论文部分内容阅读
建设社会主义新农村县一级是关键，保证新农村建设顺利实施必须加大财政资金的投入。
一、财政资金投入新农村建设存在体制性梗阻
（一）财权和事权不匹配
上个世纪90年代以来，财权层层上收，事权级级下放，县乡财政债台高筑，没有能力提供应有的公共服务。
县乡基层政府财权与事权不对称，导致了县乡基层财政在政策变革中的弱势地位。首先，在目前的财政体制下，中央财政收入主要由一些金额比较大、征收成本较低的税种组成，而县乡基层财政收入则主要是依靠像农业税这样一些小额、零星的税种组成。所以，取消农业税，受影响最大的当然是县乡基层财政。其次，共享收入在全部税收中的比重过高（所得税共享后这一比重为60%左右），且中央的共享比例比较大（增值税为75%，2003年所得税为60%），县乡基层财政的共享比例极低，与彻底的分税制相比表现出很大的差距。再次，现在这种财权向上集中的趋向被盲目推广和延伸，省市也形成了集中下级政府财政资金的思维定势，在税收返还时进行资金的二次集中，这样，最后留给县乡基层政府的财力已是杯水车薪。
在财权向上集中的同时，事权却有所下移，财权与事权失衡，县乡财政自主权弱化。在现行财政体制下，县乡基层政府的事权划分不合理，承担了许多应该由上级政府承担的职责。如农村义务教育、计划生育、优抚保障、民兵训练等事务都是社会共同需要的公共品，外溢性极强，并不专属于某地方、某部分居民的利益和事业，但现在这些事权主要由县乡基层政府承担。据国务院发展研究中心的调查，目前对全国农村义务教育投入，乡镇财政负担了78%左右，县级财政负担约9%，省级财政负担约11%，而中央财政只负担约2%。这种“上级政府决策，下级政府出钱”的现象直接加重了县乡财政的支出压力。财力层层向上集中，职能和支出责任却不断下放，而且下放的通常是刚性强、支出大的事项，还经常出现上面出政策、下面出资金的增支减收情况，使地方支出责任加大。
（二）转移支付的成本很高，资金分配不公正，多头分散管理，使用效率低
这表现在资金上下转移成本增加，中间“跑、冒、滴、漏”严重，体制性消耗太大，而且这个过程容易滋生腐败，导致分配不公，“富裕的地方有钱跑资金，结果得到更多，贫困的地方没有钱跑资金反而得到更少”。
当前我国分配和管理支农资金组织机构的特点是，部门过多、层级过多、人员过多。从管理支农资金的横向机构看，中央级直接分配和管理支农资金的部门有9个，分别是国家发展改革委、国务院扶贫办、财政部、农业部、科技部、国家林业局、水利部、国家防洪抗旱办和国家气象局。从纵向看，这9个部门又自上而下地设有或配套有管理和分配农业资金的机构，层级最多时有中央、省、地级市、县、乡镇和村等6级。这样，支农资金的分配和管理就形成了纵横交错的结构。
这样的结构存在诸多弊端：（1）多部门的管理容易造成支农资金的使用分散，不利于形成资金的整体合力，而且项目有许多的重复，削弱了支农资金对农业的支持和保护作用。资金的分散还导致许多项目资金拨付不足，产生“豆腐渣”工程，引起巨大的浪费。（2）管理的层级过多，过程长，资金流动速度慢，容易导致支农资金的逐级漏损，资金到位率低，最终真正使农业受益的资金不多。（3）这个庞大的纵横交错的管理机构配备有大量的人员，支农资金中相当一部分要用于人员费用和行政运转费用的开支上。
不仅如此，现在很多项目（包括涉农项目）都要求有相应的配套资金。上面的许多专项资金分散掌管在多个部门，出现层层提留、层层摊派，专项资金要求县财政配套资金，造成争取的项目越多，配套资金越多，县乡财政越难以配套，项目越难建设，县乡财政越加困难。这使得本来就捉襟见肘的基层政府（特别是经济不发达、财政本来就比东部地区困难的中西部地区）不得不四处借债，导致债务包袱越来越重。有些基层政府为了获得项目甚至弄虚作假。
