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摘要：河湖长制作为我国河湖治理与保护领域中的一项重大制度创新，从根本上解决了以往的“九龙治水”与“碎片化”问题。但是，作为一种新的制度，河湖长制也存在固有的缺陷与不足。河湖长制在推进过程中，需要正确处理好流域整体与流域内部、政府与市场、权利与责任、补偿主体与补偿客体、政府监管与社会监管之间的关系，建立健全长效机制。
关键词：河湖长制;思考;认识
中图分类号：TU 文献标识码：A 文章编号：（2021）-01-282
引言
全面推行河长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决中国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。自《意见》出台以来，各级政府、有关单位积极响应，河长制得到了大范围推广，而流域机构作为水利部的水行政管理部门，在河长制推进过程中起到了至关重要的作用。为了解河长制的具体推进情况，随着河长制推进所带来的改变以及河长制在具体实施推进过程中所出现的一些问题和推进的重点难点，我们有必要从流域机构的角度，深入调研河长制的推进情况，探讨加速实现河长治的路线方案。
一、基本情况
大通县总面积3090平方公里，辖9镇11乡，总人口46万人，有汉、回、土、藏等26个民族。水资源总量为6.9亿立方米，承担着西宁市75%以上的城市供水任务，是全省重要的水源涵养基地。境内共有北川河、东峡河、瓜拉河、宝库河、黑林河5条河流（全长292公里），乡村沟道152条，7座水库、28座骨干坝、20座中型坝、137座小型淤地坝。
二、河湖长制存在制度上的缺陷与不足
2.1工作方案制定到位
根据国务院《水污染防治行动计划》和青海省《水污染防治行动计划工作方案》要求，2016年3月作为西宁市全面推行河长制试点县，全面启动河长制管理工作，2017年7月根据国务院办公厅《关于全面推行河长制的意见》，重新修改制定《大通县全面推行河长制管理工作实施方案》，成立大通县全面推行河长制管理工作领导小组;2018年制定印发《大通县湖长制工作实施方案》，全面建立了湖长制体系，将7座水库、28座骨干坝、20座中型坝、137座小型淤地坝及人工水体等全部纳入河湖长制管理范围，湖长制与全面推行河长制工作体系并轨实行。
2.2涉水主体积极主动性不足
国家在“意见”中明确提出，要建立省、市、县、乡四级河（湖）长体系，由总河长（湖长）统筹协调上下游、左右岸、涉水行业与部门之间的关系，形成治理与保护的合力。但是河长和湖长是行政事务的管理者而不是具体事务的执行者，河湖长制的出台对于流域各地区和涉水各行业部门而言是一个额外的“负担”。作为一种典型的“行政发包制”，河湖长制在推进过程中往往会面临涉水主体主动性积极性不足的问题，难免会出现“踢皮球”“出工不出力”现象，从而也会影响河湖治理与保护的成效。
2.3市场化机制明显缺失
市场是资源配置的最有效方式，但是国家出台的实施意见更多的是强调政策和行政命令的推动，市场化机制明显缺失，多主体参与渠道明显不足。突出表现在河湖污染第三方治理机制没有建立，基于全流域的自然资源资产产权制度、生态补偿机制有待建立与完善，针对涉水主体的自然资产产权交易制度、排污权交易制度仍在探索之中。这些市场化机制和制度的建立与完善，对于河湖长制的纵深推进和可持续发展，具有不可替代的重要作用。
2.4考核奖惩机制不完善
国家在“意见”中明确提出，由省级河湖长对市级河湖長进行监督考核，市级对县级进行监督考核，一级考核一级。但是针对省级河湖长，国家并没有明确提出监督考核主体与考核办法，这样，在省级河湖长可能不积极不作为的前提下，就会对整个流域的治理与保护成效产生影响。同时，各级河湖长作为河湖事务的实际参与者，是“运动员”，又是河湖治理保护成效的考核监督者，是“裁判员”，自己监督考核自己，河湖治理保护的考核奖惩结果难免会失去公正性。社会公众是河湖治理保护成效的见证者和受益者，更应该是积极的参与者，“意见”提出，要强化社会监督考核，但是在具体的形式、渠道、内容方面没有做出明确规定，社会监督考核主体权限明显不足，渠道有待完善，也会影响考核监督结果的公平公正。
三、全力创新河湖长制工作举措
3.1积极探索推行工作模式
