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摘要：财政支农不仅是国家宏观调控的重要组成部分，也是国家“三农”治理的重要政策工具，更是财政管理体制改革的重要突破口。所以，财政支农管理体制改革是否到位，既直接关系到国家财政支农工作成效和财政支农的职能发挥，也关系到我国农业治理体系和农业治理能力现代化的能否实现。本报告立足于我国国情和农业现代化发展以及财政支农现状，研究如何通过全面深化财政支农资金管理体制机制改革，调整完善财政支农政策和创新财政支农投入机制，提高财政支农资金使用效益，以加快实现我国农业现代化。
关键词：农业投入；保障机制；农村综合改革
三、完善农业投入保障机制的政策思路
（一）调整财政支农政策，完善财政支农政策体系
1.科学确定财政支农政策中长期目标
科学确定财政支农政策中长期目标，不仅是完善财政支农投入机制的前提，也是完善财政支农投入机制的基础，它可以增强财政支农政策目标性，提升政策的前瞻性。欧美发达国家经验表明：不同的发展阶段，财政支农的政策目标也不相同。对我国而言更是如此，必须要从本国国情出发，特别是在财力约束的情况下，财政支农政策选择更应把优先顺序的考虑与本国发展战略结合起来。考虑到现阶段农业人口数量较大，城乡收入差距明显，农业竞争力不强的特点，财政支农政策仍要突出以下几点：
一是农民增收目标。随着我国粮食生产的“十二连增”和农产品价格市场化改革的推进，以及国际粮食市场价格低迷，农民收入增长缓慢等问题已经开始显现，单纯以追求农产品产量，提高粮食收购价格，来达到增加农民收入政策已不能适应形势发展的需要，因此，必须要进行相应的调整。
二是粮食安全目标。粮食安全一直是我国社会稳定发展的重大问题，尤其是口粮安全问题。我国人口众多，人均耕地少，人地矛盾问题十分突出，且自然环境恶化，水土流失、土地沙漠化状况也日益严重。伴随着工业化、城镇化建设步伐的加快，势必还将占用大量基本农田和宜耕土地，耕地将进一步减少。因此，确保国家粮食战略安全依然成为财政支农政策目标的必选。
三是农业竞争力目标。随着全球经济一体化的不断渗入，提高农业国际竞争力已成为我国农业发展所追求的目标。尤其是在粮食等大宗农产品出现阶段性过剩的情况下，财政支农的重点和方向需要做相应的调整，即由目前数量支持或增产目标向质量和品种目标转变，加快推进我国农业结构的战略性调整，扶持具有国际竞争优势的优质农产品生产，推进农业产业化经营，发展现代农业，以此提高我国农业的国际竞争力。
同时，确定财政支农政策目标的设计要体现出科学化、合理化、公正化、公共化。即达到社会资源在农村的配置和社会价值在农村的分配优化，以期实现农业现代化；能促进农民收入增长和现代农业发展；政策从目标设计上不带歧视和偏见，有助于消除缩小城乡差别；充分体现财政支农政策的公共性，各种支农惠农政策（包括财政、税收、投融资、金融和产业政策）构成导向的一致性、为农服务理念的同源性，使惠农政策链之间相互衔接和相互补充。当前，急需对现行的支农政策进行全面的清理和评估，对符合现代农业发展的政策保留并继续实施，不符合现代农业发展的政策，要坚决废止。
2.创新财政支农政策体系和体制机制
一是调整完善现行的财政支农政策体系。要看到，进入新世纪以来，国家财政对农业农村发展给予有力支持，确保我国粮食产量实现了“十二连增”，这也使得我国的农产品市场供求发生了重大变化。然而，在经济发展新常态下，有必要进一步调整和完善现有财政支农政策体系。针对当前农业发展中存在的突出问题，必须要妥善处理政府与市场、生产与消费、增产与增收、资源消耗与环境保护等关系，解决财政支农政策造成一些临时性的措施常态化，短期措施的长期化的问题，尽快调整财政支农投向，建立财政支农政策退出机制，及时修正财政支持农业等相关政策目标，取消与改革目标相悖、不合时宜的政策措施；探索如何建立以绿色生态为导向的农业补贴制度；如何进一步完善农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴，以实现补贴的“三合一”，支持耕地地力保护和粮食适度规模经营等具体措施；如何坚持市场化改革和保护农民利益并重，深化农产品价格形成机制改革，进一步完善最低收购价政策，通过价格机制和价格信号引导生产者组织生产；如何尽快建立粮食主产区利益补偿机制，完善产粮大县奖励政策等等，都有需要通过创新体制机制来实现的。
二是探索创新财政支农资金的管理体制机制。农业发展离不开投入，进入新世纪以来，中央始终把农业农村作为财政支出的优先保障领域，对农业农村的投入持续增加。然而，由于我国财政支农资金管理体制改革滞后，支农资金管理分散在各个部门，财政支农资金难以集中使用，发挥效益。因此，必须改革现行的财政支农资金管理体制。围绕如何提高涉农资金使用效益，完善涉农资金管理机制，下放项目审批权限；围绕如何确保涉农资金安全加强公众监督，加大资金监管力度，建立以结果为导向的资金分配激励机制；围绕如何补齐农业农村短板促进形成多元化投入格局，发挥财政资金“四两拨千斤”作用，集中力量办大事，构建符合现代农业发展的财政支农资金管理体制；如何创新财政投入方式，通过财政支农资金管理体制的创新，实现农村一二三产业融合发展，延伸农业产业链，提高农业综合效益、促进农民增收；如何通过采取财政贴息、政府与社会资本合作等方式，帮助农村地区引入新技术、新业态，促进农产品精深加工和农村服务业发展，推动供销合作社与新型农业经营主体有效对接，培育具有国际竞争力的大型農业企业集团；发挥农垦企业的资金、技术及管理优势，把农垦企业建成农村产业融合发展的重要力量。
3.积极构建符合世贸规则的财政支农政策体系
必须看到目前我国农业支持的“黄箱”政策已接近WT0规定的水平。为此利用国内当前农产品市场供应充足这一有利时机，加快调整我国财政支农政策，完善农业补贴政策，充分利用好WT0框架下允许我国财政支持农业免于减让的“绿箱”政策，用足不超过农业产值8.5%“黄箱”补贴和5%“蓝箱”补贴政策，确定财政支农政策的重点和方向。本着“有所为、有所不为”的原则，在“存量调整”和“增量倾斜”上做文章，充分利用国内、国际两个市场、两种资源，发挥我国农业比较优势，加大对农业农村公共产品的财政投入，减轻农民负担，以实现农民收入的持续增长，从整体上提升我国农业的国际竞争力。具体为： 一是提高“绿箱”政策支持覆盖面，突出支持重点。实现我国农业由传统农业向现代农业转变，必须要加快农业科技创新，提高农业科技含量，降低生产、流通成本。充分利用“綠箱”政策，增加农业生产性直接补贴，减少对农产品的流通补贴；提高农业科技三项费用支出比例，增加对农业技术推广和技能培训的支出，通过增加对农民的“人力资本”投资来培养现代化职业农民。加快构建农产品流通市场和信息服务体系、农产品质量检测和安全体系，以此降低农民的交易成本。加大对农业中小型基础设施投入，包括道路、通信、防涝和灌溉等。提高农业生产的科技贡献率。
二是要优化“黄箱”政策支持结构，提高财政支农效果。利用“黄箱”政策允许范围，将财政支农资金向粮食等主要农产品的重点产业、重点区域和重点环节进行倾斜，进一步提高对粮食主产区粮食综合生产补贴标准，同时，加大对农村一二三产业的融合的支持力度。
三是完善财政支持措施，提高我国农业的对外开放水平。作为全球第一大农产品进口国、第二大农产品贸易国，我国农业已经深深融入了国际市场发展中。在这种新形势下，倒逼我们必须要善于用好两个市场、两种资源，在适当增加国内所需农产品的进口，以确保国内市场需求的同时，必须要树立战略思维和全球眼光，完善相关财政支持措施，加快我国农业走出去的步伐，不断提高农业对外开放水平。
四是优化农产品进出口格局，推动农产品贸易健康持续发展。加快发展农产品对外贸易，是调剂国内农产品市场需求，保证国内市场供应，加快农业产业结构调整的重要途径。在对外开放的今天，我国农业融入全球农产品贸易市场的新形势下，必须要及时调整完善我国现行财政支农政策和税收政策，优化重要农产品进口的全球布局，以推动农产品贸易的健康发展。政策调整要在确保国内粮食等重要农产品供给安全的前提下进行，加大支持对我国具有特色优势、高附加值农产品出口的力度；同时，鼓励支持适度进口国内紧缺农产品，以满足国内市场供应，缓解国内土地、资源和环境压力，为农业休养生息和生态文明建设创造条件。
五是加强与相关国家的农业合作，实施农业走出去发展战略。加强国际交流与合作，加快形成互利共赢的稳定经贸关系，对于推进农业现代化至关重要。因此，要抓住“一带一路”战略发展的契机，加强与沿线国家合作，以实现资源优势互补，要尽快制定实施我国农业走出去中长期发展战略。利用多种资金渠道，发挥双边、多边合作基金作用，积极支持农业对外合作与交流项目开展，支持并推动境外农业产业合作区建设，提高我国农业企业国际竞争力，研究制定建立符合我国国情的对外农业合作各项政策与措施。
4. 构建农业可持续发展的财政支农政策体系
绿色发展既是顺应自然、保护自然的必然要求，也是调结构、转方式、实现可持续发展的必然选择。因此，必须把促进农业生态文明，推动农业绿色可持续发展作为构建财政支农政策体系的重点。
一是调整完善现行的财政奖补政策。如何在资源环境约束日益趋紧的背景下，加快农业发展方式转变，确保粮食等重要农产品有效供给，实现绿色发展和资源永续利用，是当前我国农业发展必须要解决的重大现实问题。因此，要通过财政奖补的政策调整，加快构建“镰刀弯”地区粮经饲统筹、农牧结合、种养加一体、产业融合的现代农业产业体系；积极探索建立支持休耕轮作的财政支农政策，在政府引导、农民自愿的基础上，推动农业休养生息的实现；财政支农奖补政策的调整要更多地体现在：支持耕地保护与质量提升，支持开展重金属污染耕地修复，支持实施地下水超采综合治理；继续支持推广应用秸秆还田腐熟、施用生物有机肥等土壤有机质提升措施，支持东北黑土地保护利用，农机购置补贴应体现在以绿色生态为导向，发挥农业机械化对农业可持续发展的支撑作用等方面。
二是加大财政对农、林、水、气资源的有效利用与保护的投入。加强对农、林、水、气资源的有效利用与保护，是保障粮食和生态安全，以及农业绿色发展的基础和前提。为此，应继续实施新一轮草原生态保护补助奖励政策，落实好新一轮退耕还林还草政策，扩大政策实施范围，并有针对性地调整完善相关政策措施，适当提高补奖标准；用好林业补助资金，支持天然林保护二期工程，加强林业重点工程建设和自然保护区建设与管理，加快造林绿化进程，加大森林生态效益补偿力度；加强水利建设，提高防汛抗洪、抢险救灾资金的保障和响应速度，积极支持水资源空间格局优化、水土流失治理；积极支持气象建设，不断完善气象灾害应急响应和应急管理体系。
三是完善支持农民收入增长政策体系，促进农民持续增收。促进农民增收是现阶段农业农村工作中心任务，要完善农业补贴政策，改革农产品价格的形成机制，进一步增加农民经营性收入；同时完善农民培训体系、增加补助经费，提高培育新型职业农民效率；发挥好村级公益事业一事一议财政奖补资金的作用，完善村级组织运转经费保障政策，扶持村级集体经济发展，推动政府行政管理、村民民主自治与农村社会组织有效衔接和良性互动，通过更有效的财政支农制度安排，使农民群众在共享发展中有更多获得感。
（二）创新财政支农机制体制，健全财政支农执行体系
总体目标是要塑造低成本、高效率的财政支农机制，构建规制化、简洁化和便捷化的财政支农执行体系。这个体系包括：建立精简型的执行主体体系；建立职权责明晰统一、财力下沉和财权下放的财政支农体制；建立规范性、安全性和有效性财政支农制度体系。现阶段在不触动中央、省各涉农部门体制改革的情况下，在涉农执行各环节进行逐步的机制创新探索和制度创新探索，鼓励市县两级进行农口部门合并和职能调整。中远期目标：全方位推进行政体制改革，最终完成中央到县的农口大部制体制改革，在大部制体制下构建完善的财政支农体系和机制。
1. 加快构建事权与财权相统一的财政支农管理体制
