“金砖四国”之一的巴西,近年来取得了举世瞩目的经济发展成就。与此同时,和大多数发展中国家一样,它的经济改革面临着巨大的挑战。农村土地问题就是其中之一。巴西国土面积851万平方公里,其中耕地面积多达国土面积的7.6%。恰恰是在这样一个土地富饶的国家,大多数农民无地可耕。巴西的土地持有结构高度集中,土地基尼系数几乎达到0.9——极少数人拥有几乎所有的土地。土地持有的不公平结构是导致贫富悬殊、经济发展落后、农村政治动荡的主要原因。土地分配改革的失败与其政治制度密不可分。本文将从政治经济学的角度探究巴西土地改革失败背后的政治制度瓶颈。
　　
　　巴西土地改革历程回顾与改革失败的政治制度根源
　　
　　在1854年至1962年的100多年里,巴西历届政府没有制定过完整的土地法律。巴西历史上真正意义的土地改革始于1964年的《土地法令》(Land Act of 1964)。但是,政府并没有对土地财产进行大规模的重新分配,而采取了通过补贴农业信贷来帮助大庄园完成现代化的方法,很多小农庄被大中型农场兼并,导致进一步的土地集中。1988年修订的《土地法令》允许无地农民征用生产效益不高和面积过大的庄园并对其进行重新分配以完成土地的社会功能,可是这条法律很少能在实际操作中得到实施。世界银行从20世纪90年代中期开始在哥伦比亚、巴西和南非推行市场主导的土地分配改革,在巴西主导和贷款支持“以土地改革为基础的扶贫试点项目”①,目的是通过市场主导的土地分配改革消除贫困。但是,政治改革意志的薄弱和执行力的缺乏让土地改革举步维艰。土地分配不均引起的社会矛盾也与日俱增。
　　在拉美部分国家,存在一个民主政治周期现象:当执政党领导的政府、国家经济或社会稳定出现危机时,会出现一个领袖似的人物,在选举过程中给出种种令人信服的承诺;一旦当选,竞选承诺往往被摒弃,当选者和固有政治力量相勾结,最后丧失民心,政府和领导人的政治生涯都走向“滑铁卢”;接着,新的领袖又出现。
　　政党政治学学者斯科特