一是健全区域协同、部门联动的河湖巡查机制，提升河湖巡查工作效率。累计开展督查巡查15000余次，印发河湖长制工作通报、督办通知45期，利用微信督办200余起，现场督办25起，河湖长督查检查工作有力有效，有效遏制河流管理范围内“四乱”现象;二是举办参与河湖长制业务能力提升、公益诉讼检察、信息平台运用等培训班20余场，累计受训人数400余人次。聘请100余名民间河长、社会监督员参与河湖管护，构建专群结合、群策群治的治理格局;三是开展河道管理范围划定工作，对县域内流域面积大于30平方公里的13条河流的管护范围进行划定，明确河道横向管控空间，以岸线分区管理明晰河道纵向管控空间。
3.2加强水域岸线综合整治
一是开展“清四乱”、“河湖清”专项整治行动，与县检察院联合开展“携手清四乱 保护母亲河”专项行动，清理河、湖、沟、渠垃圾、漂浮物5800余吨，查处河道违法采砂、违法建筑15起;二是统筹推进水污染防治、水环境改善等工作，加快实施县城建成区车站路、文化路等雨污管网改造项目。划定重要饮用水水源保护地16处，安装永久性界碑20块，依法规范管理水源地;三是全面排查北川河及支流两岸排污口，对排放不达标的河道排污口进行彻底封堵，保留的11个污水排口进行了登记备案。严厉打击河道非法采砂和工矿企业排污行为，关闭了河道管理范围内的砂石加工企业和沿河茶园;四是开展河沟全面治理，加快推进了北川河、东峡河等河道综合治理项目，县域5条主要河道重点河段实现全面治理。 3.3正确处理好补偿主体与补偿客体之间的关系
贯彻执行中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，加快推进自然资源资产产权制度改革，清查自然资源资产底数、明晰自然资源资产所有者以及所有者的权责与权益、健全相关监管保护制度等。在制度改革的基础上加快建立完善基于河湖全流域的生态补偿机制，以环境污染来源、环境污染现状、经济社会牺牲程度等为依据，以区域政府为主体明确补偿的出让方（主体）和受让方（客体）以及补偿标准。推进科学研究和国内外典型经验借鉴，创新生态补偿模式，在资金补偿方式的基础上探索开展产业转移补偿、技术援助补偿、跨地区产业合作等新形式。加快研究探索自然资产产权交易制度和排污权交易制度，建立排污权、水权、用能权、衍生品等各类交易平台，以企业为主体整体布局、试点推进。
3.4加大投入并合理分配资源
为全面提升河长制的基本保障水平，在开展河长制的工作中，特别是人力管理方面则应充分保障当地群众积极调动，选择合适的企业职工来构建成为巡河检查志愿小组，以便有效开展相应的河流巡查以及管理工作。同时，从政府部门的角度来看，还应积极开展定期化的专业方面的培训活动，从而积极进行先进的工作方法、工作理念的传授，以便能全方位更好地投入到治水工作环节，实现河长制得到贯彻落实。针对资金方面的问题，各级政府的财政部门一定要结合实际出发，重视河长制的资金投入，重点开展河流环境治理的专项资金的设立，并能将其包括在相应的财政年度预算范围。
3.5完善河湖生态治理与保护的考核奖惩制度
一是要完善考核制度。强化对省级河湖长的监督考核，在国务院设立派出机构，主要依据国控断面水质现状和改善情况对河湖所在的省、市、自治区河湖长进行年度考核，再由省级河湖长对市级河湖长进行考核，以次类推。加强社会群体对河湖长的监督考核，在河湖长信息交流与反馈平台上设立各级河湖长评价专栏，企业、非政府组织、社会团体、公众可以通过平台对河湖长进行评价考核，考核结果作为年度工作成效的重要参考依据。二是要创新奖惩制度。基于政府考核和社会考核结果，建立完善奖惩制度，对表现突出的河湖长予以物质奖励、通报表扬，对表现不力的予以物质惩罚、通报批评。“官方”河湖长的评价考核结果主要与年度绩效、职位晋升挂钩，“民间”河湖长的评价考核结果主要与奖金福利、职位聘任挂钩。加大对表现突出的河湖长的物质奖励力度，提升工作的积极主动性，所需资金由政府财政、罚金两部分组成。加强对工作不力河湖长的惩处力度，连续三年考核结果为不合格，或者任期内发生重大突发河湖环境事件的，一律予以免职并追究相关责任。
四结束语
由此可见，在当前的经济社会和谐发展的背景下，全面推行河长制符合时代发展的要求，能实现产业结构优化、水环境质量的提升以及河湖的长期有效治理。但是，我们应该看到在进行贯彻落实河长制的过程中，还依然存在着一定的不足之处，这就要求广泛调动主体的参与性，从各方面充分重视对河长制实施的投入力度，结合实际来合理分配现有资源，全方位落实好相应的综合治理工作，以符合中华民族伟大复兴的发展要求。
参考文献
[1]周雪光，练宏.中国政府的治理模式：一个“控制权”理论[J].社会学研究，2016（5）.
[2]戴胜利.跨区域生态文明建设的利益障碍及其突破——基于地方政府利益的视角[J].管理世界，2019（6）.