按照建立社会主义市场经济体制发展要求，以及事权和财权相统一的要求，推行财政支农管理体制改革，合理确定各级政府财权和事权，明确各主体的职责和权限，建立财力下沉、财权下移的财政支农体制。一是中央财政和中央各涉农部委负责全局或宏观支农资金合理配置，发挥中央宏观调控职能；二是省级要把控中观和区域性支农资金的合理配置，发挥调控职能；同时，要推进中央和省级农口大部制改革，以大部改革实现涉农主管部门的职能调整，让中央和省级涉农主管部门从目前参与支农资金的分配、使用中解放出来，转向对涉农建设的规划和监管，督促地方落实。三是建立和完善省直管县体制，增强县的财政自主权能。下放大部分中央和省对支农项目的审批管理权，加大力度赋予县市对支农项目的分配和使用权力。省级原则上应将能够下放的支农审批事项要全部下放到县，以增强基层决策自主权。县（市）重点在于微观，在于具体项目资金分配与使用。通过扩大省直管县试点，减少纵向运行环节和横向交叉叠加层次，实行支农项目资金使用登记备案制度，建立情况反馈机制，县级情况直接上报省级有关部门。在扩权强县试点基础上，总结经验，完善政策措施，建立更加符合实际的工作机制。中央和省主管部门，对县市财政资金使用的整体规范性、安全性和有效性进行监管和问责，最终形成中央（省）县的供给使用直接见面，财政部门和大农业部门共同监管的二元化执行体制。 2.构建适应现代农业发展财政支农执行的体制机制
要看到，现行财政支农执行体系构成要素错综复杂，涉及主体多、层次多和环节多，执行中出现的问题多。从现行财政支农执行体系结构来看，支农效率高低是评价执行体系是否有效的客观尺度。因此，机制与效率就成为手段与目的关系的主要矛盾。其逻辑关系是：现行财政支农执行体系的体制机制因不适应发展要求，在执行各环节中产生各种负面问题。这些问题从不同角度造成财政支农效率损失。机制与效率之间存在直接的因果关系，不适应发展的支农机制，必然导致财政支农效率的低下。要提高财政支农效率，就必然要改变现行财政支农机制。因此，在深化财税体制改革，简政放权的大背景下，各级财政部门，应顺应历史发展规律，主动作为，把握机制创新着力点，积极推进财政支农体制机制创新，构建高效率的财政支农执行体系。要建立高效率财政支农机制，提高支农效率的核心着力点，就是要加快财政支农机制创新，在涉及财政支农执行流程的各个环节中，塑造目标一致型、协调互补型，体现规范性、安全性和有效性原则的财政支农执行机制。
从现行财政支农体系的运行过程来看，机制优劣是评价体制、制度是否完善的客观尺度。制度经济学认为：体制属于制度范畴，主要指宏观性的权力安排和架构，制度属于微观的权力运行规则。二者的功能一致，都是规范和约束运行主体，遵循相应的规则，按规则蕴含的机理和塑造的机制在体系内自动行使权能运行。因此体制决定制度，制度决定机制。体制安排是机制运行的宏观权力基础，制度是机制运行的微观规则支撑。因此制度创新的核心着力点就在于推进体制创新，加速制度创新。要创新现行财政支农机制，就必然通过制度创新来支撑，这就必然要求体制创新的跟进。高效率财政支农机制的建立，必须要通过体制创新，简化执行主体和环节，降低执行成本，通过制度创新，转变运行规则和程序，堵住效益损失漏洞。
现行财政支农体系的关键要素是执行主体，执行主体如何分享权力、分担责任是现行支农体制安排、制度安排和机制安排的核心和本质。执行主体权力安排、职能安排和责任安排是体制安排的三大要素。制度创新不仅要解决新制度的产生问题，更要解决新制度如何能够产生的问题。因此，制度创新的核心着力点是执行主体权和职责的合理安排及有效配置。要通过财政支农制度创新来创新财政支农机制，必须合理安排各级各类支农主体在财政支农执行中的权力、职能和责任，在探索新的财政支农机制中加快财政支农新制度构建，以推动财政支农体制的创新。
3.探索构建自下而上支农资金需求导向型的财政分配体制
要看到现行财政支农资金分配过程中，存在资金分配透明度不高、社会参与度不高、分配标准有失公平、分配过程有失公正和项目配置不符合实际需要等问题，其根源在于现行自上而下的政府导向型机制及其缺陷所导致的，因此，必须要改变这种现状。以财政支农资金配置优化为目标，坚持公平、公正和公开原则，构建以财力下沉、财权下移、民众参与、社会参与、基层申报、信息沟通的自下而上财政支农资金分配体制。具体而言：
一是横向支农资金分配权向财政集中。要着力改变涉农主管部门特别是中央和省市涉农部门干预微观运行事务的权力格局，改变财政部门作为出纳角色的现状。通过行政体制改革和机构职能调整，充分发挥财政部门对涉农资金的分配和调控功能。涉农部门要从具体管理、干预涉农建设的微观事务中解脱出来，重点转移到涉农行业的发展规划和资金需求规划上来，向财政部门提供支农资金分配的更加全面、完善和科学的规划决策依据，从而使中央和省两级涉农部门直接参与分配变为间接参与分配。
二是纵向支农资金分配权向省县（市）集中。在中央和地方的支农财权配置上，要向省集中为主，增强省对地方发展支农资金的配置功能，特别是要加强省对县的转移支付能力和效率。在地方支农财权的配置上应向县（市）集中为主。在完善以县为主支农资金整合改革的基础上，省以下对各主管部门的大部分涉农资金都应以切块方式直接下拨到县（市），以发挥县级财政部门对支农资金具体配置权能。
三是进一步下放财政支农资金和审批权限。按照中央深化财税体制改革的要求，在中央财政已经将支農资金项目审批权限下放到省的基础上，要继续在更大范围内下放支农项目审批权限。有条件的地方，积极开展审批权限由省级直接下放到县（市），发挥基层支农决策作用。按照财权与事权相统一的原则，省级各涉农部门，结合政府职能转变，机构改革与调整，原则上将能下放的支农审批事项全部下放到县。支农资金审批权下放由目前的扶贫开发项目各类资金，扩大到其他涉农领域。同时要进一步扩大支农资金管理事项权限的范围，切实发挥基层财政支农决策主体的作用。
5.加快建立财政支农资金统筹协调的导向型使用机制
要看到现行财政支农资金使用过程中存在主体行为不规范、效率低下、出现“跑、冒、滴、漏”、浪费严重等问题，正是这种分散性的资金导向型使用机制所致。为此，必须要创新财政支农资金使用机制，以财政支农资金使用效率的提高为目标，坚持规范性、合理性和有效性原则，积极构建以县市为主体的使用体制，构建使用主体行为规范制度，建设项目成本控制制度等使用制度体系。以改变目前各涉农部门办项目的支农资金管理体制，真正建立以县市为主体的支农资金使用体制。具体而言：一要以农业发展规划为依据，以重大项目为载体，以区域发展为基础，集中统筹支农资金的使用，集中资源重点投入。二要对支农项目进行统筹协调，按重点、分区域和视条件为整合调控提供空间。各级财政部门要按照存量优化、增量集中、预算内外统筹和跨部门整合的原则，对现行财政支农各类专项资金进行全面清理，对投向相近的进行整合归类，对新增财政支农资金，按照中央农村工作会议精神和全面建成小康社会的宏伟目标，根据各地实际情况，优先安排农村民生工程和农村扶贫重点项目建设。三要在整合财政资金的基础上，要加强对尚未整合的各类支农资金的进行有机衔接，统筹协调各类支农资金的分配和使用，进一步发挥政策和资金的聚合效应。四要完善各类财政支农资金使用管理办法。加强对涉农部门的行为规范制度建设，建立规范的预防控制制度，建立完善信息对称的建设成本询价制度、支农项目招标投标和公示公告制度，通过制度体系的建立，保证支农资金的安全性。 6.积极构建基层和广大民众参与的财政支农资金分配的机制
构建基层和广大民众参与的财政支农资金新体制，就是要实现财政支农资金分配透明，达到公平、公正、公开的目的。
一是尊重基层和民众意愿，就是在中央和省财政部门进行资金分配时，将基层的意愿和要求予以充分的尊重，纳入重要决策参考依据，特别在基层具体安排支农项目资金时，要充分听取村民代表和村委会的意见和需求，建立农民与政府、财政的信息直接反映渠道和上下信息沟通机制平台，建立民意代表制度，赋予民意代表向基层政府、财政部门直接反映支农意愿的权利，形成基层民意直通政府的正式渠道，使之成为基层分配资金决策的重要制度安排。
二是规范分配标准和准入条件。制定科学的进入门槛和所需资金标准，改变目前部分支农资金高门槛、扶优不扶弱的门槛设置壁垒，将弱势群体、薄弱环节和弱质产业纳入优先考虑对象，参考其需求愿望和自身条件来设计分配标准和条件，并进行制度规范。在制定分配标准和条件时，大力推广因素法、公式法等科学的分配技术、方法和手段，并使之成为重要的分配制度。做到既要简化程序，又要严格规范，在程序上确保分配过程的公正。
三是面向专家和民众开放。进一步完善专家评议评审制度，制定专家评审规范制度和办法。通过完善听证制度，建立专家库、专家评审无名制、专家随机抽取等制度和办法，扩大公众听证的事项范围和参与层级，包括各级人大、省市县政府对财政支农方案、预决算的听证等。完善支农项目公告、公示制，并建立畅通的信息反馈渠道和平台，将公告告示制的使用范围扩大到所有的涉农支农资金。
7.加快推进基层财政支农资金管理体制机制的创新
一是建立严格的预算可行性分析制度。县（市）在编制预算时，需要组织专家，对上报的每个农业投资项目进行可行性和效益性，审查、论证和评估，避免支农项目立项的盲目性，从源头上防止杜绝财政支农资金的浪费和使用的不合理现象的发生。
二是强化基层财务监督管理，确保专款专用。各涉农资金项目的集中核算单位，应在财政同级国库开设缴存专户，将原来多渠道、多环节管理集中改为财政部门管理，实行专户专账储存管理、统筹安排和集中使用，从源头上杜绝挤占、挪用专项资金现象的发生。
三是建立严格的预算审核支付制度。对农业重大建设项目资金，要加强项目工程预算的审查，核减不合理预算，对每项支农资金支付必须由主管领导审核和批准，审核后按建设项目进度及时拨付资金，工程竣工后，办理工程决算。同时，实施主管领导责任终身追究制。
四是建立严格的项目效益分析制度。每项支农资金投资完成后，用款单位需对资金使用情况和取得成果进行总结，县级财政部门在参与项目各阶段检查验收的基础上，做好效益评价工作，通过对项目的拨款、使用和施工各个环节，对项目实施的效果进行最终评估，并建立追踪考核档案和信息反馈制度，作为以后项目投资方向的依据。
四、完善“十三五”财政支农投入的重点和方向
按照近年来中央农村工作会议和中央1号文件精神，按照统筹兼顾、重点突破的原则，立足供给侧，着眼需求端，在保障粮食等主要农产品供给安全的同时，顺应国内消费结构升级趋势，压减低端供给，增加中高端供给，重点支持增加绿色、优质农产品，使农产品供需关系在更高水平上实现新的平衡。为此，必须要推进农业供给侧结构性改革，着力支持全面打赢脱贫攻坚战，着力深化农村综合改革，着力创新财政支农体制机制，进一步强化财政在国家“三农”治理中的基础性、支撑性作用，保障“三农”在经济社会发展中的“压舱石”地位毫不动摇。
1.精准聚焦支持深化农业供给侧结构性改革
农业供给侧结构性改革的目标，就是要优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高资源利用率、劳动生产率、土地产出率。做好财政支持农业供给侧结构性改革需要做好以下几方面工作。
一是推动支农投入供给改革。财政政策在推进农业供给侧结构性改革方面作用发挥，主要是通过财政支农政策的优化调整，使政策更加符合供给侧结构性改革的实际需要。首先要继续将支农支出作为优先保障重点。其次，要按照“保重点，压一般”原则，优化支出结构，重点保障农业供给侧结构性改革相關支出。积极盘活存量资金，唤醒涉农沉淀资金，做到“财尽其用”。最后，要做好“撬动”这篇文章，积极探索能够发挥财政资金“四两拨千斤”作用的各种有效方式，进一步撬动金融、社会资本投入，促进形成多元化投入格局。
二是推动农业产业体系调整。要从功能链条、空间布局等各方面进一步优化农业产业体系。继续因地制宜、分类施策，大力支持推进农业种植结构调整，进一步扩大粮改豆、粮改饲试点范围。大力支持农村一、二、三产业的融合发展，积极构建第一与第二、第三产业交叉融合的现代产业体系，让普通农户参与全产业链价值链利益分配。统筹安排资金支持“三区三园”建设。创建国家现代农业产业园起点要高、标准要严，要坚持以农为本，完善与农民的利益联结机制，不能异化变成工业园或延伸产品园；坚持示范引领，不能堆盆景、垒大户，要坚持机制创新，不能仅仅是挂牌子、戴帽子，要形成经验和机制。
三是优化农业生产体系。落实好国家出台的《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》，把农业政策由保数量调整到保质量、保能力、保效益上来，财政性资金重点向资源节约型、环境友好型农业倾斜。继续推进农业“三项补贴”改革，进一步研究完善农机购置补贴政策。大规模支持旱涝保收高标准农田建设，支持加快重大先进技术和优良品种的推广应用，及时做好农业防灾减灾工作，积极实施藏粮于地、藏粮于技战略。大力推广深耕深松、保护性耕作、秸秆还田、增施有机肥、种植绿肥等土壤改良方式，保障农业生产技术安全、用地安全、产品质量安全。
