名度大幅度提升，文化和旅游的融合发展迎来了新的机遇。因此，从2001年的《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》开始，出现涉及文化和旅游融合发展的政策文件。 而2008年开始的金融危机引发了全球性的经济衰退。为了稳增长，我国需要刺激国内居民消费，发挥消费在推动经济发展中的基础作用，因此出台了一系列以旅游促进文化消费和以文化促进旅游消费的政策。2013年的《国民旅游休闲纲要（2013-2020 年）》从国家层面首次对休闲发展进行部署，进一步释放了旅游消费需求。2014年的《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》促进旅游消费。
2014年中央经济工作会议提出了中国已经进入经济新常态的重要论断。2015年11月10日召开的中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记又提出了供给侧结构性改革。中国经济进入新常态的重要论断和供给侧结构性改革的提出，推动着旅游业供给侧结构性改革，以着力解决制约旅游业发展的制度难题，提升旅游产品供给质量，促进旅游新业态发展。[4]推进旅游行业供给侧结构性改革，就是要提升服务水平，拉动境内旅游。因此这一时期出台的政策重點主要集中在提供高质量的文化和旅游产品服务，从产品和服务角度提升文化和旅游市场供给质量和水平。
（三）顺应文化和旅游融合发展规律
政策深入推进文化和旅游融合发展要符合这两种产业发展特点和规律。2001年，国务院《进一步加快旅游业发展的通知》又提出要树立大旅游的观念，这标志着旅游业的定位从经济产业又上升为综合性产业。2014年国务院出台了《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》，强调了“大文化”的发展理念，发展文化产业的格局更加开放。文化产业和旅游产业同样作为综合性产业，存在共融共通的特点，但又和而不同，因此既要顺应各自发展特点，又要创新政策形式，有效促进二者的融合。
（四）得益于机构改革带来的政策红利
党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转化增长动力的攻关期。2018 年2 月，十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，决定组建文化和旅游部，统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发，提高国家文化软实力和中华文化影响力，文化和旅游融合发展自此进入新的阶段，对文化旅游融合的政策提出了新要求。机构改革的带来了政策红利。本次梳理的政策文本中，此次机构改革后有关文化和旅游融合发展的政策数量明显增多，如2019年5月《文化和旅游规划管理办法》对文化和旅游行政部门编制的中长期规划的制定原则、具体内容要求以及立项和编制、衔接和论证、报批和发布、实施和责任等做出了详细的管理规定。这类专项政策的制定将为文旅融合带来了政策利好，为文化和旅游的深度融合提供政策支持。
三、文化和旅游融合政策制定建议
通过本次对文化和旅游融合政策文本的梳理，可以了解到，目前，我国国家层面文化和旅游融合发展政策存在专项政策数量较少，单一政策制定主体占多半，政策文本效力不足的问题。在政策设计上未能为地方执行的政策完善留出足够空间，指导性不够明确。在政策评估制度体系建设上不够完善。因此，未来我国国家层面的文化和旅游融合政策的制定要注重国家层面政策制定的科学性，有效指导各地文化和旅游融合工作顺利开展。
（一）加快国家层面文旅融合政策制定和完善
1. 政策的制定数量方面，虽然机构改革后含有文化和旅游融合内容的政策明显增多，但专项政策数量比较少。然而地方相关政策已经陆续出台，比如2019年3月陕西省文化和旅游厅发布陕西省文化和旅游厅关于认真贯彻落实《陕西省“十三五”文化和旅游融合发展规划》的实施意见。从文化和旅游融合发展的总体思路、发展目标、重点工作任务、保障措施等四个方面进行了详细阐述。因此，迫切需要中央层面对文化和旅游融合的未来工作重点做好顶层设计和制度安排，在对文化和旅游领域的相关法律、政策等进行梳理的基础上，对不适应融合发展要求的内容加以修订，加快文旅融合新文件的起草和发布。
2. 政策的制定主体方面，单个部委发文量所占比重较大，多为国务院、原文化部、国家旅游局等主要相关主管部门的发文。然而在政策制定主体的关系问题上，需要关注相关利益主体的利益表达。同时，文化和旅游融合发展工作内容涉及广泛，单靠某一个部委的部署不利于工作的有效实施。因此，在文化和旅游的融合中，注重政策主体间的相互联系，正确处理国家意志与相关利益主体表达的关系，加强各部委之间的联动，提高政策制定的协调性，兼顾各方利益，有利于提高政策制定的有效性，推动文化和旅游融合政策的科学化、民主化。