[3]王书明，蔡萌萌.基于新制度经济学视角的“河长制”评析[J].中国人口·资源與环境，2017（9）.
青海省西宁市大通县水利局河道治理中心 青海 西宁 810100
关键词：河湖长制;思考;认识
中图分类号：TU 文献标识码：A 文章编号：（2021）-01-282
引言
全面推行河长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决中国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。自《意见》出台以来，各级政府、有关单位积极响应，河长制得到了大范围推广，而流域机构作为水利部的水行政管理部门，在河长制推进过程中起到了至关重要的作用。为了解河长制的具体推进情况，随着河长制推进所带来的改变以及河长制在具体实施推进过程中所出现的一些问题和推进的重点难点，我们有必要从流域机构的角度，深入调研河长制的推进情况，探讨加速实现河长治的路线方案。
一、基本情况
大通县总面积3090平方公里，辖9镇11乡，总人口46万人，有汉、回、土、藏等26个民族。水资源总量为6.9亿立方米，承担着西宁市75%以上的城市供水任务，是全省重要的水源涵养基地。境内共有北川河、东峡河、瓜拉河、宝库河、黑林河5条河流（全长292公里），乡村沟道152条，7座水库、28座骨干坝、20座中型坝、137座小型淤地坝。
二、河湖长制存在制度上的缺陷与不足
2.1工作方案制定到位
根据国务院《水污染防治行动计划》和青海省《水污染防治行动计划工作方案》要求，2016年3月作为西宁市全面推行河长制试点县，全面启动河长制管理工作，2017年7月根据国务院办公厅《关于全面推行河长制的意见》，重新修改制定《大通县全面推行河长制管理工作实施方案》，成立大通县全面推行河长制管理工作领导小组;2018年制定印发《大通县湖长制工作实施方案》，全面建立了湖长制体系，将7座水库、28座骨干坝、20座中型坝、137座小型淤地坝及人工水体等全部纳入河湖长制管理范围，湖长制与全面推行河长制工作体系并轨实行。
2.2涉水主体积极主动性不足
国家在“意见”中明确提出，要建立省、市、县、乡四级河（湖）长体系，由总河长（湖长）统筹协调上下游、左右岸、涉水行业与部门之间的关系，形成治理与保护的合力。但是河长和湖长是行政事务的管理者而不是具体事务的执行者，河湖长制的出台对于流域各地区和涉水各行业部门而言是一个额外的“负担”。作为一种典型的“行政发包制”，河湖长制在推进过程中往往会面临涉水主体主动性积极性不足的问题，难免会出现“踢皮球”“出工不出力”现象，从而也会影响河湖治理与保护的成效。
2.3市场化机制明显缺失
市场是资源配置的最有效方式，但是国家出台的实施意见更多的是强调政策和行政命令的推动，市场化机制明显缺失，多主体参与渠道明显不足。突出表现在河湖污染第三方治理机制没有建立，基于全流域的自然资源资产产权制度、生态补偿机制有待建立与完善，针对涉水主体的自然资产产权交易制度、排污权交易制度仍在探索之中。这些市场化机制和制度的建立与完善，对于河湖长制的纵深推进和可持续发展，具有不可替代的重要作用。
2.4考核奖惩机制不完善
国家在“意见”中明确提出，由省级河湖长对市级河湖長进行监督考核，市级对县级进行监督考核，一级考核一级。但是针对省级河湖长，国家并没有明确提出监督考核主体与考核办法，这样，在省级河湖长可能不积极不作为的前提下，就会对整个流域的治理与保护成效产生影响。同时，各级河湖长作为河湖事务的实际参与者，是“运动员”，又是河湖治理保护成效的考核监督者，是“裁判员”，自己监督考核自己，河湖治理保护的考核奖惩结果难免会失去公正性。社会公众是河湖治理保护成效的见证者和受益者，更应该是积极的参与者，“意见”提出，要强化社会监督考核，但是在具体的形式、渠道、内容方面没有做出明确规定，社会监督考核主体权限明显不足，渠道有待完善，也会影响考核监督结果的公平公正。
三、全力创新河湖长制工作举措
3.1积极探索推行工作模式
一是健全区域协同、部门联动的河湖巡查机制，提升河湖巡查工作效率。累计开展督查巡查15000余次，印发河湖长制工作通报、督办通知45期，利用微信督办200余起，现场督办25起，河湖长督查检查工作有力有效，有效遏制河流管理范围内“四乱”现象;二是举办参与河湖长制业务能力提升、公益诉讼检察、信息平台运用等培训班20余场，累计受训人数400余人次。聘请100余名民间河长、社会监督员参与河湖管护，构建专群结合、群策群治的治理格局;三是开展河道管理范围划定工作，对县域内流域面积大于30平方公里的13条河流的管护范围进行划定，明确河道横向管控空间，以岸线分区管理明晰河道纵向管控空间。