四是推动农业经营体系创新。我国国情决定了农业规模经营和小农生产必将长期并存，因此，各地要做到因地制宜、分类施策，农业生产经营规模坚持宜大则大、宜小则小，不搞一刀切，不搞强迫命令。财政政策支持的对象、方式要多样化，满足不同类型生产形式和主体的需要。既要发展土地流转型合作社，也要支持土地托管、联耕联种、服务带动等多种形式的合作社，既要加快培育一批规模化经营主体，也要重视对农民个体的培训，支持社会化服务主体的发展。认真落实中央《关于加快构建培育新型农业经营主体政策体系的意见》。 五是加快推动农业发展方式转变。要稳步推进农业可持续发展战略，支持农业休养生息。继续抓好耕地轮作休耕、黑土地保护性利用、华北地下水超采区综合治理、重金属污染耕地修复和种植结构调整治理等试点，及时开展总结评估，探索出可复制、可推广、可持续的政策路径。扎实推进新一轮草原生态保护补助奖励政策，继续支持扩大新一轮退耕还林还草规模，加快完善天然林资源保护制度，促进农业发展、生态协调、环境改善的和谐统一。要把农业节水作为方向性、战略性大事来抓，牵住农业水价综合改革这个“牛鼻子”，推动建立合理水价形成机制，让水价反映水资源的稀缺性。
六是发挥财政资金杠杆作用。农业既是国民经济基础产业，也是弱质性产业，欧美等发达国家都通过法律的形式，明确规定了财政支农投入增长速度均高于财政的增长速度，以此保障农业投资规模。对我国而言，在当前经济下行趋势，财政供给压力进一步加大的情况下，完全依靠政府直接投资，来保障农业投资规模显得颇为乏力，因此，必须要探索社会资本合作模式，激活财政资金杠杆效应，政府可以通过扶持政策，探索PPP模式在农业投资领域的应用，通过创新财政投入方式，开辟农业投入新渠道，引导社会资本共同参与农业投资的模式。鼓励私营企业、民营资本与政府合作，参与涉农项目建设，政府可从过去的资金直接提供者变成引导和监管者，这样，既能减轻政府财政的压力，也能充分利用多元化投资主体的资金、技能和社会资源，促进农业项目建设更高质量和更具效率。充分发挥财政资金的导向作用和带动功能，鼓励和吸纳金融资本、民间资本、境外资本等社会更多的资本投入财政支农项目建设，不断放大财政支农资金的“倍数效应”。
2.全力以赴保障如期打赢脱贫攻坚战
要充分认识打赢脱贫攻坚战的艰巨性，坚决纠正一些地区存在的层层加码、形式主义、资金监管不严、忽视群众主体作用等问题，精准施策，精准发力，打赢全面脱贫攻坚战。
一是保障扶贫资金投入。从一般性转移支付、专项扶贫资金、相關涉农资金等多渠道增加对贫困地区的投入力度，盘活统筹存量资金，发挥财政投入的引导和杠杆作用，为脱贫攻坚提供有力支撑。
二是推进扶贫资金整合试点。要下放权限、保障投入，对于纳入整合范围的各项中央财政资金，分配给试点贫困县的资金增幅不得低于该项资金的平均增幅，资金一律采取“切块下达”，不得指定具体项目或提出与脱贫攻坚无关的任务要求。
三是狠抓扶贫资金监管。把财政扶贫资金作为监督检查的重点对象，利用各级财政监督检查力量，采取上下联动方式，对脱贫攻坚任务较重的省份开展一次大规模的专项检查。对检查发现的问题，要加强整改，完善制度，把推动财政扶贫资金监管水平提升到新的高度。
四是突出精准施策。要加大产业发展和基础设施类投入对贫困地区的倾斜支持力度，并将产业扶贫和资产收益扶贫密切结合，帮助贫困群众更多分享产业发展的成果。重点围绕“短中之短”、“坚中之坚”发力，加大对少数民族地区支持力度，支持实施健康扶贫工程，稳步推进易地扶贫搬迁，补上重点区域、重点群体的短板。
3.积极推进农村综合改革向纵深发展
按照《深化农村改革综合性实施方案》的要求，不断推进农村综合改革纵深发展。具体做好：
一要继续落实好一事一议，抓好农村综合性改革试点试验、美丽乡村田园综合体等试点。按照中央1号文件部署，以实现“村庄美、产业兴、农民富、环境优”的目标，重点围绕发展农村创意农业、休闲农业等新型产业形态，激发新动能，提升美丽乡村魅力活力，选择农民合作组织健全、龙头企业带动力强、农村特色优势产业基础较好和资源环境条件优越、发展潜力较大的村庄或片区，培育和发展新产业形态，开展乡村田园综合体试点示范，促进农村经济绿色发展与社会和谐稳定。
二要积极推进扶持村级集体发展。农村集体经济是中国特色社会主义基本经济制度在农村的主要实现形式，是完善乡村治理的物质基础，是巩固党在农村执政基础的有效抓手。扶持村集体经济发展，壮大经济实力，使村级集体组织形成可持续的发展能力和办事能力，是财政发挥国家治理基础和支柱作用在农村的重要体现。继续扩大试点范围，健全村级集体经济管理机制、经营机制、监督机制和政策引导机制，遵循市场规律和尊重村集体主体地位，因地制宜、量力而行地选择发展方式，积极探索发展村集体经济的有效途径。
五、完善财政支农投入机制的措施
1.继续增加财政支农资金的投入
世界农业发展实践证明，财政对农业投入的规模与农业发展成正比。无论是任何时期，维系我国农业稳定发展都离不开财政投入。尽管近年来，我国对农业投入持续增加，资金总额超过万亿，但低于发达国家和发展中国家的平均水平。因此，要继续扩大财政支农资金的投入规模。从近几年各级财政支农资金投入情况看，虽然增长幅度有较大的提高，但财政支农资金投入机制还不完善，直接用于普惠式农业基础设施建设的投入占比偏低，涉及到农业可持续发展、农产品质量和安全监管、农产品流通市场完善、农业风险化解机制建设、农产品品牌创建、农技人员和农民培训等方面投入不足。因此，各级政府要严格按照国家有关法律法规，把新增的财力、基本建设投资等公益性投入更多地向农村和现代农业倾斜。具体包括：
一是建立完善财政支农资金投入稳定增长机制。做到既要提高财政资金用于农业支出的比重，又要保证财政支农资金绝对量的增加。各级财政对农业投入增长幅度，要高于财政经常性收入的增长幅度，适当提高土地出让收入和建设用地税费收入投向农业的比例，严格执行新增建设用地土地有偿使用费专项用于基本农田保护及建设、耕地开发和土地整理的规定。同时，要不断扩大财政支农支出的规模。充分利用财政资金的杠杆效应，引导金融资本和其他社会资金进入到现代农业，不断拓展现代农业发展的资金渠道。
二是科学配置公共产品和服务，加快推进城乡发展一体化。城乡差距过大的问题是全面建成小康社会必须要解决的，解决问题的关键是要打破城乡二元结构，增加农村基本公共服务支出，缩小城乡差距，提高城乡发展一体化水平。因此，要高度重视农村社会事业发展，发挥财政政策在统筹城乡发展中的作用，通过加大对农村的财政支出，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务等方面相互融合、共同发展，加快推动基本公共服务向农村延伸，不断提高农村公共服务水平，以此推进城乡公共服务均等化，促进城乡产业发展融合，实现城乡要素配置合理化、城乡居民基本权益平等化、城乡居民收入均衡化。 三是加强农田水利基础设施建设。充分调动社会和农民对农田水利基础设施建设和维护的积极性，按照“谁投资、谁受益”原则，多渠道吸引社会资本参与农田水利基础设施建设，构建起“政府投入为主导、农户投入为基础、社会投入为补充”的农田水利基础设施资金投入机制，对已建成的水利设施，通过引进商业模式，采取公开拍卖、股份制或承包等方式，有条件转让农田水利工程的经营管理权。同时，各级地方政府要设立末级渠系建设专项基金，对于集中连片面积较大的农田，过流能力较大的末端渠道节水改造项目，实行“以奖代补”。此外，要加快推进农业用水价格改革，降低农民水费负担。
四是继续增加脱贫攻坚战的财政投入。打赢脱贫攻坚战是促进全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕、全面建成小康社会的重大举措。在扶贫开发的关键阶段，要持续加大财政扶贫的投入，在重点抓好贫困县统筹整合使用财政涉农资金试点工作的同时，创新财政扶贫机制，支持地方探索资产收益扶贫；结合生态保护脱贫，国家重大生态工程在项目和资金安排上进一步向贫困地区倾斜。
2.调整优化现行财政支农支出结构
财政支农支出结构，既反映了财政支持农业资金在农业支出中所占的比重，也体现了对农业的投入重点和方向，它是财政支农政策的具体体现。因此，不断调整优化财政支农支出结构是提高财政支农效益的重要途径。通过优化财政支农支出的结构，发挥财政支农资金“四两拨千斤”作用。一是继续加大对农业基础设施和生态环境建设的投入，特别是农田水利基础设施，让农民直接受益的中小型水利设施、农村道路和电网改造等基础设施的投入，夯实现代农业发展的基础，以此提高农业综合生产能力和综合效益；二是加大对农业科技的研究、引进和推广的投入，加快对农产品质量标准、病虫疫情防治体系、农产品市场信息服务体系和农业技术推广体系建设等方面的投入。按照建设公共财政和WTO要求，逐步扩大对农村事业投入的比重，压缩对农业生产投入的比重。完善农村社保、教育、卫生和文化政策，提高农民福利水平，加大对农村民生的投入，建立完善的农村社会保障制度，完善农村人力资源政策，加大农村教育、科技、文化和卫生等宣传培训的投入。三是加大支持现代农业发展的支持。将更多的资金投向农业产业体系、生产经营服务体系和社会化服务体系建设方面，支持农业龙头企业和现代农业园区建设，培育发展现代农业经营主体，引导农业向规模化、集约化和产业化方向发展。
3.加快建立财政支农资金法律法规体系
与发达国家相比，目前我国的财政支农相关法律欠缺，财政支农通常靠政策来进行调整，缺乏相关法律法规来保护。因此，建立健全的财政支农法律法规体系势在必行。要根据我国农业发展现状，不断地完善充实已有的政策法规，将实践中已成形的、有效率的政策和法规，以立法的形式确定下来，考虑中央和地方立法权限的差异，农业投资法律的制定也應各有侧重，中央在加快修订完善农业基本法的同时，当务之急是要制定适合我国国情的农业投资法，以解决目前存在的农业投资目标不明确、财权事权不清晰、投入运行机制不完善等问题。通过法律的形式，明确各级政府对地方农业投资领域的分工和角色定位以及权力范围，避免的“越位”和“错位”的产生，地方应根据各地不同的发展情况，因地制宜，出台可操作性强的法规和实施细则。
4.进一步完善财政支持现代农业科技体系
加大财政支持农业科技创新力度，创新完善财政农业科技投入体系和机制，促进农业新技术运用到实际生产中，从而使农业科技支持体系在资金使用上实现有序化、制度化。一是加大财政对农业科技创新投入的力度，就是要增加对农业科技研发、推广资金支持，保证农业科技创新财政投入增幅高于财政经常性收入增幅。特别是要加大对于农业新品种的研发和技术更新支持力度，构建以目标导向和需求导向为主的农业科研项目支持体系，支持农业科技的推广和成果转化，注重农业科技成果与农业生产的实际结合，提高农业科技成果转化率。二是完善财政支持现代农业科技体系，包括社会服务体系、智力支持体系、管理支持体系、政策支持体系，构建农业科技项目监管机制、绩效评价机制。三是要调整完善现行农业科技费用支出结构。根据当前我国农业科技发展现状和农业科技的投入情况，对农业科技研发和成果推广转化进行统筹安排，调整优化农业科技投入结构，重点向农业科技重大攻关领域倾斜，保证农业科技创新项目所需资金，同时，要加大对农业科技成果转化的投入，加快实现农业科技转化为现实生产力。四是实施人才培养工程。加快培养一大批农业科技创新人才，使之成为未来农业科技创新的主力军。要改善农业科技人才的薪酬待遇，提高他们的工资收入水平，以好的生活待遇和工作环境吸引人才、留住人才。五是加快培育农业科技推广社会化服务组织，鼓励民间资本投资农业，对于从事农业技术创新和推广的经营性组织，财政要给予补贴和税收优惠，通过示范效应在全社会形成农业科技创新与推广的良好氛围。
5.进一步简政放权，推进财政涉农资金的整合力度
简政放权的目的就是要实现政府的职能转变，按照十八届三中全会的要求，发挥市场在资源配置中的决定性作用，继续深化财政涉农项目行政审批制度改革，制定财政支农的权力清单和责任清单，公开财政支农权力的运行流程，积极推行项目网上申报和审批，提高财政支农资金的审批效率。转变财政支农资金管理方式，减少中央层面行政审批事项，推进农业项目投资安排和执行的统筹协调，建立健全农业投资、项目、监管三位一体的投资管理体系，以实现重点地区、重大农业项目在线监管。财政、审计等部门要改变现行的监督检查方法，把由过去合规审计转向注重效益审计，同时开展支农支出效果评价。
