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摘 要：
不合理的农地征收、补偿等制度缺陷造成失地农民的权益严重失衡，所引发的社会矛盾日益凸显。如何使农民失地不失利、失地不失业、失地不失基本生活保障。要以保障农民权益为核心改革完善征地制度，增加土地征收的安置方式，建立失地农民保障机制，建立失地农民就业培训指导制度，探索建立征地纠纷裁决机制，建立失地农民法律援助制度。
关键词：失地农民；权益；保障
随着工业化与城镇化的快速推进，土地大量被征用，一个新的社会群体——失地农民迅速扩大。由于不合理的农地征收、补偿等制度缺陷造成失地农民的权益严重失衡，失地农民权益失衡问题以及所引发的社会矛盾日益凸显，农民维权重心已经从税费负担转到土地纠纷引发的农民失地又失业的矛盾中来。国家统计局农调总队的一项以全国人均耕地面积在0．3亩以下的农户为主要对象的抽样调查结果显示，43％的被调查农户完全丧失了耕地；20％的劳动力赋闲在家；46％的失地农户收人水平下降。近年来，泰安市高新区积极探索失地农民权益保障模式，通过提高土地征用补偿水平、扩大失地农民保障面、加强农民再就业培训等措施,使失地农民问题得到一定程度的缓解。但是，如何使农民失地不失利、失地不失业、失地不失基本生活保障，仍是当前急需解决的问题。
一、存在的主要问题及原因分析
在失地农民的权益保障方面还有不少深层次的矛盾和问题需要解决。
1、征地补偿制度不完善、方式单一、补偿水平偏低
我国现行与土地有关的法律，均明确规定农村土地归农民集体所有。但现行的征地办法是行政占用为主，具有强制性、垄断性，把农民排斥在土地利益分配体系之外，失地农民的利益受到不同程度的损害。农民对征地用途、补偿标准、安置等缺少知情权和参与权。同时，现有的补偿标准是按土地的农业产值来计算，没有考虑到土地的农业产值严重偏低的事实，从而造成补偿标准过低。而且，农民的医疗、养老、就业保险等都是依附在土地上的，而补偿标准只以年收益的固定倍数为限，没有充分考虑失地农民的各种社会保障。而且，单纯的金钱补偿无法使失地农民真正安置就业。因此，“货币安置等于不安置”。 调查中发现，在农民认为最好的征地补偿方式中，选择安排就业的占32%，一次性付给适当而足够的钱占24%，提供医疗、养老等方面的社会保险占21%，预留土地入股分红占20%。征地补偿方面调查表明，被调查者中认为补偿费太低的占36%，反映补偿费被任意截留的占30%，认为低征高卖占13%，补偿费分配不透明占20%。这些数据表明，合理的经济补偿、解决社会保障与就业问题是失地农民最主耍的要求。
2、社会保障不到位,保障水平明显偏低
土地征用后，农民原来的生活方式、收入来源被打破，而各项应有的社会保障措施却滞后。农民失去了基本生存的生活底线，养老、就业、医疗等社会保障问题亟待解决。失地农民在失去土地这一基本生产资料后并没有被很好地纳入城市居民的管理范畴，他们无法享受城市居民在失业、医疗、养老保险和最低生活保障等社会保障制度。
从典型调查资料看,高新区参加社会保险的比例为41.3 % ,无任何社会保障的比例达58.7 %。失地农民在拿到征地补偿费后，除少部分能参加养老保险外，绝大部分农民将征地补偿费转为消费资金。村提留部分也只有少数的村能将其用作开发性生产，大部分都用于日常管理开支费用。失地农民在就业遭遇困难，没有稳定的经济来源，而得到的补偿、补助费又花光之后，他们的医疗、养老、教育等问题就得不到保障，不可避免地沦为近无经济来源、远无生存保障的边缘化群体，成为社会安定的一大隐患。
3、农民家庭收入减少,生活水平有所下降
根据对失地农民的典型调查看, 40%的失地农民年人均收入水平在当地平均线以下，55 %的家庭收入减少, 30%的家庭持平, 只有15 %的家庭增加。大多数失地农民家庭收入下降的原因：一是农民实际获得的征地补偿小于该土地带来的农业收益。二是农民失地前可以“多种经营”、开办手工作坊、发展“庭院经济”。失地后,多数村庄 “撤村建居”,虽然改善了居住环境,但大大缩小了农民“庭院经济”发展空间。失地农民收入水平下降,必然带来生活状况的窘迫。不少失地农民认为,目前征地补偿费还能维持几年的开销,若干年后尤其是当房屋拆迁后可能出现日常生活难以维持、大病无钱医治、付不起子女教育费等困难。
