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近年来，在推进教育治理体系与治理能力现代化的进程中，教育领域“放管服”改革成为落实学校办学自主权，激发办学活力，提高教育质量的必由之路。如何正确理解教育“放管服”改革的内涵与实施路径，重塑符合时代要求的政校关系和教育生态？本刊特邀专家、学者进行了解读。
办学权不仅要放给校长，也要放给教师
《教育家》：简政放权“放”什么？如何放出学校的活力和动力？
周洪宇：首先要解决的就是教育行政权力配置的科学性与效率性问题。要真正释放基层教育改革的活力和创造力，就要敢于自我革命，实行简政放权，把该放的放掉。一是加强部门协同，在办学模式、育人方式、资源配置、人事管理、合作办学、服务社区等方面给予学校更多的自主决策空间，增强学校办学活力。二是进一步加大试点推广校长职级制改革的力度，保障校长职业的专业化。赋予校长权责相当的人权、事权、财权，实现责权有效统一。三是依法用好“三个清单”，即实施教育“权力清单”，厘清政府的教育“责任清单”，实行“负面清单”制度，依法管好“看得见的手”、用好“看不见的手”、挡住“寻租的黑手”。
刘训华：简政放权一是放心，尽快实现教育管理向教育治理的转变，充分吸纳社会公共资源和家长资源，强化社校合作、家校合作，鼓励社会力量有序、有质、有位的参与，扩大包括社会力量的有效参与;二是放权，政府教育行政部门除了把控政治方向、食品安全、消防安全等核心领域之外，对教育领域的监管、督查和审批，能放则放、应放尽放，将教育行政部门从以往繁杂的审查、审批、评比中解放出来，将更多的时间和精力用于教育事业提升民众整体素质的服务型工作上来;三是放手，教育行政部门对学校办学质量的监督，主要是通过间接的手段，进行专业领域的方向性引导，通过有一定影响力的学会、协会组织，形成专业的质量评价，并完善导向作用。
田光成：从教师队伍的构成来看，目前中小学教师的主体是“85后”和“90后”，在学前教育中，“00后”教师已开始登台授课。这个群体在许多领域中已成为主力军和领军人物，但在传统的学校里，在众多资深的老教师面前，这个群体似乎有些被“边缘化”，缺乏教育的话语权，跟着老教师亦步亦趋，陷入了经验主义和教条主义。他们对教育逐步丧失了热情和积极性，也丧失了时代赋予的群体优势，何谈对学校教育的创新与改革！把办学权从教育行政部门下放到校长手中，这是第一步必须解决的问题，但更重要的是要把办学权下放到教师手中，让教师成为学校办学的主力军，成为新的教育生态的构建者。
变革政府单一管理，转向社会参与治理
《教育家》：放管结合“管”什么？如何管出教育的方向和质量？
储朝晖：一个是管住政治的大方向。管住政治的大方向不等于所有的活动都要管，像教师培训、学生评价等专业的事项不应受到行政权力过多的束缚。第二是要提高行政的效率。现在教育范围内，行政部门的效率很低，发文很多，口号很多，形式主义的倾向严重，导致政府本来应该管的事没有管住。
过去一百年，中国历史上曾出现一批专业的教育社团。这些社团承担了一些教育领域专业的工作并发挥了很大的作用。例如我们所使用的学制，就是由教育社团而不是行政部门制定的。现在依然要让专业的人、专业的组织机构参与进来。政府不要去包揽专业的事，而是让专业的机构，如第三方评价机构，来为自己更好地服务社会，服务教育。
方芳：从政府管理的范畴上来看，肯定不能对学校事事都管，全部包办。政府的管理应是侧重于教育管理的整体布局，侧重于学校自主无法解决的问题。比如教育立法与规划，教育经费的计划与拨付，学校的办学方向、标准和质量等，更多地从宏观上为学校提供指导和服务。政府的管理应当尊重教育发展的一般规律，尊重教育市场的实际需求。