整合财政支农资金的目的，就是要科学合理配置公共财政资源，提高财政支农资金的使用效益。要看到，按照现行“资金性质不变、安排渠道不变、监督管理不变”的路径，去整合各类财政支农资金，难以取得实效。因为此政策设计关键没有打破既得利益格局，其背后实质是行政权力的固化，维系现有既得利益格局，不能从大局和事业发展出发。因此，必须要从体制机制上解决。 长远看，通过转变政府职能，建立大部制的行政管理体制，可以从根本上解决支农资金整合问题。短期看：一是推动财政涉农资金整合，必须要打破原有部门界限，加强“顶层设计”，通过不断规范财政支农资金投向，重新调整各方利益，使其更能充分发挥财政支农资金的使用效率。具体而言，由国务院牵头会同国家发改委、财政部、农业部、水利部、国土资源部等部委开展自上而下的涉农资金整合工作，制订涉农资金整合管理办法，统筹安排资金形成合力，按照中央1号文件提出的采取“大专项+工作清单+集中下达”的整合模式，由国务院组建支农资金整合机构或指定主管部门整合中央各行业同类专项，关联部门分别提出工作目标，整合后的大专项经国务院批准后，集中下达各省，探索推进涉农项目由专项转移支付向一般转移支付过渡，促进中央宏观调控与地方自主统筹的有效衔接。二是省级要组建涉农资金整合协调领导小组，形成和强化涉农资金整合过程中的领导合力，负责对省级财政涉农资金整合规划、项目申报、资金分配等重大问题进行决策，改变各部门在涉农资金项目的申报、分配、使用上各自为政的局面。三是县（市）级要根据国家和省级规划以及本市县发展目标，利用信息对称、本地情况熟的优势，在统筹安排项目实施方面发挥作用，以县为单位，组织项目论证和评估，建立项目库，同时，要建立科学合理、具有操作性的涉农项目评价指标和项目专家库。四是加强对涉农资金整合使用监督。确保资金整合的各项政策落到实处，制定涉农资金整合的绩效考评奖励制度，将绩效考评结果与资金安排挂钩。
6.加快调整完善各类农业的补贴政策
为了提高农业补贴的精准性和科学性，一是做好对国家粮食补贴政策实施效果的回头看工作，对近年来国家实施各类农业补贴政策的效果进行总结、反思，总结的目的是为了优化财政支农结构，哪些政策可以继续执行，哪些政策需要完善，哪些政策需要取消。二是继续增加对种粮大户、家庭农场和专业合作社的粮食生产补贴，特别是要加大对产粮大县、财政穷县的补贴规模。三是进一步完善粮食补贴政策责任制，要建立粮食补贴面积核实管理制度和严格的追缴制度，对虚报冒领的种粮补贴资金，骗取国家粮食补贴资金等各类违法人员必须给予追究严厉惩处。同时，要利用信息技术和手段，利用大数据，提高工作效率和政策实施效果。
同时，要加大实施对粮食主产区的利益补偿。为改变当前存在的“粮食大县”与“财政穷县”的状况，应加大中央财政对粮食主产区的补偿力度。建立中央与地方之间的纵向转移支付机制，可以考虑把国家的粮食补贴资金从现行的粮食风险基金中分离出来，设立粮食补贴基金，依据粮食主产区粮食调出量，主产区与主销区农民收入差距情况，综合确定补偿标准和金额，通过转移支付方式弥补粮食主产区财政收入的不足。积极探索建立粮食主产区与主销区之间的横向转移支付机制，把吸纳主销区粮食补贴资金转移到粮食主产区的农民手中。此外，要加大对粮食主产區农业基础设施建设的扶持力度，包括高标准农田，粮食主产区粮食流通储备体系建设。增加对粮食主产区生态保护补贴，实行土地休耕补贴，保护土地肥力，增强粮食主产区持续发展的基础，以实现农业现代化。
7. 加快农业领域PPP模式的推广应用步伐
深化农业供给侧结构性改革为主线，以加大农业领域PPP模式推广应用，优化农业资金投入方式，引导社会资本积极参与农业领域政府和社会资本合作（PPP）项目投资、建设、运营，改善农业农村公共服务供给，重点引导和鼓励社会资本参与以下领域农业公共产品和服务供给。具体包括：绿色农业发展。支持畜禽粪污资源化利用、农作物秸秆综合利用、废旧农膜回收、病死畜禽无害化处理，支持规模化大型沼气工程；高标准农田建设。支持集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田建设，支持开展土地平整、土壤改良与培肥、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电等工程建设，支持耕地治理修复；现代农业产业园。支持以规模化种养基地为基础，通过“生产+加工+科技”，聚集现代生产要素、创新体制机制的现代农业产业园；田园综合体。支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体；农产品物流与交易平台。支持农产品交易中心（市场）、生产资料交易平台、仓储基地建设，支持区域农产品公用品牌创建；“互联网+”现代农业。支持信息进村入户工程、智慧农业工程、农村电子商务平台、智能物流设施等建设运营。
8. 完善财政支持农业发展的金融政策体系
必须看到农村金融是发展现代农业、促进农业增产、农民增收，金融支持农村一二三产业融合发展、电商下乡、农民工返乡创业、金融推动精准扶贫等方面发挥巨大作用。当前农业发展主要是依靠国家对农业投入来实现的，金融对农村的发展作用没有充分地体现出来，就目前情况看，农村金融发展不缺体制，缺的是适应‘三农’特点的有效机制。农民小额贷款业务数额小、笔数多，农户居住分散、情况复杂，管理难度大、成本高等问题，是许多商业银行都不愿涉足的主要原因。因此，要改变投资农业主要靠财政这种状况，以财政作为杠杆撬动更多社会资本、金融资本投资农业。
一是加快构建政府财政资金和政策性信贷资金合力支农的工作机制，为支持农业现代化提供制度保障。以政府主导、市场运作、社会参与为原则，推动建立财政支农资金与政策性信贷资金合力支农的工作机制，激活财政政策“以小博大”的乘数效应，实现财政与货币政策在“三农”领域的协调配合。
二是如何围绕破解“谁来种地”、“如何种地”和新型农业经营主体“融资难”、“融资贵”等突出问题，探索创新农村承包土地经营权抵押等符合“三农”特点、便利操作的信贷产品和服务模式，支持农村土地流转和适度规模经营。如何围绕“藏粮于地”、“藏粮于技”和“双创”发展战略，创新推出通过“中央投资+专项建设基金+农发行贷款”融资组合模式，积极为高标准农田建设提供长期、低成本信贷资金支持；支持农村土地流转和规模经营，助推农业生产方式转变；加大对农业科技创新的支持力度，强化科技对农业发展的支撑作用，以保障国家粮食安全和农业可持续发展。 三是探索发展普惠金融，支持新型农业经营主体和小微企业发展。积极探索“投贷结合”模式，围绕农业全产业链发展和一二三产业融合，大力推进农林牧渔产业化经营，通过农发行专项建设基金的投入，引导社会资金和商业银行资金进入国家重点项目，与同业金融机构开展业务合作，由农发行提供政策性信贷资金、合作银行转贷的方式，实现投贷联动，稳健支持农业产业化龙头企业发展，推动农业产业转型升级。
四是开展“政银担”、“政银保”合作，推动“供应链金融”模式。通过与中央、地方政府、担保和保险等各方的合作，探索建立2+N模式等风险分担补偿机制，推进政府性财政资金和政策性信贷资金合力支农，加大对新型农业经营主体的支持力度。整合农业全产业链核心企业与上下游企业资源，通过对资金流、信息流、物质流的有效控制和闭环管理，创新设计金融产品，提供全链条服务，促进农村一二三产业融合发展。
五是创新支持农村金融发展的政策措施。改善政策支持体系，提高财政资金使用效率，推进政策性金融机构的改革，必须要靠体制机制创新来实现。按照定向调控的要求，通过改进财税政策，增强金融支持“三农”发展的动力和能力，通过制定相关配套税收、财政政策，促进各类金融机构和资金流入农村市场。建议出台对农村金融基础建设进行财税补贴的政策措施，激发农村金融服务创新的积极性，出台对涉农贷款和农村网点的营业税实行全额减免等，以此更多地释放农村金融创新活力。
9.完善财政支持发展农业的保险政策
农业保险制度是为了降低和分散农业风险所作的制度安排。对我国农业而言，基础设施薄弱，自然灾害多，生产经营风险高，有效地控制农业生产经营过程中的自然风险、市场风险和质量安全风险，提高风险保障水平，以保障农业可持续发展和农户收入稳定增长十分必要。为此，要加快发展和完善我国农业保险制度。具体而言：
一是改革完善现行的农业保险补贴政策。综合考虑粮食安全、地方财政承受能力、农业现代化发展要求等因素来确定农业保险补贴力度和范围，提高中央财政保费补贴比例，适当降低县（市）和农民自付保费承担比例，以调动县（市）地方政府和广大农户投保积极性，放大国家支农惠农政策效应。省级财政要加大对地方特色品种的补贴力度，扩大纳入补贴范围的农作物类型。要依据不同农产品的属性对农产品进行分类，对关系到国计民生的大宗农产品，要做到应保尽保。本着“谁提供补贴，谁负责风险监控”的原则，建立激励和约束相容的机制，加大对补贴后续绩效的评估和风险控制，以遏制农业保险运营过程中补贴资金相关的欺诈案件频发的现象。
二是加大中央财政补贴力度。从发达国家的实践看，凡是农业保险搞得较好的国家，政府都给予多方面的支持，如实行免税政策，对保费给予一定比例的补贴，政府出面制定和实施农业保险计划等。相比之下，我国对农业保险的补贴明显不足，这是制约我国农业保险发展的最主要原因。补贴政策是撬动价格保险发展的关键杠杆，目前农业保险的许多补贴政策还没有落实到位，财政资金的使用效率还有待提高。因此，应从落实存量政策、争取增量政策、开源节流、向新型农业经营主体倾斜，将现有各项补贴政策充分落实到位，充分挖掘财政资金潜力，改善补贴效率。
三是尽快完善农业保险大灾风险分散机制。建立全国、省、县三级的农业再保险体系，制定和完善农业大灾风险分散制度，特别是中央和省两级大灾风险分散制度，以避免发生保险公司赔不了就不赔，或者人为压低赔付的情况，真正维护投保农户的利益和农业保险制度的有效性。同时，借鉴国际经验，加快制定适合我国国情的农业保险法。现行的《农业保险条例》难以满足农牧业的快速发展，和市场对农业保险需求层次多样化的要求。因此，必须将农业保险条例上升到法律层面，通过立法明确各级政府在农业保险工作中的职能与作用，明确国家的投入和政策保护措施，明确农业保险的实施范围和实施方式，明确规范农业保险的经营主体、参与主体、受益主体的权利和义务关系。
10.建立健全财政支农资金使用绩效评价监督体系
建立健全财政支农政策绩效考评体系的目的，就是要对各级财政支农资金进行跟踪管理和问效，根据考评结果，做出加大扶持、削减扶持和处罚追责等形式的处理，实现财政支农政策扶持和资金使用效益的最大化。
一是建立完善财政支农资金使用绩效考核评价体系。这个体系包括：评价指标体系、项目使用考核评价指标体系，以确保评价依据的科学性。对财政支农支出的效果评价，不能只关注政府的政绩增加与否，而更要关注实际效果，通过对各方综合效益的审视来科学地评价财政资金的使用效果。中央要建立对各省的指标考核体系，完善财政支出绩效考评标准、程序和办法，形成可以量化的评价指标体系。各省（市）要按照中央和省部署，也要相应建立对下级的支农资金使用监管指标体系，在中央确立的考核评价指标范围基础上，扩大支农项目绩效考评范围，同时确立指标考核实施方案，通过委派和向社会购买服务等形式，实现对财政支农资金的核算与项目实施单位分离，打破部门内部人员的控制，切断部门利益之间的相关性，确保财政支农资金的高效运用。
二是要加强对支农資金项目的监管。规范支农项目管理程序，完善项目立项申报程序，推行公开竞争制和公开招标制等管理方式，进一步完善项目公示制和项目立项专家评审制，加大公开透明的程度，将确定的项目在政府网站等媒体进行公示，同时要在乡镇、村及项目实施点建立固定的公示栏，长期公示项目建设内容、财政补助资金、补助环节等详细内容，以确保项目资金分配科学、公平、公正，实现群众监督的目的。建立健全项目验收制度。项目完成并经审计部门或有资质的中介机构审计后，项目单位要及时提交竣工报告和审计报告；未经审计的原则上不予验收。要明确验收的内容、方式和相关人员的责任，严格把好验收关。对发现的挤占、挪用、截留、浪费、骗取等问题，责令部门单位进行纠正，对相关责任人员进行责任追究。
三是建立完善监督制度。建立执法严明、责任明确的资金使用监督机构，严格监督支农资金使用情况，针对支农资金管理的薄弱环节、领域和地区，切实加强制度建设和管理工作，逐步形成对支农资金的分配、管理和使用的全程监控。建立考评结果的通报公告、激励约束和反馈制度，实施问效追责制度，形成客观公正的考评机制。对支农资金违规违纪使用易发地区和环节，要采取针对性的防范措施，确保专项资金安全有效使用。同时，要动员社会力量和农民群众对支农资金分配使用管理的监督。发挥财政监察专员的作用，加大对重点专项资金的监督检查力度，加强对财政支农项目的全过程监督，主动接受配合审计部门、社会中介机构、新闻媒体和社会舆论的检查和监督。