征地以后，失地农民的生活消费方式从传统的自给自足型转变为市场商品消费型，生活的总体质量和舒适度有明显的提高，但同时生活开销也明显增加。原先日常生活中的自给部分必须从市场购买，加上原本沉重的教育支出、医疗费用支出使农民手中的征地补偿费不堪敷用。在失地农民生活消费调查中，排在首位的是日常的生活负担增加，占45%。
4、失地农民的再就业难度大
失地后绝大多数没有工作经验或者是年龄偏大的农民根本无法找到工作，因此他们在失地后就容易坐吃山空，未来的生活极不稳定。部分失地农民自主创业，往往会遇到信息不畅通、资金匮乏、审批手续繁杂、各类规费名目繁多等问题，使之望而却步。失地农民因征地从农业转产后，主要从事一些技术要求不高收入低的体力劳动。随着劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，素质较低的失地农民的就业就显得更为艰难。调查资料显示，农民对失地后就业相关情况的评价和感受比较悲观。60%以上的农户对家庭劳动力的就业情况存在担忧，担忧的问题主要有：工作待遇无法保证(33.3%)、文化水平不高或职业技能不够(36.7%)、年龄大了打不了工(26.7%)。对于政府及有关部门组织的就业培训效果的评价，参加过培训的农民超过60%的人认为效果一般或没用，表明政府及有关部门在组织就业培训方面欠缺针对性和实效性。
5、救济机制缺失，司法保护乏力
在我国，农村土地征收实质上是一种行政征收，农民的土地权益没有得到充分保护。虽然《农业法》第78条规定：“违反法律规定侵犯农民权益的，农民或者农业生产经营组织可以依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼，有关人民政府及其有关部门或者人民法院应当依法受理。”但在现行的农村土地管理体制下，政府既是运动员又是裁判员。《土地管理法实施条例》第25条就规定：对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿安置争议不影响征用土地方案的实施。法院也将此类纠纷的起诉拒之门外。所谓“无救济，无权利”，救济机制缺失，使失地农民丧失了权利保护的最后防线。
二、解决失地农民权益失衡问题的建议
1、以保障农民权益为核心改革完善征地制度
明晰农村土地产权，赋予产权主体相应的权能。各级政府要尊重农民土地产权主体的地位，把主要精力放在土地规划的制定和执行上；要规范集体（乡、镇、村）对农村部分土地的所有权，其主要职责是维护农民土地权益；明确农民土地产权的范围，依照国家法律、法规让农户享有农村土地使用权、继承权、收益权、流转权、抵押权，使农民拥有完整的土地收益物权。
完善征地政策，限制政府征地的无限权利。保证国家为了公共利益的需要动用征地权。为了防止滥用公共目的征地，对政府强制性取得土地的目的和范围要有严格的界定。我国应借鉴征用制度比较成熟国家的经验，明确公共利益的概念、范围。应严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度；国务院和省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查和事后审查。并强化征收权过程中的监督。完善责任追究制度。
制定公平合理的征地补偿标准。国外土地征用补偿的内容，包括地价补偿、地上物补偿及其他补偿。为保证被征地者原有的生活水准不至于降低，在很多国家，法律都要求政府必须给予被征地者公平合理的赔偿。我国是按征用土地的原用途进行补偿，征地补偿费明显偏低，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。给被征地农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。
