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破解立法困境需要从立法体制机制着手，在立法计划规划、立法资源配置、地方立法定位以及立法内容等方面进行规范完善，消除体制机制障碍。
自2015年《立法法》修改以来，设区的市广泛开展地方立法活动。地方立法之始，普遍存在的诸如立法权限和范围分歧、立法程序不规范等方面问题，在全国及省级人大常委会及时解疑释惑和悉心指导下，地方立法权限等宏观问题逐步厘清。但具体立法实践仍存在诸多困境，需要不断实践探索并逐步予以解决。
一、温州地方立法实施成效
温州地方立法始终坚持“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法格局，牢牢把握“立法为民、问题导向、法治思维、有效管用”的立法原则，全面落实精准立法、精细立法和精干立法。自2015年7月温州作为浙江省首批获准行使立法权的设区的市以来，已经制定6部地方性法规和1部政府规章。
（一）始终坚持党对地方立法的领导
在温州地方立法权获准前，温州市委对人大和政府提出超前谋划的立法工作要求，对机构设立、人员配备给予大力支持。取得地方立法权后，及时听取人大政府有关第一部立法立项工作报告并提出意见。温州市委切实加强地方立法领导，推进党内法规制度体系建设，建立党委审定立法规划计划机制、研究重大立法问题工作机制、提出立法建议工作机制、立法机关重大立法事项请示报告机制、支持和保证立法权工作机制以及加强立法工作服务机制。实行市人大常委会市政府拟订的年度立法计划和五年立法规划向市委报告制度。2017年，市委根据温州“大拆大整”重大决策部署，向市人大常委会建议将有关危险房屋处置立法列入年度计划。
（二）积极谋划立法前筹备工作
早在温州获准地方立法权之前，温州连续26年向国务院申报“较大的市”，并为此在政府法制机构、人员等硬件和立法项目以及立法能力等软件建设上做了大量卓有成效的工作，为地方立法全面展开打下扎实基础。在《立法法》修改后获准地方立法权前，温州市委提出超前谋划立法工作、超前研究立法项目、超前考虑机构人员。温州市人大常委会和政府高度重视，积极筹备。市人大常委会设立法工委专门承担立法工作，将原法工委承担的工作职能由新设的内务司法委员会承担；市政府在市法制办增设立法处。在设立机构的同时，温州组织有关人员赴各地学习，开展立法项目调研等相关基础工作。
获批地方立法权后，市人大常委会市政府组织精干力量全面启动立法工作，从原先为申报“较大的市”建立的立法项目库中选择水源保护项目为第一部地方立法。在立法开展过程中，由于库区居民对立法不理解，担心立法后权利受限制或减损，对水源保护立法强烈抵触。在综合评估后，暂时放弃水源保护立法。另从项目库中选择备用的城市市容和环境卫生立项，成为温州第一部地方立法。
为保证立法工作常态化制度化规范化，温州市人大常委会法工委委托温州立法研究院开展立法立项研究，筛选出24件立法项目，其中城乡建设与管理类17件、环境保护类5件、历史文化保护类2件。温州市政府法制办委托温州大学制定五年规章规划。
（三）扎实推进立法基础建设
为保障立法工作有序开展，温州市人大常委会制定《温州市制定地方性法规条例》，在此基础上，又先后制定出台立法工作程序、听证论证等配套办法，立法程序制度体系逐步得以健全。市政府建立“1+4”立法基本制度，制定了《温州市人民政府制定规章和拟定法规草案程序规定》，市法制办据此又分别制定了《温州市政府规章和法规草案立法技术规范》《温州市政府基层立法联系点管理办法》《温州市政府立法专家管理办法》《温州市政府法制办制定规章和拟定地方性法规草案审查程序办法》四项配套制度。市人大常委会首批建立11个基层立法联系点；市政府建立20个基层立法联系点。市人大常委会聘请39名、市政府聘请17名立法专家，专业覆盖城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护和语言文字等领域。
（四）严格依法科学民主立法
推进科学立法，温州十分重视智力支撑。市人大常委会与温州大学成立地方立法研究院，参与立项前评估、起草、论证及审核等工作。市人大常委会市政府在立法中做到每件草案均组织专家学者论证，对设定行政许可、行政强制措施都独立进行合法论证。严格遵循法定立法程序，尤其重视民主立法，充分利用网络、报刊和微信等渠道广泛征求社会各界意见和建议。如《温州市物业管理条例》在制定过程中，通过媒体报道、网络问卷调查等方式，罗列出社会公众关注的重点难点问题如业主代表大会制度、业委会成员薪酬等开展集中讨论，发动社会公众踊跃参与，先后有300多位市民通过网络渠道提出立法建议，上百人来电、来信、来访提供意见建议。
（五）初步展现地方立法成就
温州地方立法坚持“不抵触、有特色和可操作”的基本原则，对上位法拾遗补阙，避免重复性规定。立法充分体现温州区域特色、传统习惯以及人文精神，彰显地方立法的制度创新品格。
《温州市市容和环境卫生管理条例》为全省第一部、全国第四部新取得地方立法权的设区的市出台的地方性法规。该条例强化地方立法的补充功能，着力解决“车辆泄漏、散落”“带泥运行”等缺乏上位法依据的实际问题，重点规范市容和环境卫生管理中的无序行为。
《温州市物业管理条例》是在学习借鉴其他城市立法经验基础上，设置业主代表大会制度，形成大会简化机制；明确业主委员会自治组織的法律地位；建立物业企业和业主诚信体系；开辟应急维修资金绿色通道，破解双三分之二表决同意[1]困局；解决业主委员会成员有偿服务的法律依据等等。
《温州市城市绿化条例》针对市民“增绿”的强烈愿望，规定温瑞塘河保护区内公共绿地建设的一般宽度标准；针对温州普遍存在的损坏城市绿化和绿化设施的行为设置禁则；针对公共绿地建成后管理主体不明，设定公共绿地建设项目移交管理相关程序；针对绿化养护职责不清，明确养护管理分工和职责等等。 《温州市危险住宅处置规定》的立法亮点体现在，一是“小而精”，全文共10条，条条管用，力求避免繁缛冗长，又体例结构基本完整。二是“有特色”，立法内容重温州元素。如在设定乡镇（街道）排查住宅安全隐患职责时，将危险隐患较大的温州普遍存在的“三无一有”住宅纳入重点排查范围，凡楼板为预制多孔板且无构造柱、无圈梁、无地梁，或者楼板为预制多孔板且建有地下室，或者存在其他安全隐患的住宅均列为重点监管对象；并专门针对D级危险住宅规定了关闭、禁止人员进入等应急处置措施。三是“可操作”，如危房鉴定，法规在承接《浙江省房屋使用安全管理条例》第十五条规定的房屋使用安全责任人应当委托房屋安全鉴定机构进行房屋安全鉴定基础上，对责任人不履行主体责任的，进一步规定由职能部门组织委托鉴定，穷尽危房鉴定的各种可预见情形，延伸补充省条例规定。
《温州市电梯安全条例》注重新技术在电梯安全领域的运用，规定新安装的乘客电梯应当配备具有运行参数采集和网络远程传输功能的电梯安全远程监测装置；已投入使用的公众聚集场所乘客电梯，在改造时应当加装电梯安全远程监测装置。重点加强电梯工程质量监管，监管关口前移，保证电梯井道、底坑、机房、导轨支架预埋等工程专项设计符合建筑结构和电梯安装、使用的特殊要求。
《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》为温州第一部政府规章，属实施性立法，主要落实国家省级立法规定的征收与补偿的具体标准，明确温州城市化过程中普遍存在的“住改商”房屋的用途认定。
二、地方立法的困境
设区的市积极推进立法活动，诚如温州立法，各地立法成效显著、亮点纷呈。但立法实践中仍存在诸多待解难题，困扰着地方立法的全面推进。除立法抵触、操作性弱、地方特色不突出、立法重复以及立法能力和水平不相适应等问题外，地方立法的深层次困境集中反映在立法体制机制上。
（一）立法立项缺乏立法体系上的规则指引
随着两年来设区的市地方立法实践的逐步深入，有关地方立法的权限与范围的认识分歧逐渐消除并趋向统一。但就省市之间、设区的市地方性法规与政府规章之间有关立法权限和范围分工缺乏成熟的配置规则，造成立法立项上的冲突或盲区。
一是纵向立法立项的划分。哪些立法项目适合省级，哪些项目适合市级，省市在立项重合范围内缺乏分工指引。设区的市立法立项上还存在地方性法规与省政府规章的立项划分问题，如城市绿化管理立法究竟更适合制定省政府规章还是设区的市地方性法规，既没有官方的权威说法，也没有学界的理论关注。《浙江省城市绿化管理办法》为省政府规章，杭州、宁波、温州均制定了地方性法规，在诸多制度安排和法律责任上明显不同。浙江省域范围内设区的市若均出台地方性法规，同类省政府规章制定的意义将存疑。避免这种立法资源的巨大浪费和损害立法严肃性统一性的弊端，关键是要科学合理划分省政府规章与设区的市地方性法规立法立项权限范围。纵向的立法立项划分不清，且立法前评估又未涉足该方面内容，导致省级立法对市级立法的地方特色需求未能有效关切。如浙江省人大常委会2017年7月出台了《浙江省房屋使用安全管理条例》，仅仅4个月后，温州又出台了《温州市危险住宅处置规定》，专门就危险住宅处置做了特别规定。
二是横向立法立项的划分。除《立法法》规定的政府规章立法内容限制所带来的区别外，设区的市地方性法规和政府规章之间立法立项基本重合。在重合领域立法上选择合适的形式渊源是立法位阶适当性安排的基本要求。从目前多数地方立法情况看，地方立法尚无规范的划分标准，政府规章基本上为地方性法规规划或计划外项目。
欠缺科学合理的立项划分，造成了降位立法和升位立法，导致立法资源的浪费和立法的操作性降低，最终破坏法制的统一和严肃。
（二）人大常委会与政府立法权限上存在张力
从《立法法》修改前享有立法权的设区的市的立法实践看，人大常委会与政府在地方性法规立法活动中的配合或者疏离关系常处于动态变化之中，而这种变化很大程度上随机取决于法工委与政府法制办之间的关系，这种关系的摇摆直接影响了立法效果。随着人大对立法主导的逐步确立并强化，人大常委会开始摆脱政府法规草案的束缚，对法规草案的修改幅度在迅速扩大。以温州的立法实践为例：
从表1分析可知，人大对法规草案的修改幅度非常大，《温州市物业管理条例》《温州市危险住宅处置规定》修改率高达百分百，只是《温州市市容和环境卫生管理条例》为第一部地方性法规，人大主导弱，修改幅度相对小。