课题负责人：王树勤
执笔人：李军国 宗宇翔 姜鸥 李建宏 任婧 李红 王超
责任编辑：凌玉
关键词：农业投入；保障机制；农村综合改革
三、完善农业投入保障机制的政策思路
（一）调整财政支农政策，完善财政支农政策体系
1.科学确定财政支农政策中长期目标
科学确定财政支农政策中长期目标，不仅是完善财政支农投入机制的前提，也是完善财政支农投入机制的基础，它可以增强财政支农政策目标性，提升政策的前瞻性。欧美发达国家经验表明：不同的发展阶段，财政支农的政策目标也不相同。对我国而言更是如此，必须要从本国国情出发，特别是在财力约束的情况下，财政支农政策选择更应把优先顺序的考虑与本国发展战略结合起来。考虑到现阶段农业人口数量较大，城乡收入差距明显，农业竞争力不强的特点，财政支农政策仍要突出以下几点：
一是农民增收目标。随着我国粮食生产的“十二连增”和农产品价格市场化改革的推进，以及国际粮食市场价格低迷，农民收入增长缓慢等问题已经开始显现，单纯以追求农产品产量，提高粮食收购价格，来达到增加农民收入政策已不能适应形势发展的需要，因此，必须要进行相应的调整。
二是粮食安全目标。粮食安全一直是我国社会稳定发展的重大问题，尤其是口粮安全问题。我国人口众多，人均耕地少，人地矛盾问题十分突出，且自然环境恶化，水土流失、土地沙漠化状况也日益严重。伴随着工业化、城镇化建设步伐的加快，势必还将占用大量基本农田和宜耕土地，耕地将进一步减少。因此，确保国家粮食战略安全依然成为财政支农政策目标的必选。
三是农业竞争力目标。随着全球经济一体化的不断渗入，提高农业国际竞争力已成为我国农业发展所追求的目标。尤其是在粮食等大宗农产品出现阶段性过剩的情况下，财政支农的重点和方向需要做相应的调整，即由目前数量支持或增产目标向质量和品种目标转变，加快推进我国农业结构的战略性调整，扶持具有国际竞争优势的优质农产品生产，推进农业产业化经营，发展现代农业，以此提高我国农业的国际竞争力。
同时，确定财政支农政策目标的设计要体现出科学化、合理化、公正化、公共化。即达到社会资源在农村的配置和社会价值在农村的分配优化，以期实现农业现代化；能促进农民收入增长和现代农业发展；政策从目标设计上不带歧视和偏见，有助于消除缩小城乡差别；充分体现财政支农政策的公共性，各种支农惠农政策（包括财政、税收、投融资、金融和产业政策）构成导向的一致性、为农服务理念的同源性，使惠农政策链之间相互衔接和相互补充。当前，急需对现行的支农政策进行全面的清理和评估，对符合现代农业发展的政策保留并继续实施，不符合现代农业发展的政策，要坚决废止。
2.创新财政支农政策体系和体制机制
一是调整完善现行的财政支农政策体系。要看到，进入新世纪以来，国家财政对农业农村发展给予有力支持，确保我国粮食产量实现了“十二连增”，这也使得我国的农产品市场供求发生了重大变化。然而，在经济发展新常态下，有必要进一步调整和完善现有财政支农政策体系。针对当前农业发展中存在的突出问题，必须要妥善处理政府与市场、生产与消费、增产与增收、资源消耗与环境保护等关系，解决财政支农政策造成一些临时性的措施常态化，短期措施的长期化的问题，尽快调整财政支农投向，建立财政支农政策退出机制，及时修正财政支持农业等相关政策目标，取消与改革目标相悖、不合时宜的政策措施；探索如何建立以绿色生态为导向的农业补贴制度；如何进一步完善农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴，以实现补贴的“三合一”，支持耕地地力保护和粮食适度规模经营等具体措施；如何坚持市场化改革和保护农民利益并重，深化农产品价格形成机制改革，进一步完善最低收购价政策，通过价格机制和价格信号引导生产者组织生产；如何尽快建立粮食主产区利益补偿机制，完善产粮大县奖励政策等等，都有需要通过创新体制机制来实现的。
二是探索创新财政支农资金的管理体制机制。农业发展离不开投入，进入新世纪以来，中央始终把农业农村作为财政支出的优先保障领域，对农业农村的投入持续增加。然而，由于我国财政支农资金管理体制改革滞后，支农资金管理分散在各个部门，财政支农资金难以集中使用，发挥效益。因此，必须改革现行的财政支农资金管理体制。围绕如何提高涉农资金使用效益，完善涉农资金管理机制，下放项目审批权限；围绕如何确保涉农资金安全加强公众监督，加大资金监管力度，建立以结果为导向的资金分配激励机制；围绕如何补齐农业农村短板促进形成多元化投入格局，发挥财政资金“四两拨千斤”作用，集中力量办大事，构建符合现代农业发展的财政支农资金管理体制；如何创新财政投入方式，通过财政支农资金管理体制的创新，实现农村一二三产业融合发展，延伸农业产业链，提高农业综合效益、促进农民增收；如何通过采取财政贴息、政府与社会资本合作等方式，帮助农村地区引入新技术、新业态，促进农产品精深加工和农村服务业发展，推动供销合作社与新型农业经营主体有效对接，培育具有国际竞争力的大型農业企业集团；发挥农垦企业的资金、技术及管理优势，把农垦企业建成农村产业融合发展的重要力量。
3.积极构建符合世贸规则的财政支农政策体系
必须看到目前我国农业支持的“黄箱”政策已接近WT0规定的水平。为此利用国内当前农产品市场供应充足这一有利时机，加快调整我国财政支农政策，完善农业补贴政策，充分利用好WT0框架下允许我国财政支持农业免于减让的“绿箱”政策，用足不超过农业产值8.5%“黄箱”补贴和5%“蓝箱”补贴政策，确定财政支农政策的重点和方向。本着“有所为、有所不为”的原则，在“存量调整”和“增量倾斜”上做文章，充分利用国内、国际两个市场、两种资源，发挥我国农业比较优势，加大对农业农村公共产品的财政投入，减轻农民负担，以实现农民收入的持续增长，从整体上提升我国农业的国际竞争力。具体为： 一是提高“绿箱”政策支持覆盖面，突出支持重点。实现我国农业由传统农业向现代农业转变，必须要加快农业科技创新，提高农业科技含量，降低生产、流通成本。充分利用“綠箱”政策，增加农业生产性直接补贴，减少对农产品的流通补贴；提高农业科技三项费用支出比例，增加对农业技术推广和技能培训的支出，通过增加对农民的“人力资本”投资来培养现代化职业农民。加快构建农产品流通市场和信息服务体系、农产品质量检测和安全体系，以此降低农民的交易成本。加大对农业中小型基础设施投入，包括道路、通信、防涝和灌溉等。提高农业生产的科技贡献率。
二是要优化“黄箱”政策支持结构，提高财政支农效果。利用“黄箱”政策允许范围，将财政支农资金向粮食等主要农产品的重点产业、重点区域和重点环节进行倾斜，进一步提高对粮食主产区粮食综合生产补贴标准，同时，加大对农村一二三产业的融合的支持力度。
三是完善财政支持措施，提高我国农业的对外开放水平。作为全球第一大农产品进口国、第二大农产品贸易国，我国农业已经深深融入了国际市场发展中。在这种新形势下，倒逼我们必须要善于用好两个市场、两种资源，在适当增加国内所需农产品的进口，以确保国内市场需求的同时，必须要树立战略思维和全球眼光，完善相关财政支持措施，加快我国农业走出去的步伐，不断提高农业对外开放水平。
四是优化农产品进出口格局，推动农产品贸易健康持续发展。加快发展农产品对外贸易，是调剂国内农产品市场需求，保证国内市场供应，加快农业产业结构调整的重要途径。在对外开放的今天，我国农业融入全球农产品贸易市场的新形势下，必须要及时调整完善我国现行财政支农政策和税收政策，优化重要农产品进口的全球布局，以推动农产品贸易的健康发展。政策调整要在确保国内粮食等重要农产品供给安全的前提下进行，加大支持对我国具有特色优势、高附加值农产品出口的力度；同时，鼓励支持适度进口国内紧缺农产品，以满足国内市场供应，缓解国内土地、资源和环境压力，为农业休养生息和生态文明建设创造条件。
五是加强与相关国家的农业合作，实施农业走出去发展战略。加强国际交流与合作，加快形成互利共赢的稳定经贸关系，对于推进农业现代化至关重要。因此，要抓住“一带一路”战略发展的契机，加强与沿线国家合作，以实现资源优势互补，要尽快制定实施我国农业走出去中长期发展战略。利用多种资金渠道，发挥双边、多边合作基金作用，积极支持农业对外合作与交流项目开展，支持并推动境外农业产业合作区建设，提高我国农业企业国际竞争力，研究制定建立符合我国国情的对外农业合作各项政策与措施。
4. 构建农业可持续发展的财政支农政策体系
绿色发展既是顺应自然、保护自然的必然要求，也是调结构、转方式、实现可持续发展的必然选择。因此，必须把促进农业生态文明，推动农业绿色可持续发展作为构建财政支农政策体系的重点。
一是调整完善现行的财政奖补政策。如何在资源环境约束日益趋紧的背景下，加快农业发展方式转变，确保粮食等重要农产品有效供给，实现绿色发展和资源永续利用，是当前我国农业发展必须要解决的重大现实问题。因此，要通过财政奖补的政策调整，加快构建“镰刀弯”地区粮经饲统筹、农牧结合、种养加一体、产业融合的现代农业产业体系；积极探索建立支持休耕轮作的财政支农政策，在政府引导、农民自愿的基础上，推动农业休养生息的实现；财政支农奖补政策的调整要更多地体现在：支持耕地保护与质量提升，支持开展重金属污染耕地修复，支持实施地下水超采综合治理；继续支持推广应用秸秆还田腐熟、施用生物有机肥等土壤有机质提升措施，支持东北黑土地保护利用，农机购置补贴应体现在以绿色生态为导向，发挥农业机械化对农业可持续发展的支撑作用等方面。
二是加大财政对农、林、水、气资源的有效利用与保护的投入。加强对农、林、水、气资源的有效利用与保护，是保障粮食和生态安全，以及农业绿色发展的基础和前提。为此，应继续实施新一轮草原生态保护补助奖励政策，落实好新一轮退耕还林还草政策，扩大政策实施范围，并有针对性地调整完善相关政策措施，适当提高补奖标准；用好林业补助资金，支持天然林保护二期工程，加强林业重点工程建设和自然保护区建设与管理，加快造林绿化进程，加大森林生态效益补偿力度；加强水利建设，提高防汛抗洪、抢险救灾资金的保障和响应速度，积极支持水资源空间格局优化、水土流失治理；积极支持气象建设，不断完善气象灾害应急响应和应急管理体系。
三是完善支持农民收入增长政策体系，促进农民持续增收。促进农民增收是现阶段农业农村工作中心任务，要完善农业补贴政策，改革农产品价格的形成机制，进一步增加农民经营性收入；同时完善农民培训体系、增加补助经费，提高培育新型职业农民效率；发挥好村级公益事业一事一议财政奖补资金的作用，完善村级组织运转经费保障政策，扶持村级集体经济发展，推动政府行政管理、村民民主自治与农村社会组织有效衔接和良性互动，通过更有效的财政支农制度安排，使农民群众在共享发展中有更多获得感。
（二）创新财政支农机制体制，健全财政支农执行体系
总体目标是要塑造低成本、高效率的财政支农机制，构建规制化、简洁化和便捷化的财政支农执行体系。这个体系包括：建立精简型的执行主体体系；建立职权责明晰统一、财力下沉和财权下放的财政支农体制；建立规范性、安全性和有效性财政支农制度体系。现阶段在不触动中央、省各涉农部门体制改革的情况下，在涉农执行各环节进行逐步的机制创新探索和制度创新探索，鼓励市县两级进行农口部门合并和职能调整。中远期目标：全方位推进行政体制改革，最终完成中央到县的农口大部制体制改革，在大部制体制下构建完善的财政支农体系和机制。
1. 加快构建事权与财权相统一的财政支农管理体制
按照建立社会主义市场经济体制发展要求，以及事权和财权相统一的要求，推行财政支农管理体制改革，合理确定各级政府财权和事权，明确各主体的职责和权限，建立财力下沉、财权下移的财政支农体制。一是中央财政和中央各涉农部委负责全局或宏观支农资金合理配置，发挥中央宏观调控职能；二是省级要把控中观和区域性支农资金的合理配置，发挥调控职能；同时，要推进中央和省级农口大部制改革，以大部改革实现涉农主管部门的职能调整，让中央和省级涉农主管部门从目前参与支农资金的分配、使用中解放出来，转向对涉农建设的规划和监管，督促地方落实。三是建立和完善省直管县体制，增强县的财政自主权能。下放大部分中央和省对支农项目的审批管理权，加大力度赋予县市对支农项目的分配和使用权力。省级原则上应将能够下放的支农审批事项要全部下放到县，以增强基层决策自主权。县（市）重点在于微观，在于具体项目资金分配与使用。通过扩大省直管县试点，减少纵向运行环节和横向交叉叠加层次，实行支农项目资金使用登记备案制度，建立情况反馈机制，县级情况直接上报省级有关部门。在扩权强县试点基础上，总结经验，完善政策措施，建立更加符合实际的工作机制。中央和省主管部门，对县市财政资金使用的整体规范性、安全性和有效性进行监管和问责，最终形成中央（省）县的供给使用直接见面，财政部门和大农业部门共同监管的二元化执行体制。 2.构建适应现代农业发展财政支农执行的体制机制