确定了管的范畴，还要注意改变管理的方式方法，避免单一审批式、强制性的管理方式。我国近两年已经取消了一大批针对学校的行政审批事项，正在从事事审批的管理模式向指导服务的模式转变，但依然存在行政部门之间配合不协调、管理模式落后的现象，容易使得下放的权力到了学校却没有真正落实。未来政府还需要通过自我改革、“管办评”分离等积极措施，提高社会参与教育治理的数量和质量，从而释放教育市场活力和社会创造力，推进各级教育部门现代化转型。
潘希武：放管结合的实质是优化专业管理。专业管理并非仅仅是专业知识的问题，需要对管理的内容、范围、时间、程序等进行整体把握，全面实现专业管理。一是政府要厘定并行使好宏观管理职能，包括办学主体的审批和准入，统筹规划、立法、标准指引、规范监管，以及人财物保障等职能。二是运用专业知识进行管理，上述职能的执行无不需要扎实的专业知识、综合性知识，甚至需要有对教育问题的深刻洞察力和教育发展改革前沿趋势的把握力。因此，政府可以充分借助社会上各种专业的研究力量和智慧进行教育行政管理。三是以信息技術创新监管方式，实现程序简洁化。
减少对学校办学的干扰也是一种优化服务
《教育家》：优化服务“服”什么？如何为学校和公众服务出水平与效率？
周洪宇：一是完善教育服务供给机制，搭建审批事项少、行政效率高、运行成本低、办事过程公正透明的政务服务平台;精简审批环节、压缩办理时限，实现同标准、无差别审批，推行容缺预审、并联审批， 确保下放至学校的权力能落地、学校及师生有获得感。二是建设统一的“全国教育公共服务平台”，加强教育数据库建设，为教育治理现代化提供便捷高效的公共服务和科学的数据支撑。三是健全政府购买教育服务机制，建立公平、公开、公正的招投标制度以及政府相关部门的监管制度，形成教育服务购买的财政保障制度，满足公众在教育领域的多元化和个性化的需求。
储朝晖：政府部门的服务意识没有真正建立起来，政府和学校依然是上下级关系。比如某教育局局长安排一位校长去参加一个活动，等这个校长快到的时候，局长说你可以不来了。现在很多事，校长身不由己。这是服务吗？肯定算不上。如果是服务，应是局长到校长那去，而不是校长被局长支配得东奔西走。 建立现代学校制度，就是让学校成为一个相对独立的法人，能够根据自己设定的教育理念、教学规划去实施教学。而决定学校工作的首先是学生成长发展需求，学校据此来做好教育教学工作。政府依据这样的逻辑，依据学校工作的需求来做好行政部门的事，这样才是服务。但是现在，这个逻辑是倒过来的。
潘希武：优化服务不仅意味着为学校提供什么，还意味着不提供什么。优化服务的首要前提在于解除对学校办学治教的干预和干扰，否则，提供的服务越多，对学校的干预和干扰就可能越多。从现实看，不干预和干扰学校办学或许就是最大最好的服务。政府、教育行政部门及社会直接提供给学校的服务主要包括三个方面：一是提供保障服务。主要是在人力、物力、财力、土地空间等资源配备上主动为学校服务，解除学校办学和教育教学改革的后顾之忧。二是要提供制度服务。主要是健全制度，敦促学校按章办事、按程序办事，减少学校制度成本，或杜绝学校违规行事。三是要提供程序服务。主要是简化程序，提供便捷高效的服务，让学校和教师减少交易成本，安心教书育人。
“放”不是“不管”，“服”是更高要求
《教育家》：放、管、服三者之间的关系是什么？