在《温州物业管理条例》草案审议过程中，人大常委会法工委大刀阔斧删除了法规草案中有关电子投票系统建设与管理、物业管理区域划分、业主大会筹备组组织活动、业主监事会设立及活动、物业企业的进入与退出、临时停车管理、公共收益使用管理以及建设单位的物业保修责任和保修金使用管理等规定。前述内容是物业主管部门在多年管理实践中形成的行之有效的行政措施，有的已经制定为行政规范性文件，急需赋予法律效力，提升管理效果。同时，市人大常委会增加了投诉、业主委员会的性质界定、 业主委员会账户设立、业主委员会事项公开、业主组织及其成员禁则、全体业主共有的印章及文件资料等财物移交、业主委员会成员津贴等规定。
《温州市城市绿化条例》草案第四条规定，规划部门负责城市绿化的规划管理工作，住房城乡建设部门负责城市绿化的建设管理工作，综合行政执法部门负责城市绿化保护和管理工作。该规定为温州多年反复探索并逐渐固定的“建管分离”体制。但在草案审议中，有委员认为法规草案缺乏主管部门，建议明确一个主管部门。法规最终采纳了委员的建议，第五条规定综合行政执法部门为城市绿化主管部门，规划、住房城乡建设等部门按照各自职责做好相关工作。
人大审议后对法规草案大幅度修改是否意味着政府法规草案失去起草意义，人大可以置政府草案于不顾，另起炉灶。这种另起炉灶式的修改在拷问政府和人大常委會之间关于法规草案的定位认识。法规草案经过政府常务会议审议通过，人大常委会对法规草案修改是否需要征求政府意见，对哪些内容可以修改，哪些内容修改要慎重，对内部行政行为和外部行政行为的修改是否需要区别对待？从条文的删除、增加以及内容的重大调整情况看，政府草案与人大文本之间存在立法旨趣不同，而这种旨趣很大程度上取决于立法者的偏好。某些立法内容的删除将导致现行有效的管理模式遭到质疑，立法带来的后果可能适得其反。在法规案的修改上，对待某些制度安排，人大常委会和政府存在立法张力。 （三）地方立法功能定位偏离法律位阶属性
地方立法存在着一种认识偏差：在地方性法规与政府规章、行政规范性文件之间的关系上，地方性法规仅仅做宏观的原则性规定，具体实施性规定授权政府制定规章或行政规范性文件。在政府立法中，政府规章也常常授权下级政府或政府部门制定配套办法。立法技术上的宜粗不宜细传统，习惯了采用授权制定具体办法，导致地方立法操作性明显下降。下面对温州地方立法进行实证考察。
从表2知，《温州市市容和环境卫生管理条例》五十七条设有一条配套规定，占1.8%。生活垃圾处理具体办法是市容环境卫生管理的重点内容，授权行政主体制定行政规范性文件，其配套措施和效力远远不能满足管理要求，应由本法一并规范。《温州市物业管理条例》五十六条设有一条配套规定，占1.8%。业主委员会的产生与终止是业主和业主组织一章最为重要的组成部分，与法规规定的业主委员会成员任职资格、任期、行为规范等内容具有相当的地位和作用，甚至更重要，因其为业主委员会成员任职资格、任期、行为规范的前提和必然结果。《温州市城市绿化条例》三十条设有两条配套规定，占15%。第十一条关于建设项目的附属绿地规范，规定由市人民政府制定具体办法。该授权规定指向不明：如果指向建设项目的附属绿地规范，条例已作出具体规定，制定配套规定没有必要；如果指向易地绿化办法，易地绿化办法是法规不可或缺的内容，宜在地方性法规中一并规定。第十六条有关立体绿化的规定，恰恰是国家和省绿化立法滞后留下的法律空白，是地方性法规特色立法内容，如2016年《深圳经济特区绿化条例》用专章规定立体绿化。《温州市危险住宅处置规定》十条设有两条配套规定，占20%。第七条关于临时补助或者安置措施具体办法、第八条关于处置方式具体办法恰恰是地方性法规有机组成部分，配套规定造成法规本体结构残缺，显著降低立法效果。《温州市电梯安全条例》二十九条设有两条配套规定，占6.9 %。其中有关载人电梯配备的具体方案和步骤完全可以在法规中直接规定，没有必要由市人民政府另行制定。有关老旧小区既有住宅加装电梯涉及规划、土地、市容、绿化等方面法律的衔接与变通，甚至涉及住户的民事权利。授权政府制定配套制度将降低立法位阶；更为糟糕的是立法将受到政府规章权利减损规范设置限制，无法发挥地方立法应有功能。上述立法的实证考察表明，配套规定的内容基本上为法规重要组成成分，授权将影响法规质量，且在法规内直接作出规定，也不影响法规结构和体例要求。
地方性法规往往为减轻立法负担、回避立法矛盾或者其他原因，选择性立法，将一些具体内容以配套规定的形式授权政府或部门制定。配套规定的设置至少存在两方面问题。一是配套规定必要性问题。凡是授权内容本身就属于政府行政管理权限范围，政府在没有法规授权的情况下就能通过制定规章或行政规范性文件进行管理的，授权成为多余。二是配套规定效力问题。在国家立法体系的结构安排中，设区的市立法位阶最低，其规定的内容应该最具操作性，本该由其设定的法律规范降格授权，削弱地方立法应然功能，损害地方立法权威，破坏地方立法的整体性和完整性。同时，也降低了配套规定的法律位阶和效力。
（四）地方性法规瓦解省政府规章效力
尽管《立法法》对设区的市政府制定规章是否需要以省政府规章为依据未作规定，但《宪法》和《地方组织法》的相关规定[4]明确了设区的市政府应当对上一级国家行政机关负责并报告工作，执行上级国家行政机关的决定和命令。从理论上讲，设区的市政府制定规章一般不会出现与省政府规章相抵触的情形，更不可能瓦解省政府规章效力。
由于设区的市地方性法规报省人大常委会批准，效力上可视为准省级地方性法规。这意味着当省政府规章与设区的市地方性法规发生冲突时，在法律适用上省政府规章将被抛弃，地方性法规隔离阻断以及碎片化省政府规章效力问题集中表现出来。
从温州立法实践看，《温州市城市绿化条例》与省政府规章冲突尤为明显，具体反映在法律责任的设定上。对违法占用绿地的，《浙江省城市绿化管理办法》（规章）第二十九条规定处所占绿化用地面积的绿化补偿费的1至3倍罚款；《温州市城市绿化条例》第二十五条规定处所占用绿地面积每平方米500元以上2000元以下罚款。对不按照批准期限占用城市绿地的，省政府规章第二十九条规定处所占绿化用地面积的绿化补偿费的1至3倍罚款；温州条例第二十五条规定处所占用绿地面积每平方米每日50元以上200元以下罚款。对损坏城市绿化及其设施的，省政府规章第三十二条规定处100元以上1000元以下的罚款；温州条例第二十七条规定处100元以上1000元以下罚款；情节严重的，处1000元以上5000元以下罚款。
地方性法规与省政府规章冲突，从《立法法》修改前的零星发生到《立法法》修改后的普遍涌现，说明省政府规章与设区的市地方性法规的关系日趋紧张。尽管地方性法规立法采用“不抵触”原则，其上位法不包括省政府规章，但毕竟省政府规章在省域范围内适用，设区的市地方性法规成传染式习惯性突破省政府规章，规章效力将被消解殆尽，立法将失去意义，也给社会主义法制统一带来严峻挑战。
（五）政府规章权利减损规范设定无章可循
《立法法》第八十二条第六款规定，没有法律法规的依据，规章不得设定减损行政相对人权利或者增加其义务的规范。就政府规章而言，权利减损规范设定规则是审视规章合法的戒尺。政府规章立法首要解决如何识别权利減损规范以及在上位法依据的语境下如何合法设定权利减损规范。地方立法实践中没有可以遵循的指导意见或具体规则，导致地方政府规章要么不敢设定权利义务，要么在没有上位法依据的情况下任意设定权利减损规范。如温州首部政府规章《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》，立法中对权利义务的调整十分谨慎，不敢越雷池一步，除重复国家和省立法之外，基本是对上位法规定的权利义务的解释，未敢设定新的权利义务。
（六）立法内容过度追求特色创新 受《立法法》不得重复上位法规定和全民创新意识的传导，立法领域出现一种行政化思维，过度追求特色创新。
追求地方特色，要求避免与其他城市同质化。于是，立法中出现为追求非同质化，在法律规范设置上尽可能标新立异，制度安排的现实性合理性的关注度明显下降。
追求立法创新，要求突破常规。尽管在深化改革背景下，重大改革于法有据要求立法先行，为立法整体留足创新空间。但由于重大改革基本属于顶层设计，立法创新集中在中央立法层面；地方立法主要以实施性立法为主，自主性立法和先行性立法在遵循宪法和法律原则之下，制度创新回旋余地不大。另外，改革创新的对象常常为动态社会关系，而法律却以稳定社会关系为主要调整对象。地方立法为一般改革做些制度探索和创新是必要的，但为创新而创新绝非立法本意或立法重点。
（七）社会公众参与效果欠佳
温州5部实体性地方性法规制定中，公众参与热情最高的一部立法为《温州物业管理条例》，但也仅有300多位市民提出立法意见，与温州920多万常住人口相比，实在微不足道。
从当前地方立法程序看，无论政府还是人大立法活动中，法定立法程序基本到位，但公众参与效果并不理想。一是公众参与意愿普遍低下，公众话语权长期不受尊重，导致对公共事务的冷漠。二是公众虽参与立法之中，诉求却在立法之外。《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》在向社会公众征求意见中，仅有的几位市民反馈的不是立法问题，而是要求立法机关解决其本人房屋征收过程发生的行政争议。三是参与公众的代表性不够，随意筛选参与公众，公众的全面性和代表性得不到保障。四是公众参与的回应机制未建立，意见建议采纳情况的回应反馈缺乏制度保障，往往有来无往。如果社会公众参与立法的积极热情换回的是立法机关的消极沉默；或者公众参与仅仅是为履行法定程序，形式意义重于实质意义。那么，公众参与终将被公众所抛弃。
三、地方立法的突围
地方立法要在党委领导下，人大主导，政府协同，以问题为导向，以民生为重点，从体制机制上突破立法困境。
（一）完善地方立法立项机制
结合经济社会发展规划，改革立法计划规划编制体制，完善工作机制，确保立法立项具有实用性、适应性和前瞻性。立法规划以5年为周期，年度计划原则上在规划中选择。
1.组织联合编制
消除人大政府各自立项编制的藩篱，由人大常委会法工委牵头政府法制机构组成联合编制小组。可自行编制，可吸收专家学者参与编制，也可委托高校、专家、智库等机构或个人组织编制。
2.拓宽编制渠道
一是申报。要求政府部门深入调查研究，梳理本部门本领域需要立法的事项，对立法立项组织充分论证后，向编制小组申报。申报项目应当就制定的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。未申报的，在一定期限内一般不再考虑立法立项。二是征集。向社会公众征集立法项目，鼓励社会公众提出立法建议，对具有建设性的立法意见，尤其是形成草案并被采纳的，予以表彰奖励。三是决定。根据党委立法建议，围绕党委政府重大战略部署，决定立法项目，确定起草部门。