二、深化财税体制改革，打通新农村建设财政投入的通道
（一）重新调整财权与事权的搭配结构，合理划分各级地方的事权和财权
1.财权适当下移。现有财税体制进行如下调整和改革：一是重新调整中央和地方的税收比例，给地方多留一些资金，同时加大资金使用审计力度。中央对社会主义新农村建设的财政投入进行统筹，集中管理，合理配置到经济发展水平极不相同的各个地区。二是针对地区差异，实行等级分税制，西部等贫穷落后地区可以留下更多的财力，改变其财政和经济发展的窘迫情况。三是税收增加部分，可以考虑给予地方更多的比例，给予欠发达地区更大倾斜，对地方特别是欠发达地区发展经济、提供基本的公共服务予以坚实的财力支持。四是给予县级财政适当的税收自主权。1994年实行的分税制，地方财政只有很小的选税权(筵席税和屠宰税)，这显然不能适应今后分税制体制的要求，因此，取消农业税后需要赋予县级财政一定程度的税收自主权，以使基层政府有能力通过选择税种和税率提高地方可支配财力。县乡基层政府可以财产税作为自己的主体税种。五是坚决制止财权向上集中被盲目推广和延伸的趋向，省市级政府应破除“雁过拔毛”的理财观点，不搞财力的二次集中。
2.事权适当上移。首先，县乡两级政府承担的事权太多，已成为现在的突出矛盾。而其中有些公共物品的外溢性极强，受益范围并非仅局限于本区域，比如义务教育、优抚、计划生育、民兵训练等，因此，随着农业税的取消，该部分基层事权应适当上移，不能完全由哪一级财政单独支付，而是由多级财政共同承担。其次，县乡基层财政现存收支缺口中的一部分应由中央、省级财政通过转移支付解决。目前，县乡基层财政收支缺口严重影响了新农村建设的顺利进行，已成为我国农村经济发展的一大隐患。取消农业税，对于部分基层地区而言，又相当于失去了弥补缺口的资金来源。而该缺口的形成是与我国长期以来实行的重城轻乡、挖农补工的非均衡发展战略相关的。因为农村通过对城市劳务输出、工农产品“剪刀差”、消费城市工业品等，极大地促进了国民经济快速增长，同时也严重限制了农村自身经济的发展。因此，从受益与负担的情与理来看，县乡基层财政收支缺口中的一部分应由中央、省级财政转移支付解决。
（二）规范转移支付制度
1.提高中央直接对县转移支付的资金水平，扩大总量，合理调整转移支付结构。首先，要扩大中央直接对县的转移支付资金总量。中央政府在制定相关政策时，要充分考虑县乡基层政府的承受能力，对于超出基层政府承受能力的，中央财政要实施转移支付予以必要补助。其次，要合理调整转移支付结构。要增加均衡作用强的一般性转移支付金额，并且要以公共服务能力的均等化为目标，以因素法计算的标准收入、支出作为分配财力的基础，通过更好地衡量支出需要和财政能力来完善目前所使用的计算公式，更好地发挥它的均衡作用。
2.完善省以下转移支付体系，建立本地区内的省对县转移支付框架。首先，要确定选择转移支付的目标，将纵向平衡和公共服务均等化作为最重要的目标。其次，要根据转移支付的方式分别设计不同的转移支付制度。一是省对县的纵向转移支付。按人均相关因素计算后，以县为单位，由省财政通过拨款方式弥补缺口。二是县(市)间的横向转移支付。在省级财政的干预下，将经济发展快的地区财政收入的增量部分以一定比例补助给落后地区。
（三）树立公共财政理念，加大财政支农资金投入
“十一五”规划明确提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务，并从积极推进城乡统筹发展、推进现代农业建设、全面深化农村改革，大力发展农村公共事业和千方百计增加农民收入等五个方面提出了具体的措施和要求。