建立严格、透明的土地征收程序。保证在征用农民土地过程中有充分的知情权和参与权。程序必须规范透明，让被征地农民参与征地过程，使他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。
2、增加土地征收的安置方式，建立失地农民保障机制
为失地农民建立社会保障是保障失地农民权益的根本途径。在保障资金筹集方面，应坚持政府、集体、个人共同出资的原则。要改变一次性货币安置为主的做法。征地地价一部分发放给失地农民，保障其当前的生活需要，一部分要作为失地农民的社会保障基金。土地非农转用后增值收益巨大，政府从土地出让收益中按一定比例注入失地农民社会保障基金，这是建立农民社会保障基金的主要来源。被征地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定的资金注入失地农民社会保障基金。
一要建立失地农民养老保障制度。征地瓦解了农村传统的“土地对农民具有最基本的社会保障功能”的家庭养老模式，需要建立符合时代发展的现代养老保障制度。各级政府应当按照国家有关规定，将符合条件的被征地农民纳入城镇基本养老保险。
二要建立失地农民最低生活保障制度。失地农民因不享有城市居民的“城市最低生活保障”而成为弱势群体，所以，必须对月收入不足低保标准的失地农民实行补足到低保标准的最低生活保障。建立城乡一体化最低生活保障制度是保障失地农民权益的重要措施。失地农民基本生活保障资金应实行财政专户管理，专款专用。市、县人民政府财政部门应当在核准失地农民基本生活保障用款计划后，定期将失地农民基本生活保障资金划入农民基本生活保障支出户，确保失地农民基本生活保障资金及时、足额发放。
三要建立农村新型合作医疗保障制度。农民面临着养老、疾病和贫困的巨大风险，在医疗保障方面，很多失地农民常常因病致贫。因此，要进一步完善以农民大病统筹为主，政府推动、个人参与的新农合医疗制度。同时加强农村医疗保险。
3、建立失地农民就业培训指导制度 ，广开渠道促进失地农民就业
建立健全失地农民再就业培训机制。构建失地农民就业信息服务平台，各地应建立以市、县、区劳动力市场为中心,以街道、乡镇为网点的就业服务网络，帮助失地农民获得就业信息和择业指导。各级劳动保障部门应组织失地劳动力进行转岗职业培训，培训以提高就业竞争力和就业率为目标。各级政府拿出一部分土地出让金专门用于失地农民的定期再就业培训。政府在贷款、税收等方面对自谋职业和自主创业的失地农民应提供优惠政策。金融部门应适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，鼓励和扶持失地农民发展生产。
建立留地安置制度。由村民组织自主开发和经营，对土地征用面积超过一定数量的村，可以在征地以后给农民留下一定面积的居住地、经营地，由村集体按照统一规划，鼓励农民用留下的土地建设自有厂房或开发其他经营项目，使农民有长期稳定的收入。依托失地劳动力所在村级集体经济组织，借助征地补偿中村集体留存部分和城郊结合部位有利的区位优势，大力发展劳动力密集型的加工产业和服务行业，尽量吸纳失地劳动力就近就业。
4、探索建立征地纠纷裁决机制，建立失地农民法律援助制度
要建立正常的征地纠纷处理机制。要继续推进征地补偿安置争议协调裁决制度的建立和完善，引导被征地的农村集体经济组织、农民通过法定渠道解决问题，切实维护社会稳定。一是将解决征地纠纷前移到规划制定过程。二是建立税收调节机制，防止土地收益分配的畸高或畸低。三是建立体现征地矛盾复杂性、技术性特点的裁决机制。
法律援助的目的是为了扩大社会的正义和公平性。实施法律援助可以法制化地解决农村土地纠纷。当前我国农民特别是失地农民土地权益纠纷较多，所以建立农村土地纠纷法律援助机制，有助于确保失地农民在其合法权益遭到侵害时增强通过法律手段寻求保护的能力。