3.开展评估论证
编制小组初步形成的立法项目要组织立法前评估，每一立项都要制作评估报告，论证说明立法必要性、可行性、制度成本和效益。评估报告采用定性分析与定量分析相结合，可定量分析的内容应采集统计基本数据，进行量化说明。地方立法评估论证中制度成本和效益分析最为薄弱，却是立法立项最为重要的环节，是立法所追求的最终目标。立法效益是法规规章实施后所产生的符合立法目的的有益的社会和经济效果，是法规规章实施所取得的成效与立法成本[5]间的比值，包括经济效益和社会效益 [6]两部分。只有预期收益超过成本，才可以立法。特别是设定行政许可、行政程序等增加的交易成本的行政措施，减损行政相对人权利或增加其义务的规范，必须进行整体或单项成本效益分析。
4.实施立项分权
解决省市立法立项纵向分权，需要省人大常委会省政府制定指导意见，保证省市立法计划规划相衔接，避免重复交叉。关键是科学编制立法规划并严格付诸实施。立法规划编制要保持与政府换届同步，实施省市协同。按照省级地方性法规、设区的市地方性法规、省级政府规章、设区的市政府规章的次序组织编制。省人大常委会立项编制要征求各地意见。设区的市地方性法规立项要在省级规划之外并事前报省人大常委会同意；省政府规章要在省市地方性法规立法规划之外选择编制，以免陷入被架空的尴尬处境。
省级立法宜侧重于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”以外的事项。属于设区的市立法权限范围内的事项，省人大常委会省政府应综合考虑省域范围内各地经济发展、文化传统、社会习惯等因素确定省级立法项目。一些宏观、原则、共性的事项由省级立法，如《浙江省文明促进条例》《浙江省公共场所控烟条例》等；一些微观、具体、个性化的项目由市级立法，如《××市城市绿化条例》《××市旧城区改造条例》等。其中就省政府规章而言，对社会关系的规制措施超出规章立法权限，如需要设定行政许可、行政强制以及警告和罚款以外的其他行政处罚等行政行为的；或者在没有法律、行政法规、地方性法规依据的情况下，需要设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范的，应当由设区的市制定地方性法规。
解决立法立项横向分权，对联合编制的立法规划，由市人大常委会确定立项分工，形成以制定地方性法规为主规章为辅的立法格局。立法形式渊源选择以规章的立法权限為主要考量指标，凡超出政府规章立法权限的，制定地方性法规；对应当制定地方性法规但条件尚未成熟的，因行政管理迫切需要，市人大可以授权市政府先行制定规章。
（二）合理界定法规草案的修改权限
对政府提请审议的地方性法规草案，人大常委会有关专委和法工委应防止受人大政府相关立法工作机构关系变化、立法能力和个人偏好等因素影响而出现的无序修改。人大对政府提请审议的法规草案修改应建立并遵循一定规则，防止过度修改，伤及立法初衷。 1.管理体制的调整
就上述《温州市城市绿化条例》草案有关管理体制的修改问题，温州市委《关于进一步深化完善城市建设管理体制的若干意见》确立了“建管分离”的城市管理体制。按照基本建设流程，绿化建设工程附随主体工程同步设计、同步施工、同步交付使用。实行一个部门集中主管，将造成绿化工程专项审批由综合行政执法部门负责，主体工程审批由住房城乡建设部门负责，结果导致同一建设项目主体工程与配套工程肢解审批，这与浙江省委省政府推行的“最多跑一次”改革以及温州“建管分离”体制不符。由此可见，法规草案里涉及的管理体制，基本是政府成熟的相对稳定并运行协调的制度安排。一般地，非因管理体制不顺造成社会管理成本高企，或管理体制形成的负担向社会公众转移的情况下，法规草案审议修改不宜大幅度调整政府管理体制。
2.程序规范的修改
（1）内部行政程序。法规草案内部行政程序为政府内部运行机制，人大立法一般不宜深度修改调整；尤其为落实“最多跑一次”等行政审批制度改革设定的将由行政相对人层层申报的外部程序转化为行政机关（机构）转送的内部程序，更不宜轻易调整。但出现下列情形的，法规审议应予修改调整：①内部行政程序烦琐、层次过多、可能产生梗阻等影响到行政效率的；②内部行政程序各自为政、形成信息壁垒等妨碍数据共享的；③内部行政程序造成机构臃肿、冗员过多等增加行政成本的；④其他影响现代治理体系和治理能力建设的情形。
（2）外部行政程序。外部行政程序应符合正当程序、便民高效、诚实守信和权责一致要求。法规草案审议修改要保证权力向权利辐射方向上的程序与反向辐射上的程序对等，防止对行政相对人程序要求严苛，而对行政主体程序宽宥。严格审查法规草案有关行政许可、行政强制措施、行政征收等行政行为的程序設定，对减损行政相对人程序权利或增加程序义务的规范，应予以删除。
3.实体规范的修改
对法规草案的实体条文增删应当合理审慎。法规草案设定的规范，是对行政管理中已经稳定的社会关系的固定，通常都是对经过较长时间实践并行之有效的行政措施的提炼。只要符合法的原则和精神，草案审议就不应当率性删除。审议法规草案可以根据需要增设实体规范，这正是地方立法主要功能的体现，是科学立法、民主立法的基本要求。实体规范增删不能因立法者偏好而厚此薄彼。如因立法技术要求或受立法体例限制，确需对条文进行增删，则要合理说明取舍的可行性和必要性。
法规草案实体规范有以下情况，应当删除：①与上位法相抵触；②违反公平竞争；③不合理增加行政相对人义务和减损其权利；④不当增加本部门权力或减少本部门法定职责；⑤地区封锁、行业保护、行政垄断等。
法规草案设定行政许可、行政强制措施、行政征收等行政措施，应当进行必要的行政成本和效益分析，以实现最小损害最大效益为调整修改的价值取向。
4.法律责任的修改
法规草案设定的法律责任出现以下三种情况要重点修改，条文相应增删，以保证禁罚平衡、过罚相当。①与上位法相抵触。上位法对某类违法行为已作出行政处罚，法规草案扩张类型化违法行为范围或者处罚的种类和幅度。②禁罚失范。并非所有禁则都要一一对应罚则，禁则设定可能只是道德指引，也可能是罚则条件不成熟而暂缓设定。法规草案常常没有正确处理禁则与罚则的关系，一方面，过度设定，无需处罚而设定处罚。另一方面，行政主体常常因执法琐碎、取证困难或者怕担责等有意放任违法，该处罚而不设定处罚，致使禁则形同虚设。③过罚不当。行政处罚应当根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度设定，既要防止重其轻者，又要防止轻其重者。
（三）突出地方立法的位阶功能和可操作性定位
地方立法在立法体系中最低层级的位阶地位，意味着再无下一位阶立法来承接细化，由此决定了地方立法必须具有可操作性和地方特色。在三类不同形态的地方立法上，实施性立法的强操作性要求自不待言；自主性立法和先行性立法或为地方性事务需要制定地方性法规或为具体行政管理需要制定政府规章，其实质是在无上位法依据的情况下，在本行政区域内因行政管理需要所作的制度探索，其自主设定的法律规范如不具体明确，将失却地方立法意义。
地方立法的位阶决定其首要功能是其法律规范的可操作性，既对上位法拾遗补阙，又为地方事务设定操作规程。因此，地方立法规范设置能够具体的务求具体细化，属于地方立法内容调整范围的社会关系，只要相当时期内不再剧烈变化或者已经基本定型，即可为其设定法律规范，不必要过分追求立法体例结构完整和立法内容逻辑周延。
原则上，地方立法应在本法中直接规定具体规范，不宜频繁授权甚至层层转授。但在特定情形下，授权制定配套规定不失为一种理想选择。
一方面，授权制定配套规定既是一种立法授权，更是为国家机关设立一种法定义务，保障立法得到更好的实施。如《温州市制定地方性法规条例》第五十二条规定，地方性法规明确要求有关国家机关对专门事项作出配套具体规定的，有关国家机关应当自法规施行之日起一年内作出规定，法规对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。有关国家机关未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向市人民代表大会常务委员会说明情况。
另一方面，当地方立法不适合直接规定具体规范时，则可以考虑授权规定，但应充分论证授权的正当性。①配套规定内容的性质不适合立法。如《温州市市容和环境卫生管理条例》第三十七条关于生活垃圾的收费标准和《温州市城市绿化条例》第十一条关于绿化补偿费标准，涉及具体数据且数据需要根据经济社会发展适时或定期调整的，就不宜在本法中直接规定，更适合授权政府或政府部门以行政规范性文件形式予以规定，否则将导致本法频繁修订，影响法的安定。②配套规定与本法仅存在关联，紧密度不高，本法可能只运用其结论或某一单位内容。③配套调整的社会关系未成熟或者一定时期内可能剧烈变动，本法直接规定该类社会关系，可能导致本法不稳定，严重的可能导致本法无法适用，损害法律效力，该类情况宜授权国家机关先行制定行政规范性文件。④配套规定内容复杂丰富，如与本法一并规定，将造成立法主旨混乱，体例失衡。如《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十四条第四款规定，低收入住房困难家庭的具体标准按照市、区低收入住房困难家庭认定的有关规定执行。《低收入住房困难家庭认定办法》因其自身内容宏大，独成体系，如与本法一并规定，将严重破坏本法体例结构，淡化本法主体内容。⑤配套规定为技术标准或技术规范。从立法技术习惯看，既有的技术规范或技术标准，通常以认可方式制定。一则技术规范制定需要较长周期，影响立法进度；二则使法律的社会规范属性退化为技术规范，影响法律性质。 （四）地方性法规对省政府规章需保持理性克制
《立法法》第七十二条第二款规定，省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。第三款规定，省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。从浙江省人大常委会对设区的市地方性法规的审查批准情况看，地方性法规与省政府规章不一致的，地方立法没有因此被修正。设区的市地方性法规由于被赋予省人大批准效力，其效力事实上高于省政府规章。