周洪宇：“放”是政府部门角色定位问题，就是要厘清政府、学校、社会的边界和相互关系，重点是如何补缺位、纠错位、控越位，让政府归位，考验的是政府定力和推动改革的动力。“管”的核心是政府监管转型问题，监管变革要适应经济社会新常态、科技新进展和全面深化教育改革的新形势，涉及管理体制、政府层级、部门职责、运行机制、法制保障等方方面面，目的是激发学校的活力和社会创造力。“服”的核心是政府通过树立教育治理理念、构建有效教育治理机制和体制，全面提升教育治理能力，不断优化教育服务水平。
刘训华：教育领域的“放管服”改革，放是前提，管是内涵，服是实质。“放”就是要大力推进政府转变教育行政职能，从教育治理角度，建立和实施“权力清单”“责任清单”和“负面清单”，除核心事项外，削减教育行政审批事项;“管”是带有服务内涵的治理，是营造社会组织参与教育治理的社会环境，完善激励约束机制，通过不断提升社会组织的教育参与，形成社会力量的有效补充;“服”是为学校办学提供良好的政策和环境服务，学校办学要提倡“教育家办学”理念，形成系统的办学主张，基础教育从提高学生素质出发，形成立德树人的系统教育体系。
方芳：三者的关系是紧密相连，层层递进的。“放”并不是“不管”，而是在“放”的基础上，对“管”进行变革与创新。政府对学校放权的同时，应集中精力创新方式，履行好对学校的监管职能。“服”紧承“管”，在“放”与“管”全面深刻变化的基础上，“服”是对政府更高层次的要求，政府不仅要恰当地管理学校，更要为学校的健康发展提供优质的服务。
推进教育治理现代化，三“共”是方向
《教育家》：政府放权后，学校如何提升自身治理能力和办学水平？构建怎样的新型政校关系？
方芳：政府放权后，学校的很多管理体制可能都将进行改革重建，学校在行使自身管理权的同时需要注意几个问题。一是学校在内部改革过程中要保持信息公开、透明。学校在改革中应当依法将改革的依据、过程和结果公开，使公众知悉并有效参与和监督。二是学校的治理改革要给予利益相关者参与的机会和途径。特别是涉及教职工切身利益的改革，应当给予教师参与讨论、征求意见的机会，这也有利于决策的科学化、民主化。三是建立监督机制与责任追究机制。学校的自主权在具体运行中会分解为不同权力主体具体实施，不论是校长的权力，还是学术委员会的权力，只要是权力行使者运行权力就应当接受其他主体的监督，一旦发生问题也要接受问责，从而有效防止权力的专断性。学校应确立积极自治的理念，形成自我激励、自我完善、自我发展的办学体制，建立自律、自控和自我约束机制，自觉接受政府部门的调控与监督，保证国家方针政策的贯彻执行，努力提高教育教学质量，积极提升学校办学水平。
田光成：把学校的办学权下放到教师层面，不能简单地理解为提拔几个年轻教师到领导岗位，或是搞教职工代表大会之类的形式主义。在这里仅有几点不成熟的建议供参考：首先，要充分解放教师，让教师从各种活动、评比、表格中解放出来，把主要精力放在教育教学中;其次，要充分信任和支持教师，保护他们的教育热情，赋予他们更多更大的教育自主权，鼓励他们不断地创新与探索;最后，也是最重要的，是结构与模式的创新，通过构建特殊的体制机制来体现和保障教师办学的主动权和积极性。如实施项目制，构建教师有限合伙人制，打破传统的学校决策管理机制框架等。
储朝晖：十九届四中全会用了三个“共”——共建、共治、共享，我认为这是推进教育治理现代化的基本方向。所谓“共建、共治、共享”就是说，行政部门要跟社会主体（其中包括学校、家庭），共同建设、治理学校。治理跟管理的差异在于，治理的主体是多样的，是多个主体，而管理的主体是上管下，是单一的关系。共享则意味着，只有把学校办得更好了，政府、社会和老百姓才能从中获益。