不合理的农地征收、补偿等制度缺陷造成失地农民的权益严重失衡，所引发的社会矛盾日益凸显。如何使农民失地不失利、失地不失业、失地不失基本生活保障。要以保障农民权益为核心改革完善征地制度，增加土地征收的安置方式，建立失地农民保障机制，建立失地农民就业培训指导制度，探索建立征地纠纷裁决机制，建立失地农民法律援助制度。
关键词：失地农民；权益；保障
随着工业化与城镇化的快速推进，土地大量被征用，一个新的社会群体——失地农民迅速扩大。由于不合理的农地征收、补偿等制度缺陷造成失地农民的权益严重失衡，失地农民权益失衡问题以及所引发的社会矛盾日益凸显，农民维权重心已经从税费负担转到土地纠纷引发的农民失地又失业的矛盾中来。国家统计局农调总队的一项以全国人均耕地面积在0．3亩以下的农户为主要对象的抽样调查结果显示，43％的被调查农户完全丧失了耕地；20％的劳动力赋闲在家；46％的失地农户收人水平下降。近年来，泰安市高新区积极探索失地农民权益保障模式，通过提高土地征用补偿水平、扩大失地农民保障面、加强农民再就业培训等措施,使失地农民问题得到一定程度的缓解。但是，如何使农民失地不失利、失地不失业、失地不失基本生活保障，仍是当前急需解决的问题。
一、存在的主要问题及原因分析
在失地农民的权益保障方面还有不少深层次的矛盾和问题需要解决。
1、征地补偿制度不完善、方式单一、补偿水平偏低
我国现行与土地有关的法律，均明确规定农村土地归农民集体所有。但现行的征地办法是行政占用为主，具有强制性、垄断性，把农民排斥在土地利益分配体系之外，失地农民的利益受到不同程度的损害。农民对征地用途、补偿标准、安置等缺少知情权和参与权。同时，现有的补偿标准是按土地的农业产值来计算，没有考虑到土地的农业产值严重偏低的事实，从而造成补偿标准过低。而且，农民的医疗、养老、就业保险等都是依附在土地上的，而补偿标准只以年收益的固定倍数为限，没有充分考虑失地农民的各种社会保障。而且，单纯的金钱补偿无法使失地农民真正安置就业。因此，“货币安置等于不安置”。 调查中发现，在农民认为最好的征地补偿方式中，选择安排就业的占32%，一次性付给适当而足够的钱占24%，提供医疗、养老等方面的社会保险占21%，预留土地入股分红占20%。征地补偿方面调查表明，被调查者中认为补偿费太低的占36%，反映补偿费被任意截留的占30%，认为低征高卖占13%，补偿费分配不透明占20%。这些数据表明，合理的经济补偿、解决社会保障与就业问题是失地农民最主耍的要求。
2、社会保障不到位,保障水平明显偏低
土地征用后，农民原来的生活方式、收入来源被打破，而各项应有的社会保障措施却滞后。农民失去了基本生存的生活底线，养老、就业、医疗等社会保障问题亟待解决。失地农民在失去土地这一基本生产资料后并没有被很好地纳入城市居民的管理范畴，他们无法享受城市居民在失业、医疗、养老保险和最低生活保障等社会保障制度。
从典型调查资料看,高新区参加社会保险的比例为41.3 % ,无任何社会保障的比例达58.7 %。失地农民在拿到征地补偿费后，除少部分能参加养老保险外，绝大部分农民将征地补偿费转为消费资金。村提留部分也只有少数的村能将其用作开发性生产，大部分都用于日常管理开支费用。失地农民在就业遭遇困难，没有稳定的经济来源，而得到的补偿、补助费又花光之后，他们的医疗、养老、教育等问题就得不到保障，不可避免地沦为近无经济来源、远无生存保障的边缘化群体，成为社会安定的一大隐患。
3、农民家庭收入减少,生活水平有所下降
根据对失地农民的典型调查看, 40%的失地农民年人均收入水平在当地平均线以下，55 %的家庭收入减少, 30%的家庭持平, 只有15 %的家庭增加。大多数失地农民家庭收入下降的原因：一是农民实际获得的征地补偿小于该土地带来的农业收益。二是农民失地前可以“多种经营”、开办手工作坊、发展“庭院经济”。失地后,多数村庄 “撤村建居”,虽然改善了居住环境,但大大缩小了农民“庭院经济”发展空间。失地农民收入水平下降,必然带来生活状况的窘迫。不少失地农民认为,目前征地补偿费还能维持几年的开销,若干年后尤其是当房屋拆迁后可能出现日常生活难以维持、大病无钱医治、付不起子女教育费等困难。