地方性法规立法中遇到与省政府规章之间对同一事项的规定不一致时，有权根据地方实际突破省政府规章的相关规定。但一般情况下，地方性法规应当保持对省政府规章必要的克制和尊重。如果省域范围内所有地方性法规出现集体性突破省政府规章，不仅省政府规章的效力被消解殆尽，并且人为制造立法冲突，陷入法律适用困境。
地方性法规突破省政府规章应当审慎，但出现下列情况的，地方性法规应当适度突破：①省政府规章制定时间久远，立法滞后明显，现行制度难以适应经济社会发展需要。②省政府规章在实施中存在立法缺陷，导致无法可依或者行政执法效果不佳，如有禁则无罚则。③社会管理出现新的生活事实，适用省政府规章不再符合公共利益。如《浙江省城市绿化管理办法》第十五条第二款规定，与建设项目相配套的城市绿地工程应与主体工程同时规划、设计，并统一安排施工，在不迟于主体工程建成后第一个绿化季节完成。实践中，普遍出现附属绿化工程延后现象。为此，为了更好保障公共利益，《温州市城市綠化条例》突破省政府规章，第十三条规定城市绿地工程应与主体工程同步交付使用。④省政府规章行政程序不符合深化改革发展趋势。如《浙江省城市绿化管理办法》第二十二条第二款规定，因不可抗力原因造成树木危及城市交通、管线安全，必须修剪或砍伐树木的，交通、管线等管理单位可先行合理处置，但应在48小时内向县级以上住房和城乡建设（园林）行政主管部门和绿地管理单位补办相关手续。《温州市城市绿化条例》第二十条第三款将补办手续修改为告知，更加符合简化审批环节、优化行政流程，最大限度保障行政相对人合法权益。⑤法律责任在种类和幅度设置上难以实现法律报应功能，如《浙江省城市绿化管理办法》第三十二条对损坏城市绿化及其设施罚款的违法情节不作区分，难以体现过罚相当的行政处罚原则。《温州市城市绿化条例》第二十七条根据违法情节设置两档处罚幅度，行政处罚更符合行政法治原则。
《立法法》第七十三条第四款规定，制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。但省政府规章不属于上位法，地方性法规重复省政府规章规定不违背《立法法》精神，况且必要的重复可以提升相应制度的法律效力，司法上还可将参照规章裁判直接转化为依据地方性法规裁判。
（五）严格权利减损规范的设定
区别对待地方性法规和政府规章的权利减损规范设定，严格限制政府规章设定权利减损规范。
1.权利减损规范设定限制的主要指向
制定地方性法规采用“不抵触”原则，根据本行政区域的具体情况和实际需要，其设定的权利减损规范在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，便被允许。由此，权利减损规范的限制主要指向了规章，亦即规章制定应当遵循“依据说”， 没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。
2.权利减损规范设定限制的例外
规章权利减损规范设定限制的本质是对权力限制，对非权力作用或者合法权力作用有关的权利减损不应列入禁止之列，相应的权利减损规范不属于规章设定限制范畴。①不符价值取向的权利。权利暗含有价值判断和价值选择，是一种“合理期望”，合乎道德伦理，具有正义价值。那种徒具“权利”表象、缺乏道德和正义基础的“权利”，不被法律所承认和保护，自然不属于法律上的权利，对此种“权利”的减损是立法者的价值取向，合乎道德伦理和正义价值，符合宪法精神。②民事权利。“在现实生活中，行政机关制定民事规范是普遍存在的事实。”[7]规章对民事法律关系的调整，本质是对民事法律关系主体双方权利义务的确认或分配，与行政法意义上的权利义务增减无关。一方当事人权利减损，意味着另一方当事人权利增加，权利总量没有变化，不发生与权力对应的权利减损。③反射利益。“传统认为一般公物的利用只是公物设置的反射利益，利用人只是在不相妨碍的情况下得平等地自由使用公物以增进其生活便利而已，并非赋予利用人以权利，使其得对抗公物主管机关或对第三人，使其得主张侵‘权’行为。”[8]反射利益不属于权利，至少不属于法律保护的权利，对其减损立法不受限制。④家长主义法律干涉。家长主义法律干涉是“为了被强制者自己的福利、幸福、需要、利益和价值，而对一个人的自由进行的法律干涉，或者说是指强迫一个人促进自我利益或阻止他自我伤害”[9]，此种干涉目的在于增进社会福祉和相对人权益。⑤法律责任。为杜绝任何人从自己的错误行为中获利，法律责任以权利减损的方式使行政相对人承担不利法律后果，使受违法行为人侵害的法益恢复到圆满状态，或者对无法恢复的法益进行替代性补偿。
3.权利减损规范的设定
除上述例外情况外，规章的权利减损规范的设定被严格限制，但在有上位法依据下，可以有限设定：①可能的文义。在上位法法律规范涵摄内解释出可能的文义，从而为规章设定权利减损规范找到合理的依据，其实质是借助立法权将无权解释转化为有权解释。②原则衍生。若上位法设有权利减损的基本原则规范的，规章可直接从基本原则里衍生出权利减损规范。③举重以明轻。上位法对生活事实规定消极权利减损，如不予权利给付或者权利选择，新的生活事实比上位法规范的情况更为轻微、无关紧要，则规章可以对权利进行消极减损。④举轻以明重。上位法对某生活事实进行权利减损，新的生活事实的社会危害程度比上位法规制的生活事实更严重，规章对此可设定权利减损规范。⑤类推。按照“可能的文义”， 新的生活事实无法纳入上位法的规范旨意，则考虑类推立法。但适用前提是新的生活事实与上位法规范的生活事实具有相似性且对其权利减损符合宪法精神，对此类权利属性相似的生活事实，上位法作出权利减损的，规章可类推设定权利减损规范。 （六）坚守法律框架下的立法特色创新
坚持立法特色创新在合理适度范围内，充分发挥立法对深化改革的引领与保障作用。
1.正确认识地方特色
特色是地方立法之重要品质，根据地方立法实际，切实回应社会关注，着重填补法律漏洞，彰显立法特色。但特色不是求异，也不等于非同质化，借鉴一些经济社会发展水平大致相当、历史发展阶段基本同步、文化传统相似度高的城市立法，甚至照搬行之有效的法律规范，不失为便捷高效低成本的立法途径。
2.立法创新不可僭越法律底线
地方立法要坚守底线思维，不为创新罔顾法律规定，而应充分利用“法律体系上之违反计划的不圆满状态”[10]进行制度填补或变通。对于重大改革，属于国家和省级立法滞后的事项，应通过法定程序向有权机关提出立、改、废的建议。在实践条件还不成熟，地方急需先行先试，改革创新必须变法的情况下，地方应积极争取中央授权立法。对于一般改革，在遵循宪法和法律精神前提下，实现立法和改革创新相衔接。就制度创新认识不太统一的，宏观上要求立法主动适应改革和经济社会发展需要；微观上要将一定程度一定范围内达成共识的实践证明行之有效的行政管理措施，上升为法律。对争议较大的问题，搁置争议，在基本共识上制定些原则性法律规范，为改革创新留有余地。
（七）提高社会公众立法参与实效
拓宽公民有序参与立法途径，完善不同群体利益訴求的听取、综合、协调和平衡机制，广泛凝聚立法共识，提高参与实效。
1.广泛宣传发动。从目前各地立法向社会公众征求意见实践看，多数地方渠道单一，基本局限于政府及人大门户网站，公众鲜有反馈意见。改变网站征求的单一方式，综合利用当地主要报纸、电视、电台以及微信微博等载体刊登草案文本及说明，重要制度创新可以进行专题征询意见。对积极参与并提出有建设性意见的公众，给予表彰奖励。
2.丰富征求层次。除政府及部门、人大代表、政协委员等有制度性固定渠道保障立法参与的群体外，其他群体根据与立法项目的关联程度，分别组织立法征求活动。社会公众群体可通过新闻媒体征集意见或者通过遴选座谈会代表参与，建立代表遴选工作规则，明确异议申诉机制和遴选理由公开说明机制，综合考量遴选代表的参与能力、代表阶层、行业覆盖等因素，平衡和照顾各方利益。利害关系人群体应当组织召开立法现场或网络听证，保护其正当利益诉求。利益集团群体要认真听取意见，也要警惕立法为其绑架。
3.建立公开回应机制。对收集到的社会公众的立法意见建议，如果意见较少，适合一一回应的，则逐一回应。如果较多，无法一一回应的，立法机关应整理归类，按类回应。回应主要说明意见建议采纳情况，不予采纳的说明理由。回应除在人大政府门户网站、当地主要媒体上公开外，还要按照原意见建议征集渠道原路返回，尊重社会公众的参与活动。
四、结语
温州地方立法存在的问题既是个性的又是共性的。总体情况看，新获准地方立法权的设区的市凭借后发优势，开局良好。但受机构人员立法能力、经验等限制以及立法体制机制缺陷等因素影响，地方立法仍存在诸多困境。一方面，需要全面提升立法机构人员能力和水平；另一方面，更需要从根本上消除体制机制障碍，为地方立法开辟广阔的发展前景。
注释：
[1]《物权法》第七十六条规定，下列事项由业主共同决定：（五）筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施。决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。
[2]修改情况不包括对立法旨意不产生影响的文字调整。
[3]修改率指删除、增加、合并拆分以及内容调整的条文数与法规草案条文数的比重。修改条文数超过原来法规草案条文数量的按100%计。
[4]《宪法》第一百一十条，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条、第五十九条。
[5]行政立法成本是指“行政规章作为公共物品，其集体决策带来两个成本即外在成本和决策成本”。崔卓兰、于立探：《行政规章研究》，吉林人民出版社2002年版，第290页。
[6]社会效益包括：（1）立法可能对促进社会公平与正义的情况；（2）立法可能对促进社会秩序尤其是法治秩序的进步情况；（3）立法可能对人们普遍遵守法律的影响情况；（4）立法可能对促进社会道德水平的提高，良好社会风尚形成的影响情况；（5）立法可能对社会科技教育文化进步的影响情况；（6）其他。见《海南省人民政府办公厅关于开展立法成本效益分析工作的实施意见》。
[7]周佑勇：《行政法专论》，中国人民大学出版社2010年3月版，第106页。
[8]李惠宗：《公物法》，载翁岳生主编《行政法》，中国法制出版社2002年版，第484～485页。
[9]张文显：《当代西方法哲学》，吉林大学出版社1987年版，第225页。
[10]【德】卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，五南图书出版公司2000年版，第283页。