落实这五方面的措施和要求需要观念的改变、机制的转换，同时也需要加大资金的投入。在建设社会主义新农村过程中，我们应确立公共财政的理念，按照统筹城乡发展，朝着逐步实现城乡平等的方向扩大公共财政的范围和覆盖面，加大对农村基础设施和公共事业的支出，有针对性地加大财政支农投入。
就目前来讲，要解决燃眉之急，应该主要从以下几个方面入手：
（一）逐步降低涉农项目配套资金比例
鉴于目前涉农资金配套存在的诸多问题，有关人士建议中央取消资金配套，减轻基层政府负担。但是站在全局的角度，如果完全取消配套，会使得基层政府在这些项目上失去应有的责任。完全取消的可能性不大，即便是完全取消也需要一个过程。基层多多少少要拿点，以增加县级政府的责任。国家实际上在某些方面已经根据各地区不同的经济发展水平制定了不同的配套资金比例，例如有些项目江苏省的配套比例是1∶1，山东省和河南省为1∶0.5，四川省则为1∶0.25。而且，基层还可“以工代钱”作为配套，这也减轻了基层的负担。从改革方向来看，要逐步降低涉农配套资金的比例。
（二）改善财政涉农资金管理体制，整合分散资金，提高资金使用效率
资金分散在各个部门确实导致了项目的重复，要整合分散的资金和资源，尽可能减少浪费，提高资金使用效率。例如，有些乡村既有文化活动站，又有党支部的活动场地，为何不能用一个场地呢？文化活动和支部活动都不可能天天搞，完全可以在时间上统筹安排，这样就节约了资源。对于修路资金拨付不足问题，有关的部门要尽快加以解决，提高资金拨付标准，使农村道路达到一定等级，节约资源，不再年年“村村通”。
目前财政支农工作仍然不够规范，工作的主要内容往往是分资金、下指标，重资金分配、轻资金的监督和管理。由于缺乏有效的支农资金使用监督机制，存在不少支农资金被滥用、占用、挪用的现象，支农资金难以达到预期的目标。针对这些问题，应该强化支农资金使用的监督机制，努力控制机构人员费用的支出。
（作者单位：中共中央党校经济学部）
一、财政资金投入新农村建设存在体制性梗阻
（一）财权和事权不匹配
上个世纪90年代以来，财权层层上收，事权级级下放，县乡财政债台高筑，没有能力提供应有的公共服务。
县乡基层政府财权与事权不对称，导致了县乡基层财政在政策变革中的弱势地位。首先，在目前的财政体制下，中央财政收入主要由一些金额比较大、征收成本较低的税种组成，而县乡基层财政收入则主要是依靠像农业税这样一些小额、零星的税种组成。所以，取消农业税，受影响最大的当然是县乡基层财政。其次，共享收入在全部税收中的比重过高（所得税共享后这一比重为60%左右），且中央的共享比例比较大（增值税为75%，2003年所得税为60%），县乡基层财政的共享比例极低，与彻底的分税制相比表现出很大的差距。再次，现在这种财权向上集中的趋向被盲目推广和延伸，省市也形成了集中下级政府财政资金的思维定势，在税收返还时进行资金的二次集中，这样，最后留给县乡基层政府的财力已是杯水车薪。
在财权向上集中的同时，事权却有所下移，财权与事权失衡，县乡财政自主权弱化。在现行财政体制下，县乡基层政府的事权划分不合理，承担了许多应该由上级政府承担的职责。如农村义务教育、计划生育、优抚保障、民兵训练等事务都是社会共同需要的公共品，外溢性极强，并不专属于某地方、某部分居民的利益和事业，但现在这些事权主要由县乡基层政府承担。据国务院发展研究中心的调查，目前对全国农村义务教育投入，乡镇财政负担了78%左右，县级财政负担约9%，省级财政负担约11%，而中央财政只负担约2%。这种“上级政府决策，下级政府出钱”的现象直接加重了县乡财政的支出压力。财力层层向上集中，职能和支出责任却不断下放，而且下放的通常是刚性强、支出大的事项，还经常出现上面出政策、下面出资金的增支减收情况，使地方支出责任加大。