征地以后，失地农民的生活消费方式从传统的自给自足型转变为市场商品消费型，生活的总体质量和舒适度有明显的提高，但同时生活开销也明显增加。原先日常生活中的自给部分必须从市场购买，加上原本沉重的教育支出、医疗费用支出使农民手中的征地补偿费不堪敷用。在失地农民生活消费调查中，排在首位的是日常的生活负担增加，占45%。
4、失地农民的再就业难度大
失地后绝大多数没有工作经验或者是年龄偏大的农民根本无法找到工作，因此他们在失地后就容易坐吃山空，未来的生活极不稳定。部分失地农民自主创业，往往会遇到信息不畅通、资金匮乏、审批手续繁杂、各类规费名目繁多等问题，使之望而却步。失地农民因征地从农业转产后，主要从事一些技术要求不高收入低的体力劳动。随着劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，素质较低的失地农民的就业就显得更为艰难。调查资料显示，农民对失地后就业相关情况的评价和感受比较悲观。60%以上的农户对家庭劳动力的就业情况存在担忧，担忧的问题主要有：工作待遇无法保证(33.3%)、文化水平不高或职业技能不够(36.7%)、年龄大了打不了工(26.7%)。对于政府及有关部门组织的就业培训效果的评价，参加过培训的农民超过60%的人认为效果一般或没用，表明政府及有关部门在组织就业培训方面欠缺针对性和实效性。
5、救济机制缺失，司法保护乏力
在我国，农村土地征收实质上是一种行政征收，农民的土地权益没有得到充分保护。虽然《农业法》第78条规定：“违反法律规定侵犯农民权益的，农民或者农业生产经营组织可以依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼，有关人民政府及其有关部门或者人民法院应当依法受理。”但在现行的农村土地管理体制下，政府既是运动员又是裁判员。《土地管理法实施条例》第25条就规定：对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿安置争议不影响征用土地方案的实施。法院也将此类纠纷的起诉拒之门外。所谓“无救济，无权利”，救济机制缺失，使失地农民丧失了权利保护的最后防线。
二、解决失地农民权益失衡问题的建议
1、以保障农民权益为核心改革完善征地制度
明晰农村土地产权，赋予产权主体相应的权能。各级政府要尊重农民土地产权主体的地位，把主要精力放在土地规划的制定和执行上；要规范集体（乡、镇、村）对农村部分土地的所有权，其主要职责是维护农民土地权益；明确农民土地产权的范围，依照国家法律、法规让农户享有农村土地使用权、继承权、收益权、流转权、抵押权，使农民拥有完整的土地收益物权。
完善征地政策，限制政府征地的无限权利。保证国家为了公共利益的需要动用征地权。为了防止滥用公共目的征地，对政府强制性取得土地的目的和范围要有严格的界定。我国应借鉴征用制度比较成熟国家的经验，明确公共利益的概念、范围。应严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度；国务院和省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查和事后审查。并强化征收权过程中的监督。完善责任追究制度。
制定公平合理的征地补偿标准。国外土地征用补偿的内容，包括地价补偿、地上物补偿及其他补偿。为保证被征地者原有的生活水准不至于降低，在很多国家，法律都要求政府必须给予被征地者公平合理的赔偿。我国是按征用土地的原用途进行补偿，征地补偿费明显偏低，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。给被征地农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。