（作者分别系广西师范大学2018级经济法硕士研究生，浙江省温州市卫计委政法处处长）
自2015年《立法法》修改以来，设区的市广泛开展地方立法活动。地方立法之始，普遍存在的诸如立法权限和范围分歧、立法程序不规范等方面问题，在全国及省级人大常委会及时解疑释惑和悉心指导下，地方立法权限等宏观问题逐步厘清。但具体立法实践仍存在诸多困境，需要不断实践探索并逐步予以解决。
一、温州地方立法实施成效
温州地方立法始终坚持“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法格局，牢牢把握“立法为民、问题导向、法治思维、有效管用”的立法原则，全面落实精准立法、精细立法和精干立法。自2015年7月温州作为浙江省首批获准行使立法权的设区的市以来，已经制定6部地方性法规和1部政府规章。
（一）始终坚持党对地方立法的领导
在温州地方立法权获准前，温州市委对人大和政府提出超前谋划的立法工作要求，对机构设立、人员配备给予大力支持。取得地方立法权后，及时听取人大政府有关第一部立法立项工作报告并提出意见。温州市委切实加强地方立法领导，推进党内法规制度体系建设，建立党委审定立法规划计划机制、研究重大立法问题工作机制、提出立法建议工作机制、立法机关重大立法事项请示报告机制、支持和保证立法权工作机制以及加强立法工作服务机制。实行市人大常委会市政府拟订的年度立法计划和五年立法规划向市委报告制度。2017年，市委根据温州“大拆大整”重大决策部署，向市人大常委会建议将有关危险房屋处置立法列入年度计划。
（二）积极谋划立法前筹备工作
早在温州获准地方立法权之前，温州连续26年向国务院申报“较大的市”，并为此在政府法制机构、人员等硬件和立法项目以及立法能力等软件建设上做了大量卓有成效的工作，为地方立法全面展开打下扎实基础。在《立法法》修改后获准地方立法权前，温州市委提出超前谋划立法工作、超前研究立法项目、超前考虑机构人员。温州市人大常委会和政府高度重视，积极筹备。市人大常委会设立法工委专门承担立法工作，将原法工委承担的工作职能由新设的内务司法委员会承担；市政府在市法制办增设立法处。在设立机构的同时，温州组织有关人员赴各地学习，开展立法项目调研等相关基础工作。
获批地方立法权后，市人大常委会市政府组织精干力量全面启动立法工作，从原先为申报“较大的市”建立的立法项目库中选择水源保护项目为第一部地方立法。在立法开展过程中，由于库区居民对立法不理解，担心立法后权利受限制或减损，对水源保护立法强烈抵触。在综合评估后，暂时放弃水源保护立法。另从项目库中选择备用的城市市容和环境卫生立项，成为温州第一部地方立法。
为保证立法工作常态化制度化规范化，温州市人大常委会法工委委托温州立法研究院开展立法立项研究，筛选出24件立法项目，其中城乡建设与管理类17件、环境保护类5件、历史文化保护类2件。温州市政府法制办委托温州大学制定五年规章规划。
（三）扎实推进立法基础建设
为保障立法工作有序开展，温州市人大常委会制定《温州市制定地方性法规条例》，在此基础上，又先后制定出台立法工作程序、听证论证等配套办法，立法程序制度体系逐步得以健全。市政府建立“1+4”立法基本制度，制定了《温州市人民政府制定规章和拟定法规草案程序规定》，市法制办据此又分别制定了《温州市政府规章和法规草案立法技术规范》《温州市政府基层立法联系点管理办法》《温州市政府立法专家管理办法》《温州市政府法制办制定规章和拟定地方性法规草案审查程序办法》四项配套制度。市人大常委会首批建立11个基层立法联系点；市政府建立20个基层立法联系点。市人大常委会聘请39名、市政府聘请17名立法专家，专业覆盖城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护和语言文字等领域。
（四）严格依法科学民主立法
推进科学立法，温州十分重视智力支撑。市人大常委会与温州大学成立地方立法研究院，参与立项前评估、起草、论证及审核等工作。市人大常委会市政府在立法中做到每件草案均组织专家学者论证，对设定行政许可、行政强制措施都独立进行合法论证。严格遵循法定立法程序，尤其重视民主立法，充分利用网络、报刊和微信等渠道广泛征求社会各界意见和建议。如《温州市物业管理条例》在制定过程中，通过媒体报道、网络问卷调查等方式，罗列出社会公众关注的重点难点问题如业主代表大会制度、业委会成员薪酬等开展集中讨论，发动社会公众踊跃参与，先后有300多位市民通过网络渠道提出立法建议，上百人来电、来信、来访提供意见建议。
（五）初步展现地方立法成就
温州地方立法坚持“不抵触、有特色和可操作”的基本原则，对上位法拾遗补阙，避免重复性规定。立法充分体现温州区域特色、传统习惯以及人文精神，彰显地方立法的制度创新品格。
《温州市市容和环境卫生管理条例》为全省第一部、全国第四部新取得地方立法权的设区的市出台的地方性法规。该条例强化地方立法的补充功能，着力解决“车辆泄漏、散落”“带泥运行”等缺乏上位法依据的实际问题，重点规范市容和环境卫生管理中的无序行为。
《温州市物业管理条例》是在学习借鉴其他城市立法经验基础上，设置业主代表大会制度，形成大会简化机制；明确业主委员会自治组織的法律地位；建立物业企业和业主诚信体系；开辟应急维修资金绿色通道，破解双三分之二表决同意[1]困局；解决业主委员会成员有偿服务的法律依据等等。
《温州市城市绿化条例》针对市民“增绿”的强烈愿望，规定温瑞塘河保护区内公共绿地建设的一般宽度标准；针对温州普遍存在的损坏城市绿化和绿化设施的行为设置禁则；针对公共绿地建成后管理主体不明，设定公共绿地建设项目移交管理相关程序；针对绿化养护职责不清，明确养护管理分工和职责等等。 《温州市危险住宅处置规定》的立法亮点体现在，一是“小而精”，全文共10条，条条管用，力求避免繁缛冗长，又体例结构基本完整。二是“有特色”，立法内容重温州元素。如在设定乡镇（街道）排查住宅安全隐患职责时，将危险隐患较大的温州普遍存在的“三无一有”住宅纳入重点排查范围，凡楼板为预制多孔板且无构造柱、无圈梁、无地梁，或者楼板为预制多孔板且建有地下室，或者存在其他安全隐患的住宅均列为重点监管对象；并专门针对D级危险住宅规定了关闭、禁止人员进入等应急处置措施。三是“可操作”，如危房鉴定，法规在承接《浙江省房屋使用安全管理条例》第十五条规定的房屋使用安全责任人应当委托房屋安全鉴定机构进行房屋安全鉴定基础上，对责任人不履行主体责任的，进一步规定由职能部门组织委托鉴定，穷尽危房鉴定的各种可预见情形，延伸补充省条例规定。
《温州市电梯安全条例》注重新技术在电梯安全领域的运用，规定新安装的乘客电梯应当配备具有运行参数采集和网络远程传输功能的电梯安全远程监测装置；已投入使用的公众聚集场所乘客电梯，在改造时应当加装电梯安全远程监测装置。重点加强电梯工程质量监管，监管关口前移，保证电梯井道、底坑、机房、导轨支架预埋等工程专项设计符合建筑结构和电梯安装、使用的特殊要求。
《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》为温州第一部政府规章，属实施性立法，主要落实国家省级立法规定的征收与补偿的具体标准，明确温州城市化过程中普遍存在的“住改商”房屋的用途认定。
二、地方立法的困境
设区的市积极推进立法活动，诚如温州立法，各地立法成效显著、亮点纷呈。但立法实践中仍存在诸多待解难题，困扰着地方立法的全面推进。除立法抵触、操作性弱、地方特色不突出、立法重复以及立法能力和水平不相适应等问题外，地方立法的深层次困境集中反映在立法体制机制上。
（一）立法立项缺乏立法体系上的规则指引
随着两年来设区的市地方立法实践的逐步深入，有关地方立法的权限与范围的认识分歧逐渐消除并趋向统一。但就省市之间、设区的市地方性法规与政府规章之间有关立法权限和范围分工缺乏成熟的配置规则，造成立法立项上的冲突或盲区。
一是纵向立法立项的划分。哪些立法项目适合省级，哪些项目适合市级，省市在立项重合范围内缺乏分工指引。设区的市立法立项上还存在地方性法规与省政府规章的立项划分问题，如城市绿化管理立法究竟更适合制定省政府规章还是设区的市地方性法规，既没有官方的权威说法，也没有学界的理论关注。《浙江省城市绿化管理办法》为省政府规章，杭州、宁波、温州均制定了地方性法规，在诸多制度安排和法律责任上明显不同。浙江省域范围内设区的市若均出台地方性法规，同类省政府规章制定的意义将存疑。避免这种立法资源的巨大浪费和损害立法严肃性统一性的弊端，关键是要科学合理划分省政府规章与设区的市地方性法规立法立项权限范围。纵向的立法立项划分不清，且立法前评估又未涉足该方面内容，导致省级立法对市级立法的地方特色需求未能有效关切。如浙江省人大常委会2017年7月出台了《浙江省房屋使用安全管理条例》，仅仅4个月后，温州又出台了《温州市危险住宅处置规定》，专门就危险住宅处置做了特别规定。
二是横向立法立项的划分。除《立法法》规定的政府规章立法内容限制所带来的区别外，设区的市地方性法规和政府规章之间立法立项基本重合。在重合领域立法上选择合适的形式渊源是立法位阶适当性安排的基本要求。从目前多数地方立法情况看，地方立法尚无规范的划分标准，政府规章基本上为地方性法规规划或计划外项目。
欠缺科学合理的立项划分，造成了降位立法和升位立法，导致立法资源的浪费和立法的操作性降低，最终破坏法制的统一和严肃。
（二）人大常委会与政府立法权限上存在张力
从《立法法》修改前享有立法权的设区的市的立法实践看，人大常委会与政府在地方性法规立法活动中的配合或者疏离关系常处于动态变化之中，而这种变化很大程度上随机取决于法工委与政府法制办之间的关系，这种关系的摇摆直接影响了立法效果。随着人大对立法主导的逐步确立并强化，人大常委会开始摆脱政府法规草案的束缚，对法规草案的修改幅度在迅速扩大。以温州的立法实践为例：
从表1分析可知，人大对法规草案的修改幅度非常大，《温州市物业管理条例》《温州市危险住宅处置规定》修改率高达百分百，只是《温州市市容和环境卫生管理条例》为第一部地方性法规，人大主导弱，修改幅度相对小。