“放管服”不是政府“自打鼓自劃船”就能实现的。学校要成为一个相对独立的法人，跟政府去协商，共治、共享。政府要明确这样一个大方向，对学校的管理进行变革，真正通过“放管服”来实现良治。
办学权不仅要放给校长，也要放给教师
《教育家》：简政放权“放”什么？如何放出学校的活力和动力？
周洪宇：首先要解决的就是教育行政权力配置的科学性与效率性问题。要真正释放基层教育改革的活力和创造力，就要敢于自我革命，实行简政放权，把该放的放掉。一是加强部门协同，在办学模式、育人方式、资源配置、人事管理、合作办学、服务社区等方面给予学校更多的自主决策空间，增强学校办学活力。二是进一步加大试点推广校长职级制改革的力度，保障校长职业的专业化。赋予校长权责相当的人权、事权、财权，实现责权有效统一。三是依法用好“三个清单”，即实施教育“权力清单”，厘清政府的教育“责任清单”，实行“负面清单”制度，依法管好“看得见的手”、用好“看不见的手”、挡住“寻租的黑手”。
刘训华：简政放权一是放心，尽快实现教育管理向教育治理的转变，充分吸纳社会公共资源和家长资源，强化社校合作、家校合作，鼓励社会力量有序、有质、有位的参与，扩大包括社会力量的有效参与;二是放权，政府教育行政部门除了把控政治方向、食品安全、消防安全等核心领域之外，对教育领域的监管、督查和审批，能放则放、应放尽放，将教育行政部门从以往繁杂的审查、审批、评比中解放出来，将更多的时间和精力用于教育事业提升民众整体素质的服务型工作上来;三是放手，教育行政部门对学校办学质量的监督，主要是通过间接的手段，进行专业领域的方向性引导，通过有一定影响力的学会、协会组织，形成专业的质量评价，并完善导向作用。
田光成：从教师队伍的构成来看，目前中小学教师的主体是“85后”和“90后”，在学前教育中，“00后”教师已开始登台授课。这个群体在许多领域中已成为主力军和领军人物，但在传统的学校里，在众多资深的老教师面前，这个群体似乎有些被“边缘化”，缺乏教育的话语权，跟着老教师亦步亦趋，陷入了经验主义和教条主义。他们对教育逐步丧失了热情和积极性，也丧失了时代赋予的群体优势，何谈对学校教育的创新与改革！把办学权从教育行政部门下放到校长手中，这是第一步必须解决的问题，但更重要的是要把办学权下放到教师手中，让教师成为学校办学的主力军，成为新的教育生态的构建者。
变革政府单一管理，转向社会参与治理
《教育家》：放管结合“管”什么？如何管出教育的方向和质量？
储朝晖：一个是管住政治的大方向。管住政治的大方向不等于所有的活动都要管，像教师培训、学生评价等专业的事项不应受到行政权力过多的束缚。第二是要提高行政的效率。现在教育范围内，行政部门的效率很低，发文很多，口号很多，形式主义的倾向严重，导致政府本来应该管的事没有管住。
过去一百年，中国历史上曾出现一批专业的教育社团。这些社团承担了一些教育领域专业的工作并发挥了很大的作用。例如我们所使用的学制，就是由教育社团而不是行政部门制定的。现在依然要让专业的人、专业的组织机构参与进来。政府不要去包揽专业的事，而是让专业的机构，如第三方评价机构，来为自己更好地服务社会，服务教育。
方芳：从政府管理的范畴上来看，肯定不能对学校事事都管，全部包办。政府的管理应是侧重于教育管理的整体布局，侧重于学校自主无法解决的问题。比如教育立法与规划，教育经费的计划与拨付，学校的办学方向、标准和质量等，更多地从宏观上为学校提供指导和服务。政府的管理应当尊重教育发展的一般规律，尊重教育市场的实际需求。