3. 政策文本的效力级别方面，公共政策可以分为法律、行政法规、部门规章和部门规范性文件等，其效力等级依次递减。本次统计中我国文化和旅游融合相关政策局限于部门规章和部门规范性文件层面，主要以“通知”“公告”“意见”等形式出台，而目前文化和旅游部已开始逐步加快政策法律化工作，2019年6月28日至7月28日，文化和旅游部公布《文化产业促进法（草案征求意见稿）》，正式颁布后将在法律层面打通文化产业、文化事业及相关产业融合之路，是文化和旅游融合政策法律化的一次重要实践。
要加速文化和旅游的融合发展速度，不仅需要加快国家层面专项政策的出台，也要着重推动各部委之间的协作，注重各制定主体的利益表达。同时，也要提升政策的效力，继续推动政策法律化进程，推动文化和旅游融合政策的执行效度。
（二）注重发挥地方政府在文旅融合政策执行中的主动性
本次梳理的国家层面政策文本中，缺乏对地方政府在政策执行过程中的指导意见。党的十九大报告中提出我国社会主要矛盾为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，其中的不平衡不充分也体现在各个地方文化和旅游融合发展的水平上。国家层面的文化和旅游融合政策在地方执行政策的过程中存在一定的适应性差别。因此，国家层面在制定文化和旅游融合政策时应该为地方政府的政策执行提供原则性的指导意见并留有一定自主空间。供给侧结构性改革的重点是根据需求方要求创新政策制定方式，在政策的创新性上，应鼓励地方政府充分发挥地方政府自身优势在国家层面政策基础上完善和发展适用于本地区推动文化和旅游融合创新发展的措施。但是地方应避免对政策的过度依赖，应着重激发地方内生动力，根据地方自身发展情况提高开发和利用自身资源能力，促进文旅融合和经济发展。 （三）建立科学有效的文旅融合政策评估体系
在政策执行与评估体系上，本次梳理政策文本的过程中未寻求到有关政策评估的内容。由此说明，国家层面的文化和旅游融合发展政策仍需进行相关制度上的完善。
要做到科学有效的文旅融合政策评估，首先要在政策层面上加以规定和指导。要积极制定相关执行方案，明确各相关主体责权，建立明确的评价反馈机制。可以选择根据文化和旅游融合政策实施前后地方经济或项目发展指标的对比形式进行统计和考核。要明确现代技术在政策评估中的作用，加强数据管理能力，提升信息化评估能力。
其次，要积极引入第三方评估制度。习近平总书记曾多次谈到发挥中国特色新型智库的作用，他强调：“治国理政必须善于集中各方面智慧、凝聚最广泛力量。改革发展任务越是艰巨繁重，越需要强大的智力支持。要从推动科学决策、民主决策，推进国家治理体系和治理能力现代化、增强国家软实力的战略高度，把中国特色新型智库建设作为一项重大而紧迫的任务切实抓好。”智库能够通过承担项目和研讨会，发布研究报告和学术论文等多种方式，公开征求各界意见，听取利益相关者的诉求，有助于增强文化和旅游融合政策制定的科学化和民主化。因此，积极发挥文化和旅游领域智库咨政建言的功能，为政府提供文化和旅游融合发展的专业化意见和建议，将有助于建立文化和旅游融合发展的政策评估体系。
此外，鉴于文化和旅游是相互促进、协同发展的关系，在政策制定过程中，要注意文化事业、文化产业和旅游业各自的发展规律，在充分了解各自发展特点、发展规律，充分调研发展情况的基础上进行政策制定。针对文化事业、文化产业和旅游业不同的融合形式，可以细分类目制定相应发展和管理政策。通过政策手段，建立可以相互衔接的文化和旅游业统计体系，建立统一的成果考核体系。
四、结语
当前，我国消费水平不断升级，十九大报告中指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。人民对文化和旅游消费抱有新期待、新向往。文化和旅游融合的根本目的是提供优质文化旅游产品和服务供给，满足人民对美好生活的向往。文化和旅游的融合一方面能给游客带来新型的休闲方式，另一方面也有助于文化产业和旅游业的转型升级，加速供给侧结构性改革。只有坚持“宜融则融、能融尽融”的方针，才能找准文化和旅游工作进一步发展的最大公约数与最佳连接点，推动文化与旅游工作在各领域、多方位、全链条的深度融合，实现资源共享、优势互补与协同并进，为我国文化建设和旅游的进一步发展提供新引擎与新动力。
参考文献：
[1]文化事业繁荣兴盛文化产业快速发展——新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告之八[EB/OL].国家统计局社科文司，（2019-07-25）[2019-08-22]. http：//www.gov.cn/xinwen/2019-07/25/content_5415076.htm.
[2]消費市场日益强大流通方式创新发展——新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告之十一[EB/OL].国家统计局贸经司，（2019-08-02）[2019-08-22]. http：//www.gov.cn/shuju/ 2019-08/02/content_5418130.htm.
[3]刘仓.中国文化体制改革探析[J].当代中国史研究，2018（4）：38.
[4]夏杰长，徐金海.中国旅游业改革开放40年：回顾与展望[J].经济与管理研究，2018（6）：6.
[责任编辑、校对：党 婷]