在《温州物业管理条例》草案审议过程中，人大常委会法工委大刀阔斧删除了法规草案中有关电子投票系统建设与管理、物业管理区域划分、业主大会筹备组组织活动、业主监事会设立及活动、物业企业的进入与退出、临时停车管理、公共收益使用管理以及建设单位的物业保修责任和保修金使用管理等规定。前述内容是物业主管部门在多年管理实践中形成的行之有效的行政措施，有的已经制定为行政规范性文件，急需赋予法律效力，提升管理效果。同时，市人大常委会增加了投诉、业主委员会的性质界定、 业主委员会账户设立、业主委员会事项公开、业主组织及其成员禁则、全体业主共有的印章及文件资料等财物移交、业主委员会成员津贴等规定。
《温州市城市绿化条例》草案第四条规定，规划部门负责城市绿化的规划管理工作，住房城乡建设部门负责城市绿化的建设管理工作，综合行政执法部门负责城市绿化保护和管理工作。该规定为温州多年反复探索并逐渐固定的“建管分离”体制。但在草案审议中，有委员认为法规草案缺乏主管部门，建议明确一个主管部门。法规最终采纳了委员的建议，第五条规定综合行政执法部门为城市绿化主管部门，规划、住房城乡建设等部门按照各自职责做好相关工作。
人大审议后对法规草案大幅度修改是否意味着政府法规草案失去起草意义，人大可以置政府草案于不顾，另起炉灶。这种另起炉灶式的修改在拷问政府和人大常委會之间关于法规草案的定位认识。法规草案经过政府常务会议审议通过，人大常委会对法规草案修改是否需要征求政府意见，对哪些内容可以修改，哪些内容修改要慎重，对内部行政行为和外部行政行为的修改是否需要区别对待？从条文的删除、增加以及内容的重大调整情况看，政府草案与人大文本之间存在立法旨趣不同，而这种旨趣很大程度上取决于立法者的偏好。某些立法内容的删除将导致现行有效的管理模式遭到质疑，立法带来的后果可能适得其反。在法规案的修改上，对待某些制度安排，人大常委会和政府存在立法张力。 （三）地方立法功能定位偏离法律位阶属性
地方立法存在着一种认识偏差：在地方性法规与政府规章、行政规范性文件之间的关系上，地方性法规仅仅做宏观的原则性规定，具体实施性规定授权政府制定规章或行政规范性文件。在政府立法中，政府规章也常常授权下级政府或政府部门制定配套办法。立法技术上的宜粗不宜细传统，习惯了采用授权制定具体办法，导致地方立法操作性明显下降。下面对温州地方立法进行实证考察。
从表2知，《温州市市容和环境卫生管理条例》五十七条设有一条配套规定，占1.8%。生活垃圾处理具体办法是市容环境卫生管理的重点内容，授权行政主体制定行政规范性文件，其配套措施和效力远远不能满足管理要求，应由本法一并规范。《温州市物业管理条例》五十六条设有一条配套规定，占1.8%。业主委员会的产生与终止是业主和业主组织一章最为重要的组成部分，与法规规定的业主委员会成员任职资格、任期、行为规范等内容具有相当的地位和作用，甚至更重要，因其为业主委员会成员任职资格、任期、行为规范的前提和必然结果。《温州市城市绿化条例》三十条设有两条配套规定，占15%。第十一条关于建设项目的附属绿地规范，规定由市人民政府制定具体办法。该授权规定指向不明：如果指向建设项目的附属绿地规范，条例已作出具体规定，制定配套规定没有必要；如果指向易地绿化办法，易地绿化办法是法规不可或缺的内容，宜在地方性法规中一并规定。第十六条有关立体绿化的规定，恰恰是国家和省绿化立法滞后留下的法律空白，是地方性法规特色立法内容，如2016年《深圳经济特区绿化条例》用专章规定立体绿化。《温州市危险住宅处置规定》十条设有两条配套规定，占20%。第七条关于临时补助或者安置措施具体办法、第八条关于处置方式具体办法恰恰是地方性法规有机组成部分，配套规定造成法规本体结构残缺，显著降低立法效果。《温州市电梯安全条例》二十九条设有两条配套规定，占6.9 %。其中有关载人电梯配备的具体方案和步骤完全可以在法规中直接规定，没有必要由市人民政府另行制定。有关老旧小区既有住宅加装电梯涉及规划、土地、市容、绿化等方面法律的衔接与变通，甚至涉及住户的民事权利。授权政府制定配套制度将降低立法位阶；更为糟糕的是立法将受到政府规章权利减损规范设置限制，无法发挥地方立法应有功能。上述立法的实证考察表明，配套规定的内容基本上为法规重要组成成分，授权将影响法规质量，且在法规内直接作出规定，也不影响法规结构和体例要求。
地方性法规往往为减轻立法负担、回避立法矛盾或者其他原因，选择性立法，将一些具体内容以配套规定的形式授权政府或部门制定。配套规定的设置至少存在两方面问题。一是配套规定必要性问题。凡是授权内容本身就属于政府行政管理权限范围，政府在没有法规授权的情况下就能通过制定规章或行政规范性文件进行管理的，授权成为多余。二是配套规定效力问题。在国家立法体系的结构安排中，设区的市立法位阶最低，其规定的内容应该最具操作性，本该由其设定的法律规范降格授权，削弱地方立法应然功能，损害地方立法权威，破坏地方立法的整体性和完整性。同时，也降低了配套规定的法律位阶和效力。
（四）地方性法规瓦解省政府规章效力
尽管《立法法》对设区的市政府制定规章是否需要以省政府规章为依据未作规定，但《宪法》和《地方组织法》的相关规定[4]明确了设区的市政府应当对上一级国家行政机关负责并报告工作，执行上级国家行政机关的决定和命令。从理论上讲，设区的市政府制定规章一般不会出现与省政府规章相抵触的情形，更不可能瓦解省政府规章效力。
由于设区的市地方性法规报省人大常委会批准，效力上可视为准省级地方性法规。这意味着当省政府规章与设区的市地方性法规发生冲突时，在法律适用上省政府规章将被抛弃，地方性法规隔离阻断以及碎片化省政府规章效力问题集中表现出来。
从温州立法实践看，《温州市城市绿化条例》与省政府规章冲突尤为明显，具体反映在法律责任的设定上。对违法占用绿地的，《浙江省城市绿化管理办法》（规章）第二十九条规定处所占绿化用地面积的绿化补偿费的1至3倍罚款；《温州市城市绿化条例》第二十五条规定处所占用绿地面积每平方米500元以上2000元以下罚款。对不按照批准期限占用城市绿地的，省政府规章第二十九条规定处所占绿化用地面积的绿化补偿费的1至3倍罚款；温州条例第二十五条规定处所占用绿地面积每平方米每日50元以上200元以下罚款。对损坏城市绿化及其设施的，省政府规章第三十二条规定处100元以上1000元以下的罚款；温州条例第二十七条规定处100元以上1000元以下罚款；情节严重的，处1000元以上5000元以下罚款。
地方性法规与省政府规章冲突，从《立法法》修改前的零星发生到《立法法》修改后的普遍涌现，说明省政府规章与设区的市地方性法规的关系日趋紧张。尽管地方性法规立法采用“不抵触”原则，其上位法不包括省政府规章，但毕竟省政府规章在省域范围内适用，设区的市地方性法规成传染式习惯性突破省政府规章，规章效力将被消解殆尽，立法将失去意义，也给社会主义法制统一带来严峻挑战。
（五）政府规章权利减损规范设定无章可循
《立法法》第八十二条第六款规定，没有法律法规的依据，规章不得设定减损行政相对人权利或者增加其义务的规范。就政府规章而言，权利减损规范设定规则是审视规章合法的戒尺。政府规章立法首要解决如何识别权利減损规范以及在上位法依据的语境下如何合法设定权利减损规范。地方立法实践中没有可以遵循的指导意见或具体规则，导致地方政府规章要么不敢设定权利义务，要么在没有上位法依据的情况下任意设定权利减损规范。如温州首部政府规章《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》，立法中对权利义务的调整十分谨慎，不敢越雷池一步，除重复国家和省立法之外，基本是对上位法规定的权利义务的解释，未敢设定新的权利义务。
（六）立法内容过度追求特色创新 受《立法法》不得重复上位法规定和全民创新意识的传导，立法领域出现一种行政化思维，过度追求特色创新。
追求地方特色，要求避免与其他城市同质化。于是，立法中出现为追求非同质化，在法律规范设置上尽可能标新立异，制度安排的现实性合理性的关注度明显下降。
追求立法创新，要求突破常规。尽管在深化改革背景下，重大改革于法有据要求立法先行，为立法整体留足创新空间。但由于重大改革基本属于顶层设计，立法创新集中在中央立法层面；地方立法主要以实施性立法为主，自主性立法和先行性立法在遵循宪法和法律原则之下，制度创新回旋余地不大。另外，改革创新的对象常常为动态社会关系，而法律却以稳定社会关系为主要调整对象。地方立法为一般改革做些制度探索和创新是必要的，但为创新而创新绝非立法本意或立法重点。
（七）社会公众参与效果欠佳
温州5部实体性地方性法规制定中，公众参与热情最高的一部立法为《温州物业管理条例》，但也仅有300多位市民提出立法意见，与温州920多万常住人口相比，实在微不足道。
从当前地方立法程序看，无论政府还是人大立法活动中，法定立法程序基本到位，但公众参与效果并不理想。一是公众参与意愿普遍低下，公众话语权长期不受尊重，导致对公共事务的冷漠。二是公众虽参与立法之中，诉求却在立法之外。《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》在向社会公众征求意见中，仅有的几位市民反馈的不是立法问题，而是要求立法机关解决其本人房屋征收过程发生的行政争议。三是参与公众的代表性不够，随意筛选参与公众，公众的全面性和代表性得不到保障。四是公众参与的回应机制未建立，意见建议采纳情况的回应反馈缺乏制度保障，往往有来无往。如果社会公众参与立法的积极热情换回的是立法机关的消极沉默；或者公众参与仅仅是为履行法定程序，形式意义重于实质意义。那么，公众参与终将被公众所抛弃。
三、地方立法的突围
地方立法要在党委领导下，人大主导，政府协同，以问题为导向，以民生为重点，从体制机制上突破立法困境。
（一）完善地方立法立项机制
结合经济社会发展规划，改革立法计划规划编制体制，完善工作机制，确保立法立项具有实用性、适应性和前瞻性。立法规划以5年为周期，年度计划原则上在规划中选择。
1.组织联合编制
消除人大政府各自立项编制的藩篱，由人大常委会法工委牵头政府法制机构组成联合编制小组。可自行编制，可吸收专家学者参与编制，也可委托高校、专家、智库等机构或个人组织编制。
2.拓宽编制渠道
一是申报。要求政府部门深入调查研究，梳理本部门本领域需要立法的事项，对立法立项组织充分论证后，向编制小组申报。申报项目应当就制定的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。未申报的，在一定期限内一般不再考虑立法立项。二是征集。向社会公众征集立法项目，鼓励社会公众提出立法建议，对具有建设性的立法意见，尤其是形成草案并被采纳的，予以表彰奖励。三是决定。根据党委立法建议，围绕党委政府重大战略部署，决定立法项目，确定起草部门。