要看到，现行财政支农执行体系构成要素错综复杂，涉及主体多、层次多和环节多，执行中出现的问题多。从现行财政支农执行体系结构来看，支农效率高低是评价执行体系是否有效的客观尺度。因此，机制与效率就成为手段与目的关系的主要矛盾。其逻辑关系是：现行财政支农执行体系的体制机制因不适应发展要求，在执行各环节中产生各种负面问题。这些问题从不同角度造成财政支农效率损失。机制与效率之间存在直接的因果关系，不适应发展的支农机制，必然导致财政支农效率的低下。要提高财政支农效率，就必然要改变现行财政支农机制。因此，在深化财税体制改革，简政放权的大背景下，各级财政部门，应顺应历史发展规律，主动作为，把握机制创新着力点，积极推进财政支农体制机制创新，构建高效率的财政支农执行体系。要建立高效率财政支农机制，提高支农效率的核心着力点，就是要加快财政支农机制创新，在涉及财政支农执行流程的各个环节中，塑造目标一致型、协调互补型，体现规范性、安全性和有效性原则的财政支农执行机制。
从现行财政支农体系的运行过程来看，机制优劣是评价体制、制度是否完善的客观尺度。制度经济学认为：体制属于制度范畴，主要指宏观性的权力安排和架构，制度属于微观的权力运行规则。二者的功能一致，都是规范和约束运行主体，遵循相应的规则，按规则蕴含的机理和塑造的机制在体系内自动行使权能运行。因此体制决定制度，制度决定机制。体制安排是机制运行的宏观权力基础，制度是机制运行的微观规则支撑。因此制度创新的核心着力点就在于推进体制创新，加速制度创新。要创新现行财政支农机制，就必然通过制度创新来支撑，这就必然要求体制创新的跟进。高效率财政支农机制的建立，必须要通过体制创新，简化执行主体和环节，降低执行成本，通过制度创新，转变运行规则和程序，堵住效益损失漏洞。
现行财政支农体系的关键要素是执行主体，执行主体如何分享权力、分担责任是现行支农体制安排、制度安排和机制安排的核心和本质。执行主体权力安排、职能安排和责任安排是体制安排的三大要素。制度创新不仅要解决新制度的产生问题，更要解决新制度如何能够产生的问题。因此，制度创新的核心着力点是执行主体权和职责的合理安排及有效配置。要通过财政支农制度创新来创新财政支农机制，必须合理安排各级各类支农主体在财政支农执行中的权力、职能和责任，在探索新的财政支农机制中加快财政支农新制度构建，以推动财政支农体制的创新。
3.探索构建自下而上支农资金需求导向型的财政分配体制
要看到现行财政支农资金分配过程中，存在资金分配透明度不高、社会参与度不高、分配标准有失公平、分配过程有失公正和项目配置不符合实际需要等问题，其根源在于现行自上而下的政府导向型机制及其缺陷所导致的，因此，必须要改变这种现状。以财政支农资金配置优化为目标，坚持公平、公正和公开原则，构建以财力下沉、财权下移、民众参与、社会参与、基层申报、信息沟通的自下而上财政支农资金分配体制。具体而言：
一是横向支农资金分配权向财政集中。要着力改变涉农主管部门特别是中央和省市涉农部门干预微观运行事务的权力格局，改变财政部门作为出纳角色的现状。通过行政体制改革和机构职能调整，充分发挥财政部门对涉农资金的分配和调控功能。涉农部门要从具体管理、干预涉农建设的微观事务中解脱出来，重点转移到涉农行业的发展规划和资金需求规划上来，向财政部门提供支农资金分配的更加全面、完善和科学的规划决策依据，从而使中央和省两级涉农部门直接参与分配变为间接参与分配。
二是纵向支农资金分配权向省县（市）集中。在中央和地方的支农财权配置上，要向省集中为主，增强省对地方发展支农资金的配置功能，特别是要加强省对县的转移支付能力和效率。在地方支农财权的配置上应向县（市）集中为主。在完善以县为主支农资金整合改革的基础上，省以下对各主管部门的大部分涉农资金都应以切块方式直接下拨到县（市），以发挥县级财政部门对支农资金具体配置权能。
三是进一步下放财政支农资金和审批权限。按照中央深化财税体制改革的要求，在中央财政已经将支農资金项目审批权限下放到省的基础上，要继续在更大范围内下放支农项目审批权限。有条件的地方，积极开展审批权限由省级直接下放到县（市），发挥基层支农决策作用。按照财权与事权相统一的原则，省级各涉农部门，结合政府职能转变，机构改革与调整，原则上将能下放的支农审批事项全部下放到县。支农资金审批权下放由目前的扶贫开发项目各类资金，扩大到其他涉农领域。同时要进一步扩大支农资金管理事项权限的范围，切实发挥基层财政支农决策主体的作用。
5.加快建立财政支农资金统筹协调的导向型使用机制
要看到现行财政支农资金使用过程中存在主体行为不规范、效率低下、出现“跑、冒、滴、漏”、浪费严重等问题，正是这种分散性的资金导向型使用机制所致。为此，必须要创新财政支农资金使用机制，以财政支农资金使用效率的提高为目标，坚持规范性、合理性和有效性原则，积极构建以县市为主体的使用体制，构建使用主体行为规范制度，建设项目成本控制制度等使用制度体系。以改变目前各涉农部门办项目的支农资金管理体制，真正建立以县市为主体的支农资金使用体制。具体而言：一要以农业发展规划为依据，以重大项目为载体，以区域发展为基础，集中统筹支农资金的使用，集中资源重点投入。二要对支农项目进行统筹协调，按重点、分区域和视条件为整合调控提供空间。各级财政部门要按照存量优化、增量集中、预算内外统筹和跨部门整合的原则，对现行财政支农各类专项资金进行全面清理，对投向相近的进行整合归类，对新增财政支农资金，按照中央农村工作会议精神和全面建成小康社会的宏伟目标，根据各地实际情况，优先安排农村民生工程和农村扶贫重点项目建设。三要在整合财政资金的基础上，要加强对尚未整合的各类支农资金的进行有机衔接，统筹协调各类支农资金的分配和使用，进一步发挥政策和资金的聚合效应。四要完善各类财政支农资金使用管理办法。加强对涉农部门的行为规范制度建设，建立规范的预防控制制度，建立完善信息对称的建设成本询价制度、支农项目招标投标和公示公告制度，通过制度体系的建立，保证支农资金的安全性。 6.积极构建基层和广大民众参与的财政支农资金分配的机制
构建基层和广大民众参与的财政支农资金新体制，就是要实现财政支农资金分配透明，达到公平、公正、公开的目的。
一是尊重基层和民众意愿，就是在中央和省财政部门进行资金分配时，将基层的意愿和要求予以充分的尊重，纳入重要决策参考依据，特别在基层具体安排支农项目资金时，要充分听取村民代表和村委会的意见和需求，建立农民与政府、财政的信息直接反映渠道和上下信息沟通机制平台，建立民意代表制度，赋予民意代表向基层政府、财政部门直接反映支农意愿的权利，形成基层民意直通政府的正式渠道，使之成为基层分配资金决策的重要制度安排。
二是规范分配标准和准入条件。制定科学的进入门槛和所需资金标准，改变目前部分支农资金高门槛、扶优不扶弱的门槛设置壁垒，将弱势群体、薄弱环节和弱质产业纳入优先考虑对象，参考其需求愿望和自身条件来设计分配标准和条件，并进行制度规范。在制定分配标准和条件时，大力推广因素法、公式法等科学的分配技术、方法和手段，并使之成为重要的分配制度。做到既要简化程序，又要严格规范，在程序上确保分配过程的公正。
三是面向专家和民众开放。进一步完善专家评议评审制度，制定专家评审规范制度和办法。通过完善听证制度，建立专家库、专家评审无名制、专家随机抽取等制度和办法，扩大公众听证的事项范围和参与层级，包括各级人大、省市县政府对财政支农方案、预决算的听证等。完善支农项目公告、公示制，并建立畅通的信息反馈渠道和平台，将公告告示制的使用范围扩大到所有的涉农支农资金。
7.加快推进基层财政支农资金管理体制机制的创新
一是建立严格的预算可行性分析制度。县（市）在编制预算时，需要组织专家，对上报的每个农业投资项目进行可行性和效益性，审查、论证和评估，避免支农项目立项的盲目性，从源头上防止杜绝财政支农资金的浪费和使用的不合理现象的发生。
二是强化基层财务监督管理，确保专款专用。各涉农资金项目的集中核算单位，应在财政同级国库开设缴存专户，将原来多渠道、多环节管理集中改为财政部门管理，实行专户专账储存管理、统筹安排和集中使用，从源头上杜绝挤占、挪用专项资金现象的发生。
三是建立严格的预算审核支付制度。对农业重大建设项目资金，要加强项目工程预算的审查，核减不合理预算，对每项支农资金支付必须由主管领导审核和批准，审核后按建设项目进度及时拨付资金，工程竣工后，办理工程决算。同时，实施主管领导责任终身追究制。
四是建立严格的项目效益分析制度。每项支农资金投资完成后，用款单位需对资金使用情况和取得成果进行总结，县级财政部门在参与项目各阶段检查验收的基础上，做好效益评价工作，通过对项目的拨款、使用和施工各个环节，对项目实施的效果进行最终评估，并建立追踪考核档案和信息反馈制度，作为以后项目投资方向的依据。
四、完善“十三五”财政支农投入的重点和方向
按照近年来中央农村工作会议和中央1号文件精神，按照统筹兼顾、重点突破的原则，立足供给侧，着眼需求端，在保障粮食等主要农产品供给安全的同时，顺应国内消费结构升级趋势，压减低端供给，增加中高端供给，重点支持增加绿色、优质农产品，使农产品供需关系在更高水平上实现新的平衡。为此，必须要推进农业供给侧结构性改革，着力支持全面打赢脱贫攻坚战，着力深化农村综合改革，着力创新财政支农体制机制，进一步强化财政在国家“三农”治理中的基础性、支撑性作用，保障“三农”在经济社会发展中的“压舱石”地位毫不动摇。
1.精准聚焦支持深化农业供给侧结构性改革
农业供给侧结构性改革的目标，就是要优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高资源利用率、劳动生产率、土地产出率。做好财政支持农业供给侧结构性改革需要做好以下几方面工作。
一是推动支农投入供给改革。财政政策在推进农业供给侧结构性改革方面作用发挥，主要是通过财政支农政策的优化调整，使政策更加符合供给侧结构性改革的实际需要。首先要继续将支农支出作为优先保障重点。其次，要按照“保重点，压一般”原则，优化支出结构，重点保障农业供给侧结构性改革相關支出。积极盘活存量资金，唤醒涉农沉淀资金，做到“财尽其用”。最后，要做好“撬动”这篇文章，积极探索能够发挥财政资金“四两拨千斤”作用的各种有效方式，进一步撬动金融、社会资本投入，促进形成多元化投入格局。
二是推动农业产业体系调整。要从功能链条、空间布局等各方面进一步优化农业产业体系。继续因地制宜、分类施策，大力支持推进农业种植结构调整，进一步扩大粮改豆、粮改饲试点范围。大力支持农村一、二、三产业的融合发展，积极构建第一与第二、第三产业交叉融合的现代产业体系，让普通农户参与全产业链价值链利益分配。统筹安排资金支持“三区三园”建设。创建国家现代农业产业园起点要高、标准要严，要坚持以农为本，完善与农民的利益联结机制，不能异化变成工业园或延伸产品园；坚持示范引领，不能堆盆景、垒大户，要坚持机制创新，不能仅仅是挂牌子、戴帽子，要形成经验和机制。
三是优化农业生产体系。落实好国家出台的《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》，把农业政策由保数量调整到保质量、保能力、保效益上来，财政性资金重点向资源节约型、环境友好型农业倾斜。继续推进农业“三项补贴”改革，进一步研究完善农机购置补贴政策。大规模支持旱涝保收高标准农田建设，支持加快重大先进技术和优良品种的推广应用，及时做好农业防灾减灾工作，积极实施藏粮于地、藏粮于技战略。大力推广深耕深松、保护性耕作、秸秆还田、增施有机肥、种植绿肥等土壤改良方式，保障农业生产技术安全、用地安全、产品质量安全。