确定了管的范畴，还要注意改变管理的方式方法，避免单一审批式、强制性的管理方式。我国近两年已经取消了一大批针对学校的行政审批事项，正在从事事审批的管理模式向指导服务的模式转变，但依然存在行政部门之间配合不协调、管理模式落后的现象，容易使得下放的权力到了学校却没有真正落实。未来政府还需要通过自我改革、“管办评”分离等积极措施，提高社会参与教育治理的数量和质量，从而释放教育市场活力和社会创造力，推进各级教育部门现代化转型。
潘希武：放管结合的实质是优化专业管理。专业管理并非仅仅是专业知识的问题，需要对管理的内容、范围、时间、程序等进行整体把握，全面实现专业管理。一是政府要厘定并行使好宏观管理职能，包括办学主体的审批和准入，统筹规划、立法、标准指引、规范监管，以及人财物保障等职能。二是运用专业知识进行管理，上述职能的执行无不需要扎实的专业知识、综合性知识，甚至需要有对教育问题的深刻洞察力和教育发展改革前沿趋势的把握力。因此，政府可以充分借助社会上各种专业的研究力量和智慧进行教育行政管理。三是以信息技術创新监管方式，实现程序简洁化。
减少对学校办学的干扰也是一种优化服务
《教育家》：优化服务“服”什么？如何为学校和公众服务出水平与效率？
周洪宇：一是完善教育服务供给机制，搭建审批事项少、行政效率高、运行成本低、办事过程公正透明的政务服务平台;精简审批环节、压缩办理时限，实现同标准、无差别审批，推行容缺预审、并联审批， 确保下放至学校的权力能落地、学校及师生有获得感。二是建设统一的“全国教育公共服务平台”，加强教育数据库建设，为教育治理现代化提供便捷高效的公共服务和科学的数据支撑。三是健全政府购买教育服务机制，建立公平、公开、公正的招投标制度以及政府相关部门的监管制度，形成教育服务购买的财政保障制度，满足公众在教育领域的多元化和个性化的需求。
储朝晖：政府部门的服务意识没有真正建立起来，政府和学校依然是上下级关系。比如某教育局局长安排一位校长去参加一个活动，等这个校长快到的时候，局长说你可以不来了。现在很多事，校长身不由己。这是服务吗？肯定算不上。如果是服务，应是局长到校长那去，而不是校长被局长支配得东奔西走。 建立现代学校制度，就是让学校成为一个相对独立的法人，能够根据自己设定的教育理念、教学规划去实施教学。而决定学校工作的首先是学生成长发展需求，学校据此来做好教育教学工作。政府依据这样的逻辑，依据学校工作的需求来做好行政部门的事，这样才是服务。但是现在，这个逻辑是倒过来的。
潘希武：优化服务不仅意味着为学校提供什么，还意味着不提供什么。优化服务的首要前提在于解除对学校办学治教的干预和干扰，否则，提供的服务越多，对学校的干预和干扰就可能越多。从现实看，不干预和干扰学校办学或许就是最大最好的服务。政府、教育行政部门及社会直接提供给学校的服务主要包括三个方面：一是提供保障服务。主要是在人力、物力、财力、土地空间等资源配备上主动为学校服务，解除学校办学和教育教学改革的后顾之忧。二是要提供制度服务。主要是健全制度，敦促学校按章办事、按程序办事，减少学校制度成本，或杜绝学校违规行事。三是要提供程序服务。主要是简化程序，提供便捷高效的服务，让学校和教师减少交易成本，安心教书育人。
“放”不是“不管”，“服”是更高要求
《教育家》：放、管、服三者之间的关系是什么？
周洪宇：“放”是政府部门角色定位问题，就是要厘清政府、学校、社会的边界和相互关系，重点是如何补缺位、纠错位、控越位，让政府归位，考验的是政府定力和推动改革的动力。“管”的核心是政府监管转型问题，监管变革要适应经济社会新常态、科技新进展和全面深化教育改革的新形势，涉及管理体制、政府层级、部门职责、运行机制、法制保障等方方面面，目的是激发学校的活力和社会创造力。“服”的核心是政府通过树立教育治理理念、构建有效教育治理机制和体制，全面提升教育治理能力，不断优化教育服务水平。