3.开展评估论证
编制小组初步形成的立法项目要组织立法前评估，每一立项都要制作评估报告，论证说明立法必要性、可行性、制度成本和效益。评估报告采用定性分析与定量分析相结合，可定量分析的内容应采集统计基本数据，进行量化说明。地方立法评估论证中制度成本和效益分析最为薄弱，却是立法立项最为重要的环节，是立法所追求的最终目标。立法效益是法规规章实施后所产生的符合立法目的的有益的社会和经济效果，是法规规章实施所取得的成效与立法成本[5]间的比值，包括经济效益和社会效益 [6]两部分。只有预期收益超过成本，才可以立法。特别是设定行政许可、行政程序等增加的交易成本的行政措施，减损行政相对人权利或增加其义务的规范，必须进行整体或单项成本效益分析。
4.实施立项分权
解决省市立法立项纵向分权，需要省人大常委会省政府制定指导意见，保证省市立法计划规划相衔接，避免重复交叉。关键是科学编制立法规划并严格付诸实施。立法规划编制要保持与政府换届同步，实施省市协同。按照省级地方性法规、设区的市地方性法规、省级政府规章、设区的市政府规章的次序组织编制。省人大常委会立项编制要征求各地意见。设区的市地方性法规立项要在省级规划之外并事前报省人大常委会同意；省政府规章要在省市地方性法规立法规划之外选择编制，以免陷入被架空的尴尬处境。
省级立法宜侧重于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”以外的事项。属于设区的市立法权限范围内的事项，省人大常委会省政府应综合考虑省域范围内各地经济发展、文化传统、社会习惯等因素确定省级立法项目。一些宏观、原则、共性的事项由省级立法，如《浙江省文明促进条例》《浙江省公共场所控烟条例》等；一些微观、具体、个性化的项目由市级立法，如《××市城市绿化条例》《××市旧城区改造条例》等。其中就省政府规章而言，对社会关系的规制措施超出规章立法权限，如需要设定行政许可、行政强制以及警告和罚款以外的其他行政处罚等行政行为的；或者在没有法律、行政法规、地方性法规依据的情况下，需要设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范的，应当由设区的市制定地方性法规。
解决立法立项横向分权，对联合编制的立法规划，由市人大常委会确定立项分工，形成以制定地方性法规为主规章为辅的立法格局。立法形式渊源选择以规章的立法权限為主要考量指标，凡超出政府规章立法权限的，制定地方性法规；对应当制定地方性法规但条件尚未成熟的，因行政管理迫切需要，市人大可以授权市政府先行制定规章。
（二）合理界定法规草案的修改权限
对政府提请审议的地方性法规草案，人大常委会有关专委和法工委应防止受人大政府相关立法工作机构关系变化、立法能力和个人偏好等因素影响而出现的无序修改。人大对政府提请审议的法规草案修改应建立并遵循一定规则，防止过度修改，伤及立法初衷。 1.管理体制的调整
就上述《温州市城市绿化条例》草案有关管理体制的修改问题，温州市委《关于进一步深化完善城市建设管理体制的若干意见》确立了“建管分离”的城市管理体制。按照基本建设流程，绿化建设工程附随主体工程同步设计、同步施工、同步交付使用。实行一个部门集中主管，将造成绿化工程专项审批由综合行政执法部门负责，主体工程审批由住房城乡建设部门负责，结果导致同一建设项目主体工程与配套工程肢解审批，这与浙江省委省政府推行的“最多跑一次”改革以及温州“建管分离”体制不符。由此可见，法规草案里涉及的管理体制，基本是政府成熟的相对稳定并运行协调的制度安排。一般地，非因管理体制不顺造成社会管理成本高企，或管理体制形成的负担向社会公众转移的情况下，法规草案审议修改不宜大幅度调整政府管理体制。
2.程序规范的修改
（1）内部行政程序。法规草案内部行政程序为政府内部运行机制，人大立法一般不宜深度修改调整；尤其为落实“最多跑一次”等行政审批制度改革设定的将由行政相对人层层申报的外部程序转化为行政机关（机构）转送的内部程序，更不宜轻易调整。但出现下列情形的，法规审议应予修改调整：①内部行政程序烦琐、层次过多、可能产生梗阻等影响到行政效率的；②内部行政程序各自为政、形成信息壁垒等妨碍数据共享的；③内部行政程序造成机构臃肿、冗员过多等增加行政成本的；④其他影响现代治理体系和治理能力建设的情形。
（2）外部行政程序。外部行政程序应符合正当程序、便民高效、诚实守信和权责一致要求。法规草案审议修改要保证权力向权利辐射方向上的程序与反向辐射上的程序对等，防止对行政相对人程序要求严苛，而对行政主体程序宽宥。严格审查法规草案有关行政许可、行政强制措施、行政征收等行政行为的程序設定，对减损行政相对人程序权利或增加程序义务的规范，应予以删除。
3.实体规范的修改
对法规草案的实体条文增删应当合理审慎。法规草案设定的规范，是对行政管理中已经稳定的社会关系的固定，通常都是对经过较长时间实践并行之有效的行政措施的提炼。只要符合法的原则和精神，草案审议就不应当率性删除。审议法规草案可以根据需要增设实体规范，这正是地方立法主要功能的体现，是科学立法、民主立法的基本要求。实体规范增删不能因立法者偏好而厚此薄彼。如因立法技术要求或受立法体例限制，确需对条文进行增删，则要合理说明取舍的可行性和必要性。
法规草案实体规范有以下情况，应当删除：①与上位法相抵触；②违反公平竞争；③不合理增加行政相对人义务和减损其权利；④不当增加本部门权力或减少本部门法定职责；⑤地区封锁、行业保护、行政垄断等。
法规草案设定行政许可、行政强制措施、行政征收等行政措施，应当进行必要的行政成本和效益分析，以实现最小损害最大效益为调整修改的价值取向。
4.法律责任的修改
法规草案设定的法律责任出现以下三种情况要重点修改，条文相应增删，以保证禁罚平衡、过罚相当。①与上位法相抵触。上位法对某类违法行为已作出行政处罚，法规草案扩张类型化违法行为范围或者处罚的种类和幅度。②禁罚失范。并非所有禁则都要一一对应罚则，禁则设定可能只是道德指引，也可能是罚则条件不成熟而暂缓设定。法规草案常常没有正确处理禁则与罚则的关系，一方面，过度设定，无需处罚而设定处罚。另一方面，行政主体常常因执法琐碎、取证困难或者怕担责等有意放任违法，该处罚而不设定处罚，致使禁则形同虚设。③过罚不当。行政处罚应当根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度设定，既要防止重其轻者，又要防止轻其重者。
（三）突出地方立法的位阶功能和可操作性定位
地方立法在立法体系中最低层级的位阶地位，意味着再无下一位阶立法来承接细化，由此决定了地方立法必须具有可操作性和地方特色。在三类不同形态的地方立法上，实施性立法的强操作性要求自不待言；自主性立法和先行性立法或为地方性事务需要制定地方性法规或为具体行政管理需要制定政府规章，其实质是在无上位法依据的情况下，在本行政区域内因行政管理需要所作的制度探索，其自主设定的法律规范如不具体明确，将失却地方立法意义。
地方立法的位阶决定其首要功能是其法律规范的可操作性，既对上位法拾遗补阙，又为地方事务设定操作规程。因此，地方立法规范设置能够具体的务求具体细化，属于地方立法内容调整范围的社会关系，只要相当时期内不再剧烈变化或者已经基本定型，即可为其设定法律规范，不必要过分追求立法体例结构完整和立法内容逻辑周延。
原则上，地方立法应在本法中直接规定具体规范，不宜频繁授权甚至层层转授。但在特定情形下，授权制定配套规定不失为一种理想选择。
一方面，授权制定配套规定既是一种立法授权，更是为国家机关设立一种法定义务，保障立法得到更好的实施。如《温州市制定地方性法规条例》第五十二条规定，地方性法规明确要求有关国家机关对专门事项作出配套具体规定的，有关国家机关应当自法规施行之日起一年内作出规定，法规对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。有关国家机关未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向市人民代表大会常务委员会说明情况。
另一方面，当地方立法不适合直接规定具体规范时，则可以考虑授权规定，但应充分论证授权的正当性。①配套规定内容的性质不适合立法。如《温州市市容和环境卫生管理条例》第三十七条关于生活垃圾的收费标准和《温州市城市绿化条例》第十一条关于绿化补偿费标准，涉及具体数据且数据需要根据经济社会发展适时或定期调整的，就不宜在本法中直接规定，更适合授权政府或政府部门以行政规范性文件形式予以规定，否则将导致本法频繁修订，影响法的安定。②配套规定与本法仅存在关联，紧密度不高，本法可能只运用其结论或某一单位内容。③配套调整的社会关系未成熟或者一定时期内可能剧烈变动，本法直接规定该类社会关系，可能导致本法不稳定，严重的可能导致本法无法适用，损害法律效力，该类情况宜授权国家机关先行制定行政规范性文件。④配套规定内容复杂丰富，如与本法一并规定，将造成立法主旨混乱，体例失衡。如《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十四条第四款规定，低收入住房困难家庭的具体标准按照市、区低收入住房困难家庭认定的有关规定执行。《低收入住房困难家庭认定办法》因其自身内容宏大，独成体系，如与本法一并规定，将严重破坏本法体例结构，淡化本法主体内容。⑤配套规定为技术标准或技术规范。从立法技术习惯看，既有的技术规范或技术标准，通常以认可方式制定。一则技术规范制定需要较长周期，影响立法进度；二则使法律的社会规范属性退化为技术规范，影响法律性质。 （四）地方性法规对省政府规章需保持理性克制
《立法法》第七十二条第二款规定，省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。第三款规定，省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。从浙江省人大常委会对设区的市地方性法规的审查批准情况看，地方性法规与省政府规章不一致的，地方立法没有因此被修正。设区的市地方性法规由于被赋予省人大批准效力，其效力事实上高于省政府规章。
地方性法规立法中遇到与省政府规章之间对同一事项的规定不一致时，有权根据地方实际突破省政府规章的相关规定。但一般情况下，地方性法规应当保持对省政府规章必要的克制和尊重。如果省域范围内所有地方性法规出现集体性突破省政府规章，不仅省政府规章的效力被消解殆尽，并且人为制造立法冲突，陷入法律适用困境。