（二）转移支付的成本很高，资金分配不公正，多头分散管理，使用效率低
这表现在资金上下转移成本增加，中间“跑、冒、滴、漏”严重，体制性消耗太大，而且这个过程容易滋生腐败，导致分配不公，“富裕的地方有钱跑资金，结果得到更多，贫困的地方没有钱跑资金反而得到更少”。
当前我国分配和管理支农资金组织机构的特点是，部门过多、层级过多、人员过多。从管理支农资金的横向机构看，中央级直接分配和管理支农资金的部门有9个，分别是国家发展改革委、国务院扶贫办、财政部、农业部、科技部、国家林业局、水利部、国家防洪抗旱办和国家气象局。从纵向看，这9个部门又自上而下地设有或配套有管理和分配农业资金的机构，层级最多时有中央、省、地级市、县、乡镇和村等6级。这样，支农资金的分配和管理就形成了纵横交错的结构。
这样的结构存在诸多弊端：（1）多部门的管理容易造成支农资金的使用分散，不利于形成资金的整体合力，而且项目有许多的重复，削弱了支农资金对农业的支持和保护作用。资金的分散还导致许多项目资金拨付不足，产生“豆腐渣”工程，引起巨大的浪费。（2）管理的层级过多，过程长，资金流动速度慢，容易导致支农资金的逐级漏损，资金到位率低，最终真正使农业受益的资金不多。（3）这个庞大的纵横交错的管理机构配备有大量的人员，支农资金中相当一部分要用于人员费用和行政运转费用的开支上。
不仅如此，现在很多项目（包括涉农项目）都要求有相应的配套资金。上面的许多专项资金分散掌管在多个部门，出现层层提留、层层摊派，专项资金要求县财政配套资金，造成争取的项目越多，配套资金越多，县乡财政越难以配套，项目越难建设，县乡财政越加困难。这使得本来就捉襟见肘的基层政府（特别是经济不发达、财政本来就比东部地区困难的中西部地区）不得不四处借债，导致债务包袱越来越重。有些基层政府为了获得项目甚至弄虚作假。
二、深化财税体制改革，打通新农村建设财政投入的通道
（一）重新调整财权与事权的搭配结构，合理划分各级地方的事权和财权
1.财权适当下移。现有财税体制进行如下调整和改革：一是重新调整中央和地方的税收比例，给地方多留一些资金，同时加大资金使用审计力度。中央对社会主义新农村建设的财政投入进行统筹，集中管理，合理配置到经济发展水平极不相同的各个地区。二是针对地区差异，实行等级分税制，西部等贫穷落后地区可以留下更多的财力，改变其财政和经济发展的窘迫情况。三是税收增加部分，可以考虑给予地方更多的比例，给予欠发达地区更大倾斜，对地方特别是欠发达地区发展经济、提供基本的公共服务予以坚实的财力支持。四是给予县级财政适当的税收自主权。1994年实行的分税制，地方财政只有很小的选税权(筵席税和屠宰税)，这显然不能适应今后分税制体制的要求，因此，取消农业税后需要赋予县级财政一定程度的税收自主权，以使基层政府有能力通过选择税种和税率提高地方可支配财力。县乡基层政府可以财产税作为自己的主体税种。五是坚决制止财权向上集中被盲目推广和延伸的趋向，省市级政府应破除“雁过拔毛”的理财观点，不搞财力的二次集中。
2.事权适当上移。首先，县乡两级政府承担的事权太多，已成为现在的突出矛盾。而其中有些公共物品的外溢性极强，受益范围并非仅局限于本区域，比如义务教育、优抚、计划生育、民兵训练等，因此，随着农业税的取消，该部分基层事权应适当上移，不能完全由哪一级财政单独支付，而是由多级财政共同承担。其次，县乡基层财政现存收支缺口中的一部分应由中央、省级财政通过转移支付解决。目前，县乡基层财政收支缺口严重影响了新农村建设的顺利进行，已成为我国农村经济发展的一大隐患。取消农业税，对于部分基层地区而言，又相当于失去了弥补缺口的资金来源。而该缺口的形成是与我国长期以来实行的重城轻乡、挖农补工的非均衡发展战略相关的。因为农村通过对城市劳务输出、工农产品“剪刀差”、消费城市工业品等，极大地促进了国民经济快速增长，同时也严重限制了农村自身经济的发展。因此，从受益与负担的情与理来看，县乡基层财政收支缺口中的一部分应由中央、省级财政转移支付解决。