3.2加强水域岸线综合整治
一是开展“清四乱”、“河湖清”专项整治行动，与县检察院联合开展“携手清四乱 保护母亲河”专项行动，清理河、湖、沟、渠垃圾、漂浮物5800余吨，查处河道违法采砂、违法建筑15起;二是统筹推进水污染防治、水环境改善等工作，加快实施县城建成区车站路、文化路等雨污管网改造项目。划定重要饮用水水源保护地16处，安装永久性界碑20块，依法规范管理水源地;三是全面排查北川河及支流两岸排污口，对排放不达标的河道排污口进行彻底封堵，保留的11个污水排口进行了登记备案。严厉打击河道非法采砂和工矿企业排污行为，关闭了河道管理范围内的砂石加工企业和沿河茶园;四是开展河沟全面治理，加快推进了北川河、东峡河等河道综合治理项目，县域5条主要河道重点河段实现全面治理。 3.3正确处理好补偿主体与补偿客体之间的关系
贯彻执行中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，加快推进自然资源资产产权制度改革，清查自然资源资产底数、明晰自然资源资产所有者以及所有者的权责与权益、健全相关监管保护制度等。在制度改革的基础上加快建立完善基于河湖全流域的生态补偿机制，以环境污染来源、环境污染现状、经济社会牺牲程度等为依据，以区域政府为主体明确补偿的出让方（主体）和受让方（客体）以及补偿标准。推进科学研究和国内外典型经验借鉴，创新生态补偿模式，在资金补偿方式的基础上探索开展产业转移补偿、技术援助补偿、跨地区产业合作等新形式。加快研究探索自然资产产权交易制度和排污权交易制度，建立排污权、水权、用能权、衍生品等各类交易平台，以企业为主体整体布局、试点推进。
3.4加大投入并合理分配资源
为全面提升河长制的基本保障水平，在开展河长制的工作中，特别是人力管理方面则应充分保障当地群众积极调动，选择合适的企业职工来构建成为巡河检查志愿小组，以便有效开展相应的河流巡查以及管理工作。同时，从政府部门的角度来看，还应积极开展定期化的专业方面的培训活动，从而积极进行先进的工作方法、工作理念的传授，以便能全方位更好地投入到治水工作环节，实现河长制得到贯彻落实。针对资金方面的问题，各级政府的财政部门一定要结合实际出发，重视河长制的资金投入，重点开展河流环境治理的专项资金的设立，并能将其包括在相应的财政年度预算范围。
3.5完善河湖生态治理与保护的考核奖惩制度
一是要完善考核制度。强化对省级河湖长的监督考核，在国务院设立派出机构，主要依据国控断面水质现状和改善情况对河湖所在的省、市、自治区河湖长进行年度考核，再由省级河湖长对市级河湖长进行考核，以次类推。加强社会群体对河湖长的监督考核，在河湖长信息交流与反馈平台上设立各级河湖长评价专栏，企业、非政府组织、社会团体、公众可以通过平台对河湖长进行评价考核，考核结果作为年度工作成效的重要参考依据。二是要创新奖惩制度。基于政府考核和社会考核结果，建立完善奖惩制度，对表现突出的河湖长予以物质奖励、通报表扬，对表现不力的予以物质惩罚、通报批评。“官方”河湖长的评价考核结果主要与年度绩效、职位晋升挂钩，“民间”河湖长的评价考核结果主要与奖金福利、职位聘任挂钩。加大对表现突出的河湖长的物质奖励力度，提升工作的积极主动性，所需资金由政府财政、罚金两部分组成。加强对工作不力河湖长的惩处力度，连续三年考核结果为不合格，或者任期内发生重大突发河湖环境事件的，一律予以免职并追究相关责任。
四结束语
由此可见，在当前的经济社会和谐发展的背景下，全面推行河长制符合时代发展的要求，能实现产业结构优化、水环境质量的提升以及河湖的长期有效治理。但是，我们应该看到在进行贯彻落实河长制的过程中，还依然存在着一定的不足之处，这就要求广泛调动主体的参与性，从各方面充分重视对河长制实施的投入力度，结合实际来合理分配现有资源，全方位落实好相应的综合治理工作，以符合中华民族伟大复兴的发展要求。
参考文献
[1]周雪光，练宏.中国政府的治理模式：一个“控制权”理论[J].社会学研究，2016（5）.
[2]戴胜利.跨区域生态文明建设的利益障碍及其突破——基于地方政府利益的视角[J].管理世界，2019（6）.
[3]王书明，蔡萌萌.基于新制度经济学视角的“河长制”评析[J].中国人口·资源與环境，2017（9）.
青海省西宁市大通县水利局河道治理中心 青海 西宁 810100