地方性法规突破省政府规章应当审慎，但出现下列情况的，地方性法规应当适度突破：①省政府规章制定时间久远，立法滞后明显，现行制度难以适应经济社会发展需要。②省政府规章在实施中存在立法缺陷，导致无法可依或者行政执法效果不佳，如有禁则无罚则。③社会管理出现新的生活事实，适用省政府规章不再符合公共利益。如《浙江省城市绿化管理办法》第十五条第二款规定，与建设项目相配套的城市绿地工程应与主体工程同时规划、设计，并统一安排施工，在不迟于主体工程建成后第一个绿化季节完成。实践中，普遍出现附属绿化工程延后现象。为此，为了更好保障公共利益，《温州市城市綠化条例》突破省政府规章，第十三条规定城市绿地工程应与主体工程同步交付使用。④省政府规章行政程序不符合深化改革发展趋势。如《浙江省城市绿化管理办法》第二十二条第二款规定，因不可抗力原因造成树木危及城市交通、管线安全，必须修剪或砍伐树木的，交通、管线等管理单位可先行合理处置，但应在48小时内向县级以上住房和城乡建设（园林）行政主管部门和绿地管理单位补办相关手续。《温州市城市绿化条例》第二十条第三款将补办手续修改为告知，更加符合简化审批环节、优化行政流程，最大限度保障行政相对人合法权益。⑤法律责任在种类和幅度设置上难以实现法律报应功能，如《浙江省城市绿化管理办法》第三十二条对损坏城市绿化及其设施罚款的违法情节不作区分，难以体现过罚相当的行政处罚原则。《温州市城市绿化条例》第二十七条根据违法情节设置两档处罚幅度，行政处罚更符合行政法治原则。
《立法法》第七十三条第四款规定，制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。但省政府规章不属于上位法，地方性法规重复省政府规章规定不违背《立法法》精神，况且必要的重复可以提升相应制度的法律效力，司法上还可将参照规章裁判直接转化为依据地方性法规裁判。
（五）严格权利减损规范的设定
区别对待地方性法规和政府规章的权利减损规范设定，严格限制政府规章设定权利减损规范。
1.权利减损规范设定限制的主要指向
制定地方性法规采用“不抵触”原则，根据本行政区域的具体情况和实际需要，其设定的权利减损规范在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，便被允许。由此，权利减损规范的限制主要指向了规章，亦即规章制定应当遵循“依据说”， 没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。
2.权利减损规范设定限制的例外
规章权利减损规范设定限制的本质是对权力限制，对非权力作用或者合法权力作用有关的权利减损不应列入禁止之列，相应的权利减损规范不属于规章设定限制范畴。①不符价值取向的权利。权利暗含有价值判断和价值选择，是一种“合理期望”，合乎道德伦理，具有正义价值。那种徒具“权利”表象、缺乏道德和正义基础的“权利”，不被法律所承认和保护，自然不属于法律上的权利，对此种“权利”的减损是立法者的价值取向，合乎道德伦理和正义价值，符合宪法精神。②民事权利。“在现实生活中，行政机关制定民事规范是普遍存在的事实。”[7]规章对民事法律关系的调整，本质是对民事法律关系主体双方权利义务的确认或分配，与行政法意义上的权利义务增减无关。一方当事人权利减损，意味着另一方当事人权利增加，权利总量没有变化，不发生与权力对应的权利减损。③反射利益。“传统认为一般公物的利用只是公物设置的反射利益，利用人只是在不相妨碍的情况下得平等地自由使用公物以增进其生活便利而已，并非赋予利用人以权利，使其得对抗公物主管机关或对第三人，使其得主张侵‘权’行为。”[8]反射利益不属于权利，至少不属于法律保护的权利，对其减损立法不受限制。④家长主义法律干涉。家长主义法律干涉是“为了被强制者自己的福利、幸福、需要、利益和价值，而对一个人的自由进行的法律干涉，或者说是指强迫一个人促进自我利益或阻止他自我伤害”[9]，此种干涉目的在于增进社会福祉和相对人权益。⑤法律责任。为杜绝任何人从自己的错误行为中获利，法律责任以权利减损的方式使行政相对人承担不利法律后果，使受违法行为人侵害的法益恢复到圆满状态，或者对无法恢复的法益进行替代性补偿。
3.权利减损规范的设定
除上述例外情况外，规章的权利减损规范的设定被严格限制，但在有上位法依据下，可以有限设定：①可能的文义。在上位法法律规范涵摄内解释出可能的文义，从而为规章设定权利减损规范找到合理的依据，其实质是借助立法权将无权解释转化为有权解释。②原则衍生。若上位法设有权利减损的基本原则规范的，规章可直接从基本原则里衍生出权利减损规范。③举重以明轻。上位法对生活事实规定消极权利减损，如不予权利给付或者权利选择，新的生活事实比上位法规范的情况更为轻微、无关紧要，则规章可以对权利进行消极减损。④举轻以明重。上位法对某生活事实进行权利减损，新的生活事实的社会危害程度比上位法规制的生活事实更严重，规章对此可设定权利减损规范。⑤类推。按照“可能的文义”， 新的生活事实无法纳入上位法的规范旨意，则考虑类推立法。但适用前提是新的生活事实与上位法规范的生活事实具有相似性且对其权利减损符合宪法精神，对此类权利属性相似的生活事实，上位法作出权利减损的，规章可类推设定权利减损规范。 （六）坚守法律框架下的立法特色创新
坚持立法特色创新在合理适度范围内，充分发挥立法对深化改革的引领与保障作用。
1.正确认识地方特色
特色是地方立法之重要品质，根据地方立法实际，切实回应社会关注，着重填补法律漏洞，彰显立法特色。但特色不是求异，也不等于非同质化，借鉴一些经济社会发展水平大致相当、历史发展阶段基本同步、文化传统相似度高的城市立法，甚至照搬行之有效的法律规范，不失为便捷高效低成本的立法途径。
2.立法创新不可僭越法律底线
地方立法要坚守底线思维，不为创新罔顾法律规定，而应充分利用“法律体系上之违反计划的不圆满状态”[10]进行制度填补或变通。对于重大改革，属于国家和省级立法滞后的事项，应通过法定程序向有权机关提出立、改、废的建议。在实践条件还不成熟，地方急需先行先试，改革创新必须变法的情况下，地方应积极争取中央授权立法。对于一般改革，在遵循宪法和法律精神前提下，实现立法和改革创新相衔接。就制度创新认识不太统一的，宏观上要求立法主动适应改革和经济社会发展需要；微观上要将一定程度一定范围内达成共识的实践证明行之有效的行政管理措施，上升为法律。对争议较大的问题，搁置争议，在基本共识上制定些原则性法律规范，为改革创新留有余地。
（七）提高社会公众立法参与实效
拓宽公民有序参与立法途径，完善不同群体利益訴求的听取、综合、协调和平衡机制，广泛凝聚立法共识，提高参与实效。
1.广泛宣传发动。从目前各地立法向社会公众征求意见实践看，多数地方渠道单一，基本局限于政府及人大门户网站，公众鲜有反馈意见。改变网站征求的单一方式，综合利用当地主要报纸、电视、电台以及微信微博等载体刊登草案文本及说明，重要制度创新可以进行专题征询意见。对积极参与并提出有建设性意见的公众，给予表彰奖励。
2.丰富征求层次。除政府及部门、人大代表、政协委员等有制度性固定渠道保障立法参与的群体外，其他群体根据与立法项目的关联程度，分别组织立法征求活动。社会公众群体可通过新闻媒体征集意见或者通过遴选座谈会代表参与，建立代表遴选工作规则，明确异议申诉机制和遴选理由公开说明机制，综合考量遴选代表的参与能力、代表阶层、行业覆盖等因素，平衡和照顾各方利益。利害关系人群体应当组织召开立法现场或网络听证，保护其正当利益诉求。利益集团群体要认真听取意见，也要警惕立法为其绑架。
3.建立公开回应机制。对收集到的社会公众的立法意见建议，如果意见较少，适合一一回应的，则逐一回应。如果较多，无法一一回应的，立法机关应整理归类，按类回应。回应主要说明意见建议采纳情况，不予采纳的说明理由。回应除在人大政府门户网站、当地主要媒体上公开外，还要按照原意见建议征集渠道原路返回，尊重社会公众的参与活动。
四、结语
温州地方立法存在的问题既是个性的又是共性的。总体情况看，新获准地方立法权的设区的市凭借后发优势，开局良好。但受机构人员立法能力、经验等限制以及立法体制机制缺陷等因素影响，地方立法仍存在诸多困境。一方面，需要全面提升立法机构人员能力和水平；另一方面，更需要从根本上消除体制机制障碍，为地方立法开辟广阔的发展前景。
注释：
[1]《物权法》第七十六条规定，下列事项由业主共同决定：（五）筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施。决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。
[2]修改情况不包括对立法旨意不产生影响的文字调整。
[3]修改率指删除、增加、合并拆分以及内容调整的条文数与法规草案条文数的比重。修改条文数超过原来法规草案条文数量的按100%计。
[4]《宪法》第一百一十条，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条、第五十九条。
[5]行政立法成本是指“行政规章作为公共物品，其集体决策带来两个成本即外在成本和决策成本”。崔卓兰、于立探：《行政规章研究》，吉林人民出版社2002年版，第290页。
[6]社会效益包括：（1）立法可能对促进社会公平与正义的情况；（2）立法可能对促进社会秩序尤其是法治秩序的进步情况；（3）立法可能对人们普遍遵守法律的影响情况；（4）立法可能对促进社会道德水平的提高，良好社会风尚形成的影响情况；（5）立法可能对社会科技教育文化进步的影响情况；（6）其他。见《海南省人民政府办公厅关于开展立法成本效益分析工作的实施意见》。
[7]周佑勇：《行政法专论》，中国人民大学出版社2010年3月版，第106页。
[8]李惠宗：《公物法》，载翁岳生主编《行政法》，中国法制出版社2002年版，第484～485页。
[9]张文显：《当代西方法哲学》，吉林大学出版社1987年版，第225页。
[10]【德】卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，五南图书出版公司2000年版，第283页。
（作者分别系广西师范大学2018级经济法硕士研究生，浙江省温州市卫计委政法处处长）