建立严格、透明的土地征收程序。保证在征用农民土地过程中有充分的知情权和参与权。程序必须规范透明，让被征地农民参与征地过程，使他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。
2、增加土地征收的安置方式，建立失地农民保障机制
为失地农民建立社会保障是保障失地农民权益的根本途径。在保障资金筹集方面，应坚持政府、集体、个人共同出资的原则。要改变一次性货币安置为主的做法。征地地价一部分发放给失地农民，保障其当前的生活需要，一部分要作为失地农民的社会保障基金。土地非农转用后增值收益巨大，政府从土地出让收益中按一定比例注入失地农民社会保障基金，这是建立农民社会保障基金的主要来源。被征地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定的资金注入失地农民社会保障基金。
一要建立失地农民养老保障制度。征地瓦解了农村传统的“土地对农民具有最基本的社会保障功能”的家庭养老模式，需要建立符合时代发展的现代养老保障制度。各级政府应当按照国家有关规定，将符合条件的被征地农民纳入城镇基本养老保险。
二要建立失地农民最低生活保障制度。失地农民因不享有城市居民的“城市最低生活保障”而成为弱势群体，所以，必须对月收入不足低保标准的失地农民实行补足到低保标准的最低生活保障。建立城乡一体化最低生活保障制度是保障失地农民权益的重要措施。失地农民基本生活保障资金应实行财政专户管理，专款专用。市、县人民政府财政部门应当在核准失地农民基本生活保障用款计划后，定期将失地农民基本生活保障资金划入农民基本生活保障支出户，确保失地农民基本生活保障资金及时、足额发放。
三要建立农村新型合作医疗保障制度。农民面临着养老、疾病和贫困的巨大风险，在医疗保障方面，很多失地农民常常因病致贫。因此，要进一步完善以农民大病统筹为主，政府推动、个人参与的新农合医疗制度。同时加强农村医疗保险。
3、建立失地农民就业培训指导制度 ，广开渠道促进失地农民就业
建立健全失地农民再就业培训机制。构建失地农民就业信息服务平台，各地应建立以市、县、区劳动力市场为中心,以街道、乡镇为网点的就业服务网络，帮助失地农民获得就业信息和择业指导。各级劳动保障部门应组织失地劳动力进行转岗职业培训，培训以提高就业竞争力和就业率为目标。各级政府拿出一部分土地出让金专门用于失地农民的定期再就业培训。政府在贷款、税收等方面对自谋职业和自主创业的失地农民应提供优惠政策。金融部门应适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，鼓励和扶持失地农民发展生产。
建立留地安置制度。由村民组织自主开发和经营，对土地征用面积超过一定数量的村，可以在征地以后给农民留下一定面积的居住地、经营地，由村集体按照统一规划，鼓励农民用留下的土地建设自有厂房或开发其他经营项目，使农民有长期稳定的收入。依托失地劳动力所在村级集体经济组织，借助征地补偿中村集体留存部分和城郊结合部位有利的区位优势，大力发展劳动力密集型的加工产业和服务行业，尽量吸纳失地劳动力就近就业。
4、探索建立征地纠纷裁决机制，建立失地农民法律援助制度
要建立正常的征地纠纷处理机制。要继续推进征地补偿安置争议协调裁决制度的建立和完善，引导被征地的农村集体经济组织、农民通过法定渠道解决问题，切实维护社会稳定。一是将解决征地纠纷前移到规划制定过程。二是建立税收调节机制，防止土地收益分配的畸高或畸低。三是建立体现征地矛盾复杂性、技术性特点的裁决机制。
法律援助的目的是为了扩大社会的正义和公平性。实施法律援助可以法制化地解决农村土地纠纷。当前我国农民特别是失地农民土地权益纠纷较多，所以建立农村土地纠纷法律援助机制，有助于确保失地农民在其合法权益遭到侵害时增强通过法律手段寻求保护的能力。