（二）规范转移支付制度
1.提高中央直接对县转移支付的资金水平，扩大总量，合理调整转移支付结构。首先，要扩大中央直接对县的转移支付资金总量。中央政府在制定相关政策时，要充分考虑县乡基层政府的承受能力，对于超出基层政府承受能力的，中央财政要实施转移支付予以必要补助。其次，要合理调整转移支付结构。要增加均衡作用强的一般性转移支付金额，并且要以公共服务能力的均等化为目标，以因素法计算的标准收入、支出作为分配财力的基础，通过更好地衡量支出需要和财政能力来完善目前所使用的计算公式，更好地发挥它的均衡作用。
2.完善省以下转移支付体系，建立本地区内的省对县转移支付框架。首先，要确定选择转移支付的目标，将纵向平衡和公共服务均等化作为最重要的目标。其次，要根据转移支付的方式分别设计不同的转移支付制度。一是省对县的纵向转移支付。按人均相关因素计算后，以县为单位，由省财政通过拨款方式弥补缺口。二是县(市)间的横向转移支付。在省级财政的干预下，将经济发展快的地区财政收入的增量部分以一定比例补助给落后地区。
（三）树立公共财政理念，加大财政支农资金投入
“十一五”规划明确提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务，并从积极推进城乡统筹发展、推进现代农业建设、全面深化农村改革，大力发展农村公共事业和千方百计增加农民收入等五个方面提出了具体的措施和要求。
落实这五方面的措施和要求需要观念的改变、机制的转换，同时也需要加大资金的投入。在建设社会主义新农村过程中，我们应确立公共财政的理念，按照统筹城乡发展，朝着逐步实现城乡平等的方向扩大公共财政的范围和覆盖面，加大对农村基础设施和公共事业的支出，有针对性地加大财政支农投入。
就目前来讲，要解决燃眉之急，应该主要从以下几个方面入手：
（一）逐步降低涉农项目配套资金比例
鉴于目前涉农资金配套存在的诸多问题，有关人士建议中央取消资金配套，减轻基层政府负担。但是站在全局的角度，如果完全取消配套，会使得基层政府在这些项目上失去应有的责任。完全取消的可能性不大，即便是完全取消也需要一个过程。基层多多少少要拿点，以增加县级政府的责任。国家实际上在某些方面已经根据各地区不同的经济发展水平制定了不同的配套资金比例，例如有些项目江苏省的配套比例是1∶1，山东省和河南省为1∶0.5，四川省则为1∶0.25。而且，基层还可“以工代钱”作为配套，这也减轻了基层的负担。从改革方向来看，要逐步降低涉农配套资金的比例。
（二）改善财政涉农资金管理体制，整合分散资金，提高资金使用效率
资金分散在各个部门确实导致了项目的重复，要整合分散的资金和资源，尽可能减少浪费，提高资金使用效率。例如，有些乡村既有文化活动站，又有党支部的活动场地，为何不能用一个场地呢？文化活动和支部活动都不可能天天搞，完全可以在时间上统筹安排，这样就节约了资源。对于修路资金拨付不足问题，有关的部门要尽快加以解决，提高资金拨付标准，使农村道路达到一定等级，节约资源，不再年年“村村通”。
目前财政支农工作仍然不够规范，工作的主要内容往往是分资金、下指标，重资金分配、轻资金的监督和管理。由于缺乏有效的支农资金使用监督机制，存在不少支农资金被滥用、占用、挪用的现象，支农资金难以达到预期的目标。针对这些问题，应该强化支农资金使用的监督机制，努力控制机构人员费用的支出。
（作者单位：中共中央党校经济学部）