四是推动农业经营体系创新。我国国情决定了农业规模经营和小农生产必将长期并存，因此，各地要做到因地制宜、分类施策，农业生产经营规模坚持宜大则大、宜小则小，不搞一刀切，不搞强迫命令。财政政策支持的对象、方式要多样化，满足不同类型生产形式和主体的需要。既要发展土地流转型合作社，也要支持土地托管、联耕联种、服务带动等多种形式的合作社，既要加快培育一批规模化经营主体，也要重视对农民个体的培训，支持社会化服务主体的发展。认真落实中央《关于加快构建培育新型农业经营主体政策体系的意见》。 五是加快推动农业发展方式转变。要稳步推进农业可持续发展战略，支持农业休养生息。继续抓好耕地轮作休耕、黑土地保护性利用、华北地下水超采区综合治理、重金属污染耕地修复和种植结构调整治理等试点，及时开展总结评估，探索出可复制、可推广、可持续的政策路径。扎实推进新一轮草原生态保护补助奖励政策，继续支持扩大新一轮退耕还林还草规模，加快完善天然林资源保护制度，促进农业发展、生态协调、环境改善的和谐统一。要把农业节水作为方向性、战略性大事来抓，牵住农业水价综合改革这个“牛鼻子”，推动建立合理水价形成机制，让水价反映水资源的稀缺性。
六是发挥财政资金杠杆作用。农业既是国民经济基础产业，也是弱质性产业，欧美等发达国家都通过法律的形式，明确规定了财政支农投入增长速度均高于财政的增长速度，以此保障农业投资规模。对我国而言，在当前经济下行趋势，财政供给压力进一步加大的情况下，完全依靠政府直接投资，来保障农业投资规模显得颇为乏力，因此，必须要探索社会资本合作模式，激活财政资金杠杆效应，政府可以通过扶持政策，探索PPP模式在农业投资领域的应用，通过创新财政投入方式，开辟农业投入新渠道，引导社会资本共同参与农业投资的模式。鼓励私营企业、民营资本与政府合作，参与涉农项目建设，政府可从过去的资金直接提供者变成引导和监管者，这样，既能减轻政府财政的压力，也能充分利用多元化投资主体的资金、技能和社会资源，促进农业项目建设更高质量和更具效率。充分发挥财政资金的导向作用和带动功能，鼓励和吸纳金融资本、民间资本、境外资本等社会更多的资本投入财政支农项目建设，不断放大财政支农资金的“倍数效应”。
2.全力以赴保障如期打赢脱贫攻坚战
要充分认识打赢脱贫攻坚战的艰巨性，坚决纠正一些地区存在的层层加码、形式主义、资金监管不严、忽视群众主体作用等问题，精准施策，精准发力，打赢全面脱贫攻坚战。
一是保障扶贫资金投入。从一般性转移支付、专项扶贫资金、相關涉农资金等多渠道增加对贫困地区的投入力度，盘活统筹存量资金，发挥财政投入的引导和杠杆作用，为脱贫攻坚提供有力支撑。
二是推进扶贫资金整合试点。要下放权限、保障投入，对于纳入整合范围的各项中央财政资金，分配给试点贫困县的资金增幅不得低于该项资金的平均增幅，资金一律采取“切块下达”，不得指定具体项目或提出与脱贫攻坚无关的任务要求。
三是狠抓扶贫资金监管。把财政扶贫资金作为监督检查的重点对象，利用各级财政监督检查力量，采取上下联动方式，对脱贫攻坚任务较重的省份开展一次大规模的专项检查。对检查发现的问题，要加强整改，完善制度，把推动财政扶贫资金监管水平提升到新的高度。
四是突出精准施策。要加大产业发展和基础设施类投入对贫困地区的倾斜支持力度，并将产业扶贫和资产收益扶贫密切结合，帮助贫困群众更多分享产业发展的成果。重点围绕“短中之短”、“坚中之坚”发力，加大对少数民族地区支持力度，支持实施健康扶贫工程，稳步推进易地扶贫搬迁，补上重点区域、重点群体的短板。
3.积极推进农村综合改革向纵深发展
按照《深化农村改革综合性实施方案》的要求，不断推进农村综合改革纵深发展。具体做好：
一要继续落实好一事一议，抓好农村综合性改革试点试验、美丽乡村田园综合体等试点。按照中央1号文件部署，以实现“村庄美、产业兴、农民富、环境优”的目标，重点围绕发展农村创意农业、休闲农业等新型产业形态，激发新动能，提升美丽乡村魅力活力，选择农民合作组织健全、龙头企业带动力强、农村特色优势产业基础较好和资源环境条件优越、发展潜力较大的村庄或片区，培育和发展新产业形态，开展乡村田园综合体试点示范，促进农村经济绿色发展与社会和谐稳定。
二要积极推进扶持村级集体发展。农村集体经济是中国特色社会主义基本经济制度在农村的主要实现形式，是完善乡村治理的物质基础，是巩固党在农村执政基础的有效抓手。扶持村集体经济发展，壮大经济实力，使村级集体组织形成可持续的发展能力和办事能力，是财政发挥国家治理基础和支柱作用在农村的重要体现。继续扩大试点范围，健全村级集体经济管理机制、经营机制、监督机制和政策引导机制，遵循市场规律和尊重村集体主体地位，因地制宜、量力而行地选择发展方式，积极探索发展村集体经济的有效途径。
五、完善财政支农投入机制的措施
1.继续增加财政支农资金的投入
世界农业发展实践证明，财政对农业投入的规模与农业发展成正比。无论是任何时期，维系我国农业稳定发展都离不开财政投入。尽管近年来，我国对农业投入持续增加，资金总额超过万亿，但低于发达国家和发展中国家的平均水平。因此，要继续扩大财政支农资金的投入规模。从近几年各级财政支农资金投入情况看，虽然增长幅度有较大的提高，但财政支农资金投入机制还不完善，直接用于普惠式农业基础设施建设的投入占比偏低，涉及到农业可持续发展、农产品质量和安全监管、农产品流通市场完善、农业风险化解机制建设、农产品品牌创建、农技人员和农民培训等方面投入不足。因此，各级政府要严格按照国家有关法律法规，把新增的财力、基本建设投资等公益性投入更多地向农村和现代农业倾斜。具体包括：
一是建立完善财政支农资金投入稳定增长机制。做到既要提高财政资金用于农业支出的比重，又要保证财政支农资金绝对量的增加。各级财政对农业投入增长幅度，要高于财政经常性收入的增长幅度，适当提高土地出让收入和建设用地税费收入投向农业的比例，严格执行新增建设用地土地有偿使用费专项用于基本农田保护及建设、耕地开发和土地整理的规定。同时，要不断扩大财政支农支出的规模。充分利用财政资金的杠杆效应，引导金融资本和其他社会资金进入到现代农业，不断拓展现代农业发展的资金渠道。
二是科学配置公共产品和服务，加快推进城乡发展一体化。城乡差距过大的问题是全面建成小康社会必须要解决的，解决问题的关键是要打破城乡二元结构，增加农村基本公共服务支出，缩小城乡差距，提高城乡发展一体化水平。因此，要高度重视农村社会事业发展，发挥财政政策在统筹城乡发展中的作用，通过加大对农村的财政支出，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务等方面相互融合、共同发展，加快推动基本公共服务向农村延伸，不断提高农村公共服务水平，以此推进城乡公共服务均等化，促进城乡产业发展融合，实现城乡要素配置合理化、城乡居民基本权益平等化、城乡居民收入均衡化。 三是加强农田水利基础设施建设。充分调动社会和农民对农田水利基础设施建设和维护的积极性，按照“谁投资、谁受益”原则，多渠道吸引社会资本参与农田水利基础设施建设，构建起“政府投入为主导、农户投入为基础、社会投入为补充”的农田水利基础设施资金投入机制，对已建成的水利设施，通过引进商业模式，采取公开拍卖、股份制或承包等方式，有条件转让农田水利工程的经营管理权。同时，各级地方政府要设立末级渠系建设专项基金，对于集中连片面积较大的农田，过流能力较大的末端渠道节水改造项目，实行“以奖代补”。此外，要加快推进农业用水价格改革，降低农民水费负担。
四是继续增加脱贫攻坚战的财政投入。打赢脱贫攻坚战是促进全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕、全面建成小康社会的重大举措。在扶贫开发的关键阶段，要持续加大财政扶贫的投入，在重点抓好贫困县统筹整合使用财政涉农资金试点工作的同时，创新财政扶贫机制，支持地方探索资产收益扶贫；结合生态保护脱贫，国家重大生态工程在项目和资金安排上进一步向贫困地区倾斜。
2.调整优化现行财政支农支出结构
财政支农支出结构，既反映了财政支持农业资金在农业支出中所占的比重，也体现了对农业的投入重点和方向，它是财政支农政策的具体体现。因此，不断调整优化财政支农支出结构是提高财政支农效益的重要途径。通过优化财政支农支出的结构，发挥财政支农资金“四两拨千斤”作用。一是继续加大对农业基础设施和生态环境建设的投入，特别是农田水利基础设施，让农民直接受益的中小型水利设施、农村道路和电网改造等基础设施的投入，夯实现代农业发展的基础，以此提高农业综合生产能力和综合效益；二是加大对农业科技的研究、引进和推广的投入，加快对农产品质量标准、病虫疫情防治体系、农产品市场信息服务体系和农业技术推广体系建设等方面的投入。按照建设公共财政和WTO要求，逐步扩大对农村事业投入的比重，压缩对农业生产投入的比重。完善农村社保、教育、卫生和文化政策，提高农民福利水平，加大对农村民生的投入，建立完善的农村社会保障制度，完善农村人力资源政策，加大农村教育、科技、文化和卫生等宣传培训的投入。三是加大支持现代农业发展的支持。将更多的资金投向农业产业体系、生产经营服务体系和社会化服务体系建设方面，支持农业龙头企业和现代农业园区建设，培育发展现代农业经营主体，引导农业向规模化、集约化和产业化方向发展。
3.加快建立财政支农资金法律法规体系
与发达国家相比，目前我国的财政支农相关法律欠缺，财政支农通常靠政策来进行调整，缺乏相关法律法规来保护。因此，建立健全的财政支农法律法规体系势在必行。要根据我国农业发展现状，不断地完善充实已有的政策法规，将实践中已成形的、有效率的政策和法规，以立法的形式确定下来，考虑中央和地方立法权限的差异，农业投资法律的制定也應各有侧重，中央在加快修订完善农业基本法的同时，当务之急是要制定适合我国国情的农业投资法，以解决目前存在的农业投资目标不明确、财权事权不清晰、投入运行机制不完善等问题。通过法律的形式，明确各级政府对地方农业投资领域的分工和角色定位以及权力范围，避免的“越位”和“错位”的产生，地方应根据各地不同的发展情况，因地制宜，出台可操作性强的法规和实施细则。
4.进一步完善财政支持现代农业科技体系
加大财政支持农业科技创新力度，创新完善财政农业科技投入体系和机制，促进农业新技术运用到实际生产中，从而使农业科技支持体系在资金使用上实现有序化、制度化。一是加大财政对农业科技创新投入的力度，就是要增加对农业科技研发、推广资金支持，保证农业科技创新财政投入增幅高于财政经常性收入增幅。特别是要加大对于农业新品种的研发和技术更新支持力度，构建以目标导向和需求导向为主的农业科研项目支持体系，支持农业科技的推广和成果转化，注重农业科技成果与农业生产的实际结合，提高农业科技成果转化率。二是完善财政支持现代农业科技体系，包括社会服务体系、智力支持体系、管理支持体系、政策支持体系，构建农业科技项目监管机制、绩效评价机制。三是要调整完善现行农业科技费用支出结构。根据当前我国农业科技发展现状和农业科技的投入情况，对农业科技研发和成果推广转化进行统筹安排，调整优化农业科技投入结构，重点向农业科技重大攻关领域倾斜，保证农业科技创新项目所需资金，同时，要加大对农业科技成果转化的投入，加快实现农业科技转化为现实生产力。四是实施人才培养工程。加快培养一大批农业科技创新人才，使之成为未来农业科技创新的主力军。要改善农业科技人才的薪酬待遇，提高他们的工资收入水平，以好的生活待遇和工作环境吸引人才、留住人才。五是加快培育农业科技推广社会化服务组织，鼓励民间资本投资农业，对于从事农业技术创新和推广的经营性组织，财政要给予补贴和税收优惠，通过示范效应在全社会形成农业科技创新与推广的良好氛围。
5.进一步简政放权，推进财政涉农资金的整合力度
简政放权的目的就是要实现政府的职能转变，按照十八届三中全会的要求，发挥市场在资源配置中的决定性作用，继续深化财政涉农项目行政审批制度改革，制定财政支农的权力清单和责任清单，公开财政支农权力的运行流程，积极推行项目网上申报和审批，提高财政支农资金的审批效率。转变财政支农资金管理方式，减少中央层面行政审批事项，推进农业项目投资安排和执行的统筹协调，建立健全农业投资、项目、监管三位一体的投资管理体系，以实现重点地区、重大农业项目在线监管。财政、审计等部门要改变现行的监督检查方法，把由过去合规审计转向注重效益审计，同时开展支农支出效果评价。