刘训华：教育领域的“放管服”改革，放是前提，管是内涵，服是实质。“放”就是要大力推进政府转变教育行政职能，从教育治理角度，建立和实施“权力清单”“责任清单”和“负面清单”，除核心事项外，削减教育行政审批事项;“管”是带有服务内涵的治理，是营造社会组织参与教育治理的社会环境，完善激励约束机制，通过不断提升社会组织的教育参与，形成社会力量的有效补充;“服”是为学校办学提供良好的政策和环境服务，学校办学要提倡“教育家办学”理念，形成系统的办学主张，基础教育从提高学生素质出发，形成立德树人的系统教育体系。
方芳：三者的关系是紧密相连，层层递进的。“放”并不是“不管”，而是在“放”的基础上，对“管”进行变革与创新。政府对学校放权的同时，应集中精力创新方式，履行好对学校的监管职能。“服”紧承“管”，在“放”与“管”全面深刻变化的基础上，“服”是对政府更高层次的要求，政府不仅要恰当地管理学校，更要为学校的健康发展提供优质的服务。
推进教育治理现代化，三“共”是方向
《教育家》：政府放权后，学校如何提升自身治理能力和办学水平？构建怎样的新型政校关系？
方芳：政府放权后，学校的很多管理体制可能都将进行改革重建，学校在行使自身管理权的同时需要注意几个问题。一是学校在内部改革过程中要保持信息公开、透明。学校在改革中应当依法将改革的依据、过程和结果公开，使公众知悉并有效参与和监督。二是学校的治理改革要给予利益相关者参与的机会和途径。特别是涉及教职工切身利益的改革，应当给予教师参与讨论、征求意见的机会，这也有利于决策的科学化、民主化。三是建立监督机制与责任追究机制。学校的自主权在具体运行中会分解为不同权力主体具体实施，不论是校长的权力，还是学术委员会的权力，只要是权力行使者运行权力就应当接受其他主体的监督，一旦发生问题也要接受问责，从而有效防止权力的专断性。学校应确立积极自治的理念，形成自我激励、自我完善、自我发展的办学体制，建立自律、自控和自我约束机制，自觉接受政府部门的调控与监督，保证国家方针政策的贯彻执行，努力提高教育教学质量，积极提升学校办学水平。
田光成：把学校的办学权下放到教师层面，不能简单地理解为提拔几个年轻教师到领导岗位，或是搞教职工代表大会之类的形式主义。在这里仅有几点不成熟的建议供参考：首先，要充分解放教师，让教师从各种活动、评比、表格中解放出来，把主要精力放在教育教学中;其次，要充分信任和支持教师，保护他们的教育热情，赋予他们更多更大的教育自主权，鼓励他们不断地创新与探索;最后，也是最重要的，是结构与模式的创新，通过构建特殊的体制机制来体现和保障教师办学的主动权和积极性。如实施项目制，构建教师有限合伙人制，打破传统的学校决策管理机制框架等。
储朝晖：十九届四中全会用了三个“共”——共建、共治、共享，我认为这是推进教育治理现代化的基本方向。所谓“共建、共治、共享”就是说，行政部门要跟社会主体（其中包括学校、家庭），共同建设、治理学校。治理跟管理的差异在于，治理的主体是多样的，是多个主体，而管理的主体是上管下，是单一的关系。共享则意味着，只有把学校办得更好了，政府、社会和老百姓才能从中获益。
“放管服”不是政府“自打鼓自劃船”就能实现的。学校要成为一个相对独立的法人，跟政府去协商，共治、共享。政府要明确这样一个大方向，对学校的管理进行变革，真正通过“放管服”来实现良治。