整合财政支农资金的目的，就是要科学合理配置公共财政资源，提高财政支农资金的使用效益。要看到，按照现行“资金性质不变、安排渠道不变、监督管理不变”的路径，去整合各类财政支农资金，难以取得实效。因为此政策设计关键没有打破既得利益格局，其背后实质是行政权力的固化，维系现有既得利益格局，不能从大局和事业发展出发。因此，必须要从体制机制上解决。 长远看，通过转变政府职能，建立大部制的行政管理体制，可以从根本上解决支农资金整合问题。短期看：一是推动财政涉农资金整合，必须要打破原有部门界限，加强“顶层设计”，通过不断规范财政支农资金投向，重新调整各方利益，使其更能充分发挥财政支农资金的使用效率。具体而言，由国务院牵头会同国家发改委、财政部、农业部、水利部、国土资源部等部委开展自上而下的涉农资金整合工作，制订涉农资金整合管理办法，统筹安排资金形成合力，按照中央1号文件提出的采取“大专项+工作清单+集中下达”的整合模式，由国务院组建支农资金整合机构或指定主管部门整合中央各行业同类专项，关联部门分别提出工作目标，整合后的大专项经国务院批准后，集中下达各省，探索推进涉农项目由专项转移支付向一般转移支付过渡，促进中央宏观调控与地方自主统筹的有效衔接。二是省级要组建涉农资金整合协调领导小组，形成和强化涉农资金整合过程中的领导合力，负责对省级财政涉农资金整合规划、项目申报、资金分配等重大问题进行决策，改变各部门在涉农资金项目的申报、分配、使用上各自为政的局面。三是县（市）级要根据国家和省级规划以及本市县发展目标，利用信息对称、本地情况熟的优势，在统筹安排项目实施方面发挥作用，以县为单位，组织项目论证和评估，建立项目库，同时，要建立科学合理、具有操作性的涉农项目评价指标和项目专家库。四是加强对涉农资金整合使用监督。确保资金整合的各项政策落到实处，制定涉农资金整合的绩效考评奖励制度，将绩效考评结果与资金安排挂钩。
6.加快调整完善各类农业的补贴政策
为了提高农业补贴的精准性和科学性，一是做好对国家粮食补贴政策实施效果的回头看工作，对近年来国家实施各类农业补贴政策的效果进行总结、反思，总结的目的是为了优化财政支农结构，哪些政策可以继续执行，哪些政策需要完善，哪些政策需要取消。二是继续增加对种粮大户、家庭农场和专业合作社的粮食生产补贴，特别是要加大对产粮大县、财政穷县的补贴规模。三是进一步完善粮食补贴政策责任制，要建立粮食补贴面积核实管理制度和严格的追缴制度，对虚报冒领的种粮补贴资金，骗取国家粮食补贴资金等各类违法人员必须给予追究严厉惩处。同时，要利用信息技术和手段，利用大数据，提高工作效率和政策实施效果。
同时，要加大实施对粮食主产区的利益补偿。为改变当前存在的“粮食大县”与“财政穷县”的状况，应加大中央财政对粮食主产区的补偿力度。建立中央与地方之间的纵向转移支付机制，可以考虑把国家的粮食补贴资金从现行的粮食风险基金中分离出来，设立粮食补贴基金，依据粮食主产区粮食调出量，主产区与主销区农民收入差距情况，综合确定补偿标准和金额，通过转移支付方式弥补粮食主产区财政收入的不足。积极探索建立粮食主产区与主销区之间的横向转移支付机制，把吸纳主销区粮食补贴资金转移到粮食主产区的农民手中。此外，要加大对粮食主产區农业基础设施建设的扶持力度，包括高标准农田，粮食主产区粮食流通储备体系建设。增加对粮食主产区生态保护补贴，实行土地休耕补贴，保护土地肥力，增强粮食主产区持续发展的基础，以实现农业现代化。
7. 加快农业领域PPP模式的推广应用步伐
深化农业供给侧结构性改革为主线，以加大农业领域PPP模式推广应用，优化农业资金投入方式，引导社会资本积极参与农业领域政府和社会资本合作（PPP）项目投资、建设、运营，改善农业农村公共服务供给，重点引导和鼓励社会资本参与以下领域农业公共产品和服务供给。具体包括：绿色农业发展。支持畜禽粪污资源化利用、农作物秸秆综合利用、废旧农膜回收、病死畜禽无害化处理，支持规模化大型沼气工程；高标准农田建设。支持集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田建设，支持开展土地平整、土壤改良与培肥、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电等工程建设，支持耕地治理修复；现代农业产业园。支持以规模化种养基地为基础，通过“生产+加工+科技”，聚集现代生产要素、创新体制机制的现代农业产业园；田园综合体。支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体；农产品物流与交易平台。支持农产品交易中心（市场）、生产资料交易平台、仓储基地建设，支持区域农产品公用品牌创建；“互联网+”现代农业。支持信息进村入户工程、智慧农业工程、农村电子商务平台、智能物流设施等建设运营。
8. 完善财政支持农业发展的金融政策体系
必须看到农村金融是发展现代农业、促进农业增产、农民增收，金融支持农村一二三产业融合发展、电商下乡、农民工返乡创业、金融推动精准扶贫等方面发挥巨大作用。当前农业发展主要是依靠国家对农业投入来实现的，金融对农村的发展作用没有充分地体现出来，就目前情况看，农村金融发展不缺体制，缺的是适应‘三农’特点的有效机制。农民小额贷款业务数额小、笔数多，农户居住分散、情况复杂，管理难度大、成本高等问题，是许多商业银行都不愿涉足的主要原因。因此，要改变投资农业主要靠财政这种状况，以财政作为杠杆撬动更多社会资本、金融资本投资农业。
一是加快构建政府财政资金和政策性信贷资金合力支农的工作机制，为支持农业现代化提供制度保障。以政府主导、市场运作、社会参与为原则，推动建立财政支农资金与政策性信贷资金合力支农的工作机制，激活财政政策“以小博大”的乘数效应，实现财政与货币政策在“三农”领域的协调配合。
二是如何围绕破解“谁来种地”、“如何种地”和新型农业经营主体“融资难”、“融资贵”等突出问题，探索创新农村承包土地经营权抵押等符合“三农”特点、便利操作的信贷产品和服务模式，支持农村土地流转和适度规模经营。如何围绕“藏粮于地”、“藏粮于技”和“双创”发展战略，创新推出通过“中央投资+专项建设基金+农发行贷款”融资组合模式，积极为高标准农田建设提供长期、低成本信贷资金支持；支持农村土地流转和规模经营，助推农业生产方式转变；加大对农业科技创新的支持力度，强化科技对农业发展的支撑作用，以保障国家粮食安全和农业可持续发展。 三是探索发展普惠金融，支持新型农业经营主体和小微企业发展。积极探索“投贷结合”模式，围绕农业全产业链发展和一二三产业融合，大力推进农林牧渔产业化经营，通过农发行专项建设基金的投入，引导社会资金和商业银行资金进入国家重点项目，与同业金融机构开展业务合作，由农发行提供政策性信贷资金、合作银行转贷的方式，实现投贷联动，稳健支持农业产业化龙头企业发展，推动农业产业转型升级。
四是开展“政银担”、“政银保”合作，推动“供应链金融”模式。通过与中央、地方政府、担保和保险等各方的合作，探索建立2+N模式等风险分担补偿机制，推进政府性财政资金和政策性信贷资金合力支农，加大对新型农业经营主体的支持力度。整合农业全产业链核心企业与上下游企业资源，通过对资金流、信息流、物质流的有效控制和闭环管理，创新设计金融产品，提供全链条服务，促进农村一二三产业融合发展。
五是创新支持农村金融发展的政策措施。改善政策支持体系，提高财政资金使用效率，推进政策性金融机构的改革，必须要靠体制机制创新来实现。按照定向调控的要求，通过改进财税政策，增强金融支持“三农”发展的动力和能力，通过制定相关配套税收、财政政策，促进各类金融机构和资金流入农村市场。建议出台对农村金融基础建设进行财税补贴的政策措施，激发农村金融服务创新的积极性，出台对涉农贷款和农村网点的营业税实行全额减免等，以此更多地释放农村金融创新活力。
9.完善财政支持发展农业的保险政策
农业保险制度是为了降低和分散农业风险所作的制度安排。对我国农业而言，基础设施薄弱，自然灾害多，生产经营风险高，有效地控制农业生产经营过程中的自然风险、市场风险和质量安全风险，提高风险保障水平，以保障农业可持续发展和农户收入稳定增长十分必要。为此，要加快发展和完善我国农业保险制度。具体而言：
一是改革完善现行的农业保险补贴政策。综合考虑粮食安全、地方财政承受能力、农业现代化发展要求等因素来确定农业保险补贴力度和范围，提高中央财政保费补贴比例，适当降低县（市）和农民自付保费承担比例，以调动县（市）地方政府和广大农户投保积极性，放大国家支农惠农政策效应。省级财政要加大对地方特色品种的补贴力度，扩大纳入补贴范围的农作物类型。要依据不同农产品的属性对农产品进行分类，对关系到国计民生的大宗农产品，要做到应保尽保。本着“谁提供补贴，谁负责风险监控”的原则，建立激励和约束相容的机制，加大对补贴后续绩效的评估和风险控制，以遏制农业保险运营过程中补贴资金相关的欺诈案件频发的现象。
二是加大中央财政补贴力度。从发达国家的实践看，凡是农业保险搞得较好的国家，政府都给予多方面的支持，如实行免税政策，对保费给予一定比例的补贴，政府出面制定和实施农业保险计划等。相比之下，我国对农业保险的补贴明显不足，这是制约我国农业保险发展的最主要原因。补贴政策是撬动价格保险发展的关键杠杆，目前农业保险的许多补贴政策还没有落实到位，财政资金的使用效率还有待提高。因此，应从落实存量政策、争取增量政策、开源节流、向新型农业经营主体倾斜，将现有各项补贴政策充分落实到位，充分挖掘财政资金潜力，改善补贴效率。
三是尽快完善农业保险大灾风险分散机制。建立全国、省、县三级的农业再保险体系，制定和完善农业大灾风险分散制度，特别是中央和省两级大灾风险分散制度，以避免发生保险公司赔不了就不赔，或者人为压低赔付的情况，真正维护投保农户的利益和农业保险制度的有效性。同时，借鉴国际经验，加快制定适合我国国情的农业保险法。现行的《农业保险条例》难以满足农牧业的快速发展，和市场对农业保险需求层次多样化的要求。因此，必须将农业保险条例上升到法律层面，通过立法明确各级政府在农业保险工作中的职能与作用，明确国家的投入和政策保护措施，明确农业保险的实施范围和实施方式，明确规范农业保险的经营主体、参与主体、受益主体的权利和义务关系。
10.建立健全财政支农资金使用绩效评价监督体系
建立健全财政支农政策绩效考评体系的目的，就是要对各级财政支农资金进行跟踪管理和问效，根据考评结果，做出加大扶持、削减扶持和处罚追责等形式的处理，实现财政支农政策扶持和资金使用效益的最大化。
一是建立完善财政支农资金使用绩效考核评价体系。这个体系包括：评价指标体系、项目使用考核评价指标体系，以确保评价依据的科学性。对财政支农支出的效果评价，不能只关注政府的政绩增加与否，而更要关注实际效果，通过对各方综合效益的审视来科学地评价财政资金的使用效果。中央要建立对各省的指标考核体系，完善财政支出绩效考评标准、程序和办法，形成可以量化的评价指标体系。各省（市）要按照中央和省部署，也要相应建立对下级的支农资金使用监管指标体系，在中央确立的考核评价指标范围基础上，扩大支农项目绩效考评范围，同时确立指标考核实施方案，通过委派和向社会购买服务等形式，实现对财政支农资金的核算与项目实施单位分离，打破部门内部人员的控制，切断部门利益之间的相关性，确保财政支农资金的高效运用。
二是要加强对支农資金项目的监管。规范支农项目管理程序，完善项目立项申报程序，推行公开竞争制和公开招标制等管理方式，进一步完善项目公示制和项目立项专家评审制，加大公开透明的程度，将确定的项目在政府网站等媒体进行公示，同时要在乡镇、村及项目实施点建立固定的公示栏，长期公示项目建设内容、财政补助资金、补助环节等详细内容，以确保项目资金分配科学、公平、公正，实现群众监督的目的。建立健全项目验收制度。项目完成并经审计部门或有资质的中介机构审计后，项目单位要及时提交竣工报告和审计报告；未经审计的原则上不予验收。要明确验收的内容、方式和相关人员的责任，严格把好验收关。对发现的挤占、挪用、截留、浪费、骗取等问题，责令部门单位进行纠正，对相关责任人员进行责任追究。
三是建立完善监督制度。建立执法严明、责任明确的资金使用监督机构，严格监督支农资金使用情况，针对支农资金管理的薄弱环节、领域和地区，切实加强制度建设和管理工作，逐步形成对支农资金的分配、管理和使用的全程监控。建立考评结果的通报公告、激励约束和反馈制度，实施问效追责制度，形成客观公正的考评机制。对支农资金违规违纪使用易发地区和环节，要采取针对性的防范措施，确保专项资金安全有效使用。同时，要动员社会力量和农民群众对支农资金分配使用管理的监督。发挥财政监察专员的作用，加大对重点专项资金的监督检查力度，加强对财政支农项目的全过程监督，主动接受配合审计部门、社会中介机构、新闻媒体和社会舆论的检查和监督。
课题负责人：王树勤
执笔人：李军国 宗宇翔 姜鸥 李建宏 任婧 李红 王超
责任编